Hoàn thiện phân cấp quản lý chi ngân sách tỉnh quảng nam (ngô thị bích ngọc)

Hiệu quả của việc phân cấp quản lý ngân sách ở địa phương có ảnh hưởng rất lớn đến sự phát triển chung của cả nước, nếu việc phân cấp quản lý các cấp chính quyền địa phương tốt nó không

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài:

Với điều kiện của từng địa phương mà việc phân cấp quản lý ngân sách giữa các cấp chính quyền địa phương cũng rất khác nhau Hiệu quả của việc phân cấp quản lý ngân sách ở địa phương có ảnh hưởng rất lớn đến sự phát triển chung của cả nước, nếu việc phân cấp quản lý các cấp chính quyền địa phương tốt nó không những đảm bảo việc thực hiện tốt được các nhiệm vụ đề ra mà còn thể hiện sự tự chủ, sáng tạo của địa phương trong việc sử dụng ngân sách Tuy nhiên, phân cấp quản lý ngân sách ở địa phương ngoài những thành tựu đạt được vẫn còn tồn tại những bất cập cần phải được hoàn thiện,

để đảm bảo việc phân cấp quản lý ngân sách hiệu quả hơn góp phần phát triển kinh tế xã hội ở địa phương Với lý do đó tôi chọn đề tài

“Hoàn thiện phân cấp quản lý chi ngân sách tỉnh Quảng Nam”

làm đề tài luận văn thạc sĩ của mình

2 Mục đích nghiên cứu:

Khảo sát đánh giá phân cấp quản lý chi ngân sách tỉnh Quảng Nam Từ đó, đề xuất các quan điểm, các phương hướng và giải pháp tiếp tục hoàn thiện phân cấp quản lý chi ngân sách tỉnh Quảng Nam trong thời gian tới

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu:

- Đối tượng nghiên cứu: là ngân sách địa phương tỉnh Quảng Nam, hệ thống phân cấp quản lý chi ngân sách tỉnh, huyện, xã

- Phạm vi nghiên cứu: nghiên cứu tình hình phân cấp quản lý chi ngân sách tỉnh Quảng Nam giai đoạn 2007 – 2010

4 Phương pháp nghiên cứu:

Luận văn đã sử dụng phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của Chủ nghĩa Mac – Lênin, đồng thời sử dụng

phương pháp phân tích tổng hợp, thống kê, so sánh dựa trên lý thuyết tài chính và số liệu thực tiễn về ngân sách tỉnh Quảng Nam

5 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài:

- Hệ thống hóa những vấn đề lý luận và các quan điểm của Đảng ta về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước trong công cuộc đổi mới đất nước

- Đánh giá thực trạng phân cấp quản lý chi ngân sách tỉnh Quảng Nam giai đoạn 2007 – 2010

- Đề xuất phương hướng và giải pháp nhằm phát huy tính tích cực và hạn chế phân cấp quản lý chi ngân sách tỉnh Quảng Nam giai đoạn 2011 – 2015

6 Kết cấu của luận văn:

Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục, danh mục tài liệu tham khảo phần nội dung của luận văn có 3 chương

Chương 1: Lý luận chung về ngân sách nhà nước và phân cấp ngân sách nhà nước

Chương 2: Thực trạng phân cấp quản lý chi ngân sách tỉnh Quảng Nam giai đoạn 2007 – 2010

Chương 3: Quan điểm, phương hướng và biện pháp nhằm tiếp tục hoàn thiện phân cấp quản lý chi ngân sách tỉnh Quảng Nam giai đoạn 2011 – 2015

Chương 1 - LÝ LUẬN CHUNG VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

VÀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.1 Ngân sách nhà nước

1.1.1 Khái niệm ngân sách Nhà nước

1.1.2 Bản chất của Ngân sách nhà nước

1.1.3 Chức năng của Ngân sách nhà nước

1.1.4 Vai trò của ngân sách nhà nước trong nền kinh tế

1.1.4.1 Huy động các nguồn lực tài chính

1.1.4.2 Điều tiết vĩ mô nền kinh tế

1.1.5 Hệ thống ngân sách nhà nước

- Ngân sách Trung ương

- Ngân sách cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (gọi chung là ngân sách tỉnh)

- Ngân sách huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là ngân sách huyện)

- Ngân sách cấp xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã)

1.1.6 Quản lý ngân sách nhà nước

1.1.6.1 Nguyên tắc quản lý ngân sách

1.1.6.2 Quản lý thu ngân sách nhà nước

Được thể hiện qua các khâu:

- Lập dự toán từng khoản thu

- Khâu tổ chức thực hiện

- Kết quả thực hiện so với số dư dự toán được lập đầu năm

1.1.6.3 Quản lý chi ngân sách nhà nước

- Chi thường xuyên đòi hỏi phải thực hiện nghiêm nguyên tắc chi theo dự toán được duyệt, đúng nội dung, đối tượng, định mức chi; đảm bảo tiết kiệm, hiệu quả

- Chi đầu tư phát triển có tính đến cơ cấu chi thỏa đáng cho xây dựng cơ sở hạ tầng kỹ thuật và cơ sở hạ tầng xã hội, tránh phân tán, dàn trãi và đảm bảo phát triển cân đối giữa các ngành và vùng kinh tế

- Trong chi ngân sách phải đảm bảo tỷ lệ hợp lý giữa chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển; trong chi thường xuyên quan tâm đến tỷ lệ chi cho giáo dục, đào tạo và khoa học công nghệ

1.2 Phân cấp quản lý chi ngân sách nhà nước

1.2.1 Bản chất của phân cấp quản lý ngân sách

1.2.2 Sự cần thiết phân cấp quản lý ngân sách

1.2.3 Các nguyên tắc phân cấp quản lý chi ngân sách nhà nước

1.2.3.1 Các nguyên tắc chung về phân cấp ngân sách

1.2.3.2 Các nguyên tắc về phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách [5,tr.288-291]

Việc phân cấp nhiệm vụ chi tiêu được thực hiện theo định lý phân cấp của Oates: một nguyên tắc chỉ đạo là giao cho chính quyền mỗi cấp loại nhiệm vụ chi tiêu nào chỉ đem lại lợi ích cho những công dân mà cấp đó đại diện

1.2.4 Nội dung phân cấp quản lý chi ngân sách Nhà nước

1.2.4.1 Thẩm quyền quyết định định mức phân bổ và chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu ngân sách

Thủ tướng chính phủ quyết định định mức phân bổ ngân sách làm căn cứ xây dựng dự toán, phân bổ ngân sách cho các bộ, các địa phương Hội đồng nhân dân cấp tỉnh căn cứ vào định mức phân bổ ngân sách, khả năng tài chính – ngân sách và đặc điểm tình hình tại địa phương, quyết định định mức phân bổ ngân sách làm căn

cứ xây dựng dự toán và phân bổ ngân sách ở địa phương

Hội đồng nhân dân cấp tỉnh được quyết định chế độ chi ngân sách đối với một số nhiệm vụ chi có tính chất đặc thù ở địa phương

để thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, phù hợp với đặc điểm thực tế ở địa phương trên cơ sở nguồn ngân sách địa phương đảm bảo

1.2.4.2 Phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước

Theo Luật NSNN, phân cấp nhiệm vụ chi và quan hệ giữa các cấp ngân sách được thực hiện theo nguyên tắc: NSTW và ngân

sách mỗi cấp chính quyền địa phương được phân cấp nhiệm vụ chi

cụ thể; Ngân sách Trumg ương giữ vai trò chủ đạo và hỗ trợ những địa phương chưa cân đối được thu, chi ngân sách; HĐND tỉnh quyết định việc phân cấp nhiệm vụ chi giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương; việc ban hành và thực hiện chính sách, chế độ mới làm tăng chi ngân sách phải có giải pháp bảo đảm nguồn tài chính phù hợp

Các cấp Ngân sách nhà nước đều thực hiện các nhiệm vụ chi: chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên

Nhiệm vụ chi thuộc ngân sách cấp nào do ngân sách cấp đó bảo đảm

1.2.4.3 Phân cấp về quy trình ngân sách

* Phân cấp trong lập và phân bổ dự toán ngân sách:

Trách nhiệm của Uỷ ban nhân dân mỗi cấp trong quá trình giao và phân bổ ngân sách tỉnh như sau:

Đối với Uỷ ban nhân tỉnh: căn cứ vào Quyết định của Thủ tướng Chính phủ, Uỷ ban nhân dân tỉnh trình Hội đồng Nhân dân tỉnh quyết định dự toán ngân sách địa phương, phương án phân bổ cấp tỉnh và mức bổ sung từ ngân sách cấp tỉnh cho ngân sách câp dưới trước ngày 10 tháng 12

Đối với Uỷ ban nhân dân huyện: uỷ ban nhân dân huyện trình hội đồng nhân dân cùng cấp quyết định dự toán ngân sách và phương án phân bổ ngân sách cấp mình Uỷ ban nhân dân huyện thực hiện: giao nhiệm vụ thu chi cho từng cơ quan đơn vị trực thuộc, giao nhiệm vụ thu chi, mức bổ sung cho ngân sách cấp xã, tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu giữa huyện và xã

Đối với UBND xã: trình Hội đồng nhân dân xã quyết định

dự toán ngân sách xã và phương án phân bổ ngân sách cấp mình Dự toán ngân sách xã phải được quyết định trước ngày 31 tháng 12

* Phân cấp trong chấp hành ngân sách địa phương:

Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh chịu trách nhiệm trước Chính phủ

và Hội đồng nhân dân cấp tỉnh về việc cấp hành ngân sách địa phương Các Sở chịu trách nhiệm trước Ủy ban nhân dân và Hội đồng nhân dân tỉnh về chấp hành ngân sách thuộc phạm vi của mình

Ủy ban nhân dân cấp huyện, xã chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhân dân cấp mình và Ủy ban nhân dân cấp trên về việc chấp hành ngân sách cấp mình

Trong quá trình chấp hành ngân sách, Sở tài chính chịu trách nhiệm hướng dẫn, kiểm tra việc chấp hành dự toán ngân sách địa phương Kho bạc nhà nước quản lý thu, chi quỹ ngân sách địa phương; Thủ trưởng các đơn vị dự toán cấp I chịu trách nhiệm chấp hành nhiệm vụ chi của đơn vị dự toán

Hội đồng nhân dân các cấp có trách nhiệm giám sát Uỷ ban nhân dân và các cơ quan trong việc chấp hành ngân sách địa phương

* Phân cấp trong quyết toán ngân sách địa phương:

- Các đơn vị sử dụng ngân sách (đơn vị dự toán cấp III) lập quyết toán gởi lên đơn vị dự toán cấp I Các đơn vị dự toán cấp I xét duyệt quyết toán của các đơn vị trực thuộc và lập quyết toán của cấp mình gởi cơ quan tài chính và uỷ ban nhân dân cùng cấp

- Các cấp ngân sách bên dưới xét duyệt quyết toán các đơn vị

dự toán và lập quyết toán của cấp mình gởi lên cơ quan tài chính cấp trên

- UBND tỉnh xem xét quyết toán ngân sách địa phương và trình Hội đồng nhân dân tỉnh quyết định phê chuẩn HĐND tỉnh phê

chuẩn quyết toán chậm nhất 12 tháng sau khi năm ngân sách kết thúc

và quy định thời hạn phê chuẩn quyết toán ngân sách của HĐND cấp dưới chậm nhất không quá 6 tháng khi năm ngân sách kết thúc

1.3 Kinh nghiệm phân cấp quản lý chi ngân sách ở một số nước trên thế giới

1.3.1 Khái quát về tình hình phân cấp ngân sách ở các nước trên thế giới

1.3.2 Phân cấp quản lý chi ngân sách cụ thể ở một số nước

1.3.2.2 Phân cấp quản lý chi ngân sách ở Pháp

1.3.2.3 Phân cấp quản lý chi ngân sách ở Nhật

1.3.2.4 Phân cấp quản lý chi ngân sách ở Malaysia

1.3.3 Một số vấn đề rút ra từ phân cấp quản lý chi ngân sách ở một

số nước

Ở các nước liên bang, hệ thống ngân sách ở các nước liên bang bao gồm 3 cấp: ngân sách liên bang, ngân sách bang, và ngân sách địa phương Ở các nước phi liên bang (thống nhất), hệ thống ngân sách gồm hai cấp: ngân sách chính phủ và ngân sách địa phương

Ngân sách địa phương của các nước tuỳ thuộc vào hệ thống các đơn vị hành chính nhưng không nhất thiết cứ mỗi đơn vị hành chính đều phải là một cấp ngân sách

Việc phân cấp quản lý ngân sách ở các nước không thực hiện theo nguyên tắc lồng ghép, ngân sách cấp trên không bao gồm ngân sách cấp dưới, ngân sách chính phủ không bao gồm ngân sách địa phương

Mối quan hệ giữa ngân sách chính phủ (ngân sách trung ương) và ngân sách địa phương, thì ngân sách chính phủ giữ vai trò chủ đạo, ngân sách địa phương đóng vai trò phụ thuộc

Chương 2 - THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH TỈNH QUẢNG NAM GIAI ĐOẠN 2007 – 2010 2.1 Đặc điểm tình hình kinh tế - xã hội của tỉnh Quảng Nam

2.1.1 Vị trí địa lý của tỉnh

2.1.2 Tình hình phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh

2.1.3 Đặc điểm tình hình thực hiện thu chi ngân sách của tỉnh Quảng Nam (2007 - 2010)

Bảng 2.1 Tổng hợp số liệu thu chi ngân sách 2007-2010

Tổng thu ngân sách Tổng chi ngân sách

Năm Thu nội

địa

Thu xuất nhập khẩu

Thu bổ sung từ

NS cấp trên

Chi đầu

tư

Chi thường xuyên

2007 2.225,7 331,4 2.348,1 1.236,7 3.221,8

2008 2.969,1 450,7 2.673,2 1.448,0 4.182,3

2009 4.172,6 555,3 3.210,4 1.738,9 5.465,8

2010 5.810,9 1.783,8 3.564,9 1.984,2 7.163,5

Nguồn: Sở Tài chính Quảng Nam

2.2 Thực trạng phân cấp quản lý chi ngân sách tỉnh Quảng Nam giai đoạn 2007-2010

2.2.1 Phân cấp thẩm quyền quyết định định mức phân bổ, và chế

độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu ngân sách

2.2.1.1 Định mức phân bổ ngân sách nhà nước

2.2.1.2 Chế độ, định mức, tiêu chuẩn chi tiêu ngân sách

2.2.1.3 Nhận xét về phân cấp ban hành các chế độ, tiêu chuẩn định mức chi tiêu

- Các định mức chi tiêu do tỉnh ban hành còn ít và chỉ liên quan đến các khoản nhỏ hoặc tạm thời

- Giữa định mức chi tiêu và định mức phân bổ ngân sách chưa có mối quan hệ chặt chẽ: định mức chi tiêu chưa trở thành căn

2.2.2 Phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách địa phương

Mặc dù việc phân cấp nhiệm vụ chi đã có nhiều tiến bộ, đặc biệt là đã tăng quyền tự chủ cho cấp huyện, xã tuy nhiên, vẫn có một

số hạn chế về phân cấp nhiệm vụ chi như sau:

- Nguồn thu của địa phương không bảo đảm nhu cầu chi của địa phương

- Nhiệm vụ chi của chính quyền các cấp hiện còn được quy định rải rác trong nhiều loại văn bản, dẫn đến các cấp thực thi nhất là cấp xã khó nắm bắt đầy đủ các nhiệm vụ của mình

- Kinh phí cho duy tu bão dưỡng kết cấu hạ tầng không đáp ứng yêu cầu thực tế

- Mặc dù nhiệm vụ chi được quy định cho cấp huyện và cấp

xã khá nhiều, nhưng ngân sách xã luôn ở tình trạng eo hẹp, không đáp ứng nhu cầu chi tiêu, phần lớn ngân sách xã là dành để chi lương, sinh hoạt phí, phụ cấp, chỉ còn lại một phần không lớn để chi các hoạt động của xã

2.2.3 Phân cấp về quy trình ngân sách

2.2.3.1 Lập, xét duyệt và phê chuẩn ngân sách địa phương

2.2.3.2 Chấp hành ngân sách địa phương

2.2.3.3 Quyết toán ngân sách địa phương

2.2.3.4 Nhận xét về phân cấp quy trình ngân sách

- Quá trình lập, xét duyệt, phê chuẩn NSĐP nêu trên là một

quá trình khá chặt chẽ được tính toán và lập từ các đơn vị ngân sách thấp nhất, các cấp ngân sách (xã, huyện, tỉnh) và được tổng hợp thành ngân sách tỉnh Quá trình lập dự toán đảm bảo nguyên tắc dân chủ, công khai trong việc thảo luận về ngân sách địa phương; đảm bảo nguyên tắc dân chủ, công khai trong việc thảo luận về NSĐP; đảm bảo quy trình chi

- Mối quan hệ giữa các cơ quan có liên quan tới quản lý quỹ NSNN (KBNN, tài chính) đã được cải thiện nhiều nên đã có những bước điều hành, sử dụng hợp lý và có hiệu quả các nguồn thu NSNN

- Việc duyệt quyết toán được thực hiện trình tự từ dưới lên trên Tổ chức hạch toán kế toán về NSNN cơ bản thực hiện theo yêu cầu của hạch toán, hệ thống sổ sách, chế độ và báo biểu kế toán cũng được sửa đổi phù hợp hơn

- Tổ chức kiểm tra, kiểm soát các khoản thu, chi tài chính dưới nhiều hình thức khác nhau

2.2.4 Kết quả phân cấp quản lý chi ngân sách các cấp ở tỉnh Quảng Nam giai đoạn 2007-2010

Giai đoạn 2007 – 2010 tổng chi ngân sách địa phương 26.441,1 tỷ đồng vượt 88% so với dự toán Hội đồng nhân dân tỉnh giao

Số chi ngân sách của các cấp giai đoạn 2007-2010 đều tăng qua các năm, tốc độ tăng chi bình quân giai đoạn 2007-2010 là 26% Tóm lại, chi ngân sách giai đoạn 2007-2010 đã cơ bản đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế xã hội của địa phương, trong xây dựng

cơ bản đã chú trọng, ưu tiên cho các công trình kết cấu hạ tầng, công

trình trọng điểm; chi thường xuyên được thực hiện theo hướng tiết kiệm, hiệu quả, thắt chặt chi tiêu dùng, nâng cao tính tự chủ của đơn

vị sử dụng ngân sách, tập trung chi cho giáo dục đào tạo, cải thiện đời sống giáo viên; tập trung đáp ứng nhu cầu chi cần thiết và từng bước xã hội hóa các khoản chi

2.3 Đánh giá chung thực trạng phân cấp quản lý chi ngân sách nhà nước ở tỉnh Quảng Nam

2.3.1 Những kết quả đạt được

Việc phân cấp nguồn thực thu, nhiệm vụ chi được Tỉnh thực hiện theo nguyên tắc: Phân cấp tối đa nguồn thu theo quy định của Luật ngân sách nhà nước cho chính quyền cấp huyện và cấp xã để đảm bảo nhiệm vụ chi được giao, hạn chế số bổ sung từ ngân sách cấp trên

Với nguyên tắc trên đã phân định rõ nguồn thu được hương

và nhiệm vụ chi của mỗi cấp ngân sách địa phương

Với việc phân định nguồn thu, nhiệm vụ chi của mỗi cấp chính quyền, chính quyền mỗi cấp đã hoàn toàn chủ động trong việc

tự quyết định ngân sách của cấp mình

2.3.2 Những hạn chế, tồn tại của phân cấp quản lý chi ngân sách tỉnh Quảng Nam hiện hành

- Công tác phân cấp quản lý ngân sách trùng lặp, thụ động về thẩm quyền, trách nhiệm trong quyết định dự toán, phân bổ ngân sách giữa các cấp chính quyền

UBND địa phương thường phải họp nhiều lần để xem xét sửa đổi hoàn chỉnh dự toán ngân sách trình HĐND cùng cấp Thời gian họp HĐND để thảo luận và quyết định dự toán NSĐP có hạn, các đại biểu HĐND chưa được thông báo trước dự toán ngân sách để có đủ

thời gian nghiên cứu, tìm hiểu tham gia ý kiến; mặt khác, sự hiểu biết

về ngân sách của một số đại biểu lại có hạn và chưa đáp ứng yêu cầu

Thực hiện nguyên tắc quản lý ngân sách chưa thực sự chủ động và khuyến khích mỗi cấp, mỗi đơn vị tiết kiệm chi, tăng nguồn thu đảm bảo nguồn lực phát triển kinh tế trên địa bàn Tư tưởng trông chờ tập trung vào ngân sách tỉnh còn khá phổ biến và chưa thực sự được khắc phục trong quá trình thực hiện ngân sách

- Các chỉ tiêu ngân sách (từ khâu lập dự toán đến chấp hành và quyết toán) còn rất cồng kềnh, phức tạp; quá trình lập, xét duyệt, phê chuẩn ngân sách qua rất nhiều khâu, nhiều nấc, nhiều lần trong cùng một cấp, trong khi đó yêu cầu về thời gian lập và xem xét quyết định ngân sách lại rất ngắn Một số chỉ tiêu ngân sách nhiều khi chỉ do thói quen mà không tính đến sự biến đổi và sự cần thiết hữu hiệu trong thực tế hoặc yêu cầu cấp dưới rất chi tiết và tính toán cụ thể cho từng loại chi, nhưng quá trình xét duyệt của cấp trên chưa được tính toán trên cơ sở khoa học và căn cứ vững chắc; một số chỉ tiêu mang nặng tính áp đặt chủ quan

- Chi ngân sách còn phân tán, dàn trải; hiệu quả chi ngân sách (cả chi XDCB và chi thường xuyên) còn thấp và chưa chú trọng đến kết quả đầu ra Tiến trình xã hội hoá, cải cách thủ tục hành chính, tinh giản biên chế thực hiện chậm, dẫn đến gánh nặng chi thường xuyên ngày càng lớn, tình trạng chi tiêu lãng phí, kém hiệu quả chưa được khắc phục Chế độ công khai NSNN đã được quy định, nhưng

ở nhiều nơi thực hiện còn có tính chất hình thức

- Ngân sách xã, phường chậm đổi mới Các văn bản hướng dẫn chi tiêu cho xã chậm được ban hành, sửa đổi, đã hạn chế bước triển khai xây dựng và củng cố ngân sách xã còn yếu và kém