hoàn thiện quản lý chi ngân sách nhà nước tỉnh hà tĩnh

DANH MỤC KÝ HIỆU CÁC CHỮ VIẾT TẮT CNH, HĐH Công nghiệp hoá, hiện đại hoá ĐTPT Đầu tư phát triển EBT Quỹ ngoài ngân sách ERC Uỷ ban đánh giá chi tiêu công GDP Tổng sản phẩm quốc nội GD-ĐT

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan bản luận án là công trình nghiên cứu khoa học độc lập của tôi Các tư liệu, tài liệu được sử dụng trong luận án có nguồn dẫn rõ ràng, các kết quả nghiên cứu là quá trình lao động trung thực của tôi

TÁC GIẢ LUẬN ÁN

MỤC LỤC

Trang phụ bìa

Lời cam đoan i

Mục lục ii

Danh mục ký hiệu các chữ viết tắt v

Danh mục bảng biểu, sơ đồ, đồ thị vi

MỞ ĐẦU 1

Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 13

1.1 Khái quát về chi ngân sách nhà nước 13

1.1.1 Ngân sách nhà nước 13

1.1.2 Chi ngân sách nhà nước 14

1.2 Lý luận chung về quản lý chi ngân sách nhà nước 22

1.2.1 Khái niệm, đặc điểm, vai trò và các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý chi ngân sách nhà nước 22

1.2.2 Nguyên tắc quản lý chi ngân sách nhà nước 31

1.2.3 Nội dung quản lý chi ngân sách nhà nước 33

1.2.4 Phương thức quản lý chi ngân sách nhà nước 41

1.3 Tổ chức bộ máy quản lý chi ngân sách nhà nước ở địa phương 47

1.4 Kinh nghiệm quản lý chi ngân sách nhà nước ở các nước và địa phương 51

1.4.1 Kinh nghiệm cải cách chi tiêu công ở các nước OECD 51

1.4.2 Kinh nghiệm đổi mới quản lý chi ngân sách nhà nước theo kết quả đầu ra và khuôn khổ chi tiêu trung hạn của các nước phát triển 56

1.4.3 Kinh nghiệm quản lý chi ngân sách nhà nước của một số địa phương 59

1.4.4 Bài học kinh nghiệm cho tỉnh Hà Tĩnh 62

Kết luận chương 1 67

Chương 2: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TỈNH HÀ TĨNH 68

2.1 Tổng quan về tình hình kinh tế - xã hội của tỉnh Hà Tĩnh giai đoạn 2004 - 2012 68

2.1.1 Tổng quan về tình hình kinh tế 68

2.1.2 Tổng quan về tình hình xã hội 72

2.2 Thực trạng quản lý chi thường xuyên của ngân sách Tỉnh Hà Tĩnh giai đoạn 2004 - 2012 74

2.2.1 Quản lý lập dự toán chi thường xuyên của ngân sách giai đoạn 2004 - 2012 75

2.2.2 Quản lý chấp hành dự toán chi thường xuyên của ngân sách giai đoạn 2004 - 2012 78

2.2.3 Quản lý quyết toán chi thường xuyên của ngân sách giai đoạn 2004 - 2012 93

2.3 Thực trạng quản lý chi đầu tư phát triển của ngân sách giai đoạn 2004 - 2012 95

2.3.1 Lập và điều chỉnh kế hoạch vốn đầu tư xây dựng cơ bản 99

2.3.2 Cấp phát thanh toán vốn đầu tư đối với các công trình thuộc dự án đầu tư sử dụng nguồn ngân sách nhà nước 102

2.3.3 Quyết toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản 104

2.4 Thực trạng kiểm soát chi ngân sách qua kho bạc nhà nước 105

2.5 Đánh giá quản lý chi ngân sách nhà nước Tỉnh Hà Tĩnh giai đoạn 2004 - 2012 114

2.5.1 Kết quả đạt được 114

2.5.2 Hạn chế 120

2.5.3 Nguyên nhân của những hạn chế 131

Kết luận chương 2 136

Chương 3: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TỈNH HÀ TĨNH 138

3.1 Định hướng, mục tiêu hoàn thiện quản lý chi ngân sách nhà nước Tỉnh HàTĩnh 138

3.1.1 Bối cảnh và định hướng phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh Hà Tĩnh đến năm 2020 138

3.1.2 Mục tiêu hoàn thiện quản lý chi ngân sách nhà nước tỉnh Hà Tĩnh 142

3.1.3 Những yêu cầu đặt ra khi hoàn thiện quản lý chi ngân sách nhà nước tỉnh Hà Tĩnh 143

3.2 Các giải pháp hoàn thiện quản lý chi ngân sách nhà nước Tỉnh Hà Tĩnh đến năm 2020 144

3.2.1 Lựa chọn, quyết định danh mục và thứ tự ưu tiên các sản phẩm đầu

ra, các mục tiêu phát triển KT-XH và các hoạt động cần triển khai để phân

bổ tối ưu nguồn lực tài chính địa phương 145 3.2.2 Các giải pháp hoàn thiện quản lý chi thường xuyên 147 3.2.3 Các giải pháp hoàn thiện quản lý chi đầu tư phát triển 156 3.2.4 Hoàn thiện hệ thống định mức phân bổ, định mức chi ngân sách nhà nước 160 3.2.5 Áp dụng quy trình lập dự toán và phân bổ ngân sách trên cơ sở khuôn khổ chi tiêu trung hạn (MTEF) hướng theo kết quả đầu ra nhằm gắn kết chính sách, kế hoạch với ngân sách 163 3.2.6 Các giải pháp hỗ trợ khác 170

3.3 Điều kiện thực hiện 173

3.3.1 Đổi mới tư duy quản lý chi ngân sách nhà nước thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn tỉnh 173 3.3.2 Các điều kiện chủ yếu liên quan đến việc triển khai thực hiện khuôn khổ chi tiêu trung hạn 175 3.3.3 Điều kiện về hoàn thiện khung pháp lý 176 3.3.4 Các điều kiện liên quan đến việc thực hiện các định hướng quản lý chi ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Hà Tĩnh 178

Kết luận chương 3 182 KẾT LUẬN 184 DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC CỦA TÁC GIẢ ĐÃ CÔNG

BỐ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN

TÀI LIỆU THAM KHẢO

PHỤ LỤC

DANH MỤC KÝ HIỆU CÁC CHỮ VIẾT TẮT

CNH, HĐH Công nghiệp hoá, hiện đại hoá

ĐTPT Đầu tư phát triển

EBT Quỹ ngoài ngân sách

ERC Uỷ ban đánh giá chi tiêu công

GDP Tổng sản phẩm quốc nội

GD-ĐT Giáo dục và đào tạo

HĐND Hội đồng nhân dân

KBNN Kho bạc Nhà nước

KH-CN Khoa học và công nghệ

KT-XH Kinh tế - xã hội

MTEF Khuôn khổ chi tiêu trung hạn

MTQG Mục tiêu quốc gia

NSNN Ngân sách nhà nước

NSTW Ngân sách trung ương

NSĐP Ngân sách địa phương

ODA Nguồn vốn hỗ trợ chính thức của nước ngoài OECD Tổ chức hợp tác kinh tế và phát triển

PER Đánh giá chi tiêu công

PIP Chương trình đầu tư công

UNDP Chương trình phát triển Liên Hiệp Quốc

UBND Uỷ ban nhân dân

XDCB Xây dựng cơ bản

XHCN Xã hội chủ nghĩa

WB Ngân hàng thế giới

DANH MỤC BẢNG BIỂU

Bảng 2.1: Tổng sản phẩm trong tỉnh 69

Bảng 2.2: Tỷ lệ chi thường xuyên so với tổng chi NSNN và so với GDP 74

Bảng 2.3: Kinh phí tiết kiệm và thu nhập bình quân tăng thêm từ việc thực hiện chế độ tự chủ của các đơn vị cấp tỉnh 80

Bảng 2.4: Tình hình chi cho sự nghiệp giáo dục đào tạo Hà Tĩnh 81

Bảng 2.5: Tình hình chi sự nghiệp y tế 85

Bảng 2.6: So sánh tình hình thực hiện chi thường xuyên so với dự toán được giao đầu năm 93

Bảng 2.7 Cơ cấu chi ngân sách trong ngân sách địa phương ở tỉnh Hà Tĩnh giai đoạn 2004 - 2012 95

Bảng 2.8: Điều chỉnh tăng (+) giảm (-) vốn triển khai so với Nghị quyết HĐND tỉnh 102

Bảng 2.9: Cấp phát thanh toán vốn đầu tư qua kho bạc nhà nước Hà Tĩnh 104

Bảng 2.10: Kết quả thẩm định và phê duyệt dự án đầu tư 109

DANH MỤC SƠ ĐỒ, ĐỒ THỊ Sơ đồ 1.1.: Mối liên hệ giữa chi phí và kết quả đầu ra 44

Đồ thị 2.1: Thu ngân sách nội địa thực hiện giai đoạn 2008 - 2012 70

Đồ thị 2.2: Cơ cấu chi thường xuyên trong tổng chi ngân sách và GDP nội tỉnh 75 Đồ thị 2.3: Cơ cấu chi giáo dục đào tạo 81

Đồ thị 2.4: Cơ cấu chi y tế 86

Đồ thị 2.5: Cơ cấu chi quản lý hành chính Nhà nước 89

Đồ thị 2.6: Chi văn hoá thông tin và chi phát thanh truyền hình 92

Đồ thị 2.7: Cơ cấu chi ĐTPT Hà Tĩnh giai đoạn 2004 - 2012 96

Đồ thị 2.8: Chi đầu tư tại các huyện, thị xã, thành phố 97

Đồ thị 2.9: Kế hoạch vốn đầu tư 99

Đồ thị 2.10: Tỷ trọng chi ngân sách trên địa bàn tỉnh Hà Tĩnh 117

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu

Ở Việt Nam, cùng với quá trình đổi mới nền kinh tế, đặc biệt là thực hiện chương trình cải cách tổng thể nền hành chính nhà nước, trong đó cải cách tài chính công là một trong 4 trụ cột, đã và đang diễn ra những thay đổi cơ bản trong lĩnh vực tài chính Sự ra đời của Luật NSNN sửa đổi (năm 2002) đã đánh dấu một bước ngoặt trong quá trình cải cách tài chính của địa phương Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, thành phố lần đầu tiên được trao quyền quyết định phân cấp nguồn thu, nhiệm

vụ chi giữa các cấp chính quyền địa phương

Luận cứ tạo cơ sở cho những thay đổi quan trọng này gắn liền với lý thuyết phân cấp ngân sách, nhằm tạo sự chủ động, linh hoạt cho tỉnh/thành phố trong quá trình sử dụng nguồn NSNN, nâng cao hiệu quả phân bổ, sử dụng các nguồn lực công, thông qua việc đưa cung - cầu hàng hóa/dịch vụ công xích lại gần nhau; Tăng cường kỷ luật tài chính, thị trường, nâng cao hiệu quả, giảm chi phí cung cấp hàng hóa, dịch vụ công

Chiến lược công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước tỏ ra rất hứa hẹn để các địa phương thực hiện thành công quá trình chuyển đổi: Từ một cơ chế mệnh lệnh hành chính chuyển sang cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước Sự phát triển đó đòi hỏi Nhà nước cần phải đổi mới chính sách tài chính trong đó có chính sách quản lý chi NSNN để phân bổ và sử dụng nguồn lực tài chính xã hội có hiệu quả và hiệu lực Chi NSNN gắn liền với chức năng quản lý của nhà nước và có liên quan đến nhiều lĩnh vực kinh tế, chính trị, xã hội Quản lý có hiệu quả chi NSNN được đặt ra trong bối cảnh nguồn lực tài chính của quốc gia có giới hạn nhất định nhưng phải làm như thế nào để thõa mãn tốt nhất những nhu cầu cần thiết để đạt được các mục tiêu quản lý kinh tế, chính trị, xã hội của nhà nước

Hà Tĩnh là một tỉnh thuộc vùng Bắc Trung Bộ, có vị trí địa lý thuận lợi - cầu nối hai miền Bắc Nam của Tổ quốc Mặc dù thời gian qua Hà Tĩnh được đánh giá là

đã có bước chuyển biến tích cực, song chưa thể khẳng định được rằng đổi mới quản

lý chi NSNN là những cải cách có tính hệ thống và có hiệu quả

Quản lý chi NSNN của Hà Tĩnh thời gian qua đã bộc lộ một số tồn tại Quy trình phân bổ nguồn lực tài chính nhà nước còn thiếu mối liên kết chặt chẽ giữa kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội trung hạn với nguồn lực trong một khuôn khổ kinh

tế vĩ mô được dự báo và còn có nhiều khiếm khuyết trong hệ thống thông tin quản

lý chi NSNN Do vậy, để nâng cao hiệu quả quản lý chi NSNN đòi hỏi Hà Tĩnh cần tập trung phát triển có hệ thống các yếu tố thuộc về quản lý như: tổ chức, xây dựng thể chế, cung cấp thông tin, sử dụng các công cụ để phân bổ nguồn lực tối ưu, tạo ra các đầu ra và kết quả cuối cùng phù hợp với: kỷ luật tài khóa tổng thể; phân bổ nguồn lực phù hợp với mục tiêu chiến lược ưu tiên, đảm bảo hiệu quả và hiệu lực sự cung ứng hàng hóa, dịch vụ công

Trong trào lưu cải cách chung trên thế giới, cũng như công cuộc cải cách sâu rộng trong nước, trong đó, cải cách tài chính công là một vấn đề trọng tâm, trước nhu cầu cấp thiết của Hà Tĩnh nói riêng về tăng cường hiệu lực, hiệu quả quản lý chi NSNN thúc đẩy phát triển kinh tế trên địa bàn, thì việc tập trung nghiên cứu làm

rõ luận cứ, nội hàm, phương thức cũng như thực tiễn quản lý chi NSNN ở địa phương là rất thiết thực, cả trên phương diện lý luận và thực tiễn Đó cũng chính là

cơ sở và sự cần thiết lựa chọn nghiên cứu đề tài “Hoàn thiện quản lý chi ngân

sách nhà nước tỉnh Hà Tĩnh”

2 Mục đích nghiên cứu của đề tài

Mục đích nghiên cứu của đề tài là nghiên cứu và đề xuất các giải pháp hoàn thiện quản lý chi NSNN tỉnh Hà Tĩnh Để đạt được mục đích đó, cần hoàn thành các mục tiêu cụ thể như sau:

+ Làm rõ lý luận về vấn đề quản lý chi NSNN, các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý chi NSNN và vai trò của chi NSNN;

+ Tổng hợp kinh nghiệm các nước, tỉnh, thành phố và rút ra bài học cho Hà Tĩnh; + Khảo sát thực trạng quản lý chi NSNN ở tỉnh Hà Tĩnh qua một số năm gần đây; + Đánh giá thực trạng quản lý chi NSNN ở Hà Tĩnh một số năm gần đây; + Đề xuất một số giải pháp và kiến nghị hoàn thiện công tác quản lý chi NSNN ở tỉnh Hà Tĩnh

3 Đối tượng, phạm vi và phương pháp nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu: Quản lý chi NSNN trên địa bàn tỉnh Hà Tĩnh

Phạm vi nghiên cứu:

- Chi NSNN được tiếp cận nghiên cứu và phản ánh trong luận án này là chi NSNN được hiểu theo nghĩa hẹp – chi tiêu của chính phủ và chính quyền địa phương Và trong phạm vi chi NSNN của chính quyền địa phương, luận án cũng chỉ giới hạn phạm vi nghiên cứu chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển

- Do nguồn lực tài chính hình thành phục vụ cho chi NSNN của chính quyền cấp tỉnh chủ yếu từ ngân sách tỉnh Nên chi ngân sách cấp tỉnh cũng được coi là trọng tâm chính trong phạm vi nghiên cứu của đề tài luận án này

- Để đảm bảo tính thống nhất về cơ sở pháp lý trong nghiên cứu chi NSNN của tỉnh Hà Tĩnh thời gian qua, luận án giới hạn phạm vi về thời gian để thu thập tư liệu và nghiên cứu đánh giá quản lý chi NSNN của tỉnh Hà Tĩnh từ năm ngân sách

2004 đến hết năm 2012

Phương pháp nghiên cứu:

Tác giả sử dụng phương pháp luận chủ nghĩa duy vật biện chứng và duy vật lịch sử kết hợp với phương pháp điều tra, so sánh, phân tích, tổng hợp, thống kê…

4 Tình hình nghiên cứu

4.1 Các nghiên cứu ngoài nước

Chi NSNN đã trở thành đối tượng nghiên cứu của nhiều nhà khoa học, nó thường gắn liền với sự phát triển của nền kinh tế và phát triển quyền lực của nhà nước Cùng với sự phát triển đó, nó đòi hỏi một lý thuyết nhất quán và toàn diện để hiểu về chi NSNN và quản lý hiệu quả nó Tác giả người Mỹ Mabel Waker đã quan tâm nhiều về tài chính công mà cụ thể là vấn đề phân bổ chi ngân sách, trong

“Municipal Expenditures” - Nguyên lý chi tiêu, được xuất bản năm 1930, bà Mabel

Waker đã tổng quan về lý thuyết chi NSNN và phát minh ra lý thuyết xác định và khuynh hướng phân bổ chi NSNN [96,tr.11]; Cũng nhận ra điều này, V.O Key

(1940) đã viết bài báo nỗi tiếng “The lack of a Budgetary Theory” - Sự thiếu hụt

một lý thuyết ngân sách V.O Key đã chỉ ra các vấn đề khi không có lý thuyết ngân

sách và phân tích tầm quan trọng của nó trong quản lý kinh tế vĩ mô cũng như gia tăng hiệu quả phân bổ ngân sách của chính phủ [107,tr9]

Khi nghiên cứu sự tiến triển của các lý thuyết về ngân sách nhà nước trong thời gian qua như: từ phương thức ngân sách theo khoản mục, phương thức ngân sách theo công việc thực hiện, phương thức ngân sách theo chương trình, cho đến phương thức ngân sách theo kết quả đầu ra Martin, Lawrence L., và Kettner đã so sánh và chỉ ra sự tiến triển trong các lý thuyết ngân sách trên trong nghiên cứu

(1996) “Measuring the Performance of Human Service Programs” - Đo đạc thực

hiện các chương trình dịch vụ con người, và chỉ rõ được ưu thế vượt trội của phương pháp quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra Ngân sách theo kết quả đầu ra

trả lời câu hỏi mà các nhà quản lý tài chính công luôn phải đặt ra đó là: “nên quyết

định như thế nào để phân bổ X đôla cho hoạt động A thay vì cho hoạt động B” Do

đó, phương pháp ngân sách theo kết quả đầu ra đang được nghiên cứu để ứng dụng rộng rãi trong quản lý chi NSNN của các quốc gia hiện nay

Quan tâm đến vấn đề phân bổ đầu tư công hiệu quả, đặc biệt là chi đầu tư cơ

sở hạ tầng tác giả Angel de la Fuente có bài viết: “Second-best redistribution

through public investment: a characterization, an empirical test and an application

to the case of Spain” - Phân bổ lại tốt nhất lần thứ hai qua đầu tư công: đặc thù,

kiểm tra thực tiễn và ứng dụng tại Tây Ba Nha” (2003) Theo đó tác giả đã chỉ ra

vai trò phân phối lại của đầu tư công, đưa ra mô hình phân bổ hiệu quả trong đầu tư

cơ sở hạ tầng, ứng dụng cụ thể tại Tây Ba Nha; và kết luận rằng Tây Ba Nha có thể

tăng hiệu quả chi đầu tư cơ sở hạ tầng khu vực bằng cách tăng chi nhiều hơn cho khu vực giàu, ít hơn cho khu vực nghèo; đồng thời tác giả cũng nhấn mạnh phân tích của ông không thể suy ra toàn bộ cho EU vì có những đặc thù riêng.[86]

Đề cập đến cơ cấu chi đầu tư công trong điều kiện ngân sách hạn chế, bài

viết “Fiscal Austerity and Public Investment” - thắt chặt tài chính và đầu tư công (2011) của Wolfgang Streeck and Daniel Mertens đã khảo sát thực tiễn đầu tư công

của ba nước: Mỹ, Đức và Thụy Điển từ năm 1981 đến năm 2007, và kết luận ba nước này có xu hướng tăng cho đầu tư cho giáo dục, nghiên cứu và phát triển, hỗ

trợ cho gia đình, chính sách thị trường lao động Trong nghiên cứu này các tác giả cũng chỉ ra mối quan hệ giữa đầu tư công và đầu tư vào các chính sách xã hội, trong điều kiện tài chính bị hạn chế thì nên thực hiện đầu tư công như thế nào để đạt hiệu quả cao, hạn chế nợ công và thâm hụt NSNN [109]

Các tác giả Anand Rajaram, Tuan Minh Le, Nataliya Biletska và Jim Brumby đã đánh giá quản lý đầu tư công để tìm ra điểm yếu trong quản lý từ đó có

giải pháp tốt hơn nhằm tăng cường hiệu quả chi NSNN đã viết bài báo: “A

Diagnostic Framework for Assessing Public Investment Management” – Một cái khung chuẩn cho đánh giá quản trị đầu tư công (2010) Bài báo đã chỉ ra 8 đặt

trưng cơ bản của một hệ thống đầu tư công tốt: (1) hướng dẫn đầu tư, phát triển dự

án và chuẩn bị dự án; (2) thẩm định dự án; (3) tổng quan một cách độc lập thẩm định dự án; (4) lựa chọn dự án và ngân sách; (5) thực hiện dự án; (6) điều chỉnh dự án; (7) tạo điều kiện thuận lợi cho hoạt động của dự án; và (8) đánh giá dự án Các tác giả đã chỉ ra những rủi ro chính và cung cấp một chu trình có hệ thống cho quản trị đầu tư công Bên cạnh đó, các tác giả cũng phát triển một khung chuẩn để đánh giá từng giai đoạn trong chu trình quản trị đầu tư công Và bài báo đã tìm ra điểm yếu trong quá trình thúc đẩy việc tự đánh giá quản lý đầu tư công của chính phủ, các cơ quan sử dụng ngân sách từ đó tập trung cải cách những thiếu sót trong quản trị và phương pháp có ảnh hưởng lớn đến hiệu quả chi đầu tư công, hướng tới hoàn

thiện quản lý chi đầu tư từ NSNN.[87]

Nhìn chung, các nghiên cứu ngoài nước đã đặt nền móng cho các lý thuyết

về chi NSNN, trong đó cơ bản là chi NSNN và đã trang bị các cơ sở lý luận và thực tiễn cho việc phân tích và đánh giá quản lý chi NSNN Các nghiên cứu của các nhà khoa học ngoài nước đã phát triển theo từng thời kỳ, nó góp phần làm cơ sở lý luận

quan trọng cho quản lý chi NSNN cho các quốc gia ở trong hiện tại và tương lai

Tuy nhiên, việc ứng dụng để đánh giá thực trạng và đưa ra các giải pháp quản lý chi NSNN ở Việt Nam hoặc ở từng địa phương ở Việt Nam thì cần phải vận dụng linh hoạt và có những điều kiện nhất định

4.2 Các nghiên cứu trong nước

Chi NSNN có vai trò rất quan trọng trong ổn định, tăng trưởng kinh tế và giải quyết các vấn đề xã hội và nó càng quan trọng hơn khi nguồn lực ngân sách bị thiếu hụt nhưng đòi hỏi các khoản chi đó phải hiệu quả; các nhà nghiên cứu lĩnh vực quản lý chi NSNN cũng chứng minh rằng nếu quản lý chi NSNN không hiệu quả sẽ dẫn đến nền kinh tế rơi vào tình trạng bất ổn Vì vậy, vấn đề quản lý chi NSNN trở thành đối tượng nghiên cứu phổ biến trong các đề tài khoa học như: Sách chuyên khảo, luận án tiến sĩ, đề tài nghiên cứu khoa học ở cấp bộ, sở ban ngành…

Có thể khái quát qua tình hình nghiên cứu liên quan đến nội dung này trong thời gian 10 năm gần nhất như sau:

Bàn về vấn đề quản lý chi tiêu công, Sách chuyên khảo: “Quản lý chi tiêu

công ở Việt Nam - Thực trạng và giải pháp” của tác giả GS,TS Dương Thị Bình

Minh, năm 2005 Tài liệu đã hệ thống được tổng quan về quản lý chi tiêu công như: khái niệm, đặc điểm, nội dung chi tiêu công, quản lý chi tiêu công Trong phần phân tích thực trạng, tác giả đã khái quát tình hình kinh tế xã hội Việt Nam giai đoạn 1991-2004, phân tích thực trạng quản lý chi tiêu công mà điển hình là chi NSNN Việt Nam giai đoạn 1991-2004, nêu được quá trình kiểm soát chi NSNN qua kho bạc nhà nước và đã đánh giá quản lý chi NSNN ở Việt Nam giai đoạn 1991-2004,

từ đó chỉ ra những kết quả đạt được, hạn chế và nguyên nhân của hạn chế làm cơ sở cho các đề xuất giải pháp Tuy nhiên, sách chuyên khảo đã đề cập đến các vấn đề chung của Việt Nam mà chưa gắn với thực trạng của từng địa phương - nhân tố cơ bản để phát triển một quốc gia vững mạnh trong giai đoạn hiện nay [39]

Đề cập đến vấn đề chi NSNN, Luận án tiến sỹ kinh tế của tác giả Nguyễn

Ngọc Hải: “Hoàn thiện cơ chế chi NSNN cho việc cung ứng hàng hoá công cộng ở

Việt Nam, năm 2008 đã hệ thống hoá và làm rõ thêm được các vấn đề lý luận về hàng

hoá công cộng; vai trò của Nhà nước đối với vỉệc cung ứng hàng hoá công cộng và phương thức tổ chức cung ứng Khẳng định tính tất yếu của việc sử dụng công cụ chi NSNN cho việc cung ứng hàng hoá công cộng Đồng thời, luận án cũng trình bày có hệ thống về cơ chế quản lý chi NSNN cho việc cung ứng hàng hoá công cộng Nghiên

cứu xu hướng và kinh nghiệm ở các nước có nền kinh tế phát triển về quản lý chi NSNN Dựa trên các luận cứ khoa học đã nêu trên, luận án đã trình bày một cách khái quát thực trạng nhiệm vụ chi NSSN và cơ chế quản lý chi ngân sách cho việc cung ứng hàng hoá công cộng trong quá trình chuyển đổi nền kinh tế ở nước ta trong những năm vừa qua (trước và sau khi có Luật Ngân sách và quá trình hoàn thiện, sửa đổi Luật) Đây chính là cơ sở thực tiễn quan trọng để đề ra các giải pháp hoàn thiện cơ chế quản lý chi NSNN cho cho việc cung ứng hàng hóa công cộng Tuy nhiên, về nội dung trên bình diện quản lý vĩ mô của chi NSNN đối với hàng hóa công cộng Luận án chưa chỉ ra được nguyên nhân sâu xa của sự bất cập trong vận hành cơ chế này Do phạm vi nghiên cứu rộng nên giải pháp còn thiếu cụ thể, và chưa rõ định hướng [22]

Đóng góp thêm cho vấn đề nghiên cứu này, Luận án tiến sỹ kinh tế: “Đổi

mới quản lý chi NSNN trong điều kiện kinh tế thị trường ở Việt Nam” của Nguyễn

Thị Minh, năm 2008 đã hệ thống hoá và làm rõ thêm được các vấn đề lý luận về NSNN, chi và quản lý chi NSNN trong nền kinh tế thị trường; mối quan hệ phân cấp quản lý kinh tế và phân cấp ngân sách, cơ chế quản lý chi NSNN, sự cần thiết phải đổi mới phương thức chi Đặc biệt, khẳng định được vai trò của chi NSNN trong nền kinh

tế thị trường thông qua việc điều tiết vĩ mô nền kinh tế Luận án cũng đã trình bày một cách khái quát thực trạng quản lý chi ngân sách của nước ta về phương thức quản lý chi theo yếu tố đầu vào; theo chương trình mục tiêu, dự án; theo kết quả đầu ra và chu trình ngân sách trong khuôn khổ chi tiêu trung hạn Từ đó, rút ra những kết quả đạt được và những hạn chế cùng với những nguyên nhân của việc quản lý chi NSNN trong những năm vừa qua, nhất là từ khi có Luật Ngân sách ra đời, có hiệu lực và đánh giá được những sửa đổi bổ sung, góp phần tăng cường tiềm lực tài chính quốc gia Nghiên cứu một số vấn đề về quản lý chi NSNN ở các nước phát triển và một số nước trong khu vực, rút ra 4 bài học có thể nghiên cứu vận dụng nhằm nâng cao hiệu quả công tác quản lý chi NSNN trong điều kiện hiện nay ở Việt nam Trên cơ sở trình bày định hướng về phát triển kinh tế - xã hội và mục tiêu tài chính, ngân sách của Việt nam đến 2010 và những năm tiếp theo cùng với những quan điểm đổi mới

chi NSNN, tác giả luận án đã nghiên cứu đề xuất một hệ thống gồm 5 nhóm giải pháp nhằm đổi mới công tác quản lý chi NSNN Trong đó, giải pháp đẩy mạnh triển khai phương thức quản lý NSNN theo kết quả đầu ra với những điều kiện và khả năng áp dụng là cần thiết và phù hợp với việc đổi mới công tác quản lý chi NSNN hiện nay Tuy nhiên, phần lý luận có một số lý luận về vai trò của chi NSNN chỉ đúng với điều kiện Việt Nam mà không đúng với các nước nói chung; phần kinh nghiệm nước ngoài, nếu có kinh nghiệm của các nước tương đồng với Việt Nam thì sẽ tốt hơn Nếu Luận án đề cập một cách rõ ràng, cụ thể hơn những khó khăn, trở ngại mà Việt Nam phải đối mặt khi triển khai thực hiện phương thức quản lý chi NSNN mới như Luận án đề xuất thì tính thuyết phục của các giải pháp sẽ cao hơn [40]

Một nghiên cứu khác của Luận án tiến sỹ kinh tế “Hoàn thiện quản lý chi

NSNN nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh” năm

2009, của tác giả Trần Văn Lâm, đã hệ thống hoá và làm rõ thêm được các vấn đề

lý luận về tăng trưởng và phát triển kinh tế xã hội; NSNN, chi và quản lý chi NSNN trong nền kinh tế thị trường với những nội dung cụ thể: mục tiêu, nguyên tắc và phương thức của quản lý chi NSNN ; quản lý chi NSNN với việc thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội Luận án cũng đã trình bày một cách khái quát thực trạng quản lý chi ngân sách thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh về hệ thống cơ chế, chính sách liên quan đến quản lý chi ngân sách địa phương trên các mặt: cải thiện cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội; công bằng xã hội Từ

đó, rút ra những kết quả đạt được và những hạn chế cùng với những nguyên nhân của việc quản lý chi NSNN trong những năm vừa qua Nghiên cứu về kinh nghiệm quản lý chi NSNN tác giả đã đưa ra một số vấn đề về quản lý chi NSNN ở các nước OECD về cải cách quản lý chi NSNN; quản lý ngân sách theo kết quả dầu ra

và khuôn khổ ngân sách trung hạn…, rút ra 5 bài học có thể nghiên cứu vận dụng nhằm nâng cao hiệu quả công tác quản lý chi NSNN trong điều kiện hiện nay ở Việt nam nói chung và tỉnh Quảng Ninh nói riêng Trên cơ sở trình bày định hướng về phát triển kinh tế - xã hội và mục tiêu hoàn thiện quản lý chi ngân sách

thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh với những quan điểm hoàn thiện quản lý chi ngân sách địa phương, tác giả luận án đã nghiên cứu

đề xuất một hệ thống gồm 6 nhóm giải pháp nhằm hoàn thiện công tác quản lý chi ngân sách địa phương Trong đó, giải pháp áp dụng quy trình lập dự toán và phân

bổ ngân sách trên cơ sở khuôn khổ chi tiêu trung hạn hướng theo kết quả đầu ra; hoàn thiện cơ chế quản lý chi ngân sách Tuy nhiên, luận án chưa làm rõ được đặc thù riêng của Tỉnh khi áp dụng phương thức quản lý mới, các phương thức quản

lý, quy trình quản lý chi NSNN nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội ở các Tỉnh khác nhau thì có gì khác nhau [28]

Bên cạnh những Luận án tiến sỹ kinh tế trên, còn một số Luận án, sách chuyên khảo cũng nghiên cứu những vấn đề có liên quan đến quản lý chi NSNN,

như: "Đổi mới cơ cấu chi NSNN góp phần thực hiện công nghiệp hoá - hiện đại

hoá ở Việt Nam" (2003), Bùi Đường Nghiêu, Luận án tiến sỹ - Học viện Tài chính;

"Vận dụng phương thức lập ngân sách theo kết quả đầu ra trong quản lý chi NSNN của Việt Nam" (2005), TS Sử Đình Thành, Nxb Tài chính; "Đổi mới quản lý chi ngân sách địa phương các tỉnh Đồng bằng Sông Hồng" (2009), Trần Quốc Vinh,

Luận án tiến sỹ kinh tế, Trường Đại học Kinh tế Quốc dân, Hà Nội; “Phân cấp

ngân sách nhà nước ở Việt Nam - thực trạng và giải pháp” (2006), PGS,TS Lê Chi

Mai, NXB Chính trị Quốc gia; "Quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra và khả năng

ứng dụng ở Việt Nam" (2008), PGS,TS Hoàng Thúy Nguyệt, Nxb Lao động xã hội,

Hà Nội; “Quản lý chi ngân sách Nhà nước trong đầu tư XDCB trên địa bàn tỉnh

Bình Định” (2012) Trịnh Thị Thúy Hồng, Luận án tiến sỹ, Trường Đại học Kinh tế

Quốc dân;…

Đề tài cấp Bộ - Bộ Tài chính: "Tăng cường công tác quản lý tài chính công ở

Việt Nam trong điều kiện hiện nay" do PGS.TS Trần Xuân Hải làm chủ nhiệm cùng

các tác giả đã làm rõ cơ sở lý luận về chi NSNN và quản lý chi NSNN; phân tích và đánh giá thực trạng công tác quản lý tài chính công ở nước ta trong giai đoạn 2001-

2010 vẫn còn những hạn chế nhất định, thể hiện trong việc phân cấp quản lý ngân sách, trong công tác quản lý thu - chi NSNN, xử lý bội chi ngân sách, quản lý nợ

công cũng như tài chính của các đơn vị sự nghiệp cung cấp dịch vụ công cộng Thực trạng đó đặt ra yêu cầu cấp thiết phải tiếp tục hoàn thiện công tác quản lý tài chính công Song, việc hoàn thiện công tác quản lý tài chính công như thế nào để đảm bảo có được một nền tài chính công lành mạnh và bền vững, có khả năng chống đỡ với những biến động từ nền kinh tế toàn cầu Đó chính là nội dung chính của đề tài nghiên cứu

Tài liệu hội thảo về “Kiểm soát và nâng cao hiệu lực của chi NSNN” (Hà Nội ngày 2/6/2009), các bài viết tham giao tại hội thảo đã phân tích tình hình kiểm soát và hiệu quả của chi NSNN, đã nhấn mạnh các tồn tại trong kiểm soát và quản lý chi NSNN, đặc biệt theo như các chuyên gia nhấn mạnh: “thực trạng chi NSNN càng khó kiểm soát, tình trạng bội chi, tham nhũng và thất thoát vẫn còn diễn ra trên thực tế”

Tài liệu hội thảo về "Cơ chế quản lý NSNN-Thực trạng và giải pháp" (2012)

do Khoa Tài chính công - Học viện Tài chính tổ chức Các bài viết trong tài liệu đã khát quát được Những vấn đề lý luận chung về quản lý NSNN, những vấn đề về quản lý chi NSNN, những vấn đề về bội chi NSNN và nợ công, kinh nghiệm quốc

tế về quản lý NSNN, và một số những vấn đề liên quan khác Tuy nhiên, ở mức độ nghiên cứu bài viết để tham gia hội thảo, nên các tác giả chỉ khát quát một số vấn đề

cơ bản nhất về lý luận quản lý NSNN, những vấn đề nỗi cộm và giải pháp khắc phục chung nhằm nâng cao hiệu quả quản lý NSNN

Ngoài ra, trên các tạp chí chuyên ngành có rất nhiều bài viết, công trình đề

cập đến quản lý chi NSNN Có thể kể ra đây một số bài viết quan trọng như: “Thách

thức trong quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra”, trên Tạp chí nghiên cứu Tài

chính kế toán, số 3 (68) năm 2009 và “Đổi mới lập dự toán ngân sách theo kế

hoạch chi tiêu trung hạn” trên Tạp chí nghiên cứu Tài chính kế toán, số 12 (77)

năm 2009 của PGS,TS Hoàng Thị Thúy Nguyệt; “Tăng cường quản lý chi NSNN

theo kết quả đầu ra ở Việt Nam” của ThS Nguyễn Xuân Thu trên Tạp chí Thị

trường tài chính tiền tệ, số 14 (311) ngày 15/7/2010; “Nâng cao hiệu quả đầu tư

công ở Việt Nam” của PGS.TS Nguyễn Đình Tài, Tạp chí Tài chính số tháng

4/2010; “Quyết toán vốn đầu tư XDCB - góc nhìn từ cơ quan Tài chính”, của

PGS,TS Nguyễn Trọng Thản, tạp chí Nghiên cứu tài chính kế toán, số 10 (99), năm

2011; “Xây dựng hệ thống giám sát và đánh giá chi NSNN dựa trên kết quả ở Việt

Nam”, của các tác giả Sử Đình Thành, Bùi Thị Mai Hoài, Tạp chí Phát triển Kinh tế,

số 258 tháng 4 năm 2012; …

Những bài báo này đã phân tích được thực trạng về quản lý chi NSNN nói riêng và quản lý chi NSNN nói chung và có đề xuất giải pháp để giải quyết những tồn đọng

Tóm lại, các nghiên cứu trên đã có ít nhiều đóng góp cho các nhà quản lý

trong việc tăng cường quản lý chi NSNN ngân sách Tuy nhiên, những công trình này chỉ nghiên cứu chuyên về từng mảng chuyên môn theo nội hàm của chi NSNN,

mà chưa có công trình nào đề cập đến hoàn thiện quản lý chi NSNN ở địa phương hay cụ thể hơn đề cập nghiên cứu, giải quyết vấn đề hoàn thiện quản lý chi NSNN tại một tỉnh có nhiều đặc thù như tỉnh Hà Tĩnh

Các nghiên cứu trên cũng chưa chỉ ra được đâu là khâu yếu kém nhất trong quản lý chi NSNN ở địa phương để có cơ sở cho việc nâng cao hiệu quả chi NSNN

Xuất phát từ nhận định trên đề tài: “Hoàn thiện quản lý chi NSNN tỉnh Hà

Tĩnh” sẽ tiếp tục là vấn đề cấp thiết để nghiên cứu

5 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận án

6 Kết cấu luận án

Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, luận

án bao gồm các nội dung chủ yếu thể hiện ở 3 chương sau:

Chương 1: Cơ sở lý luận về quản lý chi NSNN

Chương 2: Thực trạng quản lý chi NSNN tỉnh Hà Tĩnh

Chương 3: Giải pháp hoàn thiện quản lý chi NSNN tỉnh Hà Tĩnh

Chương 1

CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1.1 KHÁI QUÁT VỀ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1.1.1 Ngân sách nhà nước

1.1.1.1 Khái niệm ngân sách nhà nước

Ngân sách nhà nước, là một phạm trù kinh tế và là phạm trù lịch sử; là một

thành phần trong hệ thống tài chính Thuật ngữ "Ngân sách nhà nước" được sử

dụng rộng rãi trong đời sống kinh tế, xã hội ở mọi quốc gia Song quan niệm về ngân sách nhà nước lại chưa thống nhất, người ta đã đưa ra nhiều định nghĩa về ngân sách nhà nước tùy theo các trường phái và các lĩnh vực nghiên cứu

Ngân sách nhà nước là bảng liệt kê các khoản thu, chi bằng tiền trong một giai đoạn nhất định của quốc gia.[72] Hay:

Ngân sách nhà nước là bản dự trù thu chi tài chính của nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định, thường là một năm [19]

Ngân sách nhà nước là quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước, là kế hoạch tài chính cơ bản của nhà nước [31]

Ngân sách nhà nước là những quan hệ kinh tế phát sinh trong quá trình nhà nước huy động và sử dụng các nguồn tài chính khác nhau [16]

Về hình thức, các khái niệm trên có thể không giống nhau, nhưng nhìn chung, chúng đều phản ánh về kế hoạch, dự toán thu, chi của nhà nước trong một thời gian nhất định với hình thái biểu hiện là quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước, nhà nước sử dụng quỹ tập trung đó để trang trải cho các khoản chi tiêu của mình

Luật Ngân sách Nhà nước của Việt Nam đã được Quốc hội Việt Nam thông qua ngày 16/12/2002 định nghĩa: Ngân sách Nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước trong dự toán đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định

và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của nhà nước [29]

Qua nghiên cứu, tác giả hoàn toàn đồng ý với các khái niệm về ngân sách nhà nước mà Luật ngân sách nhà nước đã quy định ở trên

1.1.1.2 Đặc điểm của ngân sách nhà nước

Ngân sách nhà nước là bộ phận chủ yếu của hệ thống tài chính quốc gia Ngân sách nhà nước có một số đặc điểm sau:

 Hoạt động thu chi của ngân sách nhà nước luôn gắn chặt với quyền lực kinh

tế - chính trị của nhà nước Cụ thể hơn, quyền lực của Nhà nước và các chức năng của nó là những nhân tố quyết định mức thu, mức chi, nội dung và cơ cấu thu chi của NSNN;

 Hoạt động ngân sách nhà nước là hoạt động phân phối lại các nguồn tài chính, nó thể hiện ở hai lĩnh vực thu và chi của nhà nước; Các hoạt độngt hu, chi NSNN đều được tiến hành dựa trên cơ sở những luật lệ Ví dụ như Luật thuế, các chế độ chi tiêu, tiêu chuẩn định mức chi tiêu do Nhà nước ban hành

 Nguồn tài chính chủ yếu hình thành nên NSNN được hình thành chủ yếu thông qua quá trình phân phối lại nguồn tài chính mà trong đó thuế là hình thức thu phổ biến;

 Ẩn sau các hoạt động thu chi của NSNN là các mối quan hệ kinh tế, quan hệ lợi ích trong xã hội khi nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính quốc gia

1.1.2 Chi ngân sách nhà nước

1.1.2.1 Khái niệm, đặc điểm chi ngân sách nhà nước

Khái niệm

Chi NSNN là một phạm trù kinh tế tồn tại khách quan gắn liền với sự tồn tại của Nhà nước Chi NSNN là việc nhà nước phân phối và sử dụng quỹ NSNN nhằm bảo đảm điều kiện vật chất để duy trì sự hoạt động và thực hiện các chức năng đáp ứng nhu cầu đời sống kinh tế xã hội dựa trên các nguyên tắc nhất định

Phạm vi chi NSNN rất rộng, bao trùm mọi lĩnh vực đời sống, liên quan trực tiếp hoặc gián tiếp đến mọi đối tượng Từ khái niệm chi NSNN có thể thấy:

- Quyền quyết định chi NSNN do Nhà nước (Quốc hội, Chính phủ hay cơ quan công quyền được ủy quyền) quyết định

- Chi NSNN không mang tính lợi nhuận, chú trọng đến lợi ích cộng đồng, lợi ích KT-XH

- Sự quản lý chi NSNN phải tôn trọng nguyên tắc công khai và minh bạch và

có sự tham gia của công chúng

Đặc điểm của chi NSNN

- Đặc điểm nổi bật của chi NSNN là nhằm phục vụ cho lợi ích chung của cộng đồng dân cư ở các vùng hay ở phạm vi quốc gia Điều này xuất phát từ chức năng quản lý toàn diện nền KT-XH của Nhà nước và cũng chính trong quá trình thực hiện chức năng đó Nhà nước đã cung cấp một lượng hàng hóa công cộng khổng lồ cho nền kinh tế

- Chi NSNN luôn gắn liền với bộ máy Nhà nước và những nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội mà Nhà nước thực hiện Các khoản chi NSNN do chính quyền Nhà nước các cấp đảm nhận theo nội dung đã được quy định trong phân cấp quản lý NSNN và các khoản chi tiêu này nhằm đảm bảo cho các cấp chính quyền thực hiện chức năng quản lý, phát triển KT-XH Song song đó, các cấp của cơ quan quyền lực Nhà nước là chủ thể duy nhất quyết định cơ cấu, nội dung, mức độ của các khoản chi NSNN nhằm thực hiện các mục tiêu, nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội của quốc gia

- Chi NSNN cung cấp các khoản hàng hóa công cộng như đầu tư xây dựng

cơ sở hạ tầng, quốc phòng, bảo vệ trật tự xã hội, đồng thời đó cũng là những khoản chi cần thiết, phát sinh tương đối ổn định như: chi lương cho viên chức bộ máy Nhà nước, chi hàng hóa dịch vụ công đáp ứng nhu cầu tiêu dùng công cộng của các tầng lớp dân cư

- Các khoản chi NSNN mang tính không hoàn trả hay hoàn trả không trực tiếp Điều này thể hiện ở chỗ không phải mọi khoản thu với mức độ và số lượng của những địa chỉ cụ thể đều được hoàn lại dưới các hình thức các khoản chi NSNN Điều này được quyết định bởi những chức năng tổng hợp về KT-XH của Nhà nước

Tóm lại, chi NSNN thực hiện vai trò của nhà nước, là công cụ để nhà nước điều hành nền kinh tế theo mục đích của mình, góp phần thúc đẩy kinh tế, giải quyết những vấn đề xã hội và khắc phục các khiếm khuyết của thị trường

1.1.2.2 Nội dung chi NSNN

Chi NSNN diễn ra trên phạm vi rộng, dưới nhiều hình thức Trong quản lý tài chính, chi NSNN được chia làm hai nội dung chi lớn: chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển

1.1.2.2.1 Chi thường xuyên

Chi thường xuyên là quán trình phân phối, sử dụng quỹ tiền tệ của Nhà nước

để đáp ứng nhu cầu chi gắn liền với việc thực hiện các nhiệm vụ thường xuyên của Nhà nước về quản lý KT-XH Cùng với quá trình phát triển KT-XH các nhiệm vụ thường xuyên của Nhà nước ngày càng gia tăng, do đó đã làm phong phú nội dung chi thường xuyên của NSNN

Chi thường xuyên là những khoản chi mang những đặc trưng cơ bản:

- Chi thường xuyên mang tính ổn định

Xuất phát từ sự tồn tại của bộ máy Nhà nước, từ việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước, đòi hỏi phải có nguồn lực tài chính ổn định duy trì cho sự hoạt động của bộ máy Nhà nước Tính ổn định của chi thường xuyên còn bắt nguồn từ ổn tính định trong từng hoạt động cụ thể của mỗi bộ phận thuộc bộ máy Nhà nước

- Là các khoản chi mang tính chất tiêu dùng xã hội

Các khoản chi thường xuyên chủ yếu nhằm trang trải cho các nhu cầu về quản lý hành chính Nhà nước, về quốc phòng, an ninh, về các hoạt động xã hội khác

do Nhà nước tổ chức Các khoản chi thường xuyên gắn với tiêu dùng của Nhà nước

và xã hội mà kết quả của chúng là tạo ra các hàng hóa và dịch vụ công cho hoạt động của Nhà nước và yêu cầu phát triển của xã hội

- Phạm vi, mức chi thường xuyên gắn chặt với cơ cấu tổ chức của bộ máy Nhà nước và sự lựa chọn của Nhà nước trong việc cung ứng các hàng hóa công cộng

Các khoản chi thường xuyên hướng vào việc đảm bảo sự hoạt động bình thường của bộ máy Nhà nước, do đó nếu bộ máy Nhà nước gọn nhẹ, hoạt động có hiệu quả thì số chi thường xuyên giảm Hoặc những quyết định của Nhà nước trong

việc lựa chọn phạm vi và mức độ cung ứng các hàng hóa công cộng cũng sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến phạm vi và mức độ chi thường xuyên

Các khoản chi thường xuyên thường được tập hợp theo từng lĩnh vực và nội dung chi, bao gồm 4 khoản chi cơ bản sau:

- Chi quản lý hành chính Nhà nước: Với chức năng quản lý toàn diện nền KT-XH, nên bộ máy hành chính Nhà nước được thiết lập từ Trung ương đến địa phương và toàn bộ các ngành, lĩnh vực của nền kinh tế quốc dân Chi quản lý hành chính Nhà nước nhằm đảm bảo sự hoạt động của hệ thống các cơ quan hành chính Nhà nước Theo nghĩa rộng, các khoản chi này bao quát 5 lĩnh vực cơ bản:

+ Chi về hoạt động của các cơ quan quyền lực Nhà nước

+ Chi về hoạt động của hệ thống cơ quan pháp luật

+ Chi về hoạt động quản lý vĩ mô nền KT-XH cho hệ thống các cơ quan quản lý KT-XH và chính quyền các cấp

+ Chi về hoạt động của các cơ quan Đảng cộng sản Việt Nam ở các cấp + Chi về hoạt động của các tổ chức chính trị xã hội

- Chi quốc phòng, an ninh và trật tự an toàn xã hội: Chi quốc phòng, an ninh được tính vào khoản chi thường xuyên đặc biệt quan trọng, vì đây là lĩnh vực mà hoạt động của nó đảm bảo sự tồn tại của Nhà nước, ổn định trật tự xã hội và sự toàn vẹn lãnh thổ Khoản chi này được chia làm 2 bộ phận cơ bản:

+ Các khoản chi cho quốc phòng để phòng thủ và bảo vệ Nhà nước, chống lại sự xâm lược và đe dọa của nước ngoài

+ Các khoản chi nhằm bảo vệ, giữ gìn chế độ xã hội, an ninh của dân cư trong nước

- Chi sự nghiệp văn hóa xã hội: Là các khoản chi mang tính chất tiêu dùng xã hội, liên quan đến sự phát triển đời sống tinh thần của các tầng lớp dân cư Chi văn hóa xã hội gắn liền với quá trình đầu tư phát triển nhân tố con người Chi văn hóa

xã hội bao gồm các khoản chi cho các hoạt động sự nghiệp: sự nghiệp khoa học công nghệ, sự nghiệp giáo dục đào tạo, y tế, văn hóa, nghệ thuật, thể dục thể thao, thông tấn, báo chí, phát thanh, truyền hình và các hoạt động khác

- Chi sự nghiệp kinh tế của Nhà nước: Việc thành lập các đơn vị sự nghiệp kinh tế để phục vụ cho hoạt động của mỗi ngành và phục vụ chung cho toàn bộ nền kinh tế quốc dân là hết sức cần thiết Các hoạt động sự nghiệp do Nhà nước thực hiện để tạo điều kiện thuận lợi cho các hoạt động của các thành phần kinh tế Khoản chi này nhiều lúc Nhà nước không hướng tới nguồn thu và lợi nhuận

- Chi khác: Ngoài các khoản chi thường xuyên lớn thuộc 4 lĩnh vực trên còn

có các khoản chi khác cũng xếp vào cơ cấu chi thường xuyên như: chi trợ giá theo chính sách của Nhà nước, chi trả tiền lãi do Chính phủ vay, chi hỗ trợ quỹ BHXH,

1.1.2.2.2 Chi đầu tư phát triển

Trong cơ chế kinh tế thị trường, với chức năng quản lý kinh tế, Nhà nước sử dụng công cụ NSNN để phân phối các nguồn lực tài chính cho sự phát triển của lĩnh vực sản xuất kinh doanh và các ngành kinh tế quốc dân Chi đầu tư phát triển được thực hiện chủ yếu từ ngân sách trung ương và một bộ phận ngân sách địa phương Đầu tư phát triển là hình thức đầu tư có liên quan đến sự tăng trưởng quy mô vốn đầu tư của Nhà nước và quy mô vốn trên toàn xã hội Mục tiêu của đầu tư phát triển

là đầu tư vào khu vực sản xuất, đầu tư vào cơ sở kinh tế hạ tầng KT-XH, làm thay đổi cơ cấu KT-XH của đất nước Kết quả của các khoản chi đầu tư phát triển là tạo

ra cơ sở vật chất kỹ thuật của nền kinh tế, làm tăng cơ sở hạ tầng KT-XH, tạo ra của cải vật chất và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế

Như vậy, có thể hiểu: Chi đầu tư phát triển là quá trình Nhà nước sử dụng một phần vốn tiền tệ đã được tạo lập thông qua hoạt động thu của NSNN để đầu tư xây dựng hạ tầng KT-XH, phát triển sản xuất và để dự trữ vật tư hàng hóa, nhằm đảm bảo thực hiện các mục tiêu ổn định và tăng trưởng của nền kinh tế

Xét theo mục đích, chi đầu tư phát triển bao gồm:

- Chi xây dựng các công trình thuộc kết cấu hạ tầng KT-XH không có khả năng hoàn vốn: là khoản chi lớn của Nhà nước nhằm phát triển kết cấu hạ tầng đảm bảo các điều kiện cần thiết cho nhiệm vụ phát triển KT-XH Đầu tư xây dựng cơ sở

hạ tầng là khoản chi đầu tư xây dựng các công trình giao thông, bưu chính viễn thông, điện lực, năng lượng, các ngành công nghiệp cơ bản, các công trình trọng điểm phát triển văn hóa xã hội

- Đầu tư, hỗ trợ vốn cho các doanh nghiệp Nhà nước, góp vốn cổ phần, góp vốn liên doanh vào các doanh nghiệp thuộc các lĩnh vực cần thiết có sự tham gia của Nhà nước: Là những khoản chi của NSNN để đầu tư hỗ trợ cho sản xuất dưới các hình thức:

+ Đầu tư hỗ trợ vốn cho các doanh nghiệp để xây dựng mới, cải tạo, mở rộng

cơ sở vật chất kỹ thuật, trang thiết bị cho các doanh nghiệp Nhà nước

+ Góp vốn cổ phần hoặc liên doanh

Với mục đích phát triển kinh tế thị trường định hướng XHCN, thông qua các khoản chi này Nhà nước can thiệp vào nền kinh tế bằng việc nắm những ngành quan trong,chủ yếu, quy mô lớn để dẫn dắt nền kinh tế của đất nước, đảm bảo vai trò chủ đạo của thành phần kinh tế Nhà nước Nhà nước đầu tư vào những ngành quan trọng có ảnh hưởng đến sự tăng trưởng ổn định của nền kinh tế, an ninh quốc phòng và các doanh nghiệp có tính chất công ích

- Chi hỗ trợ các quỹ hỗ trợ phát triển: Đây là khoản chi của NSNN góp phần tạo lập quỹ hỗ trợ phát triển để thực hiện việc hỗ trợ vốn cho các dự án đầu tư phát triển thuộc các ngành nghề ưu đãi và các vùng khó khăn theo quy định của Chính phủ, nhằm phát triển sản xuất, đảm bảo cân đối giữa các ngành, các vùng trong cả nước Khoản chi này hình thành vốn điều lệ của quỹ và có thể chi để bổ sung vốn hàng năm khi cần thiết Thông qua hoạt động của quỹ hỗ trợ phát triển góp phần từng bước chuyển dần hình thức cấp phát sang hình thức tín dụng đầu tư ưu đãi, nhằm nâng cao trách nhiệm của người sử dụng vốn và hiệu quả sử dụng vốn

- Chi dự trữ Nhà nước: Đó là khoản chi hình thành nên quỹ dự trữ Nhà nước nhằm mục đích dự trữ những vật tư, thiết bị, hàng hóa chiến lược phòng khi nền kinh tế gặp những biến cố bất ngờ về thiên tai, địch họa đảm bảo cho nền kinh tế phát triển ổn định

Từ những nội dung chi đầu tư phát triển nêu trên, có thể thấy rằng chi đầu tư phát triển từ NSNN Việt Nam có những đặc trưng cơ bản sau:

- Chi đầu tư phát triển là những khoản chi lớn và không ngừng tăng lên: Là khoản chi đáp ứng nhu cầu cho sự phát triển KT-XH của quốc gia, thông qua đầu tư

phát triển mới tạo ra được những tài sản cố định, năng lực sản xuất mới cho nền kinh tế quốc dân, tạo điều kiện cho nền kinh tế phát triển và tăng trưởng Song lượng vốn đầu tư không ổn định hàng năm vì nhu cầu và mức độ đầu tư hàng năm phụ thuộc và chịu sự quyết định bởi kế hoạch phát triển KT-XH của Nhà nước, phụ thuộc vào số dự án và mức độ đầu tư cho các dự án trong năm, phụ thuộc vào khả năng nguồn vốn của NSNN Trong xu hướng phát triển, đặc biệt là thời kỳ thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước khoản chi cho đầu tư phát triển không ngừng gia tăng

- Chi đầu tư phát triển là khoản chi mang tính chất tích lũy: Trong từng niên

độ ngân sách, khoản chi đầu tư phát triển đều gắn với việc tạo ra của cải vật chất xã hội Thành quả của nó làm cơ sở tạo điều kiện cho nền kinh tế phát triển ổn định và tăng trưởng, tăng tích lũy cho NSNN

- Phạm vi và mức độ chi đầu tư phát triển gắn chặt với việc thực hiện mục tiêu, yêu cầu phát triển KT-XH của đất nước trong từng thời kỳ và sự lựa chọn phương pháp cấp phát của Nhà nước: Chi đầu tư phát triển phải đảm bảo các điều kiện cơ sở vật chất cho việc thực hiện các mục tiêu, yêu cầu phát triển KT-XH của đất nước Phạm vi và mức độ chi đầu tư phát triển phụ thuộc vào việc lựa chọn phương thức cung cấp vốn đầu tư của Nhà nước Trong cơ chế kinh tế thị trường ngoài vốn đầu tư từ NSNN, sự hỗ trợ của vốn đầu tư từ các quỹ hỗ trợ phát triển Nhà nước còn thực hiện các chính sách xã hội hóa trong chi đầu tư để từ đó làm tăng tổng mức vốn đầu tư phát triển cho toàn xã hội

1.1.2.3 Vai trò của chi NSNN trong nền kinh tế thị trường

Trong nền kinh tế thị trường, vai trò của nhà nước được biểu hiện rõ nét qua tính chất chi NSNN Cho đến hiện tại, qua một chiều dài lịch sử gần 70 năm, các nền kinh tế thị trường hiện đại đều khẳng định chi NSNN không chỉ cung cấp tài chính cho bộ máy nhà nước hoạt động và thực hiện chức năng cai trị của mình Chi NSNN còn đóng vai trò vô cùng quan trọng trong việc phát triển cân đối giữa các vùng, lãnh thổ, ngành kinh tế, điều tiết thị trường, xóa đói giảm nghèo, cung ứng những hàng hóa công mà ở đó chính khu vực kinh tế tư nhân bị thất bại; hay cách

khác, kinh tế thị trường đã hình thành rõ ràng quy luật là hàng hóa công và sự cung ứng của nó là thuộc về trách nhiệm tối cao mà chính phủ phải đầu tư thỏa đáng Đối với những nền kinh tế đang chuyển đổi, chính phủ phải tiến hành đẩy mạnh chính sách thị trường hóa các quan hệ tài chính của chi NSNN, một mặt là nhằm cải thiện tính minh bạch, rõ ràng về quản lý tài chính và điều chỉnh lại chức năng quản lý sao cho phù hợp với cơ chế thị trường; mặt khác, là để tối ưn hóa sự phân bổ chi NSNN trong sự gắn kết với khuôn khổ giới hạn về nguồn lực tài chính

Trong nền kinh tế thị trường chi NSNN có các vai trò cơ bản sau:

- Chi NSNN ngày càng có vai trò rất quan trọng trong việc thúc đẩy tăng trưởng và chuyển dịch cơ cấu kinh tế

Vai trò này được thể hiện rõ nét thông qua các khoản chi cho đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, như: đường xá, cảng, sân bay, điện, kênh đập tưới tiêu nước, viễn thông, nước sạch, bảo vệ môi trường, bệnh viện, trường học Chất lượng của hàng hóa công này giúp cho người ta hiểu được tại sao quốc gia này thành công trong phát triển kinh tế, quốc gia khác lại thất bại trong việc tạo ra nhiều nguồn vốn

và đa dạng hóa sản xuất, phát triển mậu dịch, khống chế dân số, đẩy lùi đói nghèo hoặc làm trong sạch môi trường Hơn thế nữa, quá trình vận động và phát triển của nền kinh tế thị trường đều gắn chặt với quá trình phân công lao động từ thấp đến cao, cũng chính trong quá trình đó đã làm rạng đông hay xế chiều nhiều ngành kinh

tế Tuy vậy, ở bất cứ giai đoạn nào, để cho nền kinh tế đầu tư phát triển cân đối thì giữa các ngành trong tổng thể kinh tế phải được duy trì theo một cơ cấu thích hợp,

và do vậy, cần phải có cú hích đầu tư trọn gói ban đầu của nhà nước vào các ngành công nghiệp mới, công nghiệp mũi nhọn thuộc bề nổi nhưng không thu hút được vốn đầu tư của khu vực kinh tế tư nhân Sự đầu tư của nhà nước vào những lĩnh vực ưu tiên này sẽ tạo ra nhiều cơ hội phát triển hay công nghiệp hóa cho phần còn lại nền kinh tế Phối hợp với chính sách đầu tư trọn gói là chính sách hỗ trợ trực tiếp của nhà nước cho các doanh nghiệp bằng nhiều hình thức khác nhau, như: trợ giá đầu tư và hỗ trợ vốn, góp vốn liên doanh, cổ phần Sự hỗ trợ của nhà nước thường tập trung vào các lĩnh vực quan trọng với mục đích là ổn định thị trường và bù đắp các thua thiệt cho các doanh nghiệp phải hoạt động theo chính sách điều chỉnh cơ

cấu kinh tế Đó là chưa kẻ chính sách hỗ trợ vô cùng quan trọng và thiết thực của nhà nước về nguồn lực thông qua các chính sách phát triển hoạt động sự nghiệp giáo dục, đào tạo, nghiên cứu khoa học, y tế

- Chi NSNN góp phần điều chỉnh chu kỳ kinh tế

Cũng cần thấy rằng, chi NSNN đã hình thành nên một thị trường đặc biệt Với một khối lượng hàng hóa to lớn do nhà nước tiêu thụ trên thị trường làm tổng cầu của xã hội được mở rộng Đến lượt mình, tổng cầu mở rộng lại tác động nâng cao khả năng thu hút vốn và kích thích sản xuất phát triển hơn nữa Trên góc độ này

mà nói, thị trường nhà nước lại trở thành công cụ kinh tế quan trọng của nhà nước nhằm tích cực tái tạo lại cân bằng của thị trường hàng hóa khi bị mất cân đối bằng cách tác động vào các quan hệ cung cầu thông qua tăng hay giảm mức độ chi NSNN ở thị trường này

- Chi NSNN góp phần tái phân phối thu nhập xã hội giữa các tầng lớp dân

cư, thực hiện công bằng xã hội

Về mặt xã hội, tài chính công góp phần điều tiết công bằng thu nhập giữa các tầng lớp dân cư bằng cả 2 công cụ bộ phận thuế và chi tiêu Trong khi thuế là công

cụ mang tính chất động viên nguồn thu cho nhà nước, thì chi NSNN mang tính chất chuyển giao thu nhập đó đến những người có thu nhập thấp thông qua các khoản chi

an sinh xã hội, chi cho các chương trình giải quyết việc làm, xóa đói giảm nghèo Như Samuel Johnson nói "Cung cấp tử tế cho người nghèo là đánh giá sự thật về nền văn minh" Nghệ thuật của Chính phủ thể hiện ở chỗ lấy nhiều tiền có thể được

từ một giai cấp trong xã hội để chuyển cho một giai cấp khác nhằm tạo ra sự công bằng trong xã hội

1.2 LÝ LUẬN CHUNG VỀ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1.2.1 Khái niệm, đặc điểm, vai trò và các nhân tố ảnh hưởng đến quản

lý chi ngân sách nhà nước

1.2.1.1 Khái niệm quản lý chi ngân sách nhà nước

Trong tất cả mọi lĩnh vực của hoạt động kinh tế xã hội nói chung, để đảm bảo hoạt động bình thường, đều phải có vai trò của con người tác động vào Những tác động mang tính chủ quan đó gọi là quản lý Nói cách khác, quản lý thực chất là

việc thiết lập và tổ chức thực hiện hệ thống các phương pháp và biện pháp, tác động một cách có chủ định tới các đối tượng quan tâm nhằm đạt được kết quả nhất định

Quản lý chi NSNN là quá trình Nhà nước vận dụng các quy luật khách quan,

sử dụng hệ thống các phương pháp, công cụ quản lý tác động đến các hoạt động chi NSNN phục vụ tốt nhất việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước và thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội

Đối tượng tác động của quản lý chi NSNN là toàn bộ các khoản chi của NSNN được bố trí để phục vụ cho việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước trong từng giai đoạn lịch sử nhất định

Quản lý chi NSNN là sự liên kết hữu cơ giữa Nhà nước với tư cách là chủ thể quản lý với khách thể quản lý là các đơn vị sử dụng NSNN và đối tượng quản lý

là các khoản chi NSNN

Xét về phương diện cấu trúc, quản lý chi NSNN bao gồm hệ thống các yếu tố sau:

Chủ thể quản lý: Nhà nước là người trực tiếp tổ chức, điều khiển quá trình

phân phối, sử dụng quỹ NSNN

Mục tiêu quản lý:

Mục tiêu tổng quát: Thúc đẩy kinh tế tăng trưởng nhanh, bền vững và ổn định Mục tiêu cụ thể: Quản lý chi NSNN về bản chất là công cụ tài chính quan trọng của Nhà nước, quản lý chi NSNN phải tuân theo cả ba mục tiêu chính sách kinh tế tổng thể Bên cạnh những nhân tố khác, sự ổn định tài chính đòi hỏi hình thức kỷ luật tài chính; sự tăng trưởng kinh tế và tính công bằng phần nào được tuân thủ thông qua việc phân bổ khoản tiền công quỹ cho các ngành khác nhau; cả

ba mục tiêu đều đòi hỏi việc sử dụng hợp lý và hiệu quả các nguồn lực trên thực

tế Do đó cả ba mục tiêu của chính sách tổng thể chuyển sang ba mục tiêu chính

của quản lý chi NSNN hiệu quả: nguyên tắc tài khóa (kiểm soát chi tiêu), phân bổ

nguồn lực phù hợp với các ưu đãi chính sách (phân bổ “chiến lược”); và quản lý hoạt động hiệu quả Tiếp theo việc quản lý hoạt động hiệu quả đòi hỏi cả tính hiệu

quả (tối thiểu chi phí trên mỗi đơn vị đầu ra) và tính hợp lý (đạt được hiệu quả như

dự tính)

Có những mối liên hệ giữa ba mục tiêu chính của quản lý chi NSNN, chức năng chính tương ứng của những mục tiêu này và cấp bậc nhà nước mà những mục tiêu này hầu hết là có hiệu quả Nguyên tắc tài khóa yêu cầu hoạt động kiểm soát tổng thể, phân bổ nguồn lực chiến lược Nguyên tắc tài khóa và quản lý hoạt động ở đây phụ thuộc vào cải tiến mang tính “kỹ thuật” hơn là việc phân bổ nguồn lực chiến lược

Việc tập trung vào quản lý chi NSNN dựa trên mối liên hệ quan trọng giữa

thu và chi Bộ ba mục tiêu quản lý chi NSNN là (a) nguyên tắc tài khóa, (b) phân

bổ và huy động nguồn lực, (c) hiệu quả hoạt động có thể dễ dàng được mở rộng

thành bộ ba mục tiêu tài khóa Trong đó: Nguyên tắc tài khóa thực hiện chức năng

kiểm soát chi tiêu, nguyên tắc tài khóa cũng do những dự báo chính xác thu cũng

như chi; Phân bổ và huy động nguồn lực thực hiện chức năng lập kế hoạch chi

tiêu, việc phân bổ chiến lược giống như trong thời gian ưu đãi thuế trên các ngành khác nhau; và quản lý thuế rõ ràng là khía cạnh thu quản lý hoạt động chi tiêu hiệu

quả Do vậy, hiệu quả hoạt động thể hiện qua chức năng quản lý chi tiêu Hiệu

quả hoạt động được biết đến dựa trên các chỉ số về kinh tế, hiệu suất, hiệu quả và đúng quy trình

Trong thực tế, thứ nhất, ba mục tiêu có thể xung đột lẫn nhau trong ngắn hạn

(và phải có được những cân đối và đối chiếu) nhưng rõ ràng những mục tiêu này bổ sung cho nhau trong dài hạn Ví dụ: nguyên tắc tài khóa trong phân bổ nguồn lực

không có kế hoạch và hoạt động không hiệu quả vốn đã không ổn định Thứ hai,

toàn bộ kết quả ngân sách hiệu quả phải hình thành từ những kết quả hoạt động hiệu quả tại từng cấp chính quyền Ví dụ: trong khi nguyên tắc tài khóa về cơ bản phải được kê khai tại cấp tổng, thì lại xuất hiện như tổng chi phí của hoạt động kiểm soát chi tiêu hiệu quả (và dự báo thu đáng tin cậy) trong từng bộ và cơ quan chính quyền chứ không phải từ trên xuống dưới

Công cụ quản lý: Để thực hiện quản lý, Nhà nước cần phải sử dụng hệ thống

các công cụ, trong đó bao gồm các yếu tố: Các chính sách kinh tế - tài chính, pháp chế kinh tế - tài chính, chương trình hóa các mục tiêu, dự án

Cơ chế quản lý: Là phương thức mà qua đó Nhà nước sử dụng các công cụ

quản lý tác động vào quá trình phân phối và sử dụng các nguồn lực tài chính để hướng vào đạt những mục tiêu đã định

Nội dung quản lý chi NSNN: bao gồm tất cả những thành phần của quy trình

ngân sách quốc gia, gồm: (i) Dự báo thu nhập và chi tiêu (được thiết lập trong khuôn khổ chi tiêu trung hạn); (ii) Gắn kết ngân sách với việc đưa ra chính sách; (iii) Chuẩn bị ngân sách; (iv) Quản lý tiền mặt và kiểm soát chi tiêu ngân sách; (v) Thực hiện kiểm tra bên trong và kiểm toán; (vi) Kế toán và báo cáo; (vii) Mua sắm hàng hóa công và tài sản; (viii) Đánh giá thực hiện; (ix) Điều hành kiểm toán từ bên ngoài; (x) Đảm bảo sự giám sát của cơ quan lập pháp và cơ quan khác

1.2.1.2 Đặc điểm quản lý chi ngân sách nhà nước

Chi NSNN được quản lý bằng pháp luật và theo dự toán Bằng cách này Nhà nước và các cơ quan chức năng đưa ra cơ chế quản lý, điều hành chi NSNN đúng luật, đảm bảo hiệu quả và công khai, minh bạch

Quản lý chi NSNN sử dụng tổng hợp các biện pháp, nhưng biện pháp tối ưu nhất là biện pháp tổ chức hành chính Đặc trưng của biện pháp này là cưỡng chế đơn phương của chủ thể quản lý, thể hiện rõ nét trong cơ chế quản lý chi NSNN ở Việt Nam bởi NSNN Việt Nam là ngân sách thống nhất từ cấp trung ương đến địa phương, có phân công, phân cấp quản lý, gắn quyền hạn với trách nhiệm Biện pháp

này tác động vào đối tượng quản lý theo hai hướng: Một là, chủ thể ban hành các

văn bản quy phạm pháp luật quy định tính chất, mục tiêu, quy mô, cơ cấu tổ chức,

điều kiện thành lập, mối quan hệ trong và ngoài tổ chức, Hai là, chủ thể quản lý

đưa ra các quyết định quản lý bắt buộc cấp dưới và cơ quan thuộc phạm vi điều chỉnh phải thực hiện những nhiệm vụ nhất định

Hiệu quả của công tác quản lý chi NSNN khó đo được bằng các chỉ tiêu định lượng Nó không đồng nghĩa với hiệu quả chi NSNN Nếu như hiệu quả chi NSNN

so sánh kết quả với số tiền mà nhà nước bỏ ra cho công việc nào đó, thì hiệu quả công tác chi NSNN được thể hiện bằng việc so sánh giữa kết quả công tác quản lý chi NSNN thu được với số chi phí mà Nhà nước đã chi cho công tác quản lý chi NSNN

1.2.1.3 Ý nghĩa và vai trò của quản lý chi ngân sách nhà nước

Ngân sách là tấm gương tài chính của các lựa chọn kinh tế và xã hội Để

thực hiện tốt vai trò mà nhân dân giao phó, bên cạnh những yếu tố khác, nhà nước cần: (i) lựa chọn hợp lý và đầy đủ nguồn lực trong nền kinh tế, và (ii) phân bổ sử dụng những nguồn lực đó nhanh, có hiệu quả Quản lý chi ngân sách gắn liền với (ii), do đó quản lý chi NSNN chỉ là một công cụ nhưng là một công cụ quan trọng trong chính sách của chính phủ

Vấn đề then chốt là xác định các chính sách ưu tiên cho người dân, bao gồm trách nhiệm giải trình và giám sát của chính phủ đóng vai trò trung tâm đối với các hoạt động quản lý và đặc biệt quan trọng

Quản lý chi NSNN về bản chất mang tính công cụ Có điểm khác biệt cơ bản

giữa vấn đề chính sách chi tiêu “cái gì” và vấn đề quản lý chi tiêu “như thế nào”

Trong thực tế có ranh giới giữa chính sách và việc triển khai dẫn đến những chính sách không thực tiễn, việc triển khai không có dự tính và vấn đề thời gian đối với cả chính sách không hiệu quả và việc triển khai kém Tuy nhiên, điểm khác biệt giữa các thủ tục và quy trình quản lý chi NSNN và mục tiêu mà chúng dự tính rất quan trọng Những vấn đề khác như cơ cấu, kỹ thuật, kỹ năng và dữ liệu cần thiết để có được quản lý chi NSNN hiệu quả khác so với những gì cần thiết để thiết lập chính sách hiệu quả

Tuy nhiên, bên cạnh đó, điều quan trọng là quản lý chi NSNN phải cụ thể theo

từng quốc gia Những cách tiếp cận và những giải pháp đưa ra về quản lý chi NSNN phải dựa trên thực tiễn kinh tế, xã hội, hành chính và năng lực triển khai của quốc gia được đề cập đến Giống như bất kỳ một lĩnh vực nào khác chi NSNN phải hợp lý, (i)

về các khoản quyên góp mang tính địa phương, (ii) các tổ chức tại địa phương và (iii) nhu cầu thực tế tại địa phương Vì bất kỳ một cuộc cải cách quản lý chi NSNN nào được triển khai rộng rãi đều phải được phân tích cẩn thận với sự hiểu biết bối cảnh địa phương, từ đó mới có thể đưa ra được các quyết định phù hợp Điều đặc biệt quan trọng đối với phân tích tính ứng dụng là việc đánh giá cơ cấu tổ chức của quốc gia đó

và tính sẵn có của dữ liệu đáng tin cậy có liên quan và đầy đủ kỹ năng

1.2.1.4 Các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý chi ngân sách nhà nước

1.2.1.4.1 Các nhân tố khách quan

- Điều kiện tự nhiên

Ở mỗi vùng, mỗi lãnh thổ có điều kiện tự nhiên khác nhau, do vậy cần phải có những thiết kế, kiến trúc phù hợp với điều kiện tự nhiên ở nơi đầu tư vốn, đặc biệt là trong lĩnh vực xây dựng cơ bản Chẳng hạn, ở địa phương có nhiều sông, lại hay xảy ra lũ lụt thì các khoản chi NSNN sẽ tập trung vào xây dựng đê, kè, và tu sửa đê, khi xây dựng công trình phải tránh mùa mưa, bão và

có những biện pháp hữu hiệu để tránh thiệt hại xảy ra nhằm đảm bảo chất lượng công trình; hoặc địa phương có địa hình chủ yếu là đồi núi, dốc thì chú ý đầu tư cho giao thông thuận lợi để có thể phát triển kinh tế và phát triển các ngành nghề phù hợp với điều kiện địa hình đó Vì vậy, quản lý chi NSNN trong đầu tư xây dựng

cơ bản chịu ảnh hưởng nhiều từ các điều kiện tự nhiên ở địa phương

- Điều kiện kinh tế - xã hội

Quản lý chi NSNN trên địa bàn địa phương đều chịu ảnh hưởng bởi điều kiện kinh tế xã hội Với môi trường kinh tế ổn định, vốn đầu tư sẽ được cung cấp đầy đủ, đúng tiến độ Ngược lại nền kinh tế mất ổn định, mức tăng trưởng kinh tế chậm Nhà nước sẽ thắt chặt tín dụng để kìm chế lạm phát, các dự án sẽ bị điều chỉnh cơ cấu vốn đầu tư, chi NSNN giảm Lạm phát cũng làm cho giá cả nguyên vật liệu tăng, làm chi phí công trình tăng điều này có thể hoãn thực hiện dự án vì không

đủ vốn đầu tư để thực hiện Vì vậy, có thể nói các yếu tố về kinh tế - xã hội có ảnh hưởng không nhỏ đến quản lý chi NSNN trên địa bàn địa phương

- Cơ chế chính sách và các quy định của nhà nước về quản lý chi NSNN

Trong kinh tế thị trường có sự điều tiết của nhà nước, pháp luật đã trở thành một bộ phận không thể thiếu trong việc quản lý Nhà nước nói chung và quản lý chi NSNN nói riêng Hệ thống pháp luật với vai trò hướng dẫn và tạo điều kiện cho các thành phần kinh tế trong xã hội hoạt động theo trật tự, trong khuôn khổ pháp luật, đảm bảo sự công bằng, an toàn và hiệu quả đòi hỏi phải rất đầy đủ, chuẩn tắc và đồng bộ Vì vậy, hệ thống pháp luật, các chính sách liên quan đến quản lý chi

NSNN sẽ có tác dụng kiềm hãm hay thúc đẩy hoạt động quản lý hiệu quả hay không hiệu quả chi NSNN ở địa phương

Môi trường pháp lý là nhân tố có ảnh hưởng rất lớn tới quản lý chi NSNN ở địa phương Chẳng hạn, định mức chi tiêu của Nhà nước là một trong những căn cứ quan trọng để xây dựng dự toán, phân bổ dự toán và kiểm soát chi NSNN, cũng là một trong những chỉ tiêu để đánh giá chất lượng quản lý và điều hành ngân sách nhà nước của các cấp chính quyền địa phương Việc ban hành các định mức chi một cách khoa học, cụ thể, kịp thời sẽ góp phần không nhỏ trong việc quản lý chi tiêu ngân sách nhà nước được chặt chẽ hơn, hiệu quả hơn Hay như, sự phân định trách nhiệm, quyền hạn của các cơ quan, các cấp chính quyền trong việc quản lý chi ngân sách nhà nước cũng ảnh hưởng không nhỏ đến chất lượng công tác quản lý chi NSNN Chỉ trên cơ sở phân công trách nhiệm, quyền hạn rõ ràng của từng cơ quan, địa phương sẽ tạo điều kiện cho công tác quản lý chi NSNN đạt hiệu quả, không lãng phí công sức, tiền của Sự phân định trách nhiệm, quyền hạn phải được tôn trọng và thể chế hóa thành Luật để các cơ quan cũng như từng cá nhân có liên quan biết được phạm vi trách nhiệm và quyền hạn của mình trong thực hiện nhiệm vụ, qua đó công việc được tiến hành trôi chảy, dựa trên nguyên tắc rõ ràng, minh bạch không đùn đẩy trách nhiệm, và trách nhiệm giải trình rõ ràng sẽ góp phần nâng cao chất lượng quản lý chi NSNN

- Khả năng về nguồn lực tài chính công

Dự toán về chi NSNN được lập luôn luôn dựa và tính toán có khoa học của nguồn lực tài chính công huy động được, tức là căn cứ vào thực tiễn thu ngân sách

và các khoản thu khác các năm trước và dự báo tăng thu trong năm nay mà đề ra kế hoạch huy động nguồn thu, vì vậy, chi NSNN không được vượt quá nguồn thu huy động được, đồng thời cũng căn cứ vào nhiệm vụ phát triển KT-XH ở địa phương để lập dự toán chi NSNN hàng năm Đối với các địa phương có nguồn thu lớn thì không phụ thuộc vào NSTW cấp thì chủ động hơn trong việc lập dự toán chi tiêu và quản lý chi NSNN

1.2.1.4.2 Các nhân tố chủ quan

Nhóm nhân tố chủ quan bao gồm: năng lực quản lý của người lãnh đạo và trình độ chuyên môn của đội ngũ cán bộ trong bộ máy quản lý chi NSNN, tổ chức bộ máy quản lý chi NSNN cũng như quy trình nghiệp vụ, công nghệ quản lý chi NSNN

- Năng lực quản lý của người lãnh đạo và trình độ chuyên môn của đội ngũ cán bộ trong bộ máy quản lý chi NSNN

Năng lực quản lý của người lãnh đạo bộ máy chi NSNN, bao gồm các nội dung sau: năng lực đề ra chiến lược trong hoạt động ngân sách; đưa ra được các kế hoạch triển khai các công việc hợp lý, rõ ràng; tạo nên một cơ cấu tổ chức hợp lý,

có hiệu quả, có sự phân định rõ ràng trách nhiệm và quyền hạn giữa các nhân viên, cũng như giữa các khâu, các bộ phận của bộ máy quản lý chi NSNN ở địa phương Năng lực quản lý của người lãnh đạo có tầm quan trọng đặc biệt đối với công tác quản lý tài chính công ở trung ương cũng như địa phương Nếu năng lực của người lãnh đạo yếu, bộ máy tổ chức không hợp lý, các chiến lược không phù hợp với thực

tế thì việc quản lý chi tiêu nguồn lực tài chính công sẽ không hiệu quả, dễ gây tình trạng chi vượt quá thu, chi đầu tư giàn trải, phân bổ chi thường xuyên không hợp lý;

có thể dẫn đến tình trạng thất thoát, lãng phí ngân sách, không thúc đẩy được sự phát triển của nền kinh tế, đảm bảo các vấn đề xã hội…

Ngoài ra, đối với người lãnh đạo cũng cần tránh bệnh chạy theo thành tích, bệnh cục bộ địa phương, bệnh quan liêu mệnh lệnh, coi thường pháp luật, xem trình

tự thủ tục là thứ gò bó quyền lực của mình Đây cũng có thể được coi là một trong những yếu tố làm giảm hiệu quả, thậm chí còn gây những hậu quả như thất thoát, lãng phí, tham nhũng,… trong công tác quản lý chi NSNN trên địa bàn địa phương

Năng lực chuyên môn của các bộ phận quản lý các khoản chi NSNN ở địa phương lại là yếu tố quyết định hiệu quả chi NSNN Nếu cán bộ quản lý có năng lực chuyên môn cao sẽ giảm thiểu được sai lệch trong cung cấp thông tin của đối tượng

sử dụng nguồn lực tài chính công, kiểm soát được toàn bộ nội dung chi, nguyên tắc chi và tuân thủ theo các quy định về quản lý nguồn tài chính công đảm bảo theo dự toán đã đề ra

Bên cạnh năng lực chuyên môn thì đối với cán bộ công chức cũng cần phải tránh bệnh xu nịnh, chiều ý cấp trên, là thói quen xin cho, hạch sách, thiếu ý thức chịu trách nhiệm cá nhân Thậm chí là sa sút về phẩm chất đạo đức như đòi hối lộ, đưa đút lót, thông đồng, móc ngoặc, gian lận… đây là những nhân tố ảnh hưởng không tốt tới quá trình quản lý chi NSNN, gây giảm hiệu quả sử dụng nguồn lực tài chính công nghiêm trọng

- Tổ chức bộ máy quản lý chi NSNN

Tổ chức bộ máy quản lý chi NSNN trên địa bàn địa phương và việc vận dụng quy trình nghiệp vụ quản lý vào thực tiễn địa phương: hoạt động quản lý chi NSNN được triển khai có thuận lợi và hiệu quả hay không phụ thuộc rất lớn vào tổ chức bộ máy quản lý chi NSNN và quy trình nghiệp vụ, trong đó đặc biệt là quy trình nghiệp

vụ quản lý Tổ chức bộ máy và quy trình quản lý, quyền hạn trách nhiệm của từng khâu, từng bộ phận, mối quan hệ của từng bộ phận trong quá trình thực hiện từ lập, chấp hành, quyết toán và kiểm toán chi NSNN có tác động rất lớn đến quản lý chi NSNN Tổ chức bộ máy quản lý phù hợp sẽ nâng cao chất lượng quản lý, hạn chế tình trạng sai phạm trong quản lý Quy trình quản lý được bố trí càng khoa học, rõ ràng thì càng góp phần quan trọng làm nâng cao chất lượng của thông tin tới cấp ra quyết định quản lý chi NSNN, giảm các yếu tố sai lệch thông tin Từ đó nâng cao được hiệu quả quản lý chi NSNN trên địa bàn địa phương

- Công nghệ quản lý chi NSNN trên địa bàn địa phương

Việc ứng dụng công nghệ tin học vào trong cuộc sống ngày nay đã và đang thực sự chứng tỏ vai trò không thể thiếu được của nó Thực tế đã chứng minh với việc ứng dụng công nghệ tin học vào trong công tác quản lý chi NSNN ở địa phương sẽ giúp tiết kiệm được thời gian xử lý công việc, đảm bảo được tính chính xác, nhanh chóng và thống nhất về mặt dữ liệu, tạo tiền đề cho những quy trình cải cách về mặt nghiệp vụ một cách hiệu quả Chính vì lẽ đó mà công nghệ tin học là một trong những nhân tố ảnh hưởng không nhỏ đến hiệu quả quản lý chi NSNN hiện đại trên địa bàn địa phương

1.2.2 Nguyên tắc quản lý chi ngân sách nhà nước

Trong bất kỳ thời đại nào, chi NSNN đều phải tuân thủ những quy tắc nhất định, những yêu cầu đó càng trở thành bắt buộc bởi tính đa dạng, phong phú cũng như mục tiêu hiệu quả là những đặc trưng cơ bản đối với nền kinh tế thị trường

Thứ nhất, tập trung thống nhất

Tính thống nhất thể hiện ở tính chất pháp lý của kế hoạch tài chính, ngân sách Thường thì cơ quan dân cử (Quốc hội, HĐND địa phương) phê chuẩn kế hoạch tài chính, ngân sách Cơ chế này đảm bảo rằng các chính sách công, các mục tiêu, ưu tiên của Nhà nước phải xuất phát từ lợi ích chung của các cộng đồng Cơ chế phê chuẩn này có nghĩa là kế hoạch tài chính, ngân sách có tính tập trung cao

Thứ hai, tính kỷ luật tài chính tổng thể

Mọi khoản thu - chi của Nhà nước đều được phản ánh đầy đủ vào NSNN và phải có ràng buộc cứng về ngân sách Nguyên tắc kỷ luật ở đây cũng hàm ý rằng việc hấp thụ nguồn lực của khu vực công chỉ giới hạn ở phạm vi cần thiết để thực hiện các chính sách của chính phủ Chi NSNN phải được tính toán trong khả năng nguồn lực huy động được từ nền kinh tế và nguồn khác Khả năng này không chỉ tính trong một năm mà phải được tính trong trung hạn (3-5 năm), kết hợp với dự báo xảy ra rủi ro, chỉ có như vậy mới đảm bảo tính ổn định và bền vững của ngân sách trong trung hạn Nhìn chung các nhà quản lý phải dự tính được rủi ro về thu và

sự biến động về chi để có chính sách đối ứng với những tình huống có thể xảy ra và

dự tính nhiều phương án Hàng năm trên cơ sở đánh giá và xây dựng ngân sách năm

rà soát lại kế hoạch trung hạn để điều chỉnh sát với thực tiễn và cập nhật thêm một năm những biến động tăng giảm nguồn và những chính sách bổ sung hoặc thay đổi, như vậy lúc nào cũng đảm bảo có kế hoạch trung hạn để xác định ngân quỹ trong 3-

5 năm, đáp ứng được yêu cầu chi NSNN trong khuôn khổ nguồn lực cho phép và thể hiện tính bền vững

Thứ ba, mọi khoản chi NSNN đề phải được kiểm tra, kiểm soát trên cơ sở chế

độ, tiêu chuẩn, định mức Nhà nước

Tất cả các khoản chi ngân sách nhà nước phải được kiểm tra, kiểm soát trong quá trình chi trả, thanh toán Các khoản chi phải có trong dự toán ngân sách nhà nước được giao, đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức do cấp có thẩm quyền quy định

và đã được thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách hoặc người được ủy quyền quyết định chi

Thứ tư, tính minh bạch, công khai trong cả quy trình từ khâu lập, tổ chức thực hiện, quyết toán, báo cáo và kiểm toán

Nguồn kinh phí phục vụ cho chi NSNN chủ yếu từ nguồn thuế, phí do dân đóng góp nên phải đảm bảo rõ ràng, công khai để các tổ chức, cá nhân giám sát và tham gia Kế hoạch tài chính ngân sách bản thân nó phải xây dựng trên cơ sở thông tin Nó phải chứa đựng đầy đủ các thông tin cơ bản để thực hiện có hiệu quả việc thảo luận, phê chuẩn Khi được phê chuẩn, kế hoạch tài chính ngân sách trở thành nguồn thông tin truyền tải toàn bộ mục tiêu, quan điểm của chính phủ và là căn cứ

để cơ quan hành pháp tham gia kiểm tra giám sát thực hiện Các quyết định ban hành phải có căn cứ, có cơ sở, chi phí, lợi ích gắn liền với quyết định phải rõ ràng,

dễ tiếp cận Như vậy, thực hiện nguyên tắc này vừa nâng cao trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân có liên quan đến ngân sách, vừa đảm bảo sử dụng ngân sách có hiệu quả, vừa giúp cho phát hiện chỉnh sửa để thông tin về ngân sách sát đúng thực tiễn

Thứ năm, đảm bảo bảo cân đối, ổn định tài chính, ngân sách

Kế hoạch tài chính, ngân sách nói riêng và công tác kế hoạch nói chung đều phải mang tính cân đối và ổn định Tuân thủ nguyên tắc này để thực hiện có hiệu quả chức năng, sứ mệnh của nhà nước trong việc duy trì trật tự xã hội và khắc phục những thất bại của nền kinh tế thị trường

Thứ sáu, chi NSNN phải gắn chặt với chính sách kinh tế, gắn với mục tiêu phát triển kinh tế trung và dài hạn

Chi ngân sách phải dựa trên nguồn thu có được, nhưng nguồn thu lại được hình thành chủ yếu từ hoạt động kinh tế và gắn với chính sách kinh tế, gắn với mục tiêu vĩ mô Mặt khác trong bất kể nền kinh tế nào và đặc biệt là kinh tế thị trường, trách nhiệm của Nhà nước là phải tập trung giải quyết vấn đề về phát triển kinh tế