Cơ sở lí luận và thực hiện xây dựng phát triển kiểm toán giai đoạn 2001-2010

Kiểm toán nhà nước Việt Nam được thành lập theo nghị định 70/CP

2 Lời cam đoan Tôi xin cam đoan công trình nghiên cứu riêng Tôi Các số liệu tài liệu sử dụng luận án trung thực có nguồn dẫn cụ thể, kết luận khoa học luận án kết trình nghiên cứu khoa học cách nghiêm túc Tôi Tác giả luận án Ngô Văn Nhuận Mục lục Phụ bìa Lời cam đoan Danh mục từ viết tắt Danh mục sơ đồ Mở đầu Chơng 1: Những vấn đề lý luận kinh nghiệm quốc tế mô hình tổ chức chế hoạt động quan KTNN 15 1.1 Những vấn đề chung Nhà nớc KTNN 15 1.2 Mô hình tổ chøc c¬ quan KTNN .34 1.3 Cơ chế hoạt động KTNN 47 1.4 Nghiªn cứu mô hình tổ chức chế hoạt động số nớc giới Bài học kinh nghiÖm 65 KÕt luËn ch−¬ng 75 Chơng 2: Đánh giá thực trạng mô hình tổ chức chế hoạt động Kiểm toán Nhà nớc Việt Nam 78 2.1 Quá trình hình thành phát triển KTNN Việt Nam 78 2.2 Mô hình tổ chức KTNN Việt nam 92 2.3 C¬ chÕ hoạt động KTNN Việt Nam .102 2.4 Đánh giá thực trạng mô hình tổ chức chế hoạt động KTNN 117 KÕt luËn ch−¬ng 133 Ch−¬ng 3: Ph−¬ng h−íng giải pháp hoàn thiện mô hình tổ chức chế hoạt động KTNN Việt Nam 136 3.1 Phơng hớng mục tiêu hoàn thiện mô hình tổ chức chế hoạt động KTNN ViÖt Nam 136 3.2 Giải pháp cụ thể hoàn thiện mô hình tổ chức KTNN 144 3.3 Giải pháp cụ thể hoàn thiện chế hoạt động KTNN .154 3.4 Các giải pháp khác 185 KÕt luËn chung 188 Một số công trình khoa học tác giả có liên quan đến luận án 190 Tài liệu tham khảo 191 Danh mục từ viết tắt ASOSAI Tổ chức quan kiểm toán tối cao Châu BAI Cơ quan kiểm toán tối cao Hàn Quốc BCKT Báo cáo kiểm toán BCTC Báo cáo tài CNXH Chủ nghĩa X· héi CNTT C«ng nghƯ th«ng tin DNNN Doanh nghiƯp Nhà nớc ĐT-DA Đầu t Dự án GAO Cơ quan KTTC cđa Hỵp chđng qc Hoa Kú KSNB KiĨm soát nội KTHĐ Kiểm toán hoạt động KTNN Kiểm toán Nhà nớc KTTC Kiểm toán tối cao KTNNLB KTNN Liên bang Đức KTT Kiểm toán trởng KTV Kiểm toán viên INTOSAI Tổ chức quốc tế quan kiểm toán tối cao NSNN Ngân sách Nhà nớc XDCB Xây dựng danh mục sơ đồ Sơ đồ 1.1: Các chức quản lý xà hội Nhà nớc theo giai đoạn tác động quản lý .16 Sơ đồ 1.2: Vị trí kiểm toán Nhà nớc 17 Sơ đồ 1.3: Các công cụ sử dụng giám sát 18 Sơ đồ 1.4: Các nhân tố tác động đến KTNN .21 Sơ đồ 1.5: Mô tả vị trí KTNN thuộc quan lập pháp 38 Sơ đồ 1.6: Mô tả vị trí KTNN thuộc quan hành pháp .40 Sơ đồ 1.7: Mô tả vị trí KTNN độc lập với quan hành pháp lập pháp .42 Sơ đồ 2.1: mô tả vị trí pháp lý KTNN theo nghị định 93/2003/NĐ-CP ngày 13/8/2003 Chính phủ 93 Sơ đồ 2.2: Mô hình tæ chøc néi bé KTNN .96 Sơ đồ 2.3 : Tổ chức máy KTNN sau cã LuËt KTNN .100 Sơ đồ 2.4 : Mô hình cấp tổ chức quản lý hoạt động kiểm toán 112 Sơ đồ 3.1: Mô hình tổ chức chung KTNN 147 Sơ đồ 3.2: Mô hình tổ chức kiểm toán chuyên ngành 148 Sơ đồ 3.3: Mô hình tổ chức KTNN khu vùc .152 S¬ đồ 3.4: Mô hình cấp tổ chức quản lý hoạt động kiểm toán 182 Mở đầu Tính cấp thiết đề tài luận án Kiểm toán Nhà nớc Việt Nam đợc thành lập theo Nghị định 70/CP ngày 11/7/1994 Chính phủ, quan chuyên môn giúp Thủ tớng Chính phủ thực chức kiểm tra, xác nhận tính đắn, hợp pháp tài liệu số liệu quan nhà nớc, đơn vị nghiệp, đơn vị kinh tế nhà nớc đoàn thể quần chúng, tỉ chøc x? héi sư dơng kinh phÝ NSNN cấp Đây quan thành lập, cha có tiền lệ Việt Nam mặt tổ chức nh chế hoạt động Đến qua 10 năm hoạt động Kiểm toán Nhà nớc đ? khẳng định đợc vai trò vị trí nh công cụ thiếu đợc hệ thống kiểm tra kiểm soát nhà nớc Về mặt tổ chức, đ? xây dựng đa vào vận hành hệ thèng bé m¸y tËp trung thèng nhÊt bao gåm c¸c phận tham mu giúp việc KTNN chuyên ngành Trung ơng KTNN khu vực Thực phơng châm vừa xây dựng tổ chức vừa triển khai hoạt động, từ vào hoạt động đến KTNN đ? tiến hành hàng nghìn kiểm toán, kết KTNN đ? kiến nghị tăng thu, tiết kiệm chi đa vào quản lý qua NSNN 20.000 tỷ đồng Điều có ý nghĩa quan trọng qua kiểm toán đ? giúp cho đơn vị đợc kiểm toán thấy đợc sơ hở, yếu công tác quản lý tài chính, việc thực chế độ kế toán nhà nớc, qua để có biện pháp khắc phục yếu kém, sơ hở công tác quản lý, ngăn ngừa gian lận, tham ô, tham nhũng, l?ng phí nguồn lực tài quốc gia; đồng thời KTNN bớc đầu đ? cung cấp cho Chính phủ, Quốc hội thông tin, liệu tin cậy làm sở cho việc phân bổ NSNN, toán NSNN, hoạch định sách đề biện pháp nhằm tăng cờng quản lý vĩ mô kinh tế Từ thành lập đến vị trí KTNN đ? bớc đợc nâng cao; chức KTNN bớc đợc mở rộng; trách nhiệm KTNN trớc Đảng, Nhà nớc Nhân dân ngày lớn hơn; quy định vị trí, chức KTNN năm vừa qua phù hợp với tiến trình đời phát triển KTNN ngày phù hợp với thông lệ quốc tế quan KTNN quốc gia Trên giới, tổ chức quốc tế quan KTTC (INTOSAI) đợc thành lập từ năm 1953 đến bao gồm 178 nớc thành viên; Châu á, tổ chức quan kiểm toán Châu (ASOSAI) đ? đợc thành lập vào năm 1978 đ? có gần 35 nớc thành viên, KTNN Việt Nam thành viên thức INTOSAI từ tháng 4/1996 thành viên ASOSAI từ tháng 1/1997 nớc mô hình tổ chức hoạt động quan KTNN có điểm khác tuỳ thuộc vào đặc điểm nớc; nhiên giới vị trí pháp lý quan KTNN thờng độc lập với quan hành pháp quan quản lý sử dụng nguồn lực kinh tế Nhà nớc, điều kiện quan trọng giúp cho quan KTNN hoạt động hiệu quả, phù hợp với tuyên bố Lima cđa tỉ chøc INTOSAI vỊ c¸c chØ dÉn kiĨm toán Bên cạnh số thành tựu đ? đạt đợc tổ chức hoạt động KTNN hạn chế, bất cập làm ảnh hởng đến chất lợng, hiệu hiệu lực hoạt động kiểm toán; bất cập phân công, phân cấp quản lý tổ chức hoạt động kiểm toán, tổ chức đoàn kiểm toán, việc xây dựng thực kế hoạch hàng năm, cha phát huy đợc vai trò quan trọng KTNN hệ thống kiểm tra, kiểm soát Nhà nớc Sự chồng chéo chức năng, nhiệm vụ phận bất cập khác đ? làm cho kết hoạt động đạt đợc cha cao so với yêu cầu đặt Tại kỳ họp thứ Quốc hội khoá XI đ? thông qua Luật KTNN ngày 14/6/2005, Chủ tịch nớc ký lệnh công bố ngày 24/6/2005 có hiệu lực thi hành từ ngày 1/1/2006 quy định vị trí pháp lý, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cấu tổ chức chế hoạt động KTNN Đây văn pháp lý cao quy định KTNN, đánh dấu bớc phát triển chất hệ thống công cụ kiểm tra, kiểm soát Việt Nam thời kỳ Để xây dựng KTNN thực trở thành công cụ mạnh nhà nớc giai đoạn mới, đòi hỏi phải có nghiên cứu vận dụng lý luận mô hình tổ chức chế hoạt động quan KTNN, kinh nghiệm thực tiễn quan KTNN giới vào điều kiện cụ thể phù hợp với pháp luật KTNN Việt Nam Tổng quan vấn đề nghiên cứu Là mô hình tổ chức hoạt động Việt nam nên vấn đề nghiên cứu lý luận thực tiễn nớc để vận dụng kinh nhiệm quý báu vào Việt Nam vấn ®Ị hÕt søc quan träng ®èi víi sù ph¸t triĨn KTNN việt Nam Hoạt động nghiên cứu khoa học KTNN Việt Nam thức đợc triển khai từ năm 1995 đợc công nhận đầu mối kế hoạch khoa học công nghệ từ năm 1996 theo định Bộ trởng Bộ khoa học công nghệ môi trờng Kể từ đến đ? có nhiều đề tài nghiên cứu khoa học từ cấp nhà nớc, cấp Bộ, cấp sở để triển khai nghiên cứu chất, chức năng, nhiệm vụ địa vị pháp lý KTNN; nghiên cứu chuẩn mực, quy trình kiểm toán, phơng pháp kiểm toán, mẫu biểu hồ sơ đáp ứng kịp thời hoạt động KTNN thời kỳ Đợc trợ giúp từ Ngân hàng phát triển Châu (ADB) giúp đỡ KTNN triển khai nghiên cứu việc xây dựng luật pháp trợ giúp việc tăng cờng lực, đào tạo cán với hai giai đoạn đ? góp phần to lớn cho việc triển khai nghiên cứu khoa học nhiều lĩnh vực Tiếp trợ giúp lớn Kiểm toán nhà nớc Liên Bang Đức với dự án GTZ từ nhiều năm đ? cho đời nhiều tài liệu quan trọng nh "Cơ sở pháp lý Kiểm toán Nhà nớc Liên Bang Đức" năm 2001; Những sở công tác kiểm tra tài Nhà nớc - Hà Nội , năm1996; Chức năng, nhiệm vụ địa vị quan kiểm toán cấu Nhà nớc- Hà Nội , tháng 03.2003; So sánh quốc tế địa vị pháp lý chức quan kiểm toán tối cao Hà Nội , năm 2003; Hội thảo quốc tế dự án GTZ / KTNN Việt Nam "So sánh địa vị pháp lý, nhiệm vụ chức quan kiểm toán tối cao giới" (đặc biệt lu ý đến KTLB Đức) Hà Nội 6-2004 dịch tài liệu nớc khác Luật KTNN đời bớc đột phá tạo lực cho KTNN tình hình phù hợp với thông lệ quốc tế, tạo điều kiện quan trọng độc lập nhiều mặt hoạt động góp phần đa KTNN Việt Nam thực trở thành công cụ mạnh máy kiểm tra, kiểm soát Nhà nớc, tạo lực mặt trận chống tham nhũng Tuy nhiên, cha có luận án Tiến sĩ đề tài khoa học nghiên cứu sâu toàn diện mô hình tổ chức hoạt động cđa KTNN ViƯt Nam Cã thĨ kĨ mét sè ®Ị tài, công trình khoa học KTNN đ? đề cập đến vấn đề luận án nghiên cứu: Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ Thực trạng giải pháp hoàn thiện phân công, phân cấp tổ chức quản lý thực hoạt động kiểm toán Kiểm toán Nhà nớc Hà Nội, năm 2002 Tiến sĩ Đinh Trọng Hanh quyền Giám đốc Trung tâm khoa học bồi dỡng cán KTNN làm chủ nhiệm Đây đề tài khoa häc cÊp bé ®Ị cËp ®Õn nhiỊu vÊn ®Ị lý luận phân công, phân cấp tổ chức quản lý thực hoạt động kiểm toán Đề tài đa đợc nhiều khái niệm giải đợc mối quan hệ việc phân công, phân cấp tổ chức quản lý mang tính hành tổ chức thực kiểm toán Đề tài đánh giá cách tơng đối toàn diện thực trạng phân công, phân cấp trong tổ chức quản lý thực hoạt động kiểm toán KTNN, sở đề tài đa phơng hớng giải pháp hoàn thiện, nguyên tắc đạo phân công phân cấp Đây tài liệu tham khảo quan trọng trình nghiên cứu luận án Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ Cơ sở lý luận thực tiễn xây dựng chiến lợc phát triển Kiểm toán Nhà nớc giai đoạn 2001 2010 Hà Nội, tháng năm 2004 ông Đỗ Bình Dơng, Tổng KTNN làm chủ nhiệm GS.TS Vơng Đình Huệ, Phó tổng KTNN, phó GS.TS Nguyễn Đình Hựu, Giám đốc Trung tâm khoa học bồi dỡng cán làm phó chủ nhiệm thành viên ngời giữ trọng trách quan trọng thành phần l?nh đạo KTNN tham gia Đề tài nghiên cứu sâu cải cách hành nhà nớc đa quan điểm, cách nhìn vị trí KTNN tiến trình cải cách hành Nhà nớc Đồng thời đa quan điểm, phơng hớng phát triển KTNN đến năm 2010 Tuy nhiên đề tài đợc hoàn thành trớc luật KTNN đợc ban hành, công 10 cải cách hành có nhiều thay đổi đ? xuất tình mới; mặt khác, đề tài đa phơng hớng phát triển đến năm 2010 Do vậy, đến đ? có nhiều điểm không phù hợp với thực tiễn hoạt động KTNN Tuy nhiên tài liệu tham khảo quan trọng trình nghiên cứu luận án này, có nhiều đóng góp quan trọng mặt khoa học thực tiễn việc hoàn thiện mô hình tổ chức chế hoạt động KTNN Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ "Cơ sở lý luận thực tiễn việc kiểm toán trách nhiệm kinh tế nhiệm kỳ cán lGnh đạo máy Nhà nớc đơn vị kinh tế Nhà nớc"Hà Nội năm 2004 GS.TS Vơng Đình Huệ- Phó Tổng KTNN làm chủ nhiệm Đề tài đa luận khoa học, sở pháp lý đòi hỏi thực tế viƯc kiĨm to¸n tr¸ch nhiƯm kinh tÕ nhiƯm kú cán lGnh đạo máy Nhà nớc đơn vị kinh tế Nhà nớc Đây thực chất chức năng, nhiệm vụ quan trọng đ? đợc thực theo mô hình kiểm toán nhà nớc Trung Quốc, vấn đề tham nhũng Trung Quốc trầm trọng làm thất thoát l?ng phí rÊt lín c¸c ngn lùc qc gia ViƯt Nam có nhiều điều kiện tình tơng đồng với Trung Quốc nên việc nghiên cứu tiến tới áp dụng hình thức kiểm toán khả thi Đề tài đánh giá thực trạng công tác kiểm tra, đánh giá trách nhiệm kinh tế cán l?nh đạo máy nhà nớc đơn vị kinh tế Việt Nam đa giải pháp, kiến nghị để xác lập điều kiện cần thiết mặt pháp lý, chuẩn mực quy trình kiểm toán phù hợp với loại hình nhằm sớm áp dụng Việt Nam Đây đóng góp to lớn đề tài nhằm hoàn thiện chức KTNN, nhiên đề tài đề cập đến khía cạnh chức loại hình kiểm toán KTNN, đó, nguồn tài liệu quý đề nghiên cứu luận án đợc toàn diện Đề tài nghiên cứu khoa học cấp "Cơ sở khoa học thực tiễn việc xác định phạm vi hoạt động KTNN khác hoạt động KTNN víi Thanh tra Nhµ n−íc vµ Thanh tra tµi chính" Hà Nội 2001 TS Nguyễn Đình Hựu- Giám đốc trung tâm khoa học bồi dỡng cán làm chủ nhiệm 11 Đây đề tài đề cập tơng đối vĩ mô đến chất, vị trí quan hệ thống kiểm tra, kiểm soát lĩnh vực tài công là: tra nhµ n−íc, tra tµi chÝnh, KTNN vµ đề cập đến phạm vi, chức loại quan Mục đích loại bỏ khả chồng chéo phạm vi tạo khoảng trống lĩnh vực kiểm tra, kiểm soát Đề tài tập trung phân tích thực trạng việc chồng chéo phạm vi chức kiểm tra quan gây phiền hà, tốn cho doanh nghiệp đồng thời tạo kẽ hở quản lý Đóng góp lớn mặt khoa học thực tiễn đề tài đ? có đợc định hớng chung hình thành hệ thống kiểm tra tài công thống đa đợc đề xuất phạm vi cho loại hình quan kiểm tra; kiến nghị cần phải xây dựng hệ thống kiểm tra tài công nhà nớc thống hiệu Đề tài nghiên cứu khoa học cấp "Mô hình tổ chức chế hoạt động quan Kiểm toán Nhà nớc" Hà Nội 1996 PTS Vơng Hữu Nhơn- Tổng KTNN KTNN làm chủ nhiệm Đây đề tài đề cập đến mô hình tổ chức chế hoạt động quan kiểm toán Nhà nớc Tuy nhiên, đề tài nghiên cứu bối cảnh KTNN đời, nhiều vấn đề lý luận thực tiễn cha sáng tỏ, tài liệu tham khảo nớc cha nhiều Do mô hình kiểm toán Việt Nam chủ yếu dựa tài liệu học tập từ Trung Quốc Tuy nhiên, điều kiện nớc có điểm khác nhau, việc dập khuôn mô hình tổ chức điều không khoa học Mặc dù đề tài đ? đa đợc số kiến nghị mang tính định hớng khắc phục vớng mắc tạm thời, nhng thực tế luật kiểm toán nhà nớc đợc ban hành cho thấy điều kiện KTNN đòi hỏi phải có phơng hớng giải pháp phát triển phù hỵp víi xu thÕ héi nhËp qc tÕ vỊ mäi mặt nay, đặc biệt Việt Nam đ? trở thành thành viên thức WTO cách thức tiếp cận nh nội dung phơng pháp nghiên cứu đề tài khác với công trình khoa học tác giả nghiên cứu, nhiên đề tài nghiên cứu khoa học cấp nguồn t liệu tham khảo làm sở để luận án có đợc nhiều ý tởng khoa học quan trọng để hoàn thành công trình khoa học ... tham khảo quan trọng trình nghiên cứu luận án Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ Cơ sở lý luận thực tiễn xây dựng chiến lợc phát triển Kiểm toán Nhà nớc giai đoạn 2001 2010 Hà Nội, tháng năm 2004... án GAO Cơ quan KTTC Hợp chủng quốc Hoa Kỳ KSNB Kiểm soát nội KTHĐ Kiểm toán hoạt động KTNN Kiểm toán Nhà nớc KTTC Kiểm toán tối cao KTNNLB KTNN Liên bang Đức KTT Kiểm toán trởng KTV Kiểm toán viên... gåm KTNN, kiĨm to¸n độc lập, kiểm toán nội Đề tài đề cập đến cần thiết khách quan đời, thực trạng phát triển hệ thống quan kiểm toán định hớng phát triển hệ thống kiểm toán thời kỳ công nghiệp hoá