Viện trợ phát triển chính thức đối với Việt Nam từ 1993 đến nay

Trong thời gian qua kể từ năm 1993 sau khi cộng đồng quốc tế nối lại viện trợ cho Việt Nam, nguồn vốn ODA chảy vào Việt Nam ngày càng nhiều, đóng một vai trò cực kỳ to lớn đối với sự ngh

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

TRƯỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC XÃ HỘI VÀ NHÂN VĂN

-

LÊ TRUNG THÔNG

VIỆN TRỢ PHÁT TRIỂN CHÍNH THỨC ĐỐI VỚI VIỆT NAM TỪ 1993 ĐẾN NAY

LUẬN VĂN THẠC SĨ NGÀNH QUỐC TẾ HỌC

Hà Nội - 2007

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

TRƯỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC XÃ HỘI VÀ NHÂN VĂN

-

LÊ TRUNG THÔNG

VIỆN TRỢ PHÁT TRIỂN CHÍNH THỨC ĐỐI VỚI VIỆT NAM TỪ 1993 ĐẾN NAY

Chuyên ngành: Quan hệ Quốc tế

LUẬN VĂN THẠC SĨ NGÀNH QUỐC TẾ HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: GS.TS BÙI HUY KHOÁT

Hà Nội - 2007

MỤC LỤC

MỤC LỤC 1

DANH MỤC CHỮ CÁI VIẾT TẮT 4

DANH MỤC CÁC BẢNG 9

DANH MỤC CÁC HÌNH 9

PHẦN MỞ ĐẦU 11

1 Mục đích, ý nghĩa của đề tài 11

1.1 Mục đích 13

1.2 Ý nghĩa 13

2 Đối tượng nghiên cứu 13

3 Phạm vi nghiên cứu 13

4 Lịch sử nghiên cứu vấn đề 14

5 Cấu trúc luận văn 14

5.1 Tên luận văn 14

5.2 Bố cục của luận văn 14

CHƯƠNG 1 KHÁI QUÁT VỀ VIỆN TRỢ PHÁT TRIỂN CHÍNH

THỨC 16

1.1 Khái niệm 16

1.1.1 Khái niệm Viện trợ Phát triển Chính thức (ODA) 16

1.1.2 Đặc điểm của ODA 17

1.1.3 Sự cần thiết của ODA đối với sự phát triển quốc gia 19

1.2 Nguồn gốc và bản chất của nguồn vốn ODA 21

1.2.1 Nguồn gốc hình thành 21

1.2.2 Lịch sử phát triển 22

1.2.3 Xu hướng viện trợ ODA của các nước thành viên DAC 24

1.2.4 Bản chất của ODA với tư cách là một hình thức đầu tư quốc tế 27

1.3 Phân loại 30

1.3.1 ODA theo loại hình 31

2

1.3.2 ODA theo phương thức 32

1.4 Tác động của ODA đối với nước tiếp nhận 35

1.5 Các nguồn cung cấp ODA chủ yếu 39

1.5.1 ODA song phương 39

1.5.2 ODA đa phương 41

KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 43

CHƯƠNG 2 VIỆN TRỢ PHÁT TRIỂN CHÍNH THỨC Ở VIỆT NAM TỪ NĂM 1993 ĐẾN NAY 44

2.1 Sơ lược quá trình phát triển của ODA trước năm 1993 44

2.1.1 Tình hình viện trợ trước khi Việt Nam tiến hành công cuộc đổi mới đất nước44 2.1.2 Chính sách đổi mới sau Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI (1986) và tác động đến việc thu hút nguồn vốn ODA 47

2.2 Quy mô, mức độ gia tăng và sử dụng ODA của Việt Nam từ 1993 đến nay 51

2.2.1 Quy mô cung cấp vốn ODA 52

2.2.2 Mức độ gia tăng nguồn vốn ODA 55

2.3 Vai trò và tầm quan trọng của ODA đối với Việt Nam 58

2.3.1 Vốn ODA góp phần thu hút đầu tư trong nước và đầu tư trực tiếp nước ngoài 58

2.3.2 Vốn ODA hỗ trợ phát triển nguồn nhân lực 60

2.3.3 Đóng góp vào phát triển hạ tầng kinh tế 61

2.3.4 Đóng góp vào phát triển hạ tầng xã hội 67

2.3.5 Đóng góp vào cải cách thể chế và nâng cao năng lực 68

2.3.6 Tạo việc làm và xoá đói giảm nghèo 71

2.3.7 Đóng góp chuyển dịch cơ cấu kinh tế vùng 72

KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 79

CHƯƠNG 3 HIỆU QUẢ VÀ TRIỂN VỌNG THU HÚT VÀ SỬ DỤNG VIỆN TRỢ PHÁT TRIỂN CHÍNH THỨC Ở VIỆT

NAM 81

3.1 Hiệu quả sử dụng ODA 82

3.2 Hạn chế và Nguyên nhân hạn chế trong sử dụng và thu hút ODA 85

3.2.1 Tốc độ giải ngân 85

3.2.2 Thủ tục rườm rà, quy trình phức tạp, chồng chéo 86

3.2.3 Việc sử dụng ODA ở một số chương trình, dự án còn lãng phí, hiệu quả chưa cao 88

3.3 Triển vọng thu hút ODA thời gian tới 90

3.4 Kiến nghị giải pháp thu hút và sử dụng hiệu quả ODA 96

3.5 Kiến nghị giải pháp giảm dần nguồn vốn ODA trong thời gian tới 109

3.5.1 Cơ sở 109

3.5.2 Giải pháp 110

KẾT LUẬN CHƯƠNG 3 115

KẾT LUẬN 116

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 126

Tài liệu Tiếng Việt 126

Tài liệu tiếng Anh 130

Thông tin trên các trang web 134

PHỤ LỤC 135

Phụ lục 1 Danh mục các chương trình, dự án đầu tư sử dụng nguồn vốn ODA giai đoạn 2006-2010 135

Phụ lục 2 Danh mục dự kiến các chương trình, dự án vận động ODA thời kỳ 2006-2010 146

Phụ lục 3 Giới thiệu đôi nét về một số nhà tài trợ lớn cho Việt Nam 168

4

DANH MỤC CHỮ CÁI VIẾT TẮT

ADB Asian Development Bank

Ngân hàng Phát triển châu Á

AFD Agence Franỗaise de Dộveloppement

Cơ quan Phát triển Pháp

ASEAN Association of South-East Asian Nations

Hiệp hội các Quốc gia Đông Nam Á

AusAID Australia Agency for International Development

Cơ quan Phát triển Quốc tế Australia

CDF Comprehensive Development Framework

Khuôn khổ Phát triển Toàn diện

CG Consultative Group for Vietnam

Hội nghị Nhóm Tư vấn các Nhà tài trợ cho Việt Nam

CIDA Canadian International Development Agency

Cơ quan Phát triển Quốc tế Canada

CPRGS Comprehensive Poverty Reduction and Growth Strategy

Chiến lược Toàn diện về Tăng trưởng và Xoá đói Giảm nghèo

DAC OECD Development Assistance Committee

Uỷ ban Hỗ trợ Phát triển thuộc OECD

DAD Development Assistance Database

Cơ sở dữ liệu về Viện trợ phát triển

DANIDA Danish International Development Agency

Cơ quan Phát triển Quốc tế Đan Mạch

DCR Development Cooperation Report

Báo cáo Hợp tác Phát triển

DFID UK Department for International Development

Cơ quan Phát triển Quốc tế Vương quốc Anh

EC European Committee

Uỷ ban châu Âu

EU European Union

Liên minh châu Âu

FAO Food and Agriculture Organization

Tổ chức Nông lương Thế giới

FDI Foreign Direct Investment

Đầu tư Trực tiếp Nước ngoài

GDP Gross Domestic Product

Tổng Sản phẩm Quốc nội

GNI Gross National Income

Tổng Thu nhập Quốc dân

GNP Gross National Product

Tổng Sản phẩm Quốc dân

GSO General Statistic Office

Tổng cục Thống kê

GTZ German Agency for Technical Cooperation

Cơ quan Hợp tác kỹ thuật Đức

HCS Hanoi Committments

Cam kế Hà Nội

IBRD International Bank for Reconstruction and Development

Ngân hàng Tái thiết và Phát triển Quốc tế

IDA International Development Association

Hiệp hội Phát triển Quốc tế

IFAD International Fund for Agriculture Development

Quỹ Quốc tế về phát triển Nông nghiệp

6

IMF International Monetary Fund

Quỹ Tiền tệ Quốc tế

JBIC Japan Bank for International Cooperation

Ngân hàng Hợp tác Quốc tế Nhật Bản

JICA Japan International Cooperation Agency

Cơ quan Hợp tác Quốc tế Nhật Bản

KOICA Korea International Cooperation Agency

Cơ quan Hợp tác Quốc tế Hàn Quốc

MOF Ministry of Finance

Bộ Tài chính

MPI Ministry of Planning and Investment

Bộ Kế hoạch và Đầu tư

MOFA Ministry of Foreign Affairs

Bộ Ngoại giao

NGO Non-Government Organization

Tổ chức Phi Chính phủ

NORAD Norwegian Agency for Development Cooperation

Cơ quan Hợp tác Phát triển Na Uy

NZAID New-Zealand Agency for International Development

Cơ quan Phát triển Quốc tế NewZealand

OCR Ordinance Capital Resource

Quỹ nguồn vốn thông thường thuộc Ngân hàng Phát triển châu Á

ODA Official Development Assistance

Tổ chức các nước Xuất khẩu Dầu mỏ

PGAE Partnership Group on Aid Effectiveness

Nhóm Quan hệ Đối tác vì Hiệu quả Viện trợ

SDC Swiss Agency for Development and Cooperation

Cơ quan Hợp tác và Phát triển Thụy Sỹ

SEDP Socio-Economic Development Plan

Kế hoạch Phát triển Kinh tế - Xã hội

SIDA Swedish International Development Cooperation Agency

Cơ quan Hợp tác Phát triển Quốc tế Thụy Điển

TA Technical Assistance

Hỗ trợ Kỹ thuật

UN United Nations

Liên hiệp quốc

UNAIDS UN-Aids Programme

Chương trình Liên hiệp quốc về HIV/AIDS

UNDAF United Nations Development Assistance Framework

Khuôn khổ Hỗ trợ Phát triển của Liên hiệp quốc

UNDP United Nations Development Programme

Chương trình Phát triển Liên hiệp quốc

UNESCO United Nations Education, Scientific and Culture Organization

Tổ chức Văn hóa, Khoa học và Giáo dục của Liên hiệp quốc

UNFPA United Nations Population Fund

Quỹ Dân số Liên hiệp quốc

UNHCR United Nations High Commission of Refugees

Cao ủy Liên hiệp quốc về Người tị nạn

UNICEF United Nations Children‟s Fund

Quỹ Nhi đồng Liên hiệp quốc

8

USAID United States Agency for International Development

Cơ quan Phát triển quốc tế Mỹ

USD United State Dollar

Đô la Mỹ

VDG Vietnam Development Goal

Mục tiêu Phát triển Việt Nam

V-HAP Vietnam - Harmonization Action Plan

Kế hoạch Hành động về Hài hòa thủ tục của Việt Nam

WB World Bank

Ngân hàng Thế giới

WB/IDA World Bank/International Development Association

Ngân hàng Thế giới / Hiệp hội Phát triển Quốc tế

WFP World Food Programme

Chương trình Lương thực Thế giới

WHO World Health Organization

Tổ chức Y tế Thế giới

WTO World Trade Organization

Tổ chức Thương mại Thế giới

DANH MỤC CÁC BẢNG

Bảng 1.1 Xu thế viện trợ của DAC thời kỳ 1950-1990 23

Bảng 1.2 Tổng ODA của các nước thành viên OECD-DAC qua các năm 26

Bảng 1.3 ODA của các nước thành viên DAC năm 2004 39

Bảng 1.4 Danh sách 10 nước cung cấp ODA nhiều nhất trong năm 2004 41

Bảng 2.5 Vốn ODA cam kết, hiện thực hoá và giải ngân qua các năm 53

Bảng 2.6 Niềm tin của các nhà tài trợ qua các con số cam kết năm 2006 54

Bảng 2.7 ODA cam kết và thực hiện giai đoạn 1993-2004 (Tỉ USD) 56

Bảng 2.8 FDI và ODA theo địa phương giai đoạn 1998-2004 59

Bảng 2.9 Đầu tư công và ODA thực hiện trong giai đoạn 1995-2002 62

Bảng 2.10 Cơ cấu ODA theo lĩnh vực, 1993 - 2003 (triệu USD) 66

Bảng 2.11 Đầu tư công và ODA thực hiện trong giai đoạn 1995-2002 69

Bảng 2.12 Phân bổ ODA và ODA/đầu người cho các vùng 1

Bảng 2.13 Cơ cấu ODA theo vùng (1993 - 2005) của các nhà tài trợ đa phương và UNDP (Triệu USD) 73

Bảng 2.14 Một số dự án lớn sử dụng vốn ODA trong giai đoạn từ năm 1993 đến nay 75

Bảng 3.15 Huy động ODA giai đoạn 2006-2010 91

Bảng 3.16 Cơ cấu vốn ODA theo lĩnh vực thời kỳ 2006 - 2010 100

Bảng 3.17 Mười nhà tài trợ chính của Việt Nam (1993 - 2005) 106

Bảng 3.18 Cơ cấu ODA theo vùng (1993-2005) của các nhà tài trợ song phương (Triệu USD) 107

DANH MỤC CÁC HÌNH Hình 1.1 ODA của DAC giai đoạn 1990 - 2004 và dự báo 2006 và 2010 25

Hình 2.2 Tổng lượng giải ngân và các dự án ODA 1

Hình 2.3 Tương quan giữa ODA và FDI của các địa phương (1995-2000) 58

Hình 2.4 Giải ngân ODA cho phát triển con người 60

10

Hình 2.5 Mười ngành tiếp nhận ODA nhiều nhất năm 2002 1

Hình 2.6 Giải ngân ODA theo các điều kiện tài chính 1

Hình 2.7 Phân bổ ODA theo loại hình viện trợ năm 2002 1

Hình 2.8 Tỷ lệ ODA phân bổ theo vùng 1995 - 2003 72

Hình 3.9 Trả nợ ODA tính theo tỷ trọng xuất khẩu 113

PHẦN MỞ ĐẦU

1 Mục đích, ý nghĩa của đề tài

Nền kinh tế thế giới đang ngày càng có những bước phát triển thần tốc Cùng với điều đó, quá trình toàn cầu hoá đã xâm nhập vào từng quốc gia Các nguồn vốn được di chuyển từ quốc gia này sang quốc gia khác một cách mạnh

mẽ Trong đó, nguồn vốn viện trợ phát triển chính thức (ODA) đóng góp một phần cực kỳ quan trọng đối với những nước đang phát triển và những nước chậm phát triển

Việt Nam cũng không thể đứng ngoài guồng xoáy đó Để thực hiện mục tiêu Công nghiệp hoá - Hiện đại hoá đất nước, chúng ta cần rất nhiều nguồn vốn

Vì vậy, Việt Nam đã rất nỗ lực trong việc cải thiện tất cả các yếu tố nhằm thu hút ngày càng nhiều nguồn vốn rất hữu ích này phục vụ sự nghiệp phát triển đất nước

Trong thời gian qua kể từ năm 1993 (sau khi cộng đồng quốc tế nối lại viện trợ cho Việt Nam), nguồn vốn ODA chảy vào Việt Nam ngày càng nhiều, đóng một vai trò cực kỳ to lớn đối với sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội của đất nước như: giải quyết được một phần nhu cầu vốn cho đầu tư phát triển

xã hội; mở rộng quan hệ giao lưu, học hỏi từ các nước phát triển, nâng cao khả năng quản trị, điều hành của Chính phủ, các cơ quan quản lý nhà nước trong quá trình hội nhập và mở rộng hợp tác quốc tế; giải quyết được các mục tiêu xã hội như xoá đói giảm nghèo, phát triển năng lượng, giao thông vận tải, giáo dục, y tế,

Đầu tư vào cơ sở hạ tầng kinh tế và xã hội mà phần lớn là các dự án chậm thu hồi vốn nên chúng ta cần phải khai thác nguồn ODA Trong Kế hoạch 5 năm

2001 - 2005, ODA đã bổ sung khoảng 11% tổng vốn đầu tư toàn xã hội và khoảng 17% trong tổng vốn đầu tư từ ngân sách Nhà nước Trong thời kỳ

12

2006 - 2010, chủ trương thu hút và sử dụng ODA của Chính phủ là “tiếp tục tranh thủ đi đôi với việc nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA, bảo đảm khả năng trả nợ để hỗ trợ thực hiện thành công Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm 2006 - 2010”

Thực tế, việc sử dụng ODA trong thời gian qua đã phù hợp với những ưu tiên phát triển của Chính phủ Việt Nam, đóng góp tích cực cho sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội của đất nước Tuy nhiên, bên cạnh đó, việc quản lý ODA của nước ta vẫn còn nhiều bất cập khiến cho việc sử dụng nguồn vốn này chưa thực sự phát huy hết hiệu quả Đó là cơ chế, chính sách quản lý ODA chưa đồng bộ, còn chồng chéo, không ổn định và chưa phù hợp với thông lệ quốc tế Công tác tổ chức quản lý, giám sát nguồn vốn ODA còn buông lỏng Hiện tượng tiêu cực, tham nhũng, lãng phí trong quá trình sử dụng vốn ODA còn nan giải

Trong bối cảnh nước ta tiếp tục có nhu cầu cao về nguồn ODA để bổ sung nguồn lực cho sự nghiệp phát triển, đồng thời sự cạnh tranh trong thu hút nguồn vốn này trên phạm vi toàn cầu đang ngày càng gay gắt, việc đánh giá đúng tình hình sử dụng ODA ở Việt Nam thời gian qua, đưa ra các giải pháp nhằm sử dụng có hiệu quả nguồn vốn ODA phục vụ mục tiêu chiến lược những năm đầu thế kỷ XXI là một mối quan tâm lớn

Vì vậy, việc nghiên cứu công tác thu hút, quản lý và sử dụng ODA trong giai đoạn từ năm 1993 cho đến nay là rất cần thiết, trên cơ sở đó đề xuất một số kiến nghị cải tiến khâu lựa chọn chương trình, dự án ODA, hoạch định khung khổ pháp lý, hài hoà thủ tục để nâng cao hiệu quả tiếp nhận và sử dụng nguồn vốn ODA, đẩy nhanh tiến độ giải ngân để tăng cường nguồn vốn hỗ trợ thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội Những kinh nghiệm có được trong quá trình thu hút và sử dụng vốn ODA sẽ gợi mở một số kiến nghị nhằm giảm dần sự lệ thuộc vào ODA trong thời gian tới

2 Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của luận văn là vai trò và tầm quan trọng của nguồn vốn viện trợ phát triển chính thức - ODA Trên cơ sở những nghiên cứu về dòng vốn gián tiếp này luận văn muốn tìm hiểu và phân tích vai trò của ODA đối với Việt Nam như một nguồn vốn cực kỳ quan trọng trong sự nghiệp phát triển kinh tế, tăng trưởng toàn diện, xoá đói giảm nghèo và phát triển bền vững

3 Phạm vi nghiên cứu

 Nội dung: Nguồn vốn Viện trợ phát triển chính thức (ODA)

 Phạm vi: Từ sau khi cộng đồng quốc tế nối lại viện trợ cho Việt Nam từ năm 1993 đến nay

14

4 Lịch sử nghiên cứu vấn đề

Khái niệm viện trợ phát triển chính thức mới thâm nhập vào đời sống kinh tế -

xã hội Việt Nam trong những năm cuối thập kỷ 80 trở lại đây, đang còn là một khái niệm tương đối mới mẻ

Sử dụng có hiệu quả ODA là một vấn đề đang được các cơ quan quản lý kinh

tế ở cả tầm vĩ mô và vi mô rất quan tâm Song, cho đến nay chưa có những công trình lớn nghiên cứu toàn diện và đầy đủ về ODA ở Việt Nam Đó chính

là lý do dẫn tới sự hiểu biết chưa đầy đủ và những tồn tại yếu kém trong một chuỗi các khâu từ huy động tới sử dụng và quản lý nguồn vốn ODA ở nước

ta

Trong phạm vi khả năng tiếp cận và nguồn tài liệu đã được công bố, luận văn

đã tham khảo, kế thừa những quan điểm, tài liệu nghiên cứu, những nguồn thông tin từ các tổ chức quốc tế, từ các bộ ngành, và từ các văn bản pháp luật

về quản lý, sử dụng nguồn viện trợ phát triển chính thức (ODA) để nghiên cứu quá trình phát triển của nguồn vốn này ở Việt Nam trong gần 15 năm qua

kể từ sau khi cộng đồng quốc tế nối lại viện trợ (năm 1993), từ đó đề xuất một

số giải pháp nhằm thu hút và sử dụng hiệu quả nguồn vốn này phục vụ sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội của đất nước

5 Cấu trúc luận văn

Viện trợ Phát triển Chính thức đối với Việt Nam từ 1993 đến nay

Ngoài phần Mở đầu, Kết luận, Danh mục tài liệu tham khảo và Phụ lục, luận văn được trình bày theo 3 chương:

Chương 1: Khái quát về Viện trợ Phát triển Chính thức

Chương 2: Viện trợ Phát triển Chính thức ở Việt Nam từ năm 1993 đến nay

Chương 3: Hiệu quả và triển vọng thu hút và sử dụng Viện trợ Phát triển

Chính thức ở Việt Nam

16

CHƯƠNG 1 KHÁI QUÁT VỀ VIỆN TRỢ PHÁT TRIỂN CHÍNH

THỨC 1.1 Khái niệm

ODA là viết tắt của 3 chữ cái đầu trong tiếng Anh: “Official Development

Assistance” có nghĩa là “Viện trợ Phát triển Chính thức” Viện trợ phát triển

chính thức bao gồm các khoản viện trợ không hoμn lại vμ các khoản vốn vay cung cấp cho các nước đang và chậm phát triển Các khoản ODA nμy (i) do khu vực chính thức thực hiện, (ii) chủ yếu nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế vμ phúc lợi x∙ hội, (iii) được ưu đ∙i về mặt tμi chính (nếu lμ cho vay thì trong đó

có ít nhất 25% lμ viện trợ không hoμn lại) [11, tr.9]

Năm 1972, Uỷ ban Hỗ trợ Phát triển (DAC) thuộc Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD) đã thống nhất đưa ra khái niệm cụ thể về ODA, vẫn được

áp dụng cho đến nay Đó là: “ODA gồm có các dòng vốn dành cho các nước đang phát triển và các tổ chức đa phương do các cơ quan chính thức, bao gồm Nhà nước và Chính phủ, hay các cơ quan thực hiện cung cấp, đáp ứng được phương thức sau: a) được quản lý với mục đích thúc đẩy phát triển kinh tế và phúc lợi xã hội của các nước đang phát triển được coi là mục tiêu chính, và b)

có tính chất hỗ trợ và hàm chứa thành tố cho không ít nhất là 25%” [51, p.24] Lần đầu tiên Nghị định 17/2001/NĐ-CP ngày 4/5/2001 về Quy chế quản lý và

sử dụng nguồn viện trợ phát triển chính thức, cũng đã đưa ra khái niệm về ODA như sau: “Viện trợ phát triển chính thức (sau đây gọi tắt là ODA) trong Quy chế này được hiểu là hoạt động hợp tác phát triển giữa nhà nước hoặc Chính phủ Nước Cộng hoà Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam với Nhà tài trợ bao gồm: a) Chính phủ nước ngoài; b) Các tổ chức liên chính phủ hoặc liên quốc gia” “Hình thức cung cấp ODA bao gồm: a) ODA không hoàn lại; b) ODA

vay ưu đãi có yếu tố không hoàn lại (còn gọi là thành tố hỗ trợ) đạt ít nhất 25%” [4, tr.2]

Như vậy, Viện trợ Phát triển Chính thức chính là: (i) Mối quan hệ hợp tác phát triển mang tính chất “Hỗ trợ” giữa quốc gia này với quốc gia khác nhằm thúc đẩy (ii) “Phát triển” kinh tế - xã hội thông qua con đường (iii) “Chính thức” giữa cấp Nhà nước với Nhà nước, giữa Nhà nước hoặc Chính phủ với các tổ chức liên chính phủ hoặc liên quốc gia, và (iv) mối quan hệ “Viện trợ phát triển chính thức” này hình thành và phát triển dựa trên nền tảng của một phần cho không (phần không hoàn lại hay còn gọi là thành tố hỗ trợ) kết tinh trong tổng nguồn vốn ODA hàng năm mà nước này cam kết dành cho các nước khác để phục vụ cho các mục tiêu phát triển kinh tế và xã hội đã định với giá trị ít nhất là 25% so với tổng giá trị viện trợ

Xét theo các hình thức đầu tư thì ODA là một trong những thành phần của đầu tư gián tiếp Một nước đang phát triển trong quá trình hiện đại hoá cơ sở

hạ tầng kinh tế và xã hội sẽ gặp nhiều khó khăn nếu không có nguồn ODA hỗ trợ, và khả năng thu hút đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) cũng sẽ bị hạn chế Như vậy, xét trong cơ cấu vốn đầu tư từ bên ngoài, có thể thấy ODA là nguồn vốn rất quan trọng đối với nền kinh tế quốc dân Tuy nhiên, chỉ có ODA chưa

đủ để hỗ trợ phát triển kinh tế, mà cần có sự kết hợp một cách hiệu quả các nguồn vốn đầu tư nước ngoài khác cùng với nguồn vốn đầu tư cực kỳ quan trọng huy động từ trong nước

 Vốn ODA mang tính chất ưu đãi

Vốn ODA có thời gian cho vay (hoàn trả vốn) dài, có thời gian ân hạn dài (chỉ trả lãi, chưa trả nợ gốc) Đây chính là một sự ưu đãi bên cho vay dành cho nước vay Vốn ODA của Ngân hàng Thế giới (WB), Ngân hàng Phát triển

ưu đãi ở đây là so sánh với tín dụng thương mại trong tập quán quốc tế Vốn ODA còn được thể hiện ở chỗ nó chỉ dành riêng cho các nước đang và chậm phát triển, nhằm đạt được các mục tiêu phát triển

 Vốn ODA mang tính ràng buộc

ODA có thể ràng buộc (hoặc ràng buộc một phần, hoặc không ràng buộc) nước nhận về nguồn sử dụng hay mục đích chi tiêu Ngoài ra, mỗi nước cung cấp viện trợ cũng đều có những ràng buộc khác và nhiều khi các ràng buộc này rất chặt chẽ đối với nước nhận Các nước viện trợ nói chung đều không quên dành lại lợi ích cho mình, vừa gây ảnh hưởng chính trị, vừa thực hiện xuất khẩu hàng hoá và dịch vụ vào nước tiếp nhận viện trợ

Kể từ khi ra đời cho đến nay, viện trợ luôn chứa đựng hai mục tiêu cùng tồn

tại song song Mục tiêu thứ nhất là thúc đẩy tăng trưởng bền vững và giảm

nghèo ở những nước đang phát triển Động cơ này đã thúc đẩy các nhà tài trợ trong việc hỗ trợ, giúp đỡ các nước đang phát triển để mở mang thị trường tiêu thụ sản phẩm và thị trường đầu tư Viện trợ thường gắn với các điều kiện kinh tế Xét về lâu dài, các nhà tài trợ sẽ có lợi về mặt an ninh, kinh tế, chính trị khi kinh tế các nước nghèo tăng trưởng Mối quan tâm này được kết hợp với tinh thần nhân đạo, tính cộng đồng Vì một số vấn đề mang tính toàn cầu như bùng nổ dân số thế giới, bảo vệ môi trường sống, bình đẳng giới, phòng chống dịch bệnh, giải quyết các xung đột sắc tộc, tôn giáo, đòi hỏi sự hợp tác

nỗ lực của cả cộng đồng quốc tế, không phân biệt nước giàu, nước nghèo

Mục tiêu thứ hai là tăng cường vị thế chính trị của các nước tài trợ Các nước

phát triển sử dụng ODA như một công cụ chính trị, xác định vị trí và ảnh hưởng của mình ở các nước và khu vực tiếp nhận ODA

Viện trợ của các nước phát triển không chỉ đơn thuần là việc trợ giúp hữu nghị, mà còn là một công cụ lợi hại để thiết lập và duy trì lợi ích kinh tế và vị thế chính trị cho nước tài trợ Khi nhận viện trợ, các nước nhận cần cân nhắc

kỹ lưỡng những điều kiện của các nhà tài trợ Không vì lợi ích trước mắt mà đánh mất những quyền lợi lâu dài Quan hệ viện trợ phát triển chính thức phải đảm bảo tôn trọng độc lập, chủ quyền và toàn vẹn lãnh thổ, không can thiệp vào công việc nội bộ của nhau, bình đẳng cùng có lợi

 ODA là nguồn vốn có khả năng gây nợ

Do tính chất ưu đãi nên khi tiếp nhận và sử dụng vốn ODA thường chưa xuất hiện gánh nặng nợ nần Một số nước do sử dụng không hiệu quả ODA, có thể tạo nên sự tăng trưởng nhất thời, nhưng sau một thời gian lại lâm vào vòng nợ nần do không có khả năng trả nợ Sự phức tạp chính là ở chỗ vốn ODA không

có khả năng đầu tư trực tiếp cho sản xuất, nhất là cho xuất khẩu trong khi việc trả nợ lại dựa vào rất nhiều vào xuất khẩu thu ngoại tệ Do đó, trong khi hoạch định chính sách sử dụng nguồn vốn ODA phải phối hợp với các loại nguồn vốn khác để tăng cường sức mạnh kinh tế và khả năng xuất khẩu “Theo một

số nghiên cứu cho thấy, cứ 1 USD viện trợ của phương Tây sẽ có 9 USD quay trở lại dưới dạng thanh toán nợ” [28, tr.290] Rõ ràng, số tiền phải thanh toán

nợ của các nước đang phát triển đã vượt toàn bộ nguồn viện trợ đổ vào các nước này

Chúng ta đều biết ODA là một nguồn vốn quan trọng đối với sự phát triển của bất kỳ quốc gia đang phát triển nào Về bản chất, ODA là một dạng xuất khẩu

20

tư bản (còn gọi là xuất khẩu tư bản gián tiếp - tức là thông qua vai trò nhà nước hoặc các tổ chức quốc tế hoặc tổ chức tài chính quốc tế), thường có quan hệ mật thiết với đầu tư tư nhân nên trong nhiều trường hợp được coi như một yếu tố đi trước, mở đường cho đầu tư tư nhân

Các quốc gia đang phát triển có nhu cầu đầu tư rất cao và trên mọi lĩnh vực,

để phát triển thì phải có cơ sở hạ tầng như đường xá, cầu cống, sân bay, bến cảng, điện, cấp nước, vừa phải tôn trọng các cam kết quốc tế vừa phải tự hoàn thiện môi trường kinh tế trong nước, tức là mở cửa, tự do hoá, hoàn thiện hệ thống pháp lý theo hướng có nhu cầu mở mang thị trường, tạo điều kiện cho các công ty của họ chiếm lĩnh và thâm nhập các thị trường mới Điểm gặp nhau của hai nhu cầu này đã cho ra đời hình thức cung cấp và tiếp nhận nguồn vốn ODA theo nguyên tắc hai bên cùng có lợi (bên tiếp nhận có thể tranh thủ được nguồn vốn này theo nguyên tắc thực hiện các mục tiêu phát triển của mình và bên cung cấp thì thông qua hoạt động tài trợ, đầu tư vừa thúc đẩy tiến trình hội nhập, mở cửa, tự do hoá, tạo điều kiện để các công ty

So với các nguồn vốn nước ngoài khác, ODA bao gồm viện trợ không hoàn lại và vốn vay có mức ưu đãi cao (lãi suất thấp, thời gian trả nợ dài) cho nên

việc sử dụng ODA tại các nước đang phát triển có cơ cấu khá giống nhau Trước hết, ODA được sử dụng cho cơ sở hạ tầng kinh tế (giao thông, điện), tiếp đến là giáo dục và y tế, nông nghiệp và phát triển nông thôn, cung cấp nước sinh hoạt và vệ sinh môi trường, Nước tài trợ lớn nhất thế giới hiện nay là Nhật Bản trước đây cũng đã từng sử dụng vốn vay ODA của Ngân hàng Thế giới (WB) để phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế như phát triển hệ thống xe lửa tốc độ cao Shinkansen, đê biển Fourth Kurobe, đường cao tốc Tomei và Meishin, (năm 1990 Nhật Bản đã thanh toán xong nợ)

Tuy nhiên, thực tế sử dụng ODA trên thế giới cho thấy ODA không phải luôn

có hiệu quả đối với bất kỳ quốc gia nào, bất kỳ lĩnh vực nào Trước đây, Nhật Bản và Hàn Quốc và gần đây là một số nước ASEAN đã sử dụng ODA rất hiệu quả ODA thành công ở các nước này do họ đã phát huy được tính tự chủ cao, quản lý chặt chẽ và các cơ quan tiếp nhận ODA đủ năng lực quản lý Trong khi đó, ODA lại mang lại gánh nặng nợ nần khó trả cho một số nước, nhất là ở châu Phi Một trong nhiều nguyên nhân chủ yếu là do hệ thống quản

lý ODA yếu kém và tính tự chủ thấp

1.2 Nguồn gốc và bản chất của nguồn vốn ODA

Sau Chiến tranh thế giới thứ hai, hầu hết các nước châu Âu bị tàn phá nặng nề

về mọi mặt Với mục đích khôi phục các nền kinh tế Tây Âu và ngăn chặn sự

mở rộng ảnh hưởng của Liên Xô, Mỹ đã đưa ra kế hoạch Marshall vừa để trợ giúp phục hồi kinh tế, vừa để chi phối và kiểm soát các nước này “Mỹ đã rót khoảng 2,5% tổng sản phẩm quốc dân (GNP) của mình vào công cuộc tái thiết Tây Âu trong thời kỳ từ năm 1947 đến 1951 Được lồng ghép vào Kế hoạch Marshall, viện trợ của Mỹ đóng vai trò rất quan trọng trong việc đẩy nhanh quá trình khôi phục Tây Âu từ đống tro tàn đổ nát của Chiến tranh thế giới thứ hai” [30, tr.138]

22

Sự kiện quan trọng hơn cả là ngày 14/12/1960 tại Paris thoả thuận thành lập

Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD) đã được ký kết Tổ chức này bao gồm 20 nước thành viên ban đầu đã đóng góp phần quan trọng nhất trong việc cung cấp ODA song phương và đa phương Trong khuôn khổ hợp tác phát triển, OECD đã lập ra những Uỷ ban chuyên môn, trong đó có Uỷ ban

Hỗ trợ Phát triển (DAC) nhằm giúp các nước đang phát triển phát triển kinh

tế và nâng cao hiệu quả đầu tư Các thành viên hiện nay của DAC gồm có:

Áo, Bỉ, Canada, Đan Mạch, Pháp, Đức, Italia, Ailen, Hà Lan, Na Uy, Bồ Đào Nha, Thuỵ Điển, Thuỵ Sỹ, Vương quốc Anh, Hoa Kỳ, Australia, New Zealand, Nhật Bản, Phần Lan, Luxembourg, Tây Ban Nha và Uỷ ban châu Âu (EC)

Tổng khối lượng dòng vốn ODA trên thế giới trong những năm 1960 tăng chậm “Vào thời điểm DAC thành lập năm 1961, nước Mỹ chiếm tới 60% tổng viện trợ song phương của tổ chức này, nhưng tỷ lệ này giảm xuống còn 17% vào năm 1993 Thập niên 1970 còn chứng kiến sự phát triển mạnh mẽ của viện trợ nước ngoài từ các nước OPEC (Tổ chức các nước xuất khẩu dầu mỏ) mới nổi lên Trong thập niên 1980, Nhật Bản tăng nhanh viện trợ nước ngoài, vượt qua Mỹ trở thành nước cùng cấp viện trợ lớn nhất thế giới vào cuối thập niên này Đầu thập niên 1990, viện trợ phát triển chính thức cho các nước đang phát triển đạt hơn 60 tỉ USD/năm” [30, tr.140] Năm 1991, viện trợ phát triển chính thức đã đạt tới con số kỷ lục là 69 tỉ USD theo giá năm 1995 [90] “Năm 1992, ODA của thế giới là 61 tỉ USD, năm 1995 chỉ còn 59 tỉ USD, năm 1997 còn 48,3 tỉ USD, đến năm 1999 đạt 56,4 tỉ USD, năm 2000 là 53,7 tỉ USD và 2001 là 51,4 tỉ USD” [29, tr.291]

Những năm 1990, tỷ lệ ODA trong Tổng sản phẩm quốc dân (GNP) của các nước thành viên DAC giảm xuống 0,22% so với 0,35% giữa những năm

1980 Chỉ có bốn nước Đan Mạch, Hà Lan, Na Uy và Thuỵ Điển vượt qua mục tiêu của Liên hiệp quốc là 0,7% GNP năm 1997 Trong các nhà tài trợ của DAC, Nhật Bản đạt mức cung cấp ODA cao nhất trong năm 1997 (9,4 tỉ USD, bằng 0,22% GNP), tiếp sau là Mỹ (6,2 tỉ USD, bằng 0,09% GNP), Pháp (6,3 tỉ USD, bằng 0,48% GNP) và Đức (5,9 tỉ USD, bằng 0,28% GNP) [63, p.69]

Bảng 1.1 Xu thế viện trợ của DAC thời kỳ 1950-1990

Tổng khối lượng ODA (triệu USD) Tỷ lệ ODA trong DAC (%) ODA so với GNP (%) 1950

-55

1960 -61

1970 -71

1980 -81

1990 -91

1950 -55

1960 -61

1970 -71

1980 -81

1990 -91

1950 -55

1960 -61

1970 -71

1980 -81

1990 -91

Những năm gần đây, lượng vốn ODA bị cắt giảm là từ các nhà tài trợ thành viên DAC lớn nhất - dòng ODA từ các nước công nghiệp phát triển G7 giảm 5,2 tỉ USD (12%) kể từ năm 1995 Sự khan hiếm nguồn tài chính là một nguyên nhân quan trọng dẫn đến việc cắt giảm ODA trong suốt những năm

1990 Những thay đổi trong cơ cấu của ODA cũng là lý do cắt giảm chi tiêu ODA cho phát triển Tỷ trọng ODA dành cho hỗ trợ khẩn cấp gia tăng trong những năm 1990 cũng có nghĩa là khoản ODA dành cho thúc đẩy phát triển trên thực tế bị cắt giảm ngày càng nhanh

Năm 1992, trong cuộc họp cấp cao của DAC, khái niệm về ODA và “Danh sách viện trợ của DAC” đã được đưa ra xem xét lại trong bối cảnh thay đổi của viện trợ trên thế giới Đó là sự xuất hiện của các nước nhận viện trợ mới Đông Âu và Liên Xô cũ, là nhu cầu viện trợ mới liên quan đến phát triển dân chủ, môi trường toàn cầu, người tị nạn, gìn giữ hoà bình, Mỹ đề xuất nới rộng lĩnh vực viện trợ ODA ra tất cả các viện trợ cho tất cả các nước đáp ứng được các tiêu chí của DAC về hỗ trợ và thúc đẩy phát triển Một số nước

Tổng ODA

ODA dành cho châu Phi

về viện trợ cho các nước đang phát triển và không chấp thuận việc giới thiệu khái niệm toàn cầu mới về viện trợ

Gần đây, “Uỷ ban Viện trợ phát triển đã nói tới vai trò khác của viện trợ, ngoài việc cung cấp vốn, viện trợ phải chú trọng vào việc hỗ trợ các nước tiếp nhận vốn để có được thể chế và những chính sách phù hợp, chứ không đơn thuần chỉ là cấp vốn Có như vậy thì hiệu quả sử dụng vốn cũng như tác dụng của ODA mới được mở rộng và lâu dài” [30, tr.143]

Hình 1.1 ODA của DAC giai đoạn 1990 - 2004 và dự báo 2006 và 2010

Nguồn: [90], năm 2005

Với tỷ lệ 0,25% năm 2003, tỷ trọng ODA trong GNI của các nước tài trợ chỉ bằng 1/4 so với những năm 1970, 1980, và đầu những năm 1990, và chỉ bằng khoảng một nửa với mức của những năm 1960 Năm nước là Đan Mạch, Luxembourg, Hà Lan, Na Uy, và Thuỵ Điển đã đạt tỷ lệ ODA/GNI trên 0,7%,

và sáu nước là Bỉ, Phần Lan, Pháp, Ireland, Tây Ban Nha và Vương quốc Anh cũng đã công bố lộ trình để đạt được mức này[58, p.154]

26

Năm 2004, ODA cho các nước đang phát triển đã tăng lên 78,78 tỉ USD, mức cao nhất từ trước tới nay Tỷ lệ ODA so với Tổng thu nhập quốc dân (GNI) của các nước thuộc Uỷ ban Viện trợ Phát triển (DAC) đạt mức 0,25% Nếu các nước viện trợ thực hiện cam kết tại Hội nghị Tài trợ Phát triển Monterrey (Mêhicô) năm 2002, thì chỉ số ODA/GNI sẽ tăng từ 0,25% năm 2004 lên 0,3% năm 2006 [58, p.154] Như vậy, chúng ta vẫn có thể thấy sự gia tăng mạnh mẽ khối lượng ODA theo tính toán của các nước thành viên DAC kể từ khi Uỷ ban này thành lập năm 1960 Mặc dù tỷ trọng trong Tổng thu nhập Quốc dân (GNI) vào năm 2010 ước đạt 0,36% vẫn thấp hơn so với 0,50% vào những năm đầu Uỷ ban này thành lập

Bảng 1.2 Tổng ODA của các nước thành viên OECD-DAC qua các năm

Quốc gia

Tổng ODA (tr USD)

ODA/GNI (%)

Tổng ODA (tr USD)

ODA/GNI (%)

Tổng ODA (tr USD)

ODA/GNI (%)

Trong chiến lược cung cấp ODA cho thế kỷ XXI, các nước thành viên DAC

đã cam kết phấn đấu đạt các mục tiêu phát triển thiên niên kỷ (MDG) của Liên hiệp quốc Tập trung vào các mục tiêu chính như: i) giảm nghèo trên toàn thế giới; ii) vì sự tiến bộ của phụ nữ và bình đẳng giới trong phát triển; iii) hoàn thiện hệ thống y tế và chăm sóc sức khoẻ; iv) bảo vệ môi trường sinh thái; và v) thực hiện các chiến lược quốc gia và toàn cầu về phát triển bền vững

Như vậy, có thể nói dòng vốn ODA đang vận động với nhiều sắc thái mới Do

đó, nắm bắt được những xu hướng vận động mới ngày nay là rất cần thiết đối với các nước nhận viện trợ Đây cũng chính là một trong nhiều nhân tố tác động tới việc thu hút và sử dụng ODA trong bối cảnh cạnh tranh đang gia tăng giữa các nước đang phát triển trong việc thu hút nguồn vốn ODA

Viện trợ phát triển chính thức đã có lịch sử hơn nửa thế kỷ, phản ánh một trong những mối quan hệ quốc tế giữa một bên là các nước phát triển hoặc các

tổ chức quốc tế và bên kia là các nước đang phát triển, thông qua việc cung cấp các khoản viện trợ Là cầu nối giữa các quốc gia, ODA gắn với mục tiêu chính trị và kinh tế Điển hình nhất là kế hoạch Marshall của Mỹ khôi phục lại

28

Tây Âu sau Chiến tranh thế giới thứ hai nhằm chống lại ảnh hưởng của Liên

Xô (cũ) Một ví dụ khác là sau sự kiện Campuchia năm 1979 và chịu sức ép của chính sách cấm vận mà Mỹ áp đặt chống Việt Nam, nhiều nhà tài trợ và một số tổ chức quốc tế đã ngừng cung cấp ODA cho nước ta

1.2.4.1 Bản chất chính trị

Viện trợ nước ngoài trước hết xuất phát từ quyền lợi của chính bản thân các quốc gia viện trợ Viện trợ kinh tế (vốn và hàng hoá), cũng giống như viện trợ quân sự, đều có thể được sử dụng vào các mục đích chiến lược nhằm củng cố

và phát triển liên minh của mình tại các nước đang phát triển, giúp che chắn

và chống đỡ cho các căn cứ phòng thủ và cuối cùng là để giữ mối quan hệ liên minh giữa các nước cung cấp ODA với các nước nhận viện trợ nhằm duy trì phe phái trong các cuộc đấu tranh chính trị quốc tế

“Thực chất của các điều kiện chính trị này đã trở thành vũ khí để xâm phạm thô bạo chủ quyền của các quốc gia độc lập Ngay cả một số tổ chức quốc tế khi cung cấp ODA thường đòi hỏi các quốc gia tiếp nhận cam kết cải cách thể chế, khuôn khổ pháp lý, thậm chí phải tiếp nhận tư tưởng, lối sống của nước tài trợ” [30, tr 162] Đặc biệt, mối quan tâm về chính trị và ý thức hệ của các thế lực bên ngoài là động cơ viện trợ để tác động đến thái độ của các nước trong các diễn đàn quốc tế, để truyền bá văn hoá, hoặc chủ nghĩa dân chủ, chủ nghĩa tư bản,

Sau Chiến tranh thế giới thứ hai, “kế hoạch Marshall” của Mỹ thông qua Ngân hàng Thế giới thực hiện viện trợ ồ ạt cho Tây Âu với tên gọi là “Viện trợ phát triển chính thức” và nó được ví như một trận mưa đôla khổng lồ cho châu Âu vào thời điểm đó Khối XHCN do Liên Xô dẫn đầu cũng tiến hành các hoạt động viện trợ cho các nước đồng minh thuộc khối; và thậm chí cho đến bây giờ những vấn đề xoay quanh hậu Afganistan hay Iraq thì ODA vẫn đóng vai trò hàng đầu trong công cuộc tái thiết lại các đất nước này Trong

thời kỳ Chiến tranh lạnh, Mỹ và Liên Xô là hai nước viện trợ song phương về quân sự lớn nhất cho các nước đồng minh

Các hoạt động mang tính chất chính trị này dẫn đến một nhu cầu tất yếu khách quan trong việc sử dụng nguồn viện trợ phát triển chính thức của những nước bị chiến tranh tàn phá để tiến hành tái thiết đất nước sau chiến tranh, đồng thời nó cũng trở thành nhu cầu tất yếu khách quan đối với những nước chậm và đang phát triển nằm trong các liên minh nhằm không ngừng tăng cường tiềm lực kinh tế và an ninh quốc phòng phục vụ cho các mục tiêu chiến lược của họ

1.2.4.2 Bản chất kinh tế

Xuất phát từ bản chất chính trị dẫn đến nhu cầu về vốn ODA là một trong những nguyên nhân cơ bản, cộng với những lợi thế mà nguồn ODA mang lại cho các nước kém phát triển như lãi suất thấp, thời hạn vay dài, thời gian ân hạn dài, những yếu tố này đã tạo nên phần cho không nằm trong chính nguồn vốn vay ODA ở mức cao từ 25% trở lên mà các nguồn khác huy động

từ nước ngoài không thể có được Chính điều đó đã làm cho nguồn vốn viện trợ phát triển chính thức dần trở thành nguồn vốn nước ngoài đóng vai trò hết sức quan trọng trong chiến lược huy động và sử dụng của các nước đang phát triển để thúc đẩy tăng trưởng và phát triển kinh tế

Như định nghĩa của OECD, ODA là một giao dịch chính thức được thiết lập với mục đích chính là thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội của các nước đang phát triển Như vậy, ODA ra đời xuất phát từ nhu cầu bức xúc về nguồn vốn cho đầu tư phát triển của các nước đang phát triển đã hình thành nên một dòng vốn đặc biệt di chuyển từ các nước phát triển (nước giàu) sang các nước đang và chậm phát triển (nước nghèo) để bù đắp cho những thiếu hụt về vốn

mà các nước nghèo đang gặp phải

30

ODA được các nước tài trợ sử dụng để khuyến khích phát triển kinh tế thị trường, tự do hóa thương mại, mở cửa đầu tư… Song, nguồn vốn này cũng được sử dụng như một công cụ ràng buộc, cho phép các nhà sản xuất ở nước tài trợ giành được những hợp đồng trong mua sắm hàng hóa hay dịch vụ bằng viện trợ nước ngoài, tạo cơ hội đặt hàng trong tương lai cho các nhà xuất khẩu

ở nước cung cấp ODA Ví dụ, các ràng buộc kinh tế của ODA do Hoa Kỳ cung cấp còn nhằm mục đích mở mang thị trường tiêu thụ sản phẩm và thị trường đầu tư, đem lại lợi nhuận cho chính quốc Mỹ quy định nước nhận viện trợ phải dùng khoản tiền viện trợ đó mua hàng của Mỹ, hoặc trực tiếp lấy hàng dư thừa của Mỹ thay thế cho khoản viện trợ, hoặc đòi hỏi nước nhận viện trợ cung cấp vật tư chiến lược trọng yếu; dành cho Mỹ những điều kiện đầu tư thuận lợi

Nước tiếp nhận ODA phải chấp nhận dỡ bỏ dần hàng rào thuế quan bảo hộ các ngành công nghiệp non trẻ và bảng thuế xuất nhập khẩu hàng hoá của nước viện trợ Nước tiếp nhận ODA cũng được yêu cầu từng bước mở cửa thị trường bảo hộ cho những danh mục hàng hoá mới của nước viện trợ; yêu cầu

có những ưu đãi đối với các nhà đầu tư trực tiếp nước ngoài như cho phép họ đầu tư vào những lĩnh vực hạn chế, có khả năng sinh lời cao

“Như vậy, ODA có điều kiện đã khơi nguồn cho dòng chảy kinh doanh, và với các điều kiện này, tiền viện trợ lại quay về nơi xuất phát của nó mà vẫn đem lại lợi ích cho người chủ sở hữu vốn… Một số nước đòi bên nhận ODA phải mở cửa thị trường cung cấp các vật tư chiến lược cho họ, dành cho họ những điều kiện thuận lợi trong quan hệ kinh tế… Xét đến cùng, sự tăng trưởng, phát triển của các nước đang phát triển cũng sẽ đem lại những lợi ích cho các nước phát triển” [30, tr 164]

Nhận được nguồn viện trợ phát triển lớn có thể nói là mong muốn của nhiều quốc gia nghèo, nhưng ở một góc độ nhất định, không hẳn đã tốt, nếu nước

tiếp nhận viện trợ không đủ sức để dùng nó một cách thực sự hữu hiệu Được

gì và mất gì luôn là câu hỏi lớn đối với các nước tiếp nhận ODA

Sử dụng ODA là một sự đánh đổi Việc tiếp nhận nhiều hơn và sử dụng hợp lý, tiết kiệm, hiệu quả là một bài toán không dễ có ngay lời giải Các nhà quản lý

và các đơn vị sử dụng vốn ODA cần có những chính sách và hành động cụ thể nhằm phát huy được những thế mạnh, hạn chế nhiều nhất những ảnh hưởng bất lợi của ODA, có như vậy mới đạt được mục tiêu tăng trưởng của nền kinh tế

1.3 Phân loại

ODA có viện trợ không hoàn lại (mức ưu đãi là 100%) và vốn vay ưu đãi (mức

ưu đãi ít nhất là 25%) Tỷ trọng giữa ODA không hoàn lại và ODA vốn vay tùy thuộc vào từng nhà tài trợ cụ thể Ở Việt Nam, có nhà tài trợ cung cấp 100% viện trợ không hoàn lại (như Australia, Canada), bên cạnh đó có nhà tài trợ cung cấp cả viện trợ không hoàn lại và vốn vay ưu đãi (Nhật Bản, Ngân hàng Thế giới, Ngân hàng Phát triển châu Á), song nhìn toàn cục vốn vay ưu đãi là chủ yếu, chiếm trên 80% tổng nguồn ODA

1.3.1.1 ODA không hoàn lại

Hình thức cung cấp ODA không hoàn lại còn gọi là cho không với thành tố hỗ trợ 100% ODA không hoàn lại còn gọi là Hỗ trợ Kỹ thuật (TA) là một phần không tách rời của nguồn vốn ODA nói chung, được dùng chủ yếu cho các đầu vào hay còn gọi là “phần mềm” phục vụ phát triển, tức là viện trợ để phát triển nguồn nhân lực và thể chế, chuyển giao tri thức, công nghệ và cho các đầu vào mang tính kỹ thuật cao khác mà các quốc gia tiếp nhận viện trợ không có khả năng tự thực hiện Ngoài ra, thông qua viện trợ kỹ thuật còn nhằm giúp các cơ

32

quan quản lý nhà nước của nước tiếp nhận vốn nâng cao năng lực quản lý và sử dụng nguồn viện trợ

1.3.1.2 ODA cho vay ưu đãi

“ODA vay ưu đãi (hay còn gọi là tín dụng ưu đãi) là khoản vay với các điều kiện ưu đãi về lãi suất, thời gian ân hạn và thời gian trả nợ đảm bảo “yếu tố không hoàn lại” (còn gọi là “thành tố hỗ trợ”) đạt ít nhất 35% đối với các khoản vay có ràng buộc và 25% đối với các khoản vay không ràng buộc” [7, tr.1]

1.3.1.3 ODA hỗn hợp

“Là các khoản viện trợ không hoàn lại hoặc các khoản vay ưu đãi được cung cấp đồng thời với các khoản tín dụng thương mại, nhưng tính chung lại có

“yếu tố không hoàn lại” đạt ít nhất 35% đối với các khoản vay có ràng buộc

và 25% đối với các khoản vay không ràng buộc” [7, tr.1]

Ngoài ra có thể kể đến các hoạt động thu hút, sử dụng và quản lý các khoản vay từ các tổ chức tài chính quốc tế có “thành tố hỗ trợ” hay “yếu tố không hoàn lại/cho không” dưới 25% bao gồm các khoản vay của Quỹ Tiền tệ Quốc

tế (IMF), các khoản vay từ Ngân hàng Tái thiết và Phát triển (IBRD) thuộc nhóm Ngân hàng Thế giới (WB), và Quỹ nguồn vốn thông thường (OCR) thuộc Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB)

Theo thông lệ quốc tế thì ODA có thể được cung cấp dưới nhiều hình thức khác nhau, mỗi phương thức đều có một cơ cấu quản lý, quy định về kế toán, kiểm toán, và các điều kiện đi kèm khác nhau Song nhìn chung, hiện nay có một số phương thức cung cấp ODA cơ bản như:

1.3.2.1 Viện trợ theo mục đích

Viện trợ theo chương trình là các khoản hỗ trợ vào các lĩnh vực như đầu tư hỗ trợ cán cân thanh toán và Ngân sách của Chính phủ Theo phương thức cung cấp này thì điều kiện đi kèm thường liên quan đến việc Chính phủ phải quyết định như thế nào trước việc sử dụng khoản viện trợ đó, và kèm theo các khoản viện trợ sẽ là các điều kiện liên quan đến cải cách chính sách và thể chế Viện trợ theo chương trình, bao gồm 4 loại cơ bản là:

 Hỗ trợ cán cân thanh toán

Hỗ trợ cán cân thanh toán là việc các nhà tài trợ ODA cung cấp các khoản tài chính cho Chính phủ nước tiếp nhận ODA để sử dụng vào việc giải quyết các vấn đề liên quan đến thâm hụt cán cân thanh toán, thiếu hụt trong dự trữ ngoại

tệ và các khoản nợ không thể thanh toán Hỗ trợ cán cân thanh toán thường kèm theo các điều kiện liên quan đến chương trình cải cách chính sách trên cơ

sở có sự thống nhất ý kiến giữa Chính phủ nước tiếp nhận viện trợ với Quỹ Tiền tệ Quốc tế và Ngân hàng Thế giới Trong một số trường hợp các điều kiện này chính là việc áp dụng các hình thức nhập khẩu, nhằm hỗ trợ cán cân thanh toán, và Chính phủ nước tiếp nhận viện trợ sẽ phải tính đến việc sử dụng phương thức trao đổi ngoại hối Tuy nhiên, trong phần lớn các trường hợp, Chính phủ các nước tiếp nhận viện trợ không bị ép buộc trong việc sử dụng nguồn vốn và hoạt động giám sát của nhà tài trợ, mà phần lớn tập trung

vào việc thực hiện chương trình cải cách chính sách đã được các bên nhất trí

thông qua

 Hỗ trợ Ngân sách

Hỗ trợ ngân sách cũng tương tự như hỗ trợ cán cân thanh toán, tuy nhiên đối với loại hình này thì các điều kiện tập trung chủ yếu vào việc sử dụng vốn của nhà tài trợ đối với ngân sách Chính phủ chứ không phải là các vấn đề liên quan đến cán cân thanh toán Điển hình là các điều kiện về mức độ ưu tiên

 Giảm nợ

Giảm nợ cũng được coi là một biện pháp hay một hình thức viện trợ Giảm nợ không phải là việc thanh toán nợ bằng hiện vật mà nó là việc xoá bỏ các phí dịch vụ của các khoản nợ của Chính phủ Chính vì vậy nó giúp cho ngân sách của Chính phủ được tăng lên, giúp tăng thêm nguồn lực cho Chính phủ Cách thức hỗ trợ như vậy sẽ đem lại lợi ích cho các quốc gia nghèo

1.3.2.2 Viện trợ theo Dự án

Là những khoản viện trợ theo các mục tiêu cụ thể Các hoạt động và chi tiêu của dự án sẽ được chi tiết hoá và thường không đòi hỏi phải kèm theo các điều kiện liên quan đến lĩnh vực thay đổi chính sách Một dự án phát triển là một loạt hoạt động riêng lẻ với những mục tiêu, ngân sách và kết quả được xác định rõ ràng cũng như cơ chế quản lý dự án hết sức cụ thể

 Dự án được chuyển qua các Chính phủ

Viện trợ Dự án được chuyển qua các Chính phủ là hình thức Chính phủ các nước tiếp nhận viện trợ phải tự chịu trách nhiệm về quản lý dự án, và tự kiểm soát việc sử dụng nguồn vốn của các nhà tài trợ Trong trường hợp này vốn của Dự án được giải ngân trực tiếp vào một tài khoản của Chính phủ Các nhà tài trợ yêu cầu Chính phủ nước tiếp nhận phải hạch toán việc sử dụng nguồn vốn này một cách minh bạch và các nhà tài trợ thường đưa ra cách sử dụng

nguồn vốn cho dự án Cơ chế cấp vốn kiểu này thường thấy đối với các dự án

do các nhà tài trợ đa phương như Ngân hàng Thế giới (WB) và Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB) cung cấp

 Viện trợ dự án do nhà tài trợ quản lý

Viện trợ dự án do nhà tài trợ quản lý là dạng các nhà tài trợ giữ quyền kiểm soát, quản lý các hoạt động và kinh phí của dự án Trong trường hợp này các nhà tài trợ thành lập đơn vị quản lý dự án đặc biệt chịu trách nhiệm thực hiện

dự án và quản lý vốn của các nhà tài trợ Vốn được giải ngân và hạch toán theo các thủ tục của các nhà tài trợ Mặc dù, các dự án này không phải bộ phận của Chương trình và Ngân sách thường xuyên của Chính phủ, các Chính phủ thường cung cấp và cử cán bộ làm việc cho các dự án trên cơ sở biệt phái

Cơ chế cấp vốn như vậy thường thấy ở các dự án do các nhà tài trợ song phương tài trợ và thể hiện rõ nét của hình thức viện trợ này là các khoản viện trợ không hoàn lại dưới dạng hỗ trợ kỹ thuật

 Viện trợ dự án được chuyển qua các Tổ chức phi chính phủ (NGOs)

Viện trợ dự án được chuyển qua các Tổ chức phi chính phủ là một trong những phương thức đang ngày càng trở thành một hình thức hỗ trợ thông dụng của các nhà tài trợ Trong trường hợp này các nhà tài trợ có thể viện trợ cho các NGO trên cơ sở đề xuất dự án được xác định phù hợp Các nhà tài trợ thường ký hợp đồng với các NGO nêu rõ các hoạt động sẽ được thực hiện và các điều kiện sử dụng vốn, cũng như các yêu cầu về kiểm toán, kế toán

1.4 Tác động của ODA đối với nước tiếp nhận

 ODA là một nguồn vốn đóng vai trò quan trọng đối với các nước đang và chậm phát triển

Vốn đầu tư cùng với tài nguyên thiên nhiên, lao động và kỹ thuật tạo thành 4 yếu tố vật chất, xã hội Tất cả các nước khi tiến hành công nghiệp hoá đều cần

36

vốn đầu tư lớn Đó chính là khó khăn lớn nhất để thực hiện chương trình công nghiệp hoá đối với các nước nghèo Trong điều kiện hiện nay, với những thành tựu mới của khoa học công nghệ, các nước có thể tiến nhanh không chỉ bằng khả năng tích lũy trong nước mà còn kết hợp với tận dụng khả năng của thời đại Bên cạnh nguồn vốn trong nước là chính còn có thể huy động nguồn vốn nước ngoài, nhiều khi với khối lượng lớn Điều nμy đã tạo ra cho ODA một vai trò xúc tác tăng trưởng cho các nước đang phát triển Viện trợ phát triển cũng có thể khuyến khích cải cách chính sách “Cải cách nghiêm túc có thể tăng tốc độ tăng trưởng lên 2 đến 3 điểm phần trăm Chênh lệch nμy sẽ tạo

ra sự khác biệt rất lớn ở các nước đang phát triển mμ trong 25 năm qua thu nhập đầu người tăng rất ít hoặc không hề tăng” [28, tr 39]

Quá trình giảm nghèo ở các nước đang phát triển có mối quan hệ chặt chẽ với tăng thu nhập trên đầu người Một số nhμ kinh tế học phát triển từng lo ngại rằng các lợi ích của tăng trưởng sẽ bị sự mất công bằng trong thu nhập lμm vô hiệu hoá khi các nước nghèo phát triển Tuy nhiên, bình quân ở các nước đang phát triển thu nhập đầu người tăng thêm 1% dẫn đến tỷ lệ nghèo khổ giảm xuống 2% Nói cách khác, ở các nước có cơ chế quản lý tốt viện trợ tăng lên 1% GDP thực tế tạo ra thêm 0,5% tăng trưởng vμ do vậy dẫn tới giảm tỷ

lệ nghèo khổ xuống 1%

Sau chiến tranh thế giới thứ hai, nhiều nước ở châu Á thiếu vốn để khôi phục

và phát triển nền kinh tế Đầu tư vào cơ sở hạ tầng đòi hỏi một lượng vốn lớn, lãi suất thấp, thời gian thu hồi vốn dài, nhiều rủi ro Vì vậy các nước gặp nhiều khó khăn trong việc thu hút vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài - FDI vào lĩnh vực này Hiện nay, Nhật Bản là nhà tài trợ hàng đầu thế giới, nhưng trước đây Nhật Bản cũng đã từng là một nước nhận viện trợ Năm 1954, ngay sau trở lại từ đống tro tàn đổ nát của chiến tranh thế giới thứ hai, Nhật Bản đã gặp rất nhiều khó khăn Khi đó Nhật Bản đã nhận được sự giúp đỡ của Hoa Kỳ,

các nước khác trên thế giới, các tổ chức của Liên hiệp quốc bằng thực phẩm, thuốc men, các dịch vụ y tế và một số hình thức trợ giúp khác Trong những năm 50, Nhật Bản đã phục hồi với một tốc độ kinh ngạc Đầu những năm 60, Nhật Bản là nước nhận viện trợ từ WB nhiều thứ hai trên thế giới

Do tính chất ưu đãi, ODA thường được dành cho đầu tư vào cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội như đường xá, cầu cảng, công trình điện - năng lượng, công trình cấp thoát nước và các lĩnh vực giáo dục, y tế, văn hoá và phát triển nguồn nhân lực “Ở các nước nhận, ODA được sử dụng rất nhiều cho giáo dục, y tế và dân số (14,12%), sau đó là vận tải, thông tin và năng lượng (13,79%), nông nghiệp, giảm nợ, ” [29, tr.288] Đây là những lĩnh vực đóng vai trò chủ đạo trong sự phát triển kinh tế - xã hội của một quốc gia

 ODA giúp các nước nghèo tiếp thu những thành tựu khoa học, công nghệ hiện đại và phát triển nguồn nhân lực

Những lợi ích quan trọng mà ODA mang lại cho các nước nhận tài trợ là công nghệ, kỹ thuật hiện đại, kỹ sảo chuyên môn và trình độ quản lý tiên tiến Các nhà tài trợ còn ưu tiên đầu tư cho phát triển nguồn nhân lực vì họ tin tưởng rằng việc phát triển của một quốc gia quan hệ mật thiết với việc phát triển nguồn nhân lực Đây mới chính là những lợi ích căn bản, lâu dài đối với nước nhận viện trợ Có điều là những lợi ích này thật khó có thể lượng hoá được

 ODA giúp các nước đang phát triển điều chỉnh cơ cấu kinh tế

Do dân số tăng nhanh, sản xuất tăng chậm và cung cách quản lý tài chính kém hiệu quả, các nước đang phát triển đang vấp phải nhiều khó khăn kinh tế như

nợ nước ngoài và thâm hụt cán cân thanh toán quốc tế ngày càng tăng Để giải quyết vấn đề này, các quốc gia đang cố gắng hoàn thiện cơ cấu kinh tế bằng cách phối hợp với WB, IMF và các tổ chức quốc tế khác tiến hành chính sách điều chỉnh cơ cấu Chính sách này dự định chuyển chính sách kinh tế Nhà

Họ cảnh giác với những nguy cơ làm tăng các phí tổn của đầu tư Một cơ sở

hạ tầng yếu kém như hệ thống giao thông chưa hoàn chỉnh, phương tiện thông tin liên lạc thiếu thốn và lạc hậu, hệ thống cung cấp năng lượng (điện, nhiên liệu) không đủ cho nhu cầu sẽ làm nản lòng các nhà đầu tư vì những phí tổn

mà họ phải trả cho việc sử dụng những tiện nghi hạ tầng sẽ lên cao, chưa kể đến thiệt hại như hoạt động của nhà máy, xí nghiệp phải dừng vì mất điện, công trình xây dựng bỏ dở vì không có nước Một hệ thống ngân hàng lạc hậu cũng là lý do làm cho các nhà đầu tư e ngại, vì những chậm trễ, ách tắc trong

hệ thống thanh toán và sự thiếu thốn các dịch vụ ngân hàng hỗ trợ cho đầu tư

sẽ làm tăng chi phí, dẫn tới giảm hiệu quả đầu tư

Như vậy, đầu tư của Chính phủ vào việc nâng cấp, cải thiện và xây dựng mới các cơ sở hạ tầng, hệ thống tài chính, ngân hàng đều hết sức cần thiết, nhằm làm cho môi trường đầu tư trở nên hấp dẫn hơn Nhưng vốn đầu tư cho xây dựng cơ sở hạ tầng rất lớn, trong nhiều trường hợp, các nước đang phát triển cần phải dựa vào nguồn vốn ODA để bổ sung cho vốn đầu tư hạn hẹp từ ngân sách Nhà nước

Rõ ràng là ODA ngoài bản thân nó là một nguồn vốn bổ sung quan trọng cho các nước đang và chậm phát triển, nó còn có tác dụng làm tăng khả năng thu hút FDI và tạo điều kiện để mở rộng đầu tư phát triển trong nước và góp phần thúc đẩy chiến lược hướng ngoại Tất cả các nước theo đuổi chiến lược hướng ngoại đều có nhịp độ tăng trưởng kinh tế rất nhanh và biến đổi cơ cấu kinh tế