HOÀN THIỆN CƠ CHẾ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CHO VIỆC CUNG ỨNG HÀNG HÓA CÔNG CỘNG Ở VIỆT NAM

1 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TÀI CHÍNH HỌC VIỆN TÀI CHÍNH \[ NGUYỄN NGỌC HẢI HOÀN THIỆN CƠ CHẾ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CHO VIỆC CUNG ỨNG HÀNG HÓA CÔNG CỘNG Ở VIỆT NAM Chuyên ngành: Tài chính, lưu thông tiền tệ tín dụng Mã số: 5.02.09 TÓM TẮT LUẬN ÁN TIỄN SĨ KINH TẾ HÀ NỘI- 2008 CÔNG TRÌNH ĐƯỢC HOÀN THÀNH TẠI HỌC VIỆN TÀI CHÍNH Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS Lê Văn Ái PGS.TS Đỗ Đức Minh Phản biện 1: GS.TS Hồ Xuân Phương Ủy ban Kinh tế - Ngân sách Quốc hội Phản biện 2: GS.TS Cao Cự Bội Trường Đại học Kinh tế Quốc dân Phản biện 3: PGS.TS Đinh Trọng Hanh Kiểm toán Nhà nước Luận án bảo vệ Hội đồng chấm luận án cấp Nhà nước họp tại: Học Viện Tài Vào hồi 16 ngày 10 tháng năm 2008 Có thể tìm hiểu luận án tại: Thư viện Quốc gia - Thư viện học viện Tài MỞ ĐẦU Tính cấp thiết đề tài nghiên cứu Trong trình chuyển đổi từ chế kế hoạch hoá (KHH) tập trung sang chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa (XHCN) Việt Nam, vấn đề Nhà nước cung ứng hàng hóa công cộng (HHCC) quản lý chi ngân sách nhà nước (NSNN) cho hoạt động ngày quan tâm kể lý luận thực tiễn Nhà nước bước đổi chế quản lý (CCQL) chi NSNN cho việc cung ứng HHCC nhằm đảm bảo việc sử dụng NSNN có mục đích, có hiệu quả, nhìn chung dựa kinh nghiệm quản lý thời kỳ kế hoạch hoá (KHH) tập trung, bao cấp Nhiều vấn đề lớn lên như: xác định phạm vi nhiệm vụ chi NSNN cho việc cung ứng HHCC; phân bổ sử dụng NSNN cho công bằng, hiệu quả; tình hình lãng phí, thất thoát việc sử dụng NSNN để cung ứng HHCC phức tạp đặt nhiệm vụ lớn cho Nhà nước phải chấn chỉnh, khắc phục Thời gian qua, Việt Nam có nhiều công trình nghiên cứu vấn đề quản lý chi NSNN cho việc cung ứng HHCC, chủ yếu công trình nghiên cứu quản lý chi NSNN cho việc cung ứng HHCC lĩnh vực cụ thể, đơn lẻ, mà chưa có công trình nghiên cứu, đánh giá mang tính tổng thể vấn đề Nhà nước cung ứng HHCC CCQL chi NSNN cho hoạt động Trong điều kiện trình chuyển đổi sang chế thị trường Việt Nam nay, vấn đề nghiên cứu lý luận, đánh giá trạng cách tổng thể đề giải pháp đổi mới, hoàn thiện CCQL chi NSNN cho việc cung ứng HHCC cấp thiết Để góp phần bổ sung sở khoa học thực tiễn cho vấn đề này, tác giả nghiên cứu chọn đề tài “Hoàn thiện chế quản lý chi ngân sách Nhà nước cho việc cung ứng hàng hóa cộng cộng Việt Nam” làm luận án tiến sĩ kinh tế Mục đích nghiên cứu đề tài Trình bày có hệ thống làm sáng tỏ lý luận HHCC, vai trò Nhà nước việc cung ứng HHCC, phương thức cung ứng CCQL chi NSNN cho việc cung ứng HHCC phù hợp với điều kiện kinh tế thị trường (KTTT) Luận án đặt mục tiêu bao trùm đánh giá thực trạng, phát vấn đề bất cập đưa giải pháp thích hợp nhằm hoàn thiện CCQL chi NSNN cho việc cung ứng HHCC Việt Nam Đối tượng, phạm vi phương pháp nghiên cứu đề tài Đối tượng nghiên cứu luận án vấn đề lý luận thực tiễn HHCC, vai trò Nhà nước việc cung ứng HHCC, phương thức tổ chức cung ứng, chi NSNN CCQL chi NSNN cho hoạt động từ Việt Nam thực công đổi mới, xây dựng KTTT đến (các số liệu phân tích thực trạng sử dụng NSNN để cung ứng HHCC giới hạn từ năm 1997- năm bắt đầu quản lý NSNN theo Luật NSNN); hạn chế, tồn đề xuất định hướng, quan điểm, giải pháp chủ yếu để hoàn thiện, phù hợp với trình chuyển đổi kinh tế Phạm vi nghiên cứu: luận án nghiên cứu tổng thể HHCC (thuần tuý không tuý) phục vụ nhu cầu chung XH CCQL chi NSNN cho việc cung ứng chúng Luận án không sâu nghiên cứu loại HHCC cụ thể CCQL chi NSNN cho việc cung ứng (có phân tích để minh họa, dẫn chứng) không đề cập vấn đề liên quan đến hoạt động cung ứng dịch vụ pháp lý cho người dân quan công quyền Những khoản chi cho việc cung ứng HHCC cân đối NSNN, luận án chủ yếu đề cập số liệu phát sinh để có cách nhìn toàn diện mà không sâu phân tích CCQL chi Trong khuôn khổ luận án, tập trung nghiên cứu, phân tích CCQL khoản chi cho việc cung ứng HHCC cân đối NSNN Ý nghĩa khoa học thực tiễn đề tài nghiên cứu Luận án hệ thống hóa, nghiên cứu bổ sung, luận giải sâu vấn đề lý luận HHCC; có cách nhìn vai trò Nhà nước việc cung ứng HHCC phương thức tổ chức cung ứng chúng; khẳng định tính tất yếu việc sử dụng NSNN cho việc cung ứng HHCC Luận án trình bày có hệ thống nội hàm CCQL chi NSNN cho việc cung ứng HHCC tổng hợp, trình bày số kinh nghiệm quốc tế vấn đề Dựa luận khoa học nêu, luận án trình bày phân tích, đánh giá thực trạng nhiệm vụ chi NSNN CCQL chi NSNN cho việc cung ứng HHCC thời kỳ chuyển đổi kinh tế (KT) Việt Nam hai khía cạnh: thành tựu đạt vấn đề cần hoàn thiện Các phân tích, đánh giá thể cách nhìn tổng thể tình hình sử dụng NSNN cho việc cung ứng HHCC CCQL khoản chi Việt Nam thời kỳ chuyển đổi vừa qua, sở nêu bật vấn đề bất cập chủ yếu CCQL chi NSNN Trên sở dự báo nhân tố ảnh hưởng đến chi NSNN cho việc cung ứng HHCC thời gian tới, quan điểm, nguyên tắc xác lập, luận án đóng góp giải pháp hoàn thiện CCQL chi NSNN cho việc cung ứng HHCC với luận giải mang tính khoa học mặt: sở giải pháp, nội dung điều kiện áp dụng phù hợp với trình xây dụng KTTT định hướng XHCN Việt Nam Kết cấu Luận án: Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, công trình tác giả liên quan đến luận án phụ lục, nội dung luận án gồm chương: Chương MỘT SỐ VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ HÀNG HOÁ CÔNG CỘNG VÀ CƠ CHẾ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CHO VIỆC CUNG ỨNG HÀNG HOÁ CÔNG CỘNG 1.1 HÀNG HÓA CÔNG CỘNG VÀ VAI TRÒ CỦA CHÚNG ĐỐI VỚI SỰ PHÁT TRIỂN KINH TẾ, XÃ HỘI 1.1.1 Hàng hoá công cộng Luận án tập trung phân biệt HH cá nhân HHCC cách nêu khái quát quan điểm nhà KTTT HHCC, đồng thời vạch rõ đặc trưng HHCC, từ đưa tiêu chí phân loại HHCC Quan niệm HHCC nhà kinh tế, có cách trình bày khác nhau, song xét nội dung, có điểm chung tính tiêu dùng chung tính loại trừ loại trừ tiêu dùng phải tốn chi phí Luận án cho cách xem xét hợp lý, gợi mở cho tác giả sâu phân tích đặc trưng HHCC Xét đặc tính tiêu dùng, HHCC có tính không loại trừ có tính không cạnh tranh tiêu dùng (với mức độ khác nhau); xét đặc tính kinh tế, HHCC có chi phí cận biên thấp, chi phí loại trừ cao khó lượng hóa xác hiệu việc cung ứng sử dụng chúng; xét góc độ sở hữu sử dụng, có tách rời quyền sở hữu quyền sử dụng HHCC (phần lớn người sử dụng HHCC có quyền sử dụng mà quyền sở hữu chúng); xét góc độ nhà nước cung ứng HHCC miễn phí trả phần chi phí, tất yếu phát sinh quan hệ mua bán nhà nước với đơn vị cung ứng có điều tiết KT vùng, người giàu người nghèo Với việc giải thích rõ hai khía cạnh tính loại trừ tính cạnh tranh tiêu dùng, luận án tổng hợp phân loại tổng quát HH nói chung thành nhóm: (2) HHCC tuý (3) HHCC không túy (Loại trừ tiêu dùng) HH tính cạnh tranh tiêu dùng HH tính loại trừ tiêu dùng HH có tính loại trừ tiêu dùng HH có tính cạnh tranh tiêu dùng (1) HH cá nhân tuý (4) HHCC không túy (Cạnh tranh tiêu dùng) Trên sở phân chia HH nói chung thành nhóm, luận án sâu nghiên cứu tiêu chí phân loại HHCC Cụ thể sau: - Phân loại theo hình thái biểu hiện, có: HHCC hữu hình HHCC vô hình - Phân loại theo cách thức tạo HHCC, có: + HHCC tạo từ hoạt động trực tiếp đầu tư phát triển (ĐTPT) công trình thuộc sở hạ tầng, kết cấu hạ tầng (gọi chung công trình công cộng CTCC) trì vận hành, khai thác công trình + HHCC tạo không qua hoạt động trực tiếp ĐTPT CTCC Đây hoạt động cung ứng dịch vụ công cộng (DVCC), không dựa việc trực tiếp khai thác, vận hành CTCC - Phân loại theo tính chất tồn tại, có: HHCC dạng sản phẩm vật chất HHCC dạng dịch vụ công cộng (DVCC) - Phân loại theo tính chất công cộng HH: toàn HHCC chia HHCC tuý (có hai đặc trưng: không loại trừ không cạnh tranh sử dụng) HHCC không tuý (chỉ có hai đặc trưng nêu trên) - Phân loại theo tính chất, công dụng hàng hoá: toàn HHCC chia thành nhóm chính: (i) HHCC thuộc lĩnh vực trực tiếp phục vụ hoạt động SX vật chất; (ii) HHCC thuộc lĩnh vực văn hoá – xã hội (VHXH); (iii) HHCC thuộc lĩnh vực quốc phòng an ninh, an toàn XH; (iv) HHCC thuộc ngành, lĩnh vực khác Cách phân loại sở cho việc nghiên cứu phạm vi ưu tiên cung ứng HHCC Nhà nước cho mục tiêu phát triển KTXH, an ninh, quốc phòng Ngoài ra, luận án trình bày cách phân loại khác như: Phân loại theo chủ thể cung ứng có: HHCC Nhà nước trực tiếp cung ứng; HHCC Nhà nước tư nhân kết hợp cung ứng; HHCC tư nhân cung ứng; Phân loại theo mức độ phải trả tiền người sử dụng HHCC có: HHCC trả tiền sử dụng; HHCC phải trả tiền phần sử dụng, HHCC phải trả toàn chi phí sử dụng; Phân loại theo đối tượng thụ hưởng có: HHCC không phân biệt đối tượng thụ hưởng HHCC phân biệt đối tượng thụ hưởng; Phân loại theo phạm vi cung ứng có: HHCC cung ứng theo khu vực (địa phương) HHCC cung ứng không giới hạn khu vực (HHCC toàn quốc); 1.1.2 Vai trò HHCC phát triển KTXH HHCC có mối quan hệ chặt chẽ với việc thực mục tiêu KT vĩ mô, điều kiện, tảng đảm bảo cho ổn định phát triển; đồng thời thể tiềm lực kinh tế, văn hoá khả bảo vệ đất nước, bảo vệ chế độ quốc gia Vai trò cụ thể HHCC thể mặt chủ yếu: tác động trực tiếp đến trình phát triển KT, nhân tố tích cực kích cầu đầu tư, giải việc làm, đảm bảo phát triển ổn định bền vững; kích thích tiêu dùng, nâng cao đời sống văn hóa, sức khoẻ, tinh thần nhân dân; phương tiện đảm bảo an ninh quốc gia hội nhập quốc tế 1.2 NHÀ NƯỚC VỚI VẤN ĐỀ CUNG ỨNG HHCC TRONG NỀN KTTT 1.2.1 Vai trò Nhà nước việc cung ứng HHCC Nhà nước KTTT vừa chủ thể cung ứng HHCC vừa thực vai trò quản lý hoạt động cung ứng HHCC XH Các nghiên cứu lý thuyết thực tiễn khẳng định cần thiết Nhà nước cung ứng HHCC Thứ nhất, cung ứng HHCC phương thức can thiệp Nhà nước vào thị trường để thực mục tiêu điều chỉnh Thứ hai, Nhà nước có trách nhiệm đảm bảo nhu cầu thị trường HHCC mà tư nhân không muốn cung ứng, cung ứng, không cung ứng Thứ ba, hạn chế độc quyền bán, hiệu ứng tiêu cực độc quyền thị trường HHCC Thứ tư, tối đa lợi ích HHCC Trong vai trò quản lý nhà nước cung ứng HHCC, Nhà nước có hoạt động chủ yếu như: ban hành chế, sách; xây dựng chiến lược, quy hoạch, kế hoạch; đào tạo cán quản lý; giám sát, đánh giá, kiểm tra hoạt động cung ứng HHCC, 1.2.2 Phương thức cung ứng HHCC Nhà nước KTTT Trong KTTT, Nhà nước thực phương thức: trực tiếp, gián tiếp kết hợp, hỗ trợ thành phần KT khác cung ứng HHCC Nhà nước trực tiếp tổ chức cung ứng HHCC thông qua việc ĐTPT CTCC, thành lập trì hoạt động đơn vị thuộc sở hữu Nhà nước (doanh nghiệp nhà nước, đơn vị nghiệp (SN) công lập, ) Nhà nước gián tiếp cung ứng thông qua hình thức chủ yếu như: trợ cấp tiền cho đối tượng sử dụng, miễn, giảm phí sử dụng HHCC; đấu thầu, đặt hàng có sách để khuyến khích tư nhân SX, cung ứng; cấp phép kinh doanh có điều kiện số lĩnh vực HHCC không tuý; kết hợp với tư nhân SX, cung ứng HHCC theo hình thức Hợp đồng: xây dựng - kinh doanh - chuyển giao (BOT), xây dựng - chuyển giao - kinh doanh (BTO), xây dựng - chuyển giao (BT), “Nhà nước nhân dân làm”,… Nghiên cứu phương thức cung ứng HHCC KTTT tiền đề quan trọng để nghiên cứu nội dung, nhiệm vụ chi NSNN CCQL chi NSNN cho việc cung ứng HHCC Nhà nước 1.3 MỘT SỐ VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ CHI NSNN VÀ CƠ CHẾ QUẢN LÝ CHI NSNN CHO VIỆC CUNG ỨNG HHCC TRONG NỀN KTTT 1.3.1 Một số vấn đề NSNN chi NSNN cho việc cung ứng HHCC 1.3.1.1 Quan niệm NSNN Xét hình thức biểu hiện, NSNN bảng dự toán thu chi tiền nhà nước thời kỳ định (phổ biến năm số năm) quan nhà nước có thẩm quyền định theo quy định pháp luật quốc gia Xét vị trí, vai trò nội dung bên trong, NSNN khâu chủ đạo tài nhà nước, nhà nước sử dụng để động viên, huy động phân phối, sử dụng phần cải xã hội dạng tiền tệ để đảm bảo điều kiện vật chất cho nhà nước trì hoạt động thực chức nhiệm vụ Hoạt động NSNN bao gồm thu ngân sách chi ngân sách (NS) Chi NSNN bao gồm khoản chi cho hoạt động máy hành nhà nước; chi cung ứng HHCC; chi cho hoạt động đầu tư kinh tế Nhà nước; chi trả nợ, viện trợ khoản chi khác Nhà nước Trong đó, chi cung ứng HHCC nhiệm vụ chi lớn Nhà nước Do khả đóng góp cho NSNN cá nhân khác mức hưởng thụ HHCC phân biệt tương ứng, thông qua chi NSNN cho việc cung ứng HHCC, Nhà nước thực phân phối lại tầng lớp dân cư Trong điều kiện KTTT, chi NSNN cho việc cung ứng HHCC có vai trò quan trọng Thứ nhất, cho phép trì mức cầu KT, kích cầu đầu tư Thứ hai, thúc đẩy chuyển đổi cấu HHCC cách chủ động, thực định hướng tiêu dùng đầu tư tư nhân Thứ ba, đảm bảo thoả mãn nhu cầu lợi ích chung lâu dài cho toàn XH Thứ tư, tạo gắn kết tăng cường tính cộng đồng, công XH Thứ năm, củng cố tăng cường vị quốc gia Xuất phát từ đặc điểm HHCC, chi NSNN cho việc cung ứng HHCC có sắc thái riêng: (i) xét quy mô, phạm vi chi NSNN cho việc cung ứng HHCC lớn bao quát hầu hết lĩnh vực hoạt động KTXH Nhà nước; (ii) xét góc độ hiệu quả, chi NSNN cho việc cung ứng HHCC nhìn nhận tiêu chí mang tầm vĩ mô như: lợi ích KTXH HHCC mang lại cho đất nước, thoả mãn hợp lý thành viên XH; (iii) khoản chi NSNN cho HHCC không phụ thuộc vào lợi ích KTXH mà phụ thuộc vào định trị thông qua phiếu cử tri; (iv) vấn đề “người ăn không” NSNN cung ứng HHCC phải xem xét mối quan hệ với thu NSNN 1.3.1.2 Nội dung chi NSNN cho việc cung ứng HHCC - Chi đầu tư phát triển: bao gồm chi xây dựng mới, cải tạo, mở rộng, nâng cấp CTCC Nội dung chi ĐTPT gồm: chi cho hoạt động xây lắp, chi cho việc mua sắm thiết bị khoản chi xây dựng (XD) công trình khác - Chi thường xuyên (TX) cung ứng HHCC: chủ yếu chi hoạt động nghiệp (bao gồm chi hoạt động trì khai thác, vận hành CTCC) như: nghiệp KT, nghiệp VHXH, trì nghiệp quốc phòng, an ninh; chi cho việc sản xuất, cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích doanh nghiệp Xét nội dung, chi TX cung ứng HHCC NSNN chủ yếu gồm: chi toán cho cá nhân; chi hoạt động chuyên môn, nghiệp vụ khoản chi khác đơn vị SN; khoản chi trợ cấp, trợ giá HHCC, Mối quan hệ chi đầu tư phát triển chi TX cung ứng HHCC Chi ĐTPT tạo CTCC để đảm bảo cung ứng HHCC, chi TX bao gồm việc chi trì, khai thác CTCC Do đó, chi ĐTPT tiền đề cho việc tiến hành chi SN; chi cho hoạt động SN điều kiện để đảm bảo hoàn chỉnh trình cung ứng HHCC nói chung Vì hiệu cuối chi NSNN cho việc cung ứng HHCC không định việc chi ĐTPT CTCC mà phụ thuộc vào chi khai thác công trình sau đầu tư Mối quan hệ đặt yêu cầu phải xác định tính cân đối, hợp lý sử dụng NSNN cho việc ĐTPT CTCC chi TX đơn vị SN để đảm bảo tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật hiệu khoản chi 1.3.1.3 Phân loại chi NSNN cho việc cung ứng HHCC Luận án trình bày số cách phân loại chủ yếu chi NSNN cho việc cung ứng HHCC ý nghĩa cách phân loại quản lý Theo ngành chủ quản, chi NSNN cho việc cung ứng HHCC phân chi ngành quản lý nhà nước thực SX, cung ứng HHCC Theo ngành KTXH, chi NSNN cho việc cung ứng HHCC chia theo ngành KT cấp 1, cấp 2, (trong có ngành, lĩnh vực trực tiếp phục vụ SX vật chất, có ngành trực tiếp phục vụ nhu cầu phát triển VHXH, ) Theo tính chất, nội dung khoản chi, chi NSNN cho việc cung ứng HHCC bao gồm chi ĐTPT chi TX Theo phân cấp quản lý NSNN, gồm chi NSNN cho việc cung ứng HHCC cấp NS (NS trung ương, NS tỉnh, NS 10 huyện, NS xã) Theo phương thức tổ chức quản lý chi có chi thực chương trình, dự án trọng điểm chi không thuộc chương trình, dự án trọng điểm;… Mỗi cách phân loại chi NSNN cho phép phân tích, đánh giá tình hình chi NSNN cho việc cung ứng HHCC theo yêu cầu quản lý khác nhau, giúp Nhà nước xem xét điều chỉnh cấu, mức độ chi CCQL chi NSNN cho việc cung ứng HHCC phù hợp với mục tiêu, nhiệm vụ chi cụ thể 1.3.2 Cơ chế quản lý chi NSNN cho việc cung ứng HHCC 1.3.2.1 Nhận thức chế quản lý chi NSNN Cho đến chưa có định nghĩa thống “CCQL” Một cách chung nhất, CCQL cách thức tổ chức điều khiển thực trình đó, bao gồm nhiều yếu tố có mối liên hệ với nhau, theo yêu cầu mục tiêu định Trong quản lý NSNN, CCQL chi NSNN cho việc cung ứng HHCC tổng thể cách thức tổ chức điều hành khoản chi NSNN để thực nhiệm vụ cung ứng HHCC Nhà nước Mô hình tổ chức quản lý, nguyên tắc, biện pháp, công cụ vận dụng quản lý chi NSNN cho việc cung ứng HHCC thường được Nhà nước quy định văn quy phạm pháp luật Trong KTTT, CCQL chi NSNN cho việc cung ứng HHCC phát huy tác dụng tích cực nội dung phù hợp với quy luật khách quan Với Nhà nước, CCQL chi NSNN giúp cho Nhà nước xác định đắn nhiệm vụ chi cung ứng HHCC cho XH; đảm bảo sử dụng NSNN hợp lý, mục đích, hiệu tạo điều kiện cho việc giám sát, kiểm tra, đánh giá hiệu sử dụng NSNN Với đơn vị sử dụng NSNN, CCQL chi NSNN đảm bảo việc sử dụng NSNN đơn vị có kỷ cương, theo nguyên tắc định, tăng cường dân chủ quản lý sở Với xã hội, với tư cách nhà đầu tư, CCQL chi NSNN cho việc cung ứng HHCC tạo điều kiện cho thành phần kinh tế xác định mục tiêu kinh doanh; với vai trò người thụ hưởng HHCC, CCQL chi NSNN cho phép người dân có thông tin cần thiết phúc lợi XH; với tư cách người đóng thuế, CCQL chi NSNN cho phép công khai việc sử dụng khoản thuế mà họ đóng góp cho Nhà nước 1.3.2.2 Nội dung chế quản lý chi NSNN cho việc cung ứng HHCC Chi cho việc cung ứng HHCC nhiệm vụ cụ thể chi NSNN nói chung, nội hàm CCQL chi cho hoạt động phải thống với CCQL chi NSNN, bao gồm: chế xác định nhiệm vụ chi, phân cấp quản lý chi (tổ chức hệ thống quản lý phân cấp trách nhiệm, quyền hạn hệ thống, phân cấp nhiệm vụ chi); chế phân bổ NSNN; chế thực dự toán chi NSNN; toán, kiểm tra, tra, kiểm toán NSNN, công khai NSNN đánh giá chi NSNN Mỗi 13 mục sản phẩm, dịch vụ công ích kèm theo Nghị định số 31/2005/NĐ-CP Chính phủ; đồng thời cung ứng số HHCC thông qua chế chương trình mục tiêu quốc gia (CTMT), dự án trọng điểm 2.1.5 Thực trạng phương thức tổ chức cung ứng HHCC nhà nước Các hình thức Nhà nước trực tiếp tổ chức SX, cung ứng HHCC chủ yếu là: lập ban quản lý dự án đầu tư CTCC, thành lập đơn vị SN công lập, thành lập công ty an ninh, quốc phòng doanh nghiệp nhà nước có nhiệm vụ chủ yếu, thường xuyên cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích Các hình thức gián tiếp cung ứng HHCC chủ yếu trợ cấp tiền cho người thụ hưởng HHCC, ban hành chế khuyến khích “xã hội hoá” hoạt động SN; kết hợp khu vực công tư nhân Chính sách phương thức cung ứng HHCC nhà nước thời gian qua tích cực đổi hạn chế như: chưa cụ thể, chậm hướng dẫn thi hành sách; phạm vi cung ứng HHCC Nhà nước bao cấp rộng; phương thức tổ chức cung ứng HHCC chưa phát huy hết tiềm thành phần KT yếu tố tích cực thị trường 2.2 THỰC TRẠNG CHI NSNN CHO VIỆC CUNG ỨNG HHCC Luận án tập trung phân tích số liệu chi NSNN cho việc cung ứng HHCC năm (1997-2004) nêu lên số kết sau: - Về quy mô, thời kỳ nghiên cứu, chi NSNN cho việc cung ứng HHCC có xu hướng ổn định, bình quân chiếm 61,7% tổng chi NSNN (không kể chi trả nợ, chi chuyển nguồn sang năm sau) Nếu so với GDP chi NSNN cho việc cung ứng HHCC lĩnh vực chủ yếu có xu hướng tăng mức huy động GDP vào NSNN có xu hướng tăng (Năm 1997 đạt 14% GDP, năm 2004 17%, bình quân giai đoạn đạt 15,9%) - Chi NSNN cung ứng HHCC hàng năm bao gồm chi cân đối chi cân đối NSNN Chi cân đối NSNN bao gồm chi đầu tư XD CTCC chi thường xuyên Quốc hội thông qua dự toán NSNN Chi cân đối NSNN bao gồm khoản chi quản lý qua NSNN không đưa vào cân đối NSNN giao dự toán hàng năm Số chi cân đối NSNN năm qua chiếm tỷ trọng nhỏ tổng chi NSNN; thấp năm 1998, đạt 4,6 % cao năm 2003, đạt 10,1% tổng chi NSNN - Trong thời gian qua chi NSNN đảm bảo từ nguồn: thu nước (bao gồm vay dân), thu viện trợ (không bao gồm vay cho vay lại) Số thu viện 14 trợ phản ảnh vào NSNN sử dụng để cung ứng HHCC có xu hướng giảm: năm 1999 chiếm 6,91% tổng chi NSNN, năm 2004 3,73% - Chi NSNN cung ứng HHCC thời gian qua Nhà nước quản lý theo phương thức chủ yếu: chi ĐTPT tập trung, chi TX chi thực CTMT, dự án trọng điểm Quy mô chi CTMT, dự án trọng điểm giai đoạn 1997-2004 đạt 2,8% tổng chi NSNN hàng năm đạt 4,6% tổng chi cung ứng HHCC Số liệu chi CTMT quốc gia, dự án năm 2001-2004 cho thấy, số chi năm sau tất chương trình cao năm trước - Xét mức hưởng thụ bình quân đầu người: năm 1997 mức hưởng thụ bình quân theo toán 0,59 triệu đồng/người năm 2004 đạt 1,48 triệu đồng/người, tăng 2,5 lần so với năm 1997 Luận án phân tích thực trạng chi NSNN cho việc cung ứng HHCC mặt: theo tính chất, nội dung KT khoản chi; cấu chi NSNN cấp NS, đặc biệt chi cho số lĩnh vực chủ yếu, có tác động mạnh đến hoạt động KTXH (nông nghiệp, lâm nghiệp, thuỷ lợi; giao thông thông tin liên lạc; cung ứng điện, nước; GD- ĐT; y tế; văn hoá; phát thanh, truyền hình; KHCN môi trường; quốc phòng, an ninh; kiến thiết thị chính, thu gom chất thải,…) Từ đó, phân tích số tác động tích cực chi NSNN cho việc cung ứng HHCC đến tình hình phát triển KT, VHXH, quốc phòng, an ninh, 2.3 ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG CƠ CHẾ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CHO VIỆC CUNG ỨNG HÀNG HOÁ CÔNG CỘNG 2.3.1 Về vấn đề phân cấp quản lý chi NSNN cho việc cung ứng HHCC - Giai đoạn từ đổi KT đến năm 1996, chế phân cấp quản lý NSNN thực theo Nghị định 186/HĐBT tháng 11 năm 1989 Quyết định số 168/HĐBT tháng năm 1992 Hội đồng Bộ trưởng Chế độ phân cấp quản lý NSNN thời kỳ mang tính huy từ cấp gây căng thẳng cho NSNN cấp - Giai đoạn từ năm 1997 đến nay, Nhà nước ban hành Luật NSNN năm 1996 Luật NSNN năm 2002 Luật quy định tổ chức hệ thống NS, phân cấp trách nhiệm, quyền hạn cấp, ngành quản lý chi NSNN cho việc cung ứng HHCC khâu: lập, chấp hành, toán, kiểm tra, kiểm toán NSNN So với Luật NSNN năm 1996, Luật NSNN năm 2002 có số thay đổi quan trọng: Một là, quy định rõ thời kỳ NSNN ổn định (từ 3-5 năm) Hai là, Luật NSNN năm 1996 quy định cụ thể nhiệm vụ chi cho việc cung ứng HHCC cấp NSNN 15 (Trung ương, Tỉnh, Huyện, Xã); nhiên Luật NSNN năm 2002 phân cấp nhiệm vụ chi NS trung ương NS địa phương, không chi tiết đến NS cấp tỉnh, huyện, xã, mà giao cho Hội đồng nhân dân (HĐND) cấp tỉnh xem xét phân cấp cho cấp huyện, cấp xã́ Ba là, luật NSNN năm 2002 cho phép HĐND tỉnh ban hành sách, chế độ chi chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu TW quy định Bốn là, Luật NSNN năm 2002 cho phép HĐND cấp tỉnh định huy động vốn để cân đối nhu cầu chi XD CTCC - Thực tế thi hành Luật NSNN năm 2002 địa phương: luận án trình bày kết khảo sát, phân tích kết nghiên cứu, khảo sát địa phương nêu bật thực trạng thống chung phân cấp nhiệm vụ chi XD CTCC chi TX cho hoạt động SN cấp huyện, cấp xã địa phương 2.3.2 Về phân bổ thực dự toán chi NSNN cho việc cung ứng HHCC Phân bổ dự toán chi NSNN cho việc cung ứng HHCC Trước năm 1997: chế phân bổ NSNN cho Bộ, ngành địa phương nhìn chung dựa sở hướng dẫn định mức Bộ Tài Hàng năm, Bộ Tài thảo luận với Bộ, ngành địa phương dự toán NSNN để tính toán, rà soát khoản chi nhiều lần (sơ chi tiết) Ở địa phương, quan tài cấp phải thực theo chu trình Từ năm 1997 đến 2003: theo Luật NSNN năm 1996, NS cấp giao nhiệm vụ chi cụ thể cung cấp HHCC hàng năm giao dự toán để thực nhiệm vụ Bộ Kế hoạch Đầu tư không giao vốn đầu tư đến công trình mà phân cấp cho địa phương định đầu tư phù hợp với thực tế Bộ Tài hướng dẫn định mức phân bổ cho địa phương, có vai trò chi phối chi hoạt động SN cung ứng HHCC đến cấp NS Từ năm 2004, theo Luật NSNN (2002), Chính phủ ban hành định mức phân bổ dự toán NSNN cho thời kỳ ổn định phân cấp cho HĐND chủ động phân bổ dự toán NSĐP Tiêu chí phân bổ chi TX cho địa phương tính dân số khu vực (đô thị, đồng bằng, núi thấp- vùng cao, núi cao- hải đảo) Trong thể rõ mức chi cụ thể cho lĩnh vực ưu tiên GD- ĐT KHCN Hệ thống tổ chức phân bổ chi NSNN chia làm hai kênh chi ĐTPT (cơ quan quản lý Kế hoạch Đầu tư chủ trì) chi TX (cơ quan Tài chủ trì) Khảo sát phân bổ dự toán NSNN địa phương theo Luật NSNN năm 2002 cho thấy địa phương có khác biệt Thứ nhất, tiêu chí phân bổ dự toán NSNN địa phương lĩnh vực cụ thể Thứ hai, mức phân bổ dự 16 toán NSNN địa phương có điều kiện KTXH tương tự lĩnh vực, với tiêu chí lựa chọn để phân bổ Thực dự toán chi NSNN cho việc cung ứng HHCC - Nhà nước có quy định quản lý riêng, phù hợp với đặc thù chi ĐTPT chi TX Chi ĐTPT CTCC, phải tuân thủ quy định thẩm quyền, trình tự, thủ tục đầu tư XD, định mức, đơn giá XD, đấu thầu,… Riêng đầu tư XD CTCC địa bàn xã có điều kiện kinh tế- xã hội đặc biệt khó khăn có chế đặc thù Chi TX cho đơn vị SN, trước năm 2002, CCQL chưa có thay đổi nhiều so với thời kỳ KHH tập trung Từ năm 2002, đơn vị SN thực chế tự chủ tài theo Nghị định 10/2002/NĐ- CP Nghị định 43/2006/NĐ- CP Chính phủ Bộ Tài hướng dẫn chế độ, tiêu chuẩn, định mức khoản chi thường xuyên mức độ, hình thức tự chủ đơn vị Việc mua sắm tài sản, vật tư, HH với khối lượng lớn cho hoạt động thực theo chế đấu thầu - Chi NSNN cho SX, cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích Nhà nước giao kế hoạch, đặt hàng doanh nghiệp thực hình thức trợ giá, trợ cấp Trường hợp đấu thầu, doanh nghiệp Nhà nước toán theo giá trúng thầu - Theo Luật NSNN năm 2002, Nhà nước đổi cấp phát: bỏ hình thức cấp phát “Lệnh chi tiền” “Thông báo hạn mức kinh phí” cho đơn vị sử dụng NSNN, thay hình thức đăng ký sử dụng dự toán NS Do giảm thủ tục hành chính, vụ tiết kiệm chi phí nghiệp vụ cho quan tài - KBNN giao kiểm soát chi chấp hành dự toán NSNN 2.3.3 Đánh giá CCQL số nhiệm vụ chi đặc thù NSNN quản lý chi từ nguồn thu phí đơn vị SN công lập cho việc cung ứng HHCC Luận án trình bày kết nghiên cứu, đánh giá CCQL chi NSNN cho việc cung ứng HHCC thông qua CTMT, dự án trọng điểm quốc gia, sử dụng vốn ODA; CCQL khoản chi cân đối NSNN cho việc cung ứng HHCC Thực tế đặt vấn đề đảm bảo phối hợp quan trung ương địa phương việc thực CTMT, dự án trọng điểm; quản lý phí dịch vụ đơn vị SN chưa quy định rõ khoản cân đối, khoản cân đối NSNN, khoản hạch toán NSNN,… 2.3.4 Quyết toán chi NSNN cho việc cung ứng HHCC Công tác toán chi NSNN cho việc cung ứng HHCC thực tế đảm bảo thực quy trình, kiểm tra chứng từ, tổng hợp số liệu mà chưa gắn 17 liền với việc xác định kết cung ứng HHCC (cả số lượng tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật), đơn vị SN sử dụng NSNN 2.3.5 Kiểm tra, tra, kiểm toán, công khai đánh giá chi NSNN cho việc cung ứng HHCC Các hoạt động tăng cường, góp phần nâng cao trách nhiệm cấp có thẩm quyền, đơn vị sử dụng NSNN, chống lãng phí, thất thoát NSNN Tuy nhiên, công tác đánh giá chi NSNN cho việc cung ứng HHCC chưa coi trọng thực địa phương Từ phân tích thực trạng, luận án trình bày số nhận xét vấn đề cần hoàn thiện CCQL chi NSNN cho việc cung ứng HHCC Về ưu điểm: CCQL chi NSNN cho việc cung ứng HHCC thời gian qua bước có nhiều đổi tích cực, đảm bảo thực vai trò điều tiết Nhà nước việc đáp ứng nhu cầu xã hội HHCC thiết yếu; có kết hợp vai trò chủ đạo NSTW với tăng cường tính chủ động địa phương tự chủ quản lý đơn vị sử dụng NSNN; đảm bảo kiểm tra, kiểm soát Nhà nước việc lập, phân bổ, chấp hành toán NSNN cấp NS Từ đó, chi NSNN cho việc cung ứng HHCC góp phần tích cực vào việc thực đường lối phát triển kinh tế, sách xã hội Đảng Nhà nước Về hạn chế, bất cập CCQL chi NSNN cho việc cung ứng HHCC cần quan tâm hoàn thiện là: Thứ nhất, chế xác định phạm vi nhiệm vụ chi NSNN cho việc cung ứng HHCC lĩnh vực chưa cụ thể, mang tính bao cấp rộng Thứ hai, phân cấp quản lý chi NSNN cung ứng HHCC theo hướng tăng cường quyền tự chủ cho HĐND cấp tỉnh, bên cạnh mặt tích cực phát sinh yêu cầu đảm bảo công bằng, hợp lý tính thống địa phương, hạn chế kết hợp mục tiêu phát triển ngành phát triển theo vùng lãnh thổ Thứ ba, quản lý chi ĐTPT CTCC nhiều vướng mắc, chưa đồng thiếu quy định phù hợp với lĩnh vực đặc thù, không nhằm mục đích kinh doanh; phân bổ vốn dàn trải, nợ đọng kéo dài; lãng phí, thất thoát nhiều Thứ tư, quản lý chi TX NSNN cho đơn vị SN công lập nói chung chưa gắn với kết cung ứng dịch vụ số lượng tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật dịch vụ, chưa có động lực thúc đẩy cạnh tranh chưa tạo điều kiện cho thành phần kinh tế khác sử dụng nguồn kinh phí này; chế kiểm soát chi chậm đổi phù hợp với phương thức quản lý cung ứng HHCC 18 Thứ năm, hợp tác khu vực nhà nước thành phần kinh tế khác cung ứng HHCC hạn chế, chưa phát huy hết tiềm xã hội Thứ sáu, chế xác định mức chi cho cung ứng HHCC trường hợp đặt hàng, giao kế hoạch lúng túng thiếu định mức kinh tế- kỹ thuật Thứ bảy, chế công khai đánh giá chi NSNN cho việc cung ứng HHCC quản lý tiêu chuẩn, quy chuẩn HHCC chưa coi trọng thường xuyên Những hạn chế, bất cập nêu CCQL chi NSNN cho việc cung ứng HHCC có nhiều nguyên nhân, song chủ yếu là: thu nhập bình quân đầu người Việt Nam thấp, tư tưởng Nhà nước bao cấp nặng nề, việc quản lý tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật HHCC chưa quan tâm mức,… Thực tế cho thấy, chưa có kết hợp chặt chẽ hỗ trợ lẫn cách có hiệu vai trò điều tiết nhà nước vai trò điều chỉnh chế thị trường, dẫn đến hiệu sử dụng NSNN cho việc cung ứng HHCC nhìn chung hạn chế Chương CÁC GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CƠ CHẾ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CHO VIỆC CUNG ỨNG HÀNG HÓA CÔNG CỘNG 3.1 DỰ BÁO CÁC YẾU TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CHO VIỆC CUNG ỨNG HÀNG HOÁ CÔNG CỘNG TRONG THỜI GIAN TỚI 3.1.1 Chiến lược phát triển KTXH sách tài cho phát triển HHCC Mục tiêu phát triển KTXH Việt Nam đến năm 2020 là: trở thành nước công nghiệp theo hướng đại, thực “dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh” Nhiệm vụ chi NSNN cung ứng HHCC phải phục vụ cho mục tiêu bao trùm này, đảm bảo quốc phòng, an ninh vững mạnh CCQL chi NSNN cần phải phù hợp với điều kiện hoàn thiện thể chế KTTT theo định hướng XHCN 3.1.2 Thu nhập bình quân đầu người, quy mô NSNN, vay nợ Chính phủ Thu nhập bình quân đầu người dự báo đạt khoảng 1.000 USD vào năm 2010 2.000 USD vào năm 2020 tạo điều kiện tăng quy mô NSNN Nhà nước có điều kiện phân bổ chi cho việc cung ứng HHCC nhiều hơn, đồng thời làm tăng cầu đầu tư cầu tiêu dùng DVCC, DVCC có chất lượng cao Trên sở có nhiều thuận lợi cho việc đổi cấu chi NSNN, sử dụng NSNN nhiều cho mục tiêu ưu tiên phát triển kinh tế công XH 19 3.1.3 Sự phát triển KHCN KHCN dự báo tiếp tục phát triển mạnh mẽ, lĩnh vực sinh học, công nghệ thông tin, làm xuất nhiều dịch vụ mới, đồng thời điều kiện để Nhà nước tăng cường đóng góp XH đa dạng hóa thành phần KT tham gia hoạt động cung ứng HHCC 3.1.4 Xu hướng mở cửa thị trường hội nhập quốc tế Lĩnh vực độc quyền Nhà nước tiếp tục thu hẹp, đặc quyền doanh nghiệp Nhà nước xoá bỏ tạo hội cho tư nhân tham gia cung ứng HHCC hội nhập kinh tế quốc tế Việt Nam ngày sâu, rộng Các yếu tố tạo khả xu hướng chuyển dịch vai trò cung ứng HHCC không tuý từ khu vực công sang khu vực tư lớn Trong điều kiện đó, Nhà nước xác định nhiệm vụ chi NSNN cho phù hợp mà phải tăng cường vai trò quản lý hoạt động cung ứng HHCC toàn XH 3.1.5 Tăng cường dân chủ quản lý Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ X khẳng định "Mọi đường lối, sách Đảng pháp luật Nhà nước lợi ích nhân dân, có tham gia ý kiến nhân dân" Đường lối dân chủ hoá quản lý đòi hỏi CCQL chi NSNN cho việc cung ứng HHCC cần phải phải tạo điều kiện thuận lợi cho người dân tham gia nhiều vào định quan trọng nhà nước ảnh hưởng đến lợi ích cộng đồng 3.2 QUAN ĐIỂM, NGUYÊN TẮC HOÀN THIỆN CƠ CHẾ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CHO VIỆC CUNG ỨNG HÀNG HÓA CÔNG CỘNG Luận án trình bày quan điểm hoàn thiện CCQL chi NSNN: Thứ nhất, chế quản lý chi NSNN cho cung ứng HHCC phải phát huy vai trò điều tiết NSNN nhằm thực mục tiêu chiến lược phát triển KTXH Thứ hai, chế quản lý chi NSNN cho việc cung ứng HHCC phải đảm bảo vai trò chủ đạo NSTW, chủ động địa phương; đồng thời phát huy tối đa tiềm tính sáng tạo khu vực tư nhân việc cung ứng HHCC; Thứ ba, CCQL chi NSNN cho việc cung ứng HHCC cần phải tôn trọng quy luật nguyên tắc KTTT, quy luật giá trị quy luật cung cầu; Thứ tư, chi NSNN cho cung ứng HHCC phải phù hợp với sách tài quốc gia; Thứ năm, CCQL chi NSNN cung ứng HHCC phải đảm bảo tiết kiệm, hiệu sử dụng nguồn tài Nhà nước đầu tư XH; Thứ sáu, coi trọng việc cung ứng HHCC quyền cấp sở 20 Nguyên tắc hoàn thiện CCQL chi NSNN cho việc cung ứng HHCC phải đảm bảo thống quốc gia, công khai, minh bạch, quản lý thuận lợi; đảm bảo kết hợp vai trò điều tiết, kiểm soát Nhà nước với vai trò điều chỉnh thị trường phù hợp với việc đổi phương thức tổ chức cung ứng HHCC 3.3 CÁC GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CƠ CHẾ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CHO VIỆC CUNG ỨNG HÀNG HÓA CÔNG CỘNG Ở VIỆT NAM 3.3.1 Nhóm giải pháp hoàn thiện chế xác định phạm vi nhiệm vụ chi NSNN cho việc cung ứng HHCC 3.3.1.1 Xác định phạm vi nhiệm vụ NSNN cho việc cung ứng HHCC Nhà nước giải mâu thuẫn nhu cầu cao XH khả NSNN có hạn việc cung ứng HHCC thông qua việc xác định phạm vi nhiệm vụ chi NSNN cho hoạt động Nội dung giải pháp bao gồm: Thứ nhất, xác định phạm vi HHCC NSNN chi trả lĩnh vực, thời kỳ Các tiêu chí cần sử dụng việc xác định phạm vi chi NSNN thời gian tới bao gồm: (i) tính thiết yếu HHCC SX đời sống VHXH; (ii) khả toán người dân; (iii) mức độ khuyến dùng Nhà nước; (iv) ý nghĩa trị HHCC; (v) khả NSNN Thứ hai, xác định khu vực Nhà nước ưu tiên cung ứng HHCC lĩnh vực cụ thể sở phân chia HHCC thành nhóm: HHCC Nhà nước độc quyền, HHCC cung ứng có điều kiện (ĐK) HHCC tự cung ứng, kết hợp với phân chia theo địa lý thành khu vực khó khăn cho việc thu hồi chi phí cung ứng HHCC tư nhân: thành thị (thuận lợi nhất), nông thôn (khó khăn), khu vực miền núi (không thể thu hồi chi phí Luận án trình bày sơ đồ ô xác định trách nhiệm ưu tiên chi cung ứng HHCC nhà nước (NN): HHCC NN độc quyền HHCC tự cung ứng HHCC cung ứng có ĐK Khu vực I: Thuận lợi thu hồi chi phí Khu vực II: Khó khăn thu hồi chi phí Khu vực III: Không thể thu hồi chi phí 21 Theo sơ đồ trên, Nhà nước phải đảm bảo chi NSNN để cung ứng HHCC độc quyền tất khu vực Đối với HHCC cung ứng có điều kiện, cần có điều tiết lĩnh vực có lợi lợi ích cao, kết hợp với quy định nghĩa vụ doanh nghiệp phát triển cung ứng HHCC đến vùng khó khăn cấp phép hoạt động Đối với HHCC tự cung ứng, Nhà nước cần hỗ trợ nhiều cho khu vực nông thôn tăng cường kết hợp với thành phần kinh tế khác để cung ứng, ưu tiên chi NSNN để thực sách dân tộc, rút ngắn khoảng cách vùng miền đảm bảo công XH Thứ ba, xác định quy mô HHCC cần cung ứng lộ trình thực hiện, bao gồm xác định phạm vi, nhu cầu sử dụng vốn NSNN để ĐTPT CTCC (XD mới, sửa chữa lớn); nhu cầu chi liên quan đến chi TX bảo dưỡng, trì CTCC cung ứng dịch vụ đơn vị SN; hỗ trợ cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích Trên sở xác định phạm vi, qui mô HHCC Nhà nước cung ứng, Nhà nước cần quan tâm đầu tư nâng cao chất lượng công tác xây dựng chiến lược, quy hoạch, kế hoạch cung ứng HHCC nhà nước lĩnh vực, bao gồm cung ứng HHCC phạm vi toàn quốc, HHCC phạm vi vùng (địa phương) để tránh chồng chéo trông chờ lẫn Đây nhiệm vụ quan trọng để việc cung ứng HHCC có hiệu quả, tránh lãng phí, HHCC hữu hình 3.3.1.2 Đảm bảo tham gia người dân vào quy trình xác định nhiệm vụ chi NSNN cho việc cung ứng HHCC hoàn thiện khung pháp lý cho khoản chi theo chế chương trình Để ý tưởng "Dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra" trở thành thực lĩnh vực sử dụng NSNN cho việc cung ứng HHCC, Nhà nước cần quy định cụ thể nội dung, hình thức, trình tự, tham gia người dân phải cung cấp thông tin cần thiết, kịp thời cho người dân; hoàn thiện quy tắc ứng xử với người dân, Từ kinh nghiệm quốc tế thực tiễn Việt Nam, luận án đề xuất: sách lớn cung ứng HHCC cần Quốc hội ban hành thành đạo luật chương trình công cộng để tăng cường tính pháp lý mục tiêu, nhiệm vụ có CCQL phù hợp làm cho việc phân bổ, phê chuẩn dự toán chi NSNN cho việc cung ứng HHCC cấp NS 3.3.2 Hoàn thiện chế phân cấp quản lý chi NSNN cho việc cung ứng HHCC Thứ nhất, hoàn thiện chế phân cấp nhiệm vụ chi cung ứng HHCC cho cấp NS Nhà nước cần tổng kết rút kinh nghiệm mô hình phân cấp chi NSNN cho việc cung ứng HHCC địa phương theo Luật NSNN năm 2002 để đánh giá mô hình phân cấp quản lý chi NS cho việc cung ứng HHCC có hiệu quả, đảm bảo phù 22 hợp với phân cấp trách nhiệm cung ứng HHCC Đối với HHCC cung ứng phạm vi toàn quốc NSTW cần có vai trò điều tiết để có thống chung; HHCC cung ứng phạm vi địa phương phân cấp cho cấp NS phù hợp Thứ hai, hoàn thiện chế phân cấp trách nhiệm, quyền hạn quan Nhà nước quản lý chi NSNN cho việc cung ứng HHCC, bao gồm: phân định rõ chức xây dựng chế, sách với chức thực thi sách cung ứng HHCC quan quản lý nhà nước; xác lập rõ trách nhiệm gắn liền quyền hạn quan quản lý, khắc phục chồng chéo quản lý 3.3.3 Nhóm giải pháp hoàn thiện cấu chi chế phân bổ chi thường xuyên NSNN cho hoạt động cung ứng hàng HHCC 3.3.3.1 Điều chỉnh cấu chi NSNN cho việc cung ứng HHCC - Điều chỉnh cấu chi ĐTPT CTCC chi TX để đảm bảo hợp lý hai nhóm chi này; tổ chức phân bổ dự toán chi ĐTPT CTCC chi TX cho hoạt động SN thành quy trình thống để có phối hợp hiệu - Xác lập thứ tự ưu tiên việc cung ứng HHCC để phân bổ khoản chi NSNN phù hợp với mục tiêu phát triển KTXH đất nước thời kỳ (Ưu tiên cho mục tiêu người; tăng trưởng kinh tế giảm nghèo, công xã hội; tăng cường quốc phòng, an ninh,…) - Điều chỉnh cấu chi NSNN cho việc cung ứng HHCC theo hướng hỗ trợ nhiều khu vực nông thôn, có cân đối việc đẩy nhanh tốc độ đô thị hoá với vấn đề đại hoá nông nghiệp nông thôn 3.3.3.2 Hoàn thiện chế phân bổ chi thường xuyên NSNN cho hoạt động cung ứng HHCC Thứ nhất, hoàn thiện tiêu chí phân bổ dự toán NSNN chi TX cho hoạt động SN Một, thực chi tiết hoá định mức phân bổ chi NSNN cho lĩnh vực kinh tế đặc thù, không gộp chung thành nhóm phân bổ chi TX Hai, bổ sung hoàn thiện tiêu chí phân bổ chi thường xuyên cho hoạt động SN cấp NSNN Cụ thể: - Xác định tiêu chí phân bổ chung ( dân số, điều kiện tự nhiên, trình độ phát triển, tổ chức hành chính, cấp đô thị, ) - Xác định tiêu chí phân bổ đặc thù lĩnh vực Nghiên cứu tác động yếu tố đến nhu cầu chi TX cho việc cung ứng HHCC, luận án đề xuất số tiêu chí cụ thể số lĩnh vực hoạt động hoạt động SN kinh tế, VHXH, quốc phòng, an ninh 23 Thứ hai, phân bổ dự toán chi thường xuyên NSNN sở chấm điểm tiêu chí Phương pháp chấm điểm dựa sở lượng hóa mức độ ảnh hưởng yếu tố đến nhu cầu chi TX cho loại hoạt động cung ứng HHCC Các bước thực hiện: (i) phân tích chiều hướng tác động tiêu chí đến nhu cầu chi TX hoạt động; (ii) phân tổ tiêu chí phản ảnh khác biệt nhu cầu chi Nếu phân tổ “mịn” (khoảng cách tổ nhỏ) tính công cao ngược lại; (iii) xây dựng thang điểm theo cách phân tổ tiêu chí, tổng hợp thành số điểm phân bổ chi TX cho lĩnh vực toàn quốc; (iv): từ cấu chi TX NSNN, xác định quy mô chi cho lĩnh vực hoạt động SN xác định số kinh phí cho điểm phân bổ; (v) xác định kinh phí phân bổ cho địa phương sở số điểm phân bổ số kinh phí cho điểm phân bổ Sử dụng phương pháp chấm điểm tiêu chí phân bổ dự toán, mức phân bổ ngân sách cấp chi TX cho lĩnh vực nghiệp N địa phương A (ngân sách cấp trực thuộc) thời kỳ ổn định là: MNA = DNA x BN Trong đó: MNA: Là mức chi TX ngân sách cấp phân bổ cho lĩnh vực N địa phương A (là đơn vị ngân sách cấp trực thuộc); DNA: Là tổng số điểm phân bổ NSNN cho lĩnh vực N địa phương A; BN: Là định mức phân bổ cho điểm phân bổ chi TX lĩnh vực N, tính công thức sau: B N = TN K ∑ j= D N j Với: TN tổng số kinh phí chi TX phân bổ cho lĩnh vực N ngân sách cấp trên; DNj số điểm chấm cho lĩnh vực N địa phương j (ngân sách cấp trực thuộc); k số địa phương (ngân sách cấp trực thuộc) tính điểm phân bổ lĩnh vực N Thứ ba, cần thay đổi lịch trình XD dự toán NSNN theo hướng tăng thêm thời gian so với để có điều kiện nâng cao chất lượng xây dựng dự toán NSNN 3.3.4 Nhóm giải pháp hoàn thiện chế chấp hành dự toán chi NSNN cho việc cung ứng HHCC 3.3.4.1 Hoàn thiện phương thức sử dụng NSNN cho việc cung ứng HHCC theo hướng tăng cường hợp tác khu vực công tư nhân 24 Để thu hút tham gia đầu tư tư nhân, tăng cường “xã hội hóa” đầu tư cung ứng HHCC, khai thác kinh nghiệm quản lý, tính động khu vực tư nhân, giảm gánh nặng NSNN, chia sẻ rủi ro đầu tư phát huy vai trò điều chỉnh KTTT cung ứng HHCC, luận án đề xuất Nhà nước cần đa dạng hoá hình thức hợp tác khu vực công tư nhân Các phương án hợp tác chủ yếu là: - Hình thức Hợp đồng cung ứng dịch vụ, áp dụng hoạt động cung ứng dịch vụ tư nhân đầu tư, bao gồm việc Nhà nước sử dụng kinh phí chi TX cho hoạt động SN để đặt hàng cho tư nhân cung ứng DVCC sở tuân thủ quy định Nhà nước cung ứng dịch vụ - Hình thức Hợp đồng tư vấn đầu tư giám sát, đánh giá cung ứng HHCC: áp dụng cho tất lĩnh vực không thuộc độc quyền bí mật Nhà nước - Hình thức Hợp đồng cho thuê, khoán khai thác CTCC: áp dụng hoạt động khai thác công trình Nhà nước đầu tư, có khả thu phí sử dụng dịch vụ theo phương thức đấu thầu - Hình thức hợp đồng chuyển nhượng quyền khai thác: áp dụng số lĩnh vực Nhà nước độc quyền cung ứng có điều kiện Tư nhân chịu trách nhiệm đầu tư hình thức lựa chọn đối tác tư nhân chủ yếu đấu thầu - Hình thức hợp đồng BOT, BTO, BT - Bán, cổ phần hoá đơn vị SN công lập: xem xét áp dụng số lĩnh vực cung ứng HHCC không tuý khu vực đô thị Nhà nước cần xác định quy mô, số lượng đơn vị SN công lập cần trì, sở lựa chọn bán, cổ phần hoá số đơn vị có khả doanh nghiệp hoá, có chất lượng cao tiếp tục đặt hàng cho đơn vị cung ứng HHCC 3.3.4.2 Hoàn thiện chế chấp hành dự toán chi ĐTPT công trình công cộng sử dụng vốn NSNN Việc hoàn thiện CCQL chi ĐTPT CTCC cần tập trung vào số nội dung cụ thể Một là, hoàn thiện phân cấp quản lý cần dựa vào tính chất, lĩnh vực đầu tư; thực phân cấp đồng khâu trình đầu tư, từ khâu chuẩn bị đầu tư, định thực dự án đầu tư đến khâu toán, đánh giá dự án đầu tư Hai là, hoàn thiện chế kế hoạch hoá đầu tư chủ động; hoàn thiện trình tự, thủ tục quản lý ĐTPT CTCC phù hợp với đặc thù lĩnh vực đầu tư, nguồn vốn đầu tư phương thức cung ứng HHCC Luận án đề xuất Nhà nước cần ban hành Luật đầu tư công để điều chỉnh hoạt động đầu tư sử dụng vốn NSNN cho việc XD CTCC không nhằm mục tiêu kinh doanh, thuận lợi cho việc kiểm soát Nhà nước 25 3.3.4.3 Hoàn thiện chế quản lý chấp hành dự toán chi thường xuyên NSNN cho việc cung ứng HHCC Thứ nhất, hoàn thiện chế phân bổ giao dự toán chi TX cho các đơn vị SN công lập theo sản phẩm đầu Thứ hai, tiếp tục đổi CCQL tài đơn vị SN công lập có thu theo hướng phân loại thành nhóm theo sách quản lý: đơn vị cung ứng dịch vụ lĩnh vực độc quyền, đơn vị cung ứng dịch vụ lĩnh vực hoạt động có điều kiện, đơn vị cung ứng dịch vụ lĩnh vực khác Đối với đơn vị SN cung ứng dịch vụ độc quyền, cung ứng có điều kiện lĩnh vực có lợi thế, có thu nhập cao chủ yếu chế nhà nước tạo ra, Nhà nước cần quản lý chi tiêu theo tiêu chuẩn, chế độ, định mức để đảm bảo tiết kiệm, công cống hiến hưởng thụ Đối với lĩnh vực không thuộc độc quyền, bước lựa chọn đơn vị chuyển đổi từ chế tự chủ biên chế, tài sang chế độ tự quản đơn vị cung ứng dịch vụ theo phương thức đặt hàng, đấu thầu Quan điểm đơn vị SN công tự quản phải lấy hiệu quả, công làm mục tiêu bao trùm, đảm bảo tính linh hoạt cho đơn vị Đây đơn vị không mục tiêu lợi nhuận, Nhà nước giao quyền tổ chức cung ứng dịch vụ, quản lý lao động tài rộng đồng thời phải chịu trách nhiệm cao sử dụng lao động, tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật dịch vụ bảo toàn tài sản nhà nước giao đơn vị Nghiên cứu quy định cụ thể CCQL khoản phí thuộc NSNN đơn vị SN theo hướng nên đưa vào cân đối NSNN phí có nguồn thu thường xuyên ổn định, phí thuộc lĩnh vực độc quyền, lĩnh vực cung ứng có điều kiện Trong thời gian tới, Nhà nước nên hoàn thiện thủ tục quản lý chi NSNN theo hướng đơn giản thủ tục hành hoạt động cung ứng HHCC theo phương thức đặt hàng, đấu thầu; chế kiểm soát chi NSNN nên theo hướng tập trung tăng cường vai trò Kiểm toán Nhà nước, tránh chồng chéo quản lý Thứ ba, hoàn thiện chế toán cho doanh nghiệp cung ứng dịch vụ công ích theo phương thức đặt hàng, giao kế hoạch lĩnh vực cung ứng HHCC mang tính quy mô (có đặc thù bắt buộc phải trì mạng lưới cung ứng dịch vụ, nhiều địa bàn khác nhau, cung ứng đồng thời nhiều dịch vụ) sở khoán tiêu kinh tế cho doanh nghiệp (và vận dụng cho đơn vị SN): gồm: khoán tổng chi phí trì hoạt động mạng cung ứng dịch vụ phù hợp với quy mô mạng tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật dịch vụ; khoán mức chi phí trì mạng cung ứng dịch vụ đơn vị cung ứng tự bù đắp từ hoạt động kinh doanh 26 khác; khoán mức sản lượng, doanh thu cung ứng dịch vụ cho giai đoạn; khoán mức lợi nhuận hợp lý cho hoạt động cung ứng dịch vụ công ích 3.3.5 Các giải pháp khác 3.3.5.1 Xây dựng, hoàn thiện tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật HHCC 3.3.5.2 Hoàn thiện kế toán, toán chi NSNN cho việc cung ứng HHCC 3.3.5.3 Hoàn thiện chế đánh giá chi NSNN cho việc cung ứng HHCC 3.4 Điều kiện thực giải pháp Luận án trình bày số điều kiện để thực giải pháp hoàn thiện chi NSNN cho việc cung ứng HHCC, như: Nhà nước cần xây dựng ban hành, sửa đổi, bổ sung văn quy phạm pháp luật liên quan đến việc điều chỉnh hoạt động chi NSNN cho việc cung ứng HHCC; đổi mới, xếp hệ thống đơn vị nghiệp công lập Trung ương địa phương quản lý; hoàn thiện máy quản lý cung ứng HHCC, tăng cường đào tạo cán quản lý HHCC; tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin vào quản lý,… KẾT LUẬN Ở Việt Nam, sau 20 năm thực công đổi đất nước lĩnh vực cung ứng HHCC Nhà nước có nhiều biến đổi sâu sắc, tạo khối lượng hàng hóa đa dạng thuộc lĩnh vực ngày đảm bảo nhu cầu tối thiểu thành viên XH Chi NSNN CCQL chi NSNN cho việc cung ứng HHCC Nhà nước có nhiều thay đổi quan trọng vừa đáp ứng đại phận nhu cầu chi cung ứng HHCC, vừa bước thực yêu cầu công bằng, tiết kiệm, hiệu Tuy nhiên, bên cạnh kết đạt được, so với yêu cầu đặt tình hình đất nước, phương thức cung ứng HHCC Nhà nước, CCQL chi NSNN cho việc cung ứng HHCC lên nhiều vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu Nhiệm vụ luận án làm sáng tỏ lý luận thực tiễn HHCC, phương thức cung ứng HHCC Nhà nước, nội hàm CCQL chi NSNN cho việc cung ứng HHCC ưu, nhược điểm chế thực tiễn đổi đất nước Luận án có nhiệm vụ quan trọng đề xuất hệ thống giải pháp hoàn thiện chế quản lý chi NSNN cho việc cung ứng HHCC điều kiện chuyển đổi sang KTTT với luận khoa học thực tiễn xác đáng Toàn nội dung đạt trình bày thể rõ luận án hoàn thành nhiệm vụ đặt 27 CÁC CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ ĐÃ CÔNG BỐ CÓ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN Nguyễn Ngọc Hải, (2001), Một số vấn đề quản lý tài đơn vị nghiệp công lập, Tài chính, 5(439), Tr 32, 33, 34 Nguyễn Ngọc Hải Trần Mạnh Dũng, (2004), Một số vấn đề thực sách phổ cập dịch vụ viễn thông Việt Nam, Bưu chính, Viễn thông Công nghệ thông tin, (2), Tr 10, 11, 12, 13, 14 Nguyễn Ngọc Hải, (2005), Một số vấn đề tài thực sách cung cấp dịch vụ viễn thông công ích Việt Nam, Bưu chính, Viễn thông Công nghệ thông tin, (1), Tr 53, 54, 55, 56, 57, 58 [...]... điều chỉnh của cơ chế thị trường, dẫn đến hiệu quả sử dụng NSNN cho việc cung ứng HHCC nhìn chung còn hạn chế Chương 3 CÁC GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CƠ CHẾ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CHO VIỆC CUNG ỨNG HÀNG HÓA CÔNG CỘNG 3.1 DỰ BÁO CÁC YẾU TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CHO VIỆC CUNG ỨNG HÀNG HOÁ CÔNG CỘNG TRONG THỜI GIAN TỚI 3.1.1 Chi n lược phát triển KTXH và chính sách tài chính cho phát triển... các nước cho thấy, nếu thiếu sự kết hợp và hỗ trợ lẫn nhau 12 giữa sự điều tiết của nhà nước và sự điều chỉnh của cơ chế thị trường thì hiệu quả quản lý chi NSNN cho việc cung ứng HHCC không cao Chương 2 ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG VỀ CƠ CHẾ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CHO VIỆC CUNG ỨNG HÀNG HOÁ CÔNG CỘNG Ở VIỆT NAM TRONG GIAI ĐOẠN CHUYỂN ĐỔI NỀN KINH TẾ 2.1 NHIỆM VỤ CUNG ỨNG HÀNG HOÁ CÔNG CỘNG CỦA NHÀ NƯỚC... NSNN cho việc cung ứng HHCC của các cấp NS 3.3.2 Hoàn thiện cơ chế phân cấp quản lý chi NSNN cho việc cung ứng HHCC Thứ nhất, hoàn thiện cơ chế phân cấp nhiệm vụ chi cung ứng HHCC cho các cấp NS Nhà nước cần tổng kết rút kinh nghiệm các mô hình phân cấp chi NSNN cho việc cung ứng HHCC tại các địa phương theo Luật NSNN năm 2002 để đánh giá mô hình phân cấp quản lý chi NS cho việc cung ứng HHCC có hiệu... CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CHO VIỆC CUNG ỨNG HÀNG HÓA CÔNG CỘNG Ở VIỆT NAM 3.3.1 Nhóm giải pháp về hoàn thiện cơ chế xác định phạm vi nhiệm vụ chi NSNN cho việc cung ứng HHCC 3.3.1.1 Xác định phạm vi nhiệm vụ NSNN cho việc cung ứng HHCC Nhà nước giải quyết mâu thuẫn giữa nhu cầu cao của XH và khả năng NSNN có hạn trong việc cung ứng HHCC thông qua việc xác định phạm vi nhiệm vụ chi NSNN cho các hoạt động... thi chính sách về cung ứng HHCC trong các cơ quan quản lý nhà nước; xác lập rõ trách nhiệm gắn liền quyền hạn đối với các cơ quan quản lý, khắc phục sự chồng chéo trong quản lý 3.3.3 Nhóm giải pháp hoàn thiện cơ cấu chi và cơ chế phân bổ chi thường xuyên của NSNN cho hoạt động cung ứng hàng HHCC 3.3.3.1 Điều chỉnh cơ cấu chi NSNN cho việc cung ứng HHCC - Điều chỉnh cơ cấu chi ĐTPT các CTCC và chi TX để... đó, phân tích một số tác động tích cực của chi NSNN cho việc cung ứng HHCC đến tình hình phát triển KT, VHXH, quốc phòng, an ninh, 2.3 ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG CƠ CHẾ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CHO VIỆC CUNG ỨNG HÀNG HOÁ CÔNG CỘNG 2.3.1 Về vấn đề phân cấp quản lý chi NSNN cho việc cung ứng HHCC - Giai đoạn từ khi đổi mới KT đến năm 1996, cơ chế phân cấp quản lý NSNN thực hiện theo Nghị định 186/HĐBT... của nhà nước và vai trò điều chỉnh của thị trường trong việc xác định nội dung và CCQL chi NSNN cho việc cung ứng HHCC 1.4 XU HƯỚNG VÀ KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VỀ QUẢN LÝ CHI NSNN CHO VIỆC CUNG ỨNG HÀNG HÓA CÔNG CỘNG Trên cơ sở nghiên cứu xu hướng và kinh nghiệm quản lý chi NSNN cho việc cung ứng HHCC của các nước có nền KTTT phát triển, luận án đã rút ra một số nhận xét: (i) Không có một mô hình chung cho. .. việc cung ứng HHCC của chính quyền cấp cơ sở 20 Nguyên tắc hoàn thiện CCQL chi NSNN cho việc cung ứng HHCC là phải đảm bảo sự thống nhất quốc gia, công khai, minh bạch, quản lý thuận lợi; đảm bảo kết hợp vai trò điều tiết, kiểm soát của Nhà nước với vai trò điều chỉnh của thị trường và phù hợp với việc đổi mới phương thức tổ chức cung ứng HHCC 3.3 CÁC GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CƠ CHẾ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH... TẮC HOÀN THIỆN CƠ CHẾ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CHO VIỆC CUNG ỨNG HÀNG HÓA CÔNG CỘNG Luận án đã trình bày 6 quan điểm về hoàn thiện CCQL chi NSNN: Thứ nhất, cơ chế quản lý chi NSNN cho cung ứng HHCC phải phát huy vai trò điều tiết của NSNN nhằm thực hiện các mục tiêu chi n lược về phát triển KTXH Thứ hai, cơ chế quản lý chi NSNN cho việc cung ứng HHCC phải đảm bảo vai trò chủ đạo của NSTW, sự chủ... pháp hoàn thiện chi NSNN cho việc cung ứng HHCC, như: Nhà nước cần xây dựng ban hành, sửa đổi, bổ sung các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến việc điều chỉnh các hoạt động chi NSNN cho việc cung ứng HHCC; đổi mới, sắp xếp hệ thống đơn vị sự nghiệp công lập Trung ương và địa phương quản lý; hoàn thiện bộ máy quản lý cung ứng HHCC, tăng cường đào tạo cán bộ quản lý HHCC; tăng cường ứng dụng công ... thu ngân sách chi ngân sách (NS) Chi NSNN bao gồm khoản chi cho hoạt động máy hành nhà nước; chi cung ứng HHCC; chi cho hoạt động đầu tư kinh tế Nhà nước; chi trả nợ, viện trợ khoản chi khác Nhà. .. điều tiết nhà nước vai trò điều chỉnh chế thị trường, dẫn đến hiệu sử dụng NSNN cho việc cung ứng HHCC nhìn chung hạn chế Chương CÁC GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CƠ CHẾ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC... trọng nhà nước ảnh hưởng đến lợi ích cộng đồng 3.2 QUAN ĐIỂM, NGUYÊN TẮC HOÀN THIỆN CƠ CHẾ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CHO VIỆC CUNG ỨNG HÀNG HÓA CÔNG CỘNG Luận án trình bày quan điểm hoàn thiện