Giáo trình thẩm định dự án đầu tư khu vực công nguyễn hồng thắng (chủ biên)

Nó bao gồm: thẩm định tài chính, thẩm định kinh tế, phân tích môi trường kinh tế quốc gia, ngành và địa phương, thẩm định căn cứ pháp lý của sự án, đánh giá năng lực của chủ dự án và các

Tbám địnb Dự án Đầu tư

Kbu Uực công

TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP HỒ CHÍ MINH

NGUYEN HONG THĂNG (Chủ biên)

NGUYÊN THỊ HUYỆN

THÂM BINH DU AN DAU TU

KHU VUC CONG

NHA XUAT BAN THONG KE

Nam 2010

LOI CAM GN

Chúng tôi chân thành cảm ơn sự động viên quý báu của các thầy cô trong

Khoa Tài chính Nhà nước thuộc Đại học Kinh tế TP Hồ Chí Minh Những

lời động viên của quý thầy cô đã tiếp thêm sức mạnh để hoàn thành

quyển sách này

'

Chúng tôi cảm ơn sự đóng góp của những học viên thuộc các khóa tập

huấn về Thểim định và tài trợ dự án đầu tư của Ngân hàng Đầu tư và Phát

triển Việt Nam (BIDV) Họ đã đặt ra nhiều câu hỏi thú vị, những gợi ý trong nghiên cứu, đồng thời phát hiện những khiếm khuyết trong quá trình soạn thảo

MỞ ĐẦU 7

MỞ ĐẦU

Cũng như các quốc gia đang phát triển khác, Chính phủ Việt Nam ngày càng gia tăng vai trò của mình đối với hoạt động kinh tế - xã hội của đất nước thể hiện thông qua việc mở rộng tỷ lệ chi ngân sách

so với GDP Nhiều chương trình mục tiêu trọng điểm quốc gia, nhiều

dự án lớn có đơn vị tính nghìn tỷ đồng đang được triển khai khắp các lĩnh vực và trên mọi vùng lãnh thổ Những khoản chi khống lễ này chắc chắn sẽ tác động trực tiếp đến tăng trưởng kinh tế hàng năm Nhưng có tạo ra sự phát triển bền vững về môi trường, kinh tế và xã hội trong tương lai hay không thì cần phải được trải qua một quy trình thẩm định chặt chẽ

Thẩm định dự án có phạm vi rất rộng Nó bao gồm: thẩm định tài chính, thẩm định kinh tế, phân tích môi trường kinh tế quốc gia, ngành và địa phương, thẩm định căn cứ pháp lý của sự án, đánh giá năng lực của chủ dự án và các bên tham gia dự án, đánh giá tác động môi trường, Đối với dự án công, thẩm định không chỉ đơn thuần đánh giá tính khả thi về tài chính của đự án mà còn nêu được nguyên nhân can thiệp của Chính phủ, chỉ ra các đối tượng thụ hưởng lợi ích hay gánh chịu chi phí của dự án, chỉ ra phần hữu ích tăng thêm của

dự án đối với nền kinh tế quốc gia, để từ đó khuyến nghị Chính phú những phương án phân bổ nguễn lực công nhằm thỏa mãn nhu cầu người dân

Do vậy, mặc đù tên của quyến sách là thẩm định dự án nhưng chúng tôi không thể bàn hết nội dung mà giới hạn trong những nội dung cơ bản của phán tích tòi chính uà phân tích bình tế Theo đó, bố cục quyển sách gồm 12 chương Chương Một bàn về những vấn đề cơ bản của thẩm định dự án công Chương Hai giới thiệu khuôn khổ cho phân tích kinh tế Chương Ba tập trung phân tích ding tiền rồng tài chính của dự án và những quan điểm xây dựng dòng tiên Chương Bốn để cập những tiêu chí phổ biến đánh giá dự án từ góc độ tài chính Chương Năm nói về lạm phát và ánh hưởng cúa nó cùng với

8 MỞ ĐẦU

những phương pháp hạch toán kế toán đến đòng tiền dự án Chương Sáu và Bây lần lượt phân tích kinh tế trong trường hợp thị trường chưa biến dạng và biến dạng Chương Tám chuyên sâu vào kỹ thuật phân tích chị phí — lợi ích là mật nhánh quan trọng trong phân tích kinh tế đự án công bởi có nhiều dự án công và kể cả những giải pháp

tư trong một số lĩnh vực (như y tế, giáo dục, môi trường,.) tạo ra

những lợi ích khó đo bằng đơn vị tiền Chương Chín thảo luận một phương pháp xác định suất chiết khấu hợp lý cho vốn công nhằm tối

ưu hóa sử dụng mọi nguồn lực của đất nước Chương Mười phân tích một lượng giá trị mà nền kinh tế bị mất đi từ lực lượng lao động khi

dự án vận hành và hút lao động về phía mình Chương Mười Một xoáy vào rủi ro và những biện pháp phân tán, giảm thiểu rủi ro dự

án Chương Mười Hai giới thiệu các trường hợp thực hiện thẩm định đốt với một số đự án điển hình

Quyến sách này trước hết thích hợp cho sình viên đại học và cao học kinh tế thuộc chuyên ngành Tài chính Nhà nước và ngành Kinh tế phát triển Ngoài ra nó cũng có thể dùng làm tài liệu tham khảo cho những cán bộ nghiên cứu và các chuyên gia đánh giá dự án trong khu vực Nhà nước và khu vực phi Chính phủ

Những tác giả tham gia biên soạn tài liệu này gồm: TS Nguyễn Hồng Thắng, giữ vai trò chủ biên, và TS Nguyễn Thị Huyền TS Nguyễn Hồng Thắng viết Chương Một, Ba, Bốn, Năm, Sáu, Bảy, Tám, Chín, Mười và Mười Một TS Nguyễn Thị Huyền viết Chương Mười Hai Chương Hai là kết quả chung của cả hai Tác giả

Mặc dù đã hết sức cố gắng, song chắc chắn không thể tránh hết những sai sót trong quá trình biên soạn Chúng có thể bao gồm lỗi đánh máy, lỗi văn phạm và lỗi về nhận thức Tác giả nhận hết lỗi về mình, đồng thời trân trọng mọi đóng góp chỉnh sửa hay gợi ý nghiên cứu của quý độc giả Ngoài ra Tác giả cũng chịu trách nhiệm về quan điểm trong tài liệu này Chúng không phải là quan điểm của Khoa Tài chính Nhà nước hay Trường Đại học Kinh tế TP Hồ Chí Minh, và cũng không liên quan đến những tác giá mà quyển sách này trích

dân

TP Hồ Chí Minh, tháng 11 năm 2009

MỤC LỤC 9

MỤC LỤC

Trang

1 Tổng quan về thẩm định dự án đầu tư khu vực công 19

4.1 Các tiêu chí đánh giá dự án đầu tư về mặt tài chính 132

5.2 Ảnh hưởng của lạm phát đến lãi suất, hối suất

9.7 Xác định chì phí cơ hội kinh tế của vốn công

2.4 Tổng hợp ưu và nhược điểm của các phương pháp

3.1 Thay đổi của số dư tiền, cdc khoản phải thu và các khoản

3.8 Những kết quả phối hợp giữa phân tích kinh tế và

MỤC LỤC 13

4.2 Cơ hội đầu tư và hiện giá thuần (2) 185

4.8a Xác định quy mô tối ưu của du án phát triển cơ sở hạ tầng 149 4.8b Xác định quy mô tối ưu của dự án phát triển cơ sở hạ tầng 150

6.1 Một số khái niệm tương đương giữa kinh tế học vỉ mô

7.1 Quá trình quy đổi từ giá CIF về giá tại vùng dự án —

8 Phân tích chỉ phí - lợi ích

8.1 Chi phi ban dau va chi phi vận hành, bảo dưỡng

9.2 Bảng cân đối lúc ban đầu của Chương trình nâng cao

9.3 Bảng cân đối của Chương trình nâng cao năng lực

kinh doanh cho các hộ nâng dân nghèo miền núi sau khi

9.4 Tỷ lệ ưa thích tiêu dùng theo thời gian đã trừ thuế của

9.5 Tý lệ ưa thích tiêu dùng theo thời gian đã trừ thuế của

bốn nhóm người có thể gửi tiết kiệm 326

9.6 Năng suất biên gộp thuế và loại bô lạm phát

MỤC LỤC 15

DANH MỤC HÌNH

Trung

11 Sự phát triển là chuỗi vô tận quá trình xác lập mục tiêu

1.5 Quy trình một dự án theo quan điểm của jJenkins

2.1 Mức độ duy trì các tác động và hoặc lợi ích của dự án

2.3 Từ phân tích tình hình đến xây dựng khung logic của

2.6 Chu trình dự án: Những quyết định và những tài liệu co ban 100

16 MỤC LỤC

4.2 Lợi ích và chi phí của một dự án ở những quy mô khác nhau 146

4.3 Hiện giá thuần theo quy mô 147

4.5 Đầu ra của một phép tính mô phỏng (1) 161 4.6 Đầu ra của một phép tính mô phỏng (2) 164

6 Phân tích kỉnh tế trong một thị trường chưa biến dạng

6.1 Đường cầu về số thuê bao điện thoại di động 215 6.2 Đường cầu và đường cung chưa có Dự án 218 6.3 Đường câu và đường cung khi có Dự án 221 6.4 Đường cầu chưa và có dự án phát triển khu dân cư 232

MỤC LỤC 17

9.1 Lượng cung tiền tiết kiệm và cầu về vốn đầu tư tại

các mức lãi suất, tỷ suất lợi nhuận trước và sau các

92_ Lượng cung tiển tiết kiệm và cầu về vốn đầu tư tại

các mức lãi suất, tỷ suất lợi nhuận sau khi dự án

10 Chỉ phí cơ hội kinh tế của lao động

10.2 Đường cung lao động khi có dự án 359

11 Quản trị rủi ro của dự án

11.5 Độ lệch chuẩn và hệ số biến thiên 381

11.6 Các bên tham gia vào dự án cùng với các hợp đồng

Ch.1: TỔNG QUAN VỀ THẤM ĐỊNH DỰ ÁN ĐẦU TƯKHU VỰC CÔNG 19

Hinh 1.1: Sự phát triển là chuỗi vô tận quá trình xác lập mục tiêu

và hoạt động phấn đấu đạt mục tiêu

Một tương tai tốt hơn?

Cần thay đổi 2?

20 Ch.1:TỔNG QUAN VỀ THẤM ĐỊNH DỰ ÁN ĐẦU TƯ KHU VỰC CÔNG

Quý hai năm 2007, Thủ tướng Chính phủ Việt Nam đã phê duyệt

danh mục đầu tư các dự án kết cấu hạ tầng giao thông quan trọng trên phạm vi cả nước giai đoạn đến năm 2020 với tổng số vốn đầu tư lên tới 67,5 tỉ đô-la Mỹ, tương đương với toàn bộ Tổng Sản phẩm Quốc nội năm 2006 của Việt Nam Điển hình có ba dự án lớn: () Dự

án đường sắt cao tốc Bắc - Nam trị giá 33 tỉ đô-la Mỹ; (0 Dự án đường bộ cao tốc Bắc —- Nam có kinh phí 12 tỉ đô-la Mỹ; (iii) San bay Long Thành cần vốn 2 tỉ đô-la Mỹ Riêng thành phố Hồ Chí Minh,

Dự án xây dựng hệ thống xe điện ngầm cần 5,ð tỉ đô-la Mỹ Những điễn biến nói trên không chỉ cho thấy nỗ lực của Chính phủ Việt Nam trong việc nâng cao chất lượng hệ thống giao thông mà còn cho

thấy sự mở rộng vai trò của Chính phủ nói chung và hoạt động đầu tư

của khu vực công nói riêng

Sự thành công của một dự án đầu tư ngoài việc tùy thuộc vào tính ổn định trung và đài hạn của bộ máy Chính phú, còn tùy thuộc vào sự nhận thức về tầm quan trọng cũng như chất lượng của công tác thẩm định dự án Bởi khi Chính phủ thực hiện đầu tư tức là thực hiện chỉ tiêu công mà lựa chọn chiến lược chỉ tiêu công phù hợp từng giai đoạn phát triển của đất nước không phải là một hành động đơn giản

Có nhiều lý do khiến việc lựa chọn dự án công không phải chỉ đơn thuần là bỏ phiếu thông qua Nguyên nhân hàng đầu là sự quan tâm ngày càng sâu sắc và gắt gao hơn của dân chúng - người thụ hưởng công chi, đến mọi chương trình chỉ tiêu công cộng Đứng hàng thứ hai

là áp lực của các nhà tài trợ quốc tế Nguyên nhân thứ ba là những

Ch.t: TONG QUAN VE THAM BINH DU AN BAU TUKHU VUC CÔNG 31

kỹ thuật thâm định và hệ thống tài liệu phục vụ cho quá trình này được phổ biến rộng rãi tại khắp mọi nơi trong một quốc gia, dưới mọi

hình thức và sự giúp sức đắc le của internet Tất nhiên, không thể

và không cần thiết nêu hết mọi nguyên nhân khiến cho việc lựa chọn

dự án công trở nên khó khăn

Trong chương Một, chúng ta tập trung giới thiệu tính chất chung nhất

về một dự án đầu tư công và quá trình thẩm định dự án công' Mỏ

đầu chương là phần lược giải khái niệm dự án công Tiếp theo là

phần trình bày về phương pháp và quy trình thẩm định Phần cuối là một số thảo luận về mục đích, vai trò cũng như sự khác biệt giữa thấm định dự án công và dự án tư

Sau khi kết thúc chương Một, các học viên sẽ:

- Phân biệt sự khác nhau nhưng gắn chặt với nhau giữa chiến lược, chính sách phát triển kinh tế ~ xã hội của đất nước với chương trình

quốc gia và những đự án công

- Năm được những lý thuyết cơ bản vẻ chu trình dự án và quy trình thẩm định dự án

- Hiểu rõ vai trò của thẩm định dự án khu vựe công không chỉ đơn thuần đánh giá tính khả thi về tài chính của dự án mà còn chí ra vác

đối tượng thụ hưởng lợi ích hay gánh chịu chi phí của dự án để từ đó khuyến nghị Chính phủ những phương án phân bổ nguồn lực công nhằm thỏa mãn nhu cầu người dân

! Tài liệu này không bàn đến việc thiết lập dự án mà bàn về thẩm định dự án.

22 Ch.1: TONG QUAN VE THAM ĐỊNH DỰ ÁN ĐẦU TƯ KHU VỰC CONG

1.1 Khái niệm về dự án công

1.1.1 Dự án là gì?

Trên thực tế có nhiều định nghĩa về dự án, tuy nhiên chúng đều thống nhất rằng mỗi dự án là một tập hợp các để xuất có những đặc điểm cơ bản liệt kê như sau:

— bao gầm những hoợt đông cụ thé và cô tổ chức

- diễn ra trong một (hời gian và ngân sách xác định

— hướng đến các /nục tiêu đã chọn lựa

Hình 12: Các vếu tố chính của một dự án

Mục đích —- Mục tiêu

Tương tự như khái niệm dự án, có nhiều cách tiếp cận khái niêm dự

án công Dù tiếp cận như thế nào ải nữa chúng cũng thống nhat nhau

ở quan điểm cho rằng đự án còng là tập hợp những hoạt động nhằm thỏa mãn nhu cầu công cộng

Ch.1: TỔNG QUAN VỀ THẤM ĐỊNH DỰ ÁN ĐẦU TƯ KHU VỰC CÔNG 28

Dự án công là những dự án do Chính phủ tài trợ (cấp uốn) toàn bộ hay một phân hoặc do dân chúng tự nguyện góp uốn bằng tiền hay bằng ngày công nhằm đóp ứng mọt nhu cầu mang tính cộng đồng Nếu mở rộng hơn nữa, dự án công còn bao gồm những dự án mà Chính phú hoặc chính quyền địa phương đề xuất và kêu gọi tai trợ quốc tế Cũng được xem là một dự án công cho dù dự án đó do một đơn vị kinh đoanh thực hiện nếu nó hướng đến việc nâng cao phúc lợi công cộng Như thế có thể nhận diện tính chất “công” của một dự án

ở mục đích của nó; và ta có thế nói một cách ngắn gọn, dự án công là

dự án hướng đến việc tạo ra những lợi ích cộng đồng

Dự án công khác biệt dự án tư ở các điểm sau:

- Mục đích 0à mục tiêu

Dự án công và dự án tư được phân biệt trước hết ở mục đích và mục tiêu của dự án Mục đích và mục tiêu của dự án công thường không

chỉ mang tính tài chính mà còn mang tính kinh tế, thậm chí chứa

đựng cả tính chính trị Nói cụ thể, mục đích cao nhất mà dự án công hướng đến là nâng cao phúc lợi cộng đồng Phúc lợi công đỗng là một tập hợp gồm mức sống vật chất, tình hình an sinh xã hội, thể trạng sức khỏe, môi trường sinh thái, sự tham gia vào các hoạt động xã hdi, Có thể nói một cách khác, phúc lợi cộng đồng thể hiện qua mức

độ hài lòng trong cuộc sống bản thân và đời sống xã hội

~ Tòi trợ

Sự khác biệt thứ hai giữa đự án công và dự án tư là ở chi phí tài trợ Phần lớn nguồn tài trợ cho dự án tư đều xác định được chi phí một

24 Ch.1:TỔNG QUAN VỀ THẤM ĐỊNH DỰ ÁN ĐẦU TƯ KHU VỰC CÔNG

cách tường minh Nguồn tài trợ các dự án công một phần đến từ thuế,

mà chỉ phí cơ hội của thuế không dễ xác định

~ Hiện tượng chèn lấn

Khi thực hiện các dự án đầu tư của mình, Chính phủ sẽ thu hút một phần nguẫn lực của nền kinh tế dành cho các dự án khác và tăng

cung thay cho những dự án kháe, trong đó có dự án của khu vực tư

nhân Nên trước khi thực thi một dự án, khu vực công luôn phải có câu trả lời rõ ràng và dứt khaát đối với câu hỏi tại sao Chính phủ can

thiệp vào lĩnh vực này

Tuy nhiên tại một số quốc gia, trong đó có Việt Nam, tình trạng thị trường tư nhân chưa phát triển cũng là một lý do khiến Chính phủ phải can thiệp vào hoạt động kinh tế Trong tình huống này, không phải Chính phủ chàn lấn khu vực tư, mà Chính phủ đề xuất các dự án nhằm tạo động lực, kích thích khu vực tư phát triển

- Phân cấp dự án đầu tu

Ở Việt Nam, các dự án đầu tư được phân cấp cho địa phương thích

ứng với nhiệm vụ chỉ ngân sách

- Thị trường các đầu ra của dự án công

Có những dự án công mà đầu ra có thị trường Tuy nhiên vẫn nảy

sinh tình trạng nhiều dự án công thiếu thị trường của đầu ra Ví dụ

cho những trường hợp đầu ra không có thị trường là dự án cải tạo hệ thống cấp, thoát nước, dự án nạo vét luông, lạch, kênh và mương, dự

Ch.1: TỔNG QUAN VỀ THẤM ĐỊNH DỰ ÁN ĐẦU TƯ KHU VỰC CÔNG 25

— Giám sút

Đây là một điểm khác biệt quan trọng giữa dự án công và tư Đây

cũng chính là điểm yếu khiến đự án công không mang tính bền vững Giai đoạn đầu, các dự án công thường thu hút sự quan tâm nhiều của

đư luận, sau đó gần như “không còn được ai quan tâm” Sự giám sát của người dân và các tổ chức, đoàn thể quân chúng chỉ có thể bị hạn chế nhiều trong những công trình đòi hỏi tính công nghệ cao như: nhà máy điện nguyên tứ, công trường khai thác bauxite và nhà máy luyện nhôm, dự án đóng tàu,

- Áp lực chính trị

Ngoài ra, những quan điểm tiếp cận và phương pháp cơ bản để tiến hành đánh giá hoàn toàn tương tự với quan điểm và phương pháp đối với dự án đo khu vực tư tiến hành

96 Ch.†:TỔNG QUAN VỀ THẤM ĐỊNH DỰ ÁN ĐẦU TƯ KHU VỤC CÔNG

1.1.3 Chính sách, chương trình và dự án công

Mỗi quốc gia đều có chính sách phát triển kinh tế - xã hội cho từng giai đoạn lịch sử Chính sách này được cụ thể hóa thông qua những chương trình quốc gia và tiếp tục được chỉ tiết hóa bằng những dự án Hình 1.3: Mối quan hệ giữa chính sách, chương trình và dự án

quốc gia quốc gia quốc gia

1.1.4 Phân loại dự án công

Phân theo nội dung

— Dự án về cơ sở hạ tầng: năng lượng, công nghiệp, giao thông,

- Dự án về thể chế: xây dựng hệ thống pháp luật, năng cao năng lực

công chức, cải thiện hành vi công dân,

— Dự án y tế: ngăn ngừa dịch bệnh, chăm sóc sức khỏe,

~ Dự án giáo dục: cải cách chương trình, xây dựng vật chất,

Ch.1: TONG QUAN VỀ THẤM ĐỊNH DỰ ÁN ĐẦU TƯKHU VỰCCÔNG 27

— Dự án cảnh quan: công viên, khu vui chơi, quảng trường, tượng

Dự án thu phí với tư cách là giá cả dịch vụ Mức phí khâng chỉ bù đắp

chỉ phí mà còn tạo ra lợi nhuận định mức cho chủ dự án

Dự án thu phí nhằm bù đắp đầy dd chi phí của dự án nhưng không có

loi nhudn (mid—remunerative projects)

Dự án thu phí nhằm bù đắp chi phí vận hành, còn chỉ đầu tư hoàn

toàn đo các nhà tài trợ cung cấp

— Đự án không thu phí

Dự án do chính quyền tài trợ nhằm hình thành những điều kiện để

các co quan Nhà nước, đoàn thể xã hội cung cấp dịch vụ tốt hơn hoặc những dự án y tế, văn hóa, giáo dục xã hội, Ví dụ dự án xây dựng

trụ sở và các trang thiết bị làm việc của bộ máy công quyển, dự án

ngăn ngừa bệnh lây lan, dự án bảo tổn đi tích van hóa và lịch sử, dự

án cải cách giáo dục, đường liên thôn, liên xã, cau nông thôn

Bang 1.1: Cac loại dự án công

Có thu | Mức phí nhằm đảm bảo | Trung tâm thương mại; Trung

chính (economic and | Quốc lộ; Mạng thông tin; financial balance)

Bu dap day đủ chi phí | Tỉnh lộ; Hầm giao thông; Khu nhưng không tạo lợi |an dưỡng; Khu vui chơi, giải

hành, duy tu, không bù | ngầm, Cầu, cống thoát nước;

tật, chính sách;

Không | Dự án tạo dựng những cơ | Làm sạch môi trường; Tạo

thu phí | sở, phương tiện để khu |cảnh quan; Nhà tù; Trường

vực công cung cấp dịch |học Công trình văn hóa;

vụ tốt hơn cho người đân | Kiến trúc lịch sử; Tiêm ngừa;

Cáp ngầm; Trung tâm thông tin phục vụ người tham gia giao thông; Xúc tiến thương

mại)

Ch.1: TONG QUAN VỀ THẤM ĐỊNH DỰ ÁN ĐẦU TƯ KHU VỰC CÔNG 29

dự án, còn đánh giá thì diễn ra trong suốt chu trình dự án từ khi

nghiên cứu đến xây dựng, vận hành và kết thúc đự án Tài liệu này không thảo luận về sự khác biệt của hai thuật ngữ mà tập trung vào những nội dung cơ bản của chúng, đó là xem xét tính có giá trị (hay dang gid) cua một dự án đối với đời sống kinh tế —- xã hội của toàn thể đất nước Vì vậy, có thể trong nhiều tình huống không chủ ý chúng tôi dùng thuật ngữ thẩm định dự án hoặc đánh giá dự án đều mang ý nghĩa như nhau

Khái niệm đánh gió xuất hiện khá lâu, Nó có thể được định nghia khác nhau đối với những nhóm người khác nhau Khái niệm này bao

gầm các nội dung: kiểm tra, mô tả, biện soạn tài liệu và quản trị

Theo Ủy ban Hồn hợp về các Tiêu chuẩn Đánh giá Giáo dục [The

? project appraisal

* project evaluation

30 Ch.1:TỔNG QUAN VỀ THẤM ĐỊNH DỰ ÁN ĐẦU TƯ KHU VỰC CÔNG

Joint Committee on Standards for Educational Evaluation, 19941’,

đánh giá là qua trinh diéu tra mét cdch hé théng vé gia tri hay su dang gid cua mét su vat (systematic investigation of the worth or merit of an object)

“Thẩm định dự án ld quá trình xác định uà đánh giá những đề xuất

để chọn ra một đề xuất phù hợp nhất ớt các mục tiêu đã hoạch

định”

“Đánh giá dự án là quá trình với những bước đi cụ thế trong việc thu thập, ghi nhận, và tổ chức thông tin về kết quả dự án bao gồm các sản phẩm ngắn hạn (kết quả tức thời) và những sản phẩm trung và đài hạn (những thay đối về hành vi, thực tiễn và chính sách do dự án tao ra)”

‘ Created in 1975, the Joint Committee is a coalition of major professional associations concerned with the quality of evaluation, The Joint Committee

is housed at The Evaluation Center, Western Michigan University

The Joint Committee has published three sets of standards for evaluations that are now widely recognized The Personnel Evaluation Standards was published in 1988, The Program Eva)uation Standards (2nd edition) was published in 1994 by Sage Publications, and The Student Evaluations

Standards was published in 2003

The Joint Committee is accredited by the American National Standards Institute (ANSI) Standards approved by ANSI become American National Standards

® “Project Evaluation is a step-by-step process of collecting, recording and organizing information about project results, including short-term outputs (immediate results of activities, or project deliverables), and immediate and

longer-term project outcomes (changes in behaviour, practice or policy

resulting from the project)” Chinh quyén bang Ontario, Canada.

Ch.1: TỔNG QUAN VỀ THẤM ĐỊNH DỰ ÁN ĐẦU TƯ KHUVỤC CÔNG 31 Việc thẩm định dự án công phải cung cấp đầy đủ thông tin và trình bày những phân tích về nhiều khía cạnh như: sản phẩm và thị

trường, khả năng tài chính trong suốt thời gian tồn tại dự án, khá năng quản lý dự án, đóng góp của dự án vào đời sống kinh tế-xã

hội, Dự án công là một bộ phận tất yếu của chương trình hành động

quốc gia Do đó cần xem xét việc thực hiện diy án có giúp đất nước đạt

các mục tiêu chung không, dự án còn hiệu quả tài chính hay không

khi đạt các mục tiêu xã hội, và nếu không thực hiện dy an nay thi nên kinh tế và đời sống cộng đồng được gì hoặc bị thiệt hại như thế

nào,

Những kết quả do dự án mang lại có thể được thẩm định riêng về

mặt tài chính, kinh tế và phân phối thu nhập Những kết quả trên ba

góc độ này có thế được xem như độc lập nhau Tuy nhiên chúng nên được xem như ba phần trong một tổng thể [Glenn P đenkins và

Arnold © Harberger, 1995] Những lập luận đưa ra như sau Trước hết, muốn một dư án công thực hiện tốt nhiệm vụ phân phối thu nhập bền vững thì tự nó phải khả thi về tài chính Mặt khác, tính hấp dẫn về mặt kinh tế của dự án còn tùy thuộc vào khả năng tạo ra

sản phẩm hiệu quả, tức là có giá trị tăng thêm rồi giá trị tăng thêm

này được sử dụng cho quá trình phân phôi thu nhập theo lựa chọn công cộng, Thêm vào đó, phương pháp phân tích tài chính, phương pháp phân tích kinh tế và những phương pháp khác còn phải được

liên kết chặt chẽ với nhau vì dữ liệu thu thập được ở phương pháp này rất cần cho phương pháp khác Tính cần thiết thể hiện ở chủ chúng làm đầu vào cho phương pháp phân tích khác hoặc được sử dụng để phối kiểm giữa các phương pháp Lý do thứ tư là sử dụng đơn

32 Ch.1;:TỔỐNG QUAN VỀ THẤM ĐỊNH DỰ ÁN ĐẦU TƯ KHU VỰC CÔNG

thuần một phương pháp phân tích thường không cung cấp cái nhìn toàn điện về dự án mà kết quả tài chính của dự án phối hợp với kết quả kinh tế của dự án sẽ giúp các nhà ra quyết định vững tâm hơn Cũng cần phải hiểu rằng đánh giá dự án không phải là một phần riêng biệt hay thêm vào dự án mà là một bộ phận cấu thành và không thế tách rời dự án Xây dựng - hoàn thiện, đánh giá và thực hiện là ba phần cốt lõi trong một chu trình dự án Chúng chỉ có thể hoàn thành chức năng của mình khi được kết hợp vận hành chung Bởi nái theo một góc độ nào đó, đánh giá dự án là quá trình cung cấp thông tin giúp hoàn thiện dự án, từ đó vận hành nó tốt hơn và tạo ra những tác động lên nền kinh tế - xã hội phù hợp nhất với những mong đợi của Chính phủ cũng như chủ dự án Sơ đồ sau đây mô tả mối liên quan giữa nhưng bộ phận cấu thành dự án

Hình 7.4: Tương tác giữa các bộ phận cốt lõi cấu thành dự án

Ch.1: TỔNG QUAN VE THẦM ĐỊNH DỰ ÁN ĐẦU TƯ KHU VỰC CÔNG 33

1.2.1 Quan điểm của Jenkins và Harberger

Jenkins va Harberger xem dự án là một quy trình gồm những thành

tố: (1) Nghiên cứu tiền khả thi, (2) Nghiên cứu khả thi, (3) Thiết kế chỉ tiết, (4) Đánh giá và chấp nhận/bác bỏ dự án, và (5) Đánh giá sau

dự án Sơ đổ sau đây mô tả những thành tố của một dự án theo quan

điểm của Jenkins và Harberger

Hình 1.5: Quy trình một dự án theo quan điểm

của Jenkins và Harberger

34 Ch.1:TỔNG QUAN VỀ THẤM ĐỊNH DỰ ÁN ĐẦU TƯ KHU VỰC CÔNG

Nghiên cứu tiền khả thi

Đây là bước khởi đầu đánh giá triển vọng của đự án, hoặc nói khác đi

là đánh giá cơ hội của dự án Theo một cách phổ biến khi nói đến một dự án đầu tư ta thường nghĩ đến việc sẽ có thêm sản phẩm cho nên kinh tế Nhưng chúng ta cũng nên quan tâm tới các dự án không

hề thêm vào sản lượng cho nền kinh tế mà đơn thuần chỉ là cắt giảm chi phí xã hội của một địch vụ nào đó mà thôi Chẳng hạn nhiều năm sau giai đoạn phát triển hệ thống trường tiểu học công lập, địa phương Y thuộc nước cộng hòa X bắt đầu nhận thấy tỉ lậ học sinh tiểu học trên mỗi giáo viên đã giảm xấp xỉ 25% và một số trường có không gian chật hẹp Chính quyền địa phương bắt đầu xây dựng một

dự án hợp nhất các trường tiểu học nhằm hai mục tiêu: giảm chỉ phí hoạt động và tăng diện tích tính trên mỗi em học sinh Rõ ràng dự

án này không hề cung cấp thêm một chễ học mới nào cả Lợi ích kinh tế của nó thể hiện qua lượng chi phí tiết kiệm được và không gian học tập hợp lý hơn Ngoài ra, cũng cần tính đến trường hợp do tiết kiệm chì phí nên kéo theo sự giảm sút học phí của các trường tiểu học khác trong vùng, tức là thúc đẩy cạnh tranh giữa các trường

nhằm cung cấp dịch vụ giáo dục ngày càng rẻ hơn với ruột mức chất

lượng không thay đối

Giai đoạn nghiên cứu tiền khả thi gồm sáu hợp phần:

(Ù) Phân tích thị trường

Phân tích thị trường nhằm cung cấp thông tin về đầu ra của dự án công Chẳng hạn, Chính phủ của Việt Nam đang xét một công trình

Ch.1: TỐNG QUAN VỀ THẤM ĐỊNH DỰ ÁN ĐẦU TƯ KHU VỰC CÔNG 3B

thủy điện công suất 720 MW cung cấp sản lượng điện hàng năm 3,7 tỷ Kwh có tổng kinh phí đầu tư xấp xi 10.000 tỉ đ, giá thời điểm tháng 7 năm 2007 Phân tích thị trường cua công trình này bao gồm những hoạt động:

— Phan tích sự đáp ứng về sản lượng điện trong khu vực hiện nay và 20 năm tới (phân tích quy mô thị trường)

— Phân tích thị phần của dự án

— Phân tích giá bán điện

— Lạm phát trèn thị trường đang ở mức nào

— Phân tích cạnh tranh

— Phân tích thuế, trợ cấp,

~ Phân tích các yếu tế đầu vào

Đây là một bước phi tài chính cực kỳ then chốt Mọi con số về dòng tiền ròng tính được sẽ hoàn toàn vô nghĩa nếu phân tích thị trường không được tiến hành một cách đáng tin cậy

(1) Phản tịch hš thuật:

- - Phân tích tính tiên tiến, hiện đại của công nghệ, kỹ thuật mà

dự án sử dụng

- - Phân tích tiến độ thi công

- _ Các đơn vị thiết kế, giám sát.

36 Ch.1: TONG QUAN VỀ THẤM ĐỊNH DỰ ÁN ĐẦU TƯ KHU VỰC CÔNG

- - Chất lượng và uy tín của các đơn vị thiết kế, thi công và giám

sát

- - Chất lượng và uy tín của nhà cung cấp máy móc, thiết bị

- - Tính thân thiện môi trường của công nghệ,,

(111) Phân tích nhân lực 0à quản trị

- - Ban quản lý dự án

- — Đội ngũ cán bộ va công nhân

(iv) Phan tich tài chính

- Dòng tiền chi ban đầu (1CO) là bao nhiêu, chúng được xác định theo mức giá thị trường như thế nào?

— Cơ cấu và chỉ phí tài trợ cho dự án như thế nào?

~ Dòng tiền ròng (NGE) hàng năm của dự án là bao nhiêu?

— Các tiêu chí tài chính có được chú đầu tư thỏa mãn không?

(vu) Phản tích kứnh tế

- Phân tích kinh tế nhằm đánh giá dự án trên quan điểm toàn nên kinh tế để trả lời câu hỏi dự án có làm tăng phúc lợi kinh tế đất nước hay không

- Chi phí và lợi ích kinh tế được xác định như thế nào?

(vt) Phán tích hiệu quả xã hội

Phân tích hiệu quả xã hội tập trung trả lời những câu hồi sau;

Ch.1: TONG QUAN VỀ THẤM ĐỊNH DỰ ÁN ĐẦU TƯ KHU VỰC CÔNG 37

- — Tại sao khu vực còng phai can thiệp?

- - Các nhóm thụ hưởng chính, các nhóm chịu chi phí

- - Ảnh hưởng chính trị, xã hội của dự án

- - Có những giải pháp thay thế nào khác?

Nghiên củn khả thi

Sau khi tiến hành sáu bước nghiên cứu tiền khả thi, dự án tiếp tục được phân tích sâu nhầm đánh giá khả năng đáp ứng các yêu cầu về tài chính, kính tế và xã hội mà Chính phủ, chính quyền địa phương đặt ra Thêm vào đó, chúng ta sẽ phân tích biến động của dự án (độ nhạy, kịch bản và mô phóng) để xác định biến số chính giữ vai trò quyết định kết quả dự án và xác suất thành công của dự án

Giai đoạn này phải trả lời câu hỏi có nên chấp thuận dự án hay không trước khi bước vào giai đoạn thiết kế chỉ tiết

38 Ch.1: TONG QUAN VE THAM ĐỊNH DỰ ÁN ĐẦU TƯ KHU VỰC CÔNG

Đánh giá dự án

Đây là quá trình sử dụng những tiêu chí tài chính và các hệ số chuyển đổi từ giá tài chính sang giá kinh tế để lượng định sự đáng giá của dự án về mặt tài chính và kinh tế Đây chỉ là một giai đoạn của quy trình dự án, nhưng có thể khiến một số người lầm tưởng nó gìữ vị trí quan trọng nhất

Đánh giá sau dự án

— Đánh giá những kết quả của dự án, trong đó cần chú trọng vào sự đóng góp của dự án vào lợi ích kinh tế đất nước

— Rút ra bài học kinh nghiệm

Trên thực tế, đây là khâu thường ít được chú ý đúng mức

12.2 Quan diểm của Cơ quan Hợp tác Quốc tế Nhật Bản

Theo quan điểm của Cơ quan Hợp tác Quốc tế Nhật Bản”, quá trình đánh giá một dự án gồm các giai đoạn sau: (1) Đánh giá sơ bộ (preliminary evaluation); (2) Đánh giá trong quá trình thực thì đự án (mid-term evaluation); (3) Danh giá khi hoàn thành dự án (completion evaluation); (4) Danh gid sau dự án (post—project evaluation) Sơ đồ sau đây mô tả quy trình thẩm định dự án theo quan điểm của JICA

® (JICA — The Japan International Cooperation Agency).

Ch.1:TỔNG QUAN VỀ THẤM ĐỊNH DỰ ÁN ĐẦU TƯ KHU VỰC CÔNG 39

Đánh giá sơ bộ là xem xét một đề xuất, một nhu cầu hay một cơ hội

mà chưa đi sâu vào cáe chi tiết của nó

Đănh giá trong quá trình thực thị dự án tiến hành sau khi đã chấp nhận đề xuất và bắt tay tiến hành xây dựng dự án Mục đích của giaì đoạn 2 nhằm xác nhận dự án có đáng được nghiên cứu không hoặc có cần phải thay đổi so với đề xuất ban đầu không Những phản ánh của giai đoạn này sẽ làm chất xúc tác để dự án được xây dựng nhanh hơn,

đáp ứng đúng kỳ vọng hơn

Đánh giá khi hoàn thành dự án tập trung vào 5 vấn đề chính: (1) hiệu suất (eficiency) — chênh lệch giữa chi phí và giá trị của lợi ích, (2) hoàn thành mục tiêu (target achievement), (3) tinh hiéu qua (effectiveness) — tac déng (impact) déi véi đời sống kinh tế của quốc gia, (4) tinh hop ly (appropriateness or rationale) — su phu hap cua dự

án với chiến lược phát triển kinh tế — x4 héi do Chinh phi vach ra;

va (5) tiêm năng phát triển tự than (self-reliant development potential) hay tính bền vững

Đánh giá sau đự án được tiến hành sau khi dự án đã hoàn tất nhằm đúc kết bài học kinh nghiệm cho những đự án tương tự trong tương

lai

12.3 Quan điểm của Tổ chúc Khoa học Quốc gia Mỹ

Theo một cách tiếp cận khác của Tổ chức Khoa học Quốc gia Mỹ [NSEF, 2002], đánh giá dự án gồm hai gai đoạn: đánh giá định hình (formative evaluation) và đánh giá kết thúc (summative evaluation)

40 Ch.1: TỔNG QUAN VỀ THẤM ĐỊNH DỰ ÁN ĐẦU TƯ KHU VỤC CÔNG

Mục đích của đánh giá định hình nhằm xác nhận giá trị những hoạt động ban đâu và đang diễn ra của dự án Nó gầm hai hình thức: đánh giá tuân thủ (implementation evaluation) và đánh giá tiến đô (progress evaluation)

(a) Đánh giá tuân thủ nhằm xác nhận dự án được tiến hành đúng theo toàn thể kịch bản đã thiết kế hay không Hình thức đánh giá này diễn ra một hoặc một vài lần trong suốt thời gian của dự án Nguyên tắc cơ bản của hình thức này dựa trên sự nhận thức rằng trước khi đánh giá sản phẩm hay tác động của một quá trình cần phải bảo đảm rằng quá trình và tất cấ bộ phận hợp thành phải được vận hành theo đúng thiết kế

(b) Đánh giá tiến độ nhằm xác nhận các bước đi của dự án có đáp

ứng các mục tiêu vạch ra cho từng chặng hay không

Mục đích của đánh giá kết thúc nhằm xác nhận chất lượng và tác động của dự án khi đã hoàn tất Vì vậy, nó còn được gọi là đánh giá kết qua (outcome evaluation) hay đánh giá tác động (impact evaluation), Hình thức này sư dụng các thông tin về kết guả, những

quá trình, chiến lược có liên quan và những hoạt động tạo ra chúng

Đây là hình thức đánh giá để đưa ra quyết định như: tiếp tục thực hiện mà không điều chỉnh, gia tăng tài trợ, điều chỉnh rồi thực hiện tiếp, ngừng,

Sơ đồ sau đây thể hiện hai giai đoạn đánh giá

Ch.1: TỔNG QUAN VỀ THẤM ĐỊNH DỰ ÁN ĐẦU TƯ KHU VỰC CÔNG 41

Hình 1.6: Quy trình thẩm định dự án theo quan điểm của NSF 2002

1.3 Vai trò của thẩm định dự án đầu tư công

Nói chung, thẩm định đự án công nhằm làm rõ các vấn đề sau:

— Mục tiêu của dự án là gì?

— Nên để đự án này cho khu vực tư hay khu vực công thực hiện?

— Những ích lợi xã hội mà dự án này mang lại là gì và được định lượng như thế nào?

— Dự án tác động ra sao đến môi trường?

~ Điều gì xảy ra khi dự án tiến hành hoặc không tiến hành hay tình trạng không có và có dự án được tiên liệu như thế nào?

42 Ch.1: TONG QUAN VỀ THẤM ĐỊNH DỰ ÁN ĐẦU TƯ KHU VỰC CONG

- Dự án có bao hàm những bộ phận hợp thành nào không? Điều kiện cần và đú để thực hiện dự án là gi?

— Tính bền vững của dự án xét dưới khía cạnh tài chính và xã hội thế hiện ở những điểm cụ thể gì?

— Có nhóm dân cư nào bị thiệt bởi dự án không?

- Rúi ro của dự án được định tính và định lượng như thế nào?

Vi du sau day sé minh hoa tâm quan trọng cúa thấm định dự án công Chính phủ nước cộng hòa X đang xem xét một dự án trồng rừng

tại một vùng lãnh thổ trong quốc gia mình có tổng kinh phí lên đến

6% tổng chí ngần sách Nhà nước Dự án này đem lại lợi ích trực tiếp

cho một bộ phận hạn hẹp dân chứng — những cư dân xung quanh

thuộc bán kính 20 km Bộ phận dân cư này sẽ ủng hộ mạnh mẽ dự

án nói trên của Chính phú Thêm nữa, nếu dự án hoàn toàn lấy kinh phí từ ngân sách Nhà nước thì không một người dân nào cảm thấy áp

lực gánh chịu chi phí của dự án thì tỷ phần chống lại du án gần như bằng không, còn tỷ phần úng hộ dù chỉ 1% đân số thì tương quan

cũng là vô cùng lớn

Cũng dự án trên, giả sử lợi ích dự án mang lại là 100 và chi phí thực

hiện dự án là 70 Dù bệ phận dân cư thụ hưởng lợi ích trực tiếp sé

chịu 20% chi phí thì họ vẫn thấy “rẻ” vi chỉ phải gánh chịu chi phí bằng 14% của lợi ích Do ảó, nếu lợi ích đự án chỉ còn một nủa so với

ban dau va chi phí vẫn là 14 thi dân cư trong vùng dầu phải chịu một

tỷ lệ chi phí lên đến 28% so với lợi ích thì họ vẫn cẩm thấy hài lòng

và thúc đẩy dự án diễn ra nhanh hơn Thậm chí, một dự án dù không

Ch.1: TONG QUAN VE THAM DINH DU AN DAU TUKHUVUC CONG 43

quan trọng xét trên phương diện quốc gia vẫn có thể được chấp thuận với những cơ chế như chúng ta vừa mô tả Ngoài ra cũng không thể

bỏ qua một hiện tượng gọi là trao đối phiếu bầu (vote trading) tai co

quan phê chuẩn dự án: các nhóm thành viên ngầm liên minh với

nhau khi thông qua dự án Chẳng hạn, năm nay các thành viên dồn phiếu cho đự án này; năm sau sẽ nhượng lại dự án khác cho thành

viên còn lại trong liên minh Trong tình huống đó, quá trình thẩm

định dự án bị ảnh hướng nhiều bởi các thương thảo hành lang

Một cách tổng quát, vai trò của thẩm định dự án công thể hiện ở

những điểm sau

1.3.1 Đảm bao tính: độc lập trong quá trình đánh giá dự án Khi một dự án đầu tư công được thực hiện chắc chắn nó sề đem lại lợi ích cho những cư dân cụ thể Vì thế nhóm cư dân này sẽ có những hành động để gia tăng tính hấp dẫn hoặc tính cấp thiết của dự án, đồng thời họ có thế tạo ra những áp lực để mau chóng thực thi dự án Trong bối cảnh đó, thẩm định đự án cho thấy một vai trò quan trong

để đảm báo dự án được xem xét độc lập, tránh thiên kiến

Thâm chí trong một số trường hợp dự án được nảy sinh và chịu áp lực bởi bản thân bộ máy Nhà nước Có những bộ, ngành chức năng thường xuyên để xuất các dự án mà họ cho là phục vụ lợi ích chung Các dự án này có thực sự mang lại hiệu quả tài chính và kinh tế hay không thì cần phải được trải qua một quy trình thẩm định chặt chẽ nhằm loại bỏ hoàn toàn sự thiên vị, đổng thời cũng nhằm loại bỏ