nghiên cứu cơ sở khoa học, thực tiễn, thử nghiệm đánh giá tác động môi trường của chính sách khai thác, sử dụng tài nguyên lên môi trường ở nước ta

Một khó khăn lớn hiện nay là ở nước ta chưa có một phương pháp luận cụ thể, chi tiết, rõ ràng để hướng dẫn việc đánh giá tác động đối với môi trường của việc thực hiện chính sách sau khi

BỘ TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG

VIỆN CHIẾN LƯỢC, CHÍNH SÁCH TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG

WZ YX

BÁO CÁO TỔNG KẾT KHOA HỌC

“NGHIÊN CỨU CƠ SỞ KHOA HỌC, THỰC TIỄN, THỬ NGHIỆM ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG MÔI TRƯỜNG

CỦA CHÍNH SÁCH KHAI THÁC, SỬ DỤNG TÀI NGUYÊN LÊN MÔI TRƯỜNG Ở NƯỚC TA”

Ngày tháng năm 2013 Ngày tháng năm 2013

CƠ QUAN CHỦ TRÌ ĐỀ TÀI CHỦ NHIỆM ĐỀ TÀI

(Họ tên, chữ ký, đóng dấu) (Họ tên, chữ ký, đóng dấu)

PGS.TS Nguyễn Thế Chinh TS Nguyễn Trung Thắng

MỤC LỤC

DANH MỤC BẢNG 3

DANH MỤC HÌNH 4

NHỮNG NGƯỜI THỰC HIỆN 5

BẢNG VIẾT TẮT 6

LỜI NÓI ĐẦU 7

Phần I CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG ĐỐI VỚI MÔI TRƯỜNG CỦA CHÍNH SÁCH 10

1 Cơ sở lý luận về đánh giá tác động chính sách 10

1.1 Khái niệm về đánh giá tác động của chính sách 10

1.2 Mục tiêu và nguyên tắc chính của đánh giá tác động chính sách 16

1.3 Các loại hình đánh giá tác động chính sách 17

1.4 Các bước chính trong quy trình đánh giá tác động chính sách 21

1.5 Các lợi ích và những khó khăn khi đánh giá tác động chính sách 30

2 Đánh giá tác động đối với môi trường của chính sách 32

2.1 Đánh giá tác động môi trường trước khi ban hành chính sách 32

2.2 Đánh giá tác động đối với môi trường của việc thực hiện chính sách sau khi ban hành 35

3 Kinh nghiệm quốc tế về đánh giá tác động môi trường của chính sách khai thác, sử dụng tài nguyên thiên nhiên 40

3.1 Kinh nghiệm về ĐMC trên thế giới 40

3.2 Kinh nghiệm về đánh giá tác động đối với môi trường của việc thực hiện chính sách sau khi ban hành 60

3.3 Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam 64

Phần II THỰC TIỄN ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG LÊN MÔI TRƯỜNG CỦA CHÍNH SÁCH Ở NƯỚC TA 68

1 Cơ sở pháp lý về đánh giá tác động chính sách và đánh giá tác động đối với môi trường của chính sách ở nước ta 68

1.1 Pháp luật về đánh giá tác động văn bản 68

1.2 Pháp luật về đánh giá môi trường chiến lược (ĐMC) 73

2 Tình hình thực hiện đánh giá tác động chính sách trước khi ban hành 75

2.1 Tình hình thực hiện RIA 75

2.2 Tình hình thực hiện ĐMC 77

3 Tình hình thực hiện đánh giá tác động chính sách sau khi ban hành 88

3.1 Thực hiện PIR theo qui định của pháp luật 88

3.2 Các hoạt động đánh giá việc thực hiện chính sách trên thực tế 88

3.3 Trường hợp nghiên cứu điển hình: Đánh giá một số tác động về môi trường, kinh tế, xã hội của chính sách về buôn bán động thực vật hoang dã ở Việt Nam 89

4 Tổng kết thực tiễn đánh giá tác động đối với môi trường của chính sách ở nước ta 92

4.1 Về đánh giá tác động chính sách trước khi ban hành (RIA và ĐMC) 92

4.2 Về đánh giá tác động chính sách sau khi ban hành 94

Phần III THỬ NGHIỆM ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG ĐỐI VỚI MÔI TRƯỜNG CỦA VIỆC THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH KHAI THÁC, SỬ DỤNG TÀI NGUYÊN NƯỚC Ở NƯỚC TA 96

1 Tổng quan chung về quản lý tài nguyên nước ở nước ta 96

1.1 Tiềm năng và thực trạng khai thác, sử dụng tài nguyên nước 96

1.2 Khung chính sách, pháp luật về tài nguyên nước 98

1.3 Tổ chức bộ máy về quản lý tài nguyên nước 106

1.4 Các vấn đề môi trường trong khai thác, sử dụng tài nguyên nước 109

2 Chính sách khai thác, sử dụng tài nguyên nước ở nước ta 111

2.1 Chính sách khai thác, sử dụng tài nguyên nước cho sinh hoạt 111

2.2 Chính sách khai thác, sử dụng nước cho sản xuất nông nghiệp 113

2.3 Chính sách khai thác, sử dụng nước cho thủy điện 113

2.4 Chính sách khai thác, sử dụng nước cho sản xuất muối và nuôi trồng thủy sản 115

2.5 Chính sách khai thác tài nguyên nước cho sản xuất công nghiệp và khai thác, chế biến khoáng sản 116

2.6 Chính sách khai thác, sử dụng nguồn nước cho giao thông thủy 116

2.7 Chính sách khai thác nước dưới đất 116

3 Thử nghiệm đánh giá các tác động đối với môi trường của việc thực thi chính sách khai thác, sử dụng tài nguyên nước cho thủy điện ở nước ta 117

3.1 Lập kế hoạch cho hoạt động đánh giá 118

3.2 Thực hiện hoạt động đánh giá 123

3.3 Giai đoạn sử dụng kết quả đánh giá 160

4 Đánh giá kết quả việc thử nghiệm 161

4.1 Đánh giá chung 161

4.2 Những khó khăn, vướng mắc trong quá trình đánh giá 162

4.3 Bài học kinh nghiệm để hoàn thiện đánh giá tác động 164

Phần IV ĐỀ XUẤT PHƯƠNG PHÁP LUẬN VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG ĐỐI VỚI MÔI TRƯỜNG CỦA VIỆC THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH KHAI THÁC, SỬ DỤNG TÀI NGUYÊN THIÊN NHIÊN 165

1 Mục đích, phạm vi, đối tượng sử dụng 165

1.1 Mục đích 165

1.2 Phạm vi 165

1.3 Đối tượng sử dụng 165

2 Qui trình thực hiện đánh giá 165

2.1 Nghiên cứu tổng quan về tình hình khai thác, sử dụng tài nguyên 165

2.2 Nghiên cứu chính sách về khai thác, sử dụng tài nguyên 168

2.3 Thực hiện đánh giá tác động lên môi trường của việc thực hiện chính sách khai thác, sử dụng tài nguyên 168

3 Các phương pháp, công cụ sử dụng trong đánh giá 175

3.1 Các phương pháp/cách tiếp cận 175

3.2 Các công cụ sử dụng 176

KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ 178

TÀI LIỆU THAM KHẢO 181

PHỤ LỤC 187

Phụ lục 1 Danh mục các văn bản pháp luật về quản lý tài nguyên nước 188

Phụ lục 2 Kế hoạch triển khai thử nghiệm đánh giá tác động chính sách 190

Phục lục 3 Phiếu điều tra (các sở, ban, ngành) 194

Phục lục 4 Phiếu điều tra (các dự án thủy điện) 197

Phụ lục 5 Báo cáo khảo sát thực tế 199

DANH MỤC BẢNG

Bảng 2 Các loại tác động cần cân nhắc khi đánh giá phương án chính sách 22

Bảng 3 Các phương pháp phân tích kinh tế chính trong RIA 23

Bảng 9 Trách nhiệm quản lý nhà nước về tài nguyên nước của các Bộ, ngành 107

Bảng 10 Các vấn đề môi trường và các chỉ số/chỉ thị đánh giá 122

Bảng 11 Số lượng và tổng công suất các dự án thủy điện vừa và nhỏ ở 33 tỉnh, TP

Bảng 16 Tác động lên các loài cá do xây dựng các công trình thủy điện 141

Bảng 17 Tác động của thủy điện lên dòng chảy của sông 144

Bảng 18 Tác động của thủy điện lên hoạt động tưới tiêu, sản xuất 147 Bảng 19 Ước tính lượng CO2 phát thải từ mất rừng cho phát triển thủy điện 151

Bảng 20 Tình hình quản lý lưu vực sông ở một số địa phương và dự án thủy điện 157

Bảng 21 Lựa chọn các chỉ thị/chỉ số đánh giá 171

DANH MỤC HÌNH

Hình 2 Đánh giá tác động chính sách trong chu trình xây dựng chính sách 12

ThS Nguyễn Thị Thùy Dương, Viện CLCSTNMT

TS Thái Văn Tiến, Cục Quản lý tài nguyên nước

ThS Lê Hoài Nam, Cục Thẩm định và đánh giá tác động môi trường

BẢNG VIẾT TẮT

BVMT bảo vệ môi trường

CIEM Viện quản lý kinh tế Trung ương

CLCSTNMT Chiến lược, chính sách tài nguyên môi trường

CTMTQG Chương trình mục tiêu quốc gia

CQK Chiến lược, quy hoạch, kế hoạch

ĐMC Đánh giá môi trường chiến lược

ĐTM Đánh giá tác động môi trường

IPCC Ban liên chính phủ về biến đổi khí hậu

IWRM Quản lý tổng hợp tài nguyên nước

KHĐT Kế hoạch và Đầu tư

KTXH Kinh tế - xã hội

KTTĐ Kinh tế trọng điểm

NN&PTNT Nông nghiệp và Phát triển nông thôn

OECD Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế

PIR Đánh giá tác động chính sách (Policy Impact Review) PPP Chính sách, quy hoạch/kế hoạch, chương trình

RIA Đánh giá tác động văn bản (Regulatory Impact Assessment) SEMLA Dự án tăng cường năng lực quản lý đất đai và môi trường

(của Thụy Điển hỗ trợ Bộ Tài nguyên và Môi trường)

UBLVS Ủy ban lưu vực sông

UNEP Chương trình môi trường Liên hợp quốc

USAID Cơ quan hỗ trợ phát triển Hoa Kỳ

VBQPPL Văn bản quy phạm pháp luật

VHTTDL Văn hóa, Thể thao, Du lịch

VSMTNT Vệ sinh môi trường nông thôn

LỜI NÓI ĐẦU

Trong những năm gần đây, để đạt được mục tiêu phát triển bền vững, vấn đề lồng ghép các mục tiêu môi trường vào chính sách quản lý đang ngày càng được quan tâm Một hoạt động quan trọng là đánh giá tác động đối với môi trường của các chính sách, trong đó có chính sách khai thác, sử dụng tài nguyên thiên nhiên nhằm đề ra các giải pháp hạn chế các tác động tiêu cực lên môi trường, góp phần khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên

Nước ta có nguồn tài nguyên thiên nhiên phong phú và đa dạng, với đầy đủ các loại tài nguyên đất, khoáng sản, tài nguyên nước, rừng, thủy sản, đa dạng sinh học… Từ khi bắt đầu công cuộc đổi mới, hệ thống chính sách pháp luật về khai thác, sử dụng tài nguyên thiên nhiên ở nước ta cũng đã được xây dựng và từng bước hoàn thiện Tuy nhiên, việc đánh giá tác động đối với môi trường của các chính sách chưa được triển khai thực hiện một cách bài bản, đặc biệt là đối với các tác động lên môi trường của việc thực hiện chính sách sau khi ban hành Vì vậy, mức độ lồng ghép những vấn đề môi trường vào các chính sách, chiến lược khai thác và sử dụng tài nguyên thiên nhiên ở nước ta còn gặp nhiều bất cập

Một khó khăn lớn hiện nay là ở nước ta chưa có một phương pháp luận cụ thể, chi tiết, rõ ràng để hướng dẫn việc đánh giá tác động đối với môi trường của việc thực hiện chính sách sau khi được ban hành Chính vì vậy, việc nghiên cứu cơ

sở lý luận và thực tiễn, xây dựng phương pháp luận về đánh giá tác động đối với môi trường của việc thực hiện chính sách khai thác, sử dụng tài nguyên làm cơ sở cho việc chỉnh sửa, hoàn thiện chính sách để hạn chế, khắc phục ô nhiễm, suy thoái môi trường, hướng tới phát triển bền vững ở nước ta là quan trọng và cần thiết Trong bối cảnh đó, Viện Chiến lược, Chính sách tài nguyên và môi trường

được Bộ Tài nguyên và Môi trường giao thực hiện đề tài “Nghiên cứu cơ sở khoa học, thực tiễn, thử nghiệm đánh giá tác động môi trường của chính sách khai thác,

sử dụng tài nguyên ở nước ta” nhằm xây dựng phương pháp luận đánh giá tác động

đối với môi trường của việc thực hiện các chính sách khai thác, sử dụng tài nguyên

Mục tiêu tổng quát của Đề tài là: Từ cơ sở lý luận và thực tiễn, xây dựng

phương pháp luận về đánh giá tác động lên môi trường của chính sách khai thác, sử dụng tài nguyên làm cơ sở cho việc hoàn thiện chính sách để hạn chế, khắc phục ô nhiễm, suy thoái môi trường, hướng tới phát triển bền vững ở nước ta

Mục tiêu cụ thể của Đề tài bao gồm: (i) Nghiên cứu cơ sở lý luận và kinh

nghiệm quốc tế về đánh giá tác động lên môi trường của chính sách khai thác, sử dụng tài nguyên thiên nhiên; (ii) Rà soát, tổng kết thực tiễn, nghiên cứu, thử nghiệm đánh giá tác động môi trường của chính sách khai thác, sử dụng tài nguyên thiên nhiên lên môi trường ở nước ta và; (iii) Kiến nghị, đề xuất phương pháp luận

về đánh giá tác động lên môi trường của các chính sách khai thác, sử dụng tài nguyên thiên nhiên ở nước ta

Vấn đề đặt ra cần giải quyết của Đề tài:

Về mặt cơ sở lý luận, đánh giá tác động đối với môi trường của chính sách được chia thành 02 loại: (i) Đánh giá tác động môi trường của chính sách trước khi ban hành và; (ii) Đánh giá tác động đối với môi trường của việc thực hiện chính sách sau khi ban hành Đối với loại thứ nhất, ở nước ta đã có các công cụ đánh giá tác động văn bản (RIA) đối với các dự án luật, pháp lệnh và nghị định và đánh giá môi trường chiến lược (ĐMC) đối với các dự án chiến lược, quy hoạch, kế hoạch (CQK), còn đối với loại thứ hai thì chưa có phương pháp luận cụ thể

Vì vậy, trọng tâm của Đề tài là xây dựng phương pháp luận về đánh giá

tác động đối với môi trường của việc thực hiện chính sách khai thác, sử dụng tài nguyên sau khi ban hành ở nước ta, trong đó hướng tới việc xây dựng quy

trình thực hiện đánh giá tác động

Đối tượng nghiên cứu của Đề tài là các phương pháp đánh giá tác động

chính sách, đánh giá tác động môi trường của chính sách; kinh nghiệm quốc tế và thực tiễn đánh giá tác động đối với môi trường ở nước ta; các chính sách về khai thác, sử dụng tài nguyên ở nước ta

Phạm vi nghiên cứu của Đề tài là các loại tài nguyên thuộc phạm vi quản lý

của Bộ Tài nguyên và Môi trường gồm đất đai, tài nguyên nước, khoáng sản, riêng hoạt động thử nghiệm đánh giá chỉ tập trung cho chính sách khai thác tài nguyên nước cho phát triển thủy điện, trọng tâm là thủy điện vừa và nhỏ, ở miền Bắc và miền Trung

Các phương pháp thực hiện bao gồm:

- Nghiên cứu tại bàn: rà soát các nghiên cứu, các hướng dẫn, các phương pháp luận về đánh giá tác động môi trường, các chính sách, các văn bản pháp luật, các số liệu về chính sách khai thác, sử dụng tài nguyên ở nước ta

- Khảo sát thực tế: đánh giá có sự tham gia, phỏng vấn các cơ quan quản lý ở Trung ương và địa phương, các doanh nghiệp, cộng đồng

- Phân tích các số liệu, thông tin thu được

- Phương pháp chuyên gia

- Tổ chức hội thảo tham vấn

Báo cáo này là Báo cáo tổng hợp của Đề tài với các nội dung chính sau đây:

Phần I Cơ sở lý luận và kinh nghiệm quốc tế về đánh giá tác động đối với môi trường của chính sách

Phần II Thực tiễn hoạt động đánh giá tác động đối với môi trường của chính sách ở nước ta

Phần III Thử nghiệm đánh giá tác động đối với môi trường của việc thực hiện chính sách khai thác, sử dụng tài nguyên nước

Phần IV Đề xuất phương pháp luận về đánh giá tác động đối với môi trường của việc thực hiện chính sách khai thác, sử dụng tài nguyên ở nước ta

Với mục tiêu, nội dung nhiệm vụ đặt ra, đây là một đề tài nghiên cứu khó, với phạm vi, đối tượng nghiên cứu rộng Báo cáo tổng hợp của Đề tài, vì vậy, chắc

sẽ không tránh khỏi những thiếu sót Nhóm tác giả thực hiện Đề tài mong nhận được các ý kiến góp ý của các chuyên gia, các nhà quản lý… để Báo cáo được hoàn thiện hơn

CÁC TÁC GIẢ

Phần I CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VỀ ĐÁNH GIÁ

TÁC ĐỘNG ĐỐI VỚI MÔI TRƯỜNG CỦA CHÍNH SÁCH

1 Cơ sở lý luận về đánh giá tác động chính sách

1.1 Khái niệm về đánh giá tác động của chính sách

a) Khái niệm chính sách

Trong đời sống hiện nay, để quản lý các hoạt động phát triển kinh tế, xã hội, bảo vệ môi trường…các tổ chức cần phải ban hành các chính sách Trên thế giới cũng như ở nước ta có nhiều cách hiểu và định nghĩa khác nhau về chính sách

Theo Từ điển mở Wikipedia thì “Chính sách là nguyên tắc hay quy tắc để hướng dẫn các quyết định để đạt được kết quả”1 Chính sách có thể là chính sách công (của Nhà nước), hay chính sách tư (của doanh nghiệp, tổ chức ngoài nhà

nước ) Theo D.G.Kilpatrick thì “Chính sách công là hệ thống các luật, các biện pháp được quy định, các hành động và các ưu tiên đầu tư đối với một vấn đề, được công bố bởi một cơ quan chính phủ hoặc đại diện của nó” 2

Theo Từ điển Pháp – Việt về Pháp luật và hành chính thì chính sách là

“Tổng thể các phương sách, các hình thức hoạt động của các giai cấp, các đảng phái, các tổ chức xã hội, các dân tộc với mục đích căn bản là giành chính quyền nhà nước, cầm quyền và sử dụng chính quyền để cai trị, quản lý xã hội theo lý tưởng, đường lối, lợi ích của giai cấp, đảng phái, dân tộc mình; hoạt động của nhà nước để giữ vững chủ quyền, độc lập và lợi ích của quốc gia và phát triển các mối quan hệ quốc tế với các quốc gia khác” 3

Trong Giáo trình khoa học chính sách, tác giả Vũ Cao Đàm cho rằng“Chính sách là tập hợp biện pháp được thể chế hóa mà một chủ thể quyền lực, hoặc chủ thể quản lý đưa ra, trong đó tạo sự ưu đãi một hoặc một số nhóm xã hội, kích thích vào động cơ hoạt động của họ, định hướng hoạt động của họ nhằm thực hiện một mục tiêu ưu tiên nào đó trong chiến lược phát triển của một hệ thống xã hội” 4

Về mối liên hệ giữa chính sách và văn bản pháp luật, có thể thấy rằng chính sách được quy định, được thể hiện, được công bố bởi các văn bản pháp luật và theo

như tác giả Vũ Cao Đàm, các văn bản pháp luật chính là những “vật mang chính sách”5 Một văn bản pháp luật có thể chứa đựng một hoặc nhiều chính sách, ví dụ như Luật Tài nguyên nước 2012 có các quy định về chính sách khai thác, sử dụng tài nguyên nước (cho sinh hoạt, cho nông nghiệp, cho thủy điện ), chính sách bảo

vệ tài nguyên nước, chính sách tài chính về tài nguyên nước Ngược lại, một chính sách lại có thể được thể hiện qua nhiều văn bản pháp luật, ví dụ, chính sách

1 http://en.wikipedia.org/wiki/Policy

2 Kilpatrick, Definition of Public Policy and the Law, http://www.musc.edu/vawprevention/policy/definition.shtml/

3Đoàn Trọng Truyến (Chủ biên), Từ điển Pháp – Việt Pháp luật và Hành chính, NXB Thế giới Hà Nội 1992

4 Vũ Cao Đàm, Giáo trình khoa học chính sách, NXB Đại học quốc gia Hà Nội, 2011 tr.29

5 Vũ Cao Đàm, sđd tr.83

khuyến khích khai thác, sử dụng tài nguyên nước cho phát triển thủy điện của Nhà nước Việt Nam được quy định tại Luật Tài nguyên nước 1998 và các văn bản hướng dẫn, cũng như tại Luật điện lực, Chiến lược phát triển năng lượng quốc gia, Quy hoạch phát triển điện lực quốc gia

Từ kết quả rà soát một số định nghĩa, khái niệm, trong Đề tài này, với phạm

vi nghiên cứu đề cập đến các chính sách khai thác, sử dụng tài nguyên thuộc nhóm

chính sách công, nhóm nghiên cứu cho rằng: “Chính sách là tập hợp các biện pháp can thiệp được thể chế hóa mà Nhà nước đưa ra nhằm đạt được mục tiêu quản lý của mình; chính sách được thể hiện, quy định qua các văn bản quy phạm pháp luật”

b) Đánh giá tác động chính sách

Theo W.Jann and K Wegrich, từ những năm 1950, các hoạt động phân tích chính sách đã bắt đầu coi quá trình chính sách (policy process) được phát triển thông qua một chuỗi các giai đoạn riêng biệt Theo tác giả này một quá trình chính

sách có thể được mô tả thông qua mô hình chu trình chính sách (policy cycle) với

các giai đoạn như sau:

• Xác định vấn đề (Agenda – setting);

• Xây dựng chính sách (Policy formulation);

• Ra quyết định (Decision making);

• Thực hiện chính sách (Implementation) và;

• Đánh giá (Evaluation)6

Theo Tài liệu Sách xanh – Thẩm định và Đánh giá ở Chính phủ (The Green Book – Appraisal and Evaluation in Central Government) của Bộ Tài chính,

Vương quốc Anh, việc xây dựng chính sách thường được thực hiện thông qua một

chu trình chính sách (policy cycle), với các hoạt động/công đoạn như sau:

• (i) Nghiên cứu/xác định sự cần thiết (Rationale);

• (ii) Xác định mục tiêu (Objectives);

• (iii) Thẩm định/đánh giá tác động (Appraisal);

• (iv) Giám sát thực hiện (Monitoring);

• (v) Đánh giá quá trình thực hiện (Evaluation) và;

• (vi) Phản hồi (Feedback)

Chu trình này thường được gọi là ROAMEF và được trình bày ở Hình 17 dưới đây

6 W Jann and K Wegrich, Theories of the Policy Cycle, Handbook of Public Policy Analysis – Theory, Politics and

Methods, CRC Press, trang 43-62

7 HM Treasury, The Green Book, Appraisal and Evaluation in Central Government

Hình 1 Chu trình chính sách ROAMEF

(Nguồn: The Green Book, Appraisal and Evaluation in Central Government)

Trong quy trình ROAMEF này, có hai loại hoạt động đánh giá chính sách là: (iii) thẩm định/đánh giá tác động (appraisal) trước khi chính sách được ban hành và; (v) đánh giá việc thực hiện (evaluation) chính sách sau khi ban hành Theo đó, thẩm định/đánh giá tác động chính sách (trước khi ban hành) là việc đánh giá xem

đề xuất chính sách có thực sự cần thiết, thẩm định các phương án và chọn ra phương án tối ưu Còn đánh giá thực hiện chính sách sau khi ban hành (evaluation)

là xác định các kết quả đã đạt được, so sánh với các mục tiêu mong đợi và rút ra các bài học để chỉnh sửa/hoàn thiện chính sách

Chính phủ Vương quốc Anh cũng đã ban hành các tài liệu Hướng dẫn đánh giá tác động (Impact Assessment Guidance), Bộ công cụ đánh giá (Impact Assessment Toolkit) và Tổng quan về đánh giá tác động chính sách (Impact Assessment Overview)

Theo đó, “đánh giá tác động chính sách là:

(i) một quá trình liên tục nhằm xác định nguyên nhân về việc can thiệp (chính sách) của Chính phủ, so sánh các phương án để đạt được mục tiêu và biết được các hậu quả của một đề xuất chính sách và;

(ii) là công cụ nhằm hỗ trợ việc xây dựng chính sách thông qua đánh giá chi phí-lợi ích và những rủi ro của một đề xuất chính sách có thể có đối với cộng đồng, doanh nghiệp, môi trường và toàn xã hội về lâu dài”.8

Ghi chú: - RRC: Ủy ban kiểm soát văn bản (Reducing Regulation Committee)

- RPC: Ủy ban chính sách (Regulatory Policy Committee)

Hình 2 Đánh giá tác động chính sách trong chu trình xây dựng chính sách

(Nguồn: Impact Assessment Guidance, HM Government, 2011)

Xây dựng chính sách

Xác định lý do can thiệp và các mục tiêu của chính

sách (Kết hợp với RRC)

Xây dựng các phương án chính sách

Nhận dạng và phát triển các phương án, chi phí

ban đầu và các lợi ích (Kết hợp với RRC)

Tham vấn các bên liên quan

Chắt lọc các phương án lựa chọn, chi phí và lợi

Đánh giá sau khi ban hành (PIR)

Các kết quả rà soát, đánh giá sau ban hành và các

khuyến nghị chính sách

PIR khuyến nghị sửa đổi chính sách?

Quốc hội yêu cầu chỉnh sửa

Ý kiến của RPC RRC thông qua

Công bố báo cáo

Công bố ban hành chính sách

Không

Có

Không

Theo Hướng dẫn đánh giá tác động chính sách – Impact Assessment Guidance, đánh giá tác động chính sách là một trong những hoạt động bắt buộc

phải thực hiện trong quá trình xây dựng chính sách Quy trình xây dựng chính sách được giới thiệu cụ thể như ở Hình 2 và bao gồm có hai loại hình đánh giá tác động chính sách, đó là: (i) đánh giá tác động trước khi ban hành chính sách (ex-ante assessment, còn được gọi là đánh giá tác động văn bản pháp luật - Regulatory Impact Assessment - RIA) và; (ii) đánh giá tác động việc thực hiện chính sách sau khi ban hành (ex-post assessment hay Policy Impact Review –PIR- hay là evaluation)9

Theo H Wollmann, đánh giá chính sách (policy evaluation) bắt đầu được thực hiện từ những năm 1960, qua các giai đoạn phát triển khác nhau và hiện nay trên thế giới, Hoa Kỳ là nước dẫn đầu về “văn hóa đánh giá” (evaluation culture) chính sách, tiếp theo là Thụy Điển, Hà Lan, Vương quốc Anh, Đức, Đan Mạch và Phần Lan và các nước khác Trong nghiên cứu của mình, Wollmann lại phân chia đánh giá chính sách thành 3 loại: (i) đánh giá trước ban hành (ex ante evaluation); (iii) đánh giá khi thực hiện (on-going evaluation) và (iii) đánh giá sau thực hiện (ex

post evaluation) Theo tác giả, đánh giá khi thực hiện là xác định các tác động và kết quả giữa kỳ (interim) khi chính sách đang được triển khai, còn đánh giá sau thực hiện là đánh giá việc đạt được các mục tiêu cũng như các tác động của chính

sách sau khi kết thúc10 Có thể thấy hai loại hình đánh giá khi thực hiện và đánh giá sau thực hiện đều có thể gộp thành đánh giá sau khi ban hành (ex post evaluation/assessment)

Ở nước ta, trong Giáo trình khoa học chính sách, tác giả Vũ Cao Đàm cũng

đã đề cập đến vấn đề này trong hoạt động phân tích chính sách Theo đó “Phân tích chính sách là xem xét chính sách từ nhiều giác độ khác nhau, phát hiện điểm mạnh, điểm yếu của chính sách để phục vụ cho các mục đích sử dụng khác nhau” Tác giả cũng đã phân chia phân tích chính sách thành 4 loại: (i) Phân tích chính sách trước ban hành, nhằm để thẩm định một chính sách trước khi ban hành; (ii) Phân tích chính sách sau ban hành, nhằm để đánh giá chính sách sau khi ban hành một thời gian ngắn (có thể là 3-6 tháng) xem kịch bản chính sách có diễn ra đúng như dự kiến; (iii) Phân tích chính sách ở một thời điểm chọn ngẫu nhiên để kiểm tra việc thực hiện và; (iv) Phân tích chính sách sau một số năm thực hiện để đánh giá hiệu lực của chính sách11 Về thực chất hoạt động phân tích chính sách ở đây chính là đánh giá chính sách và như vậy cũng có thể phân thành hai loại trước và sau khi ban hành

Một vấn đề đặt ra là cần phân biệt như thế nào giữa đánh giá chính sách và đánh giá văn bản pháp luật Thông qua tìm hiểu cơ sở lý luận và kinh nghiệm áp dụng ở nhiều nước, nhóm nghiên cứu nhận thấy rằng, đối với đánh giá trước khi ban hành, đánh giá/thẩm định (assessment/appraisal) văn bản cũng được coi là

9 HM Government, Impact Assessment Guidance, 8/2011

10 H Wollmann, Policy Evaluation and Evaluation Reasearch, Handbook of Public Policy Analysis – Theory,

Politics and Methods, CRC Press, trang 393-402

11 Vũ Cao Đàm, sđ d., tr 226

đánh giá tác động chính sách Trên thế giới, RIA hiện là công cụ phổ biến và quan trọng, bắt buộc cần thực hiện khi xây dựng một chính sách/văn bản

Còn đối với đánh giá việc thực hiện chính sách sau khi ban hành thì cần phân biệt rõ hai trường hợp: (i) đánh giá việc thực hiện một chính sách và; (ii) đánh giá việc thực hiện một văn bản pháp luật Trong trường hợp (i) cần lưu ý, như đã đề cập ở trên, một chính sách có thể được thể hiện, được quy định ở nhiều văn bản khác nhau, do đó khi xác định vấn đề đánh giá cần xem xét một cách toàn diện và đầy đủ Ví dụ, khi đánh giá việc thực hiện chính sách khai thác tài nguyên nước cho phát triển thủy điện cần phải nghiên cứu các nội dung, khía cạnh của chính sách này được quy định trong các văn bản pháp luật về tài nguyên nước, về BVMT,

về năng lượng… có liên quan Trong trường hợp (ii), khi đánh giá việc thực hiện một văn bản pháp luật nào đó thì cần phải đề cập đến tất cả các chính sách, các quy phạm đã được quy định trong văn bản đó Ví dụ, khi đánh giá việc thực hiện Luật Tài nguyên nước 1998 cần phải bao quát, xem xét, đánh giá các hoạt động đã triển khai về: bảo vệ tài nguyên nước; khai thác, sử dụng tài nguyên nước; phòng chống khắc phục hậu quả lũ lụt và các tác hại khác do nước gây ra; khai thác và bảo vệ công trình thủy lợi; quan hệ quốc tế về tài nguyên nước; quản lý nhà nước về tài nguyên nước… đã được quy định trong Luật

Vì vậy, khi tiến hành đánh giá chính sách (kể cả trước và sau khi ban hành) một hoạt động quan trọng và phải thực hiện đầu tiên là xác định vấn đề, xác định nội dung, mục tiêu, các khía cạnh của chính sách (hay văn bản) dự định ban hành, hay chính sách (văn bản) đã ban hành

Tóm lại, đánh giá tác động chính sách là hoạt động nhằm luận giải về mục

tiêu chính sách, nội dung chính sách, chu trình thực hiện chính sách và các mối quan hệ của chính sách, dự báo hoặc đánh giá thực tế các tác động, qua đó tìm ra phương án tối ưu khi ban hành chính sách, hoặc soát xét lại việc thực hiện chính sách để giúp sửa đổi, bổ sung hoàn thiện và tổ chức thực hiện chính sách hiệu quả Đánh giá tác động chính sách là một công cụ để đưa ra các quy định pháp lý tốt hơn, là một công cụ để đánh giá, đo lường các lợi ích, chi phí, những tác động có thể xảy ra của một dự thảo chính sách hay là đánh giá những tác động về kinh tế,

xã hội, môi trường đã xảy ra sau khi thực hiện một chính sách đã ban hành

Đánh giá tác động chính sách gồm hai loại Đánh giá tác động chính sách trước khi ban hành (ex-ante assessment hay RIA) là hoạt động phân tích, dự báo những tác động có thể có của chính sách sắp được ban hành, làm cơ sở để các nhà hoạch định chính sách lựa chọn phương án tối ưu để ban hành chính sách Đánh giá tác động sau khi ban hành chính sách (ex-post assessment hay PIR/evaluation) là việc rà soát, xem xét các tác động do việc thực thi chính sách sau khi ban hành đã tạo ra, làm cơ sở để chỉnh sửa, thay thế, hoàn thiện chính sách

1.2 Mục tiêu và nguyên tắc chính của đánh giá tác động chính sách

Một cách tổng quát, một chính sách có chất lượng cao cần:

- Giảm thiểu tác động (có tính tiêu cực) tới xã hội và doanh nghiệp: các biện pháp pháp luật cần đảm bảo tính tối thiểu, đủ để đạt được các kết quả dự kiến

- Được xây dựng sao cho có ảnh hưởng tối thiểu tới sự cạnh tranh

- Tương thích với các thông lệ và tiêu chuẩn quốc tế hoặc được quốc tế công nhận nhằm giảm thiểu các trở ngại đối với thương mại

- Rõ ràng, minh bạch: Các đối tượng liên quan cần phải hiểu được một cách

dễ dàng quyền lợi và nghĩa vụ của họ trong khuôn khổ văn bản pháp luật đó

- Tập trung vào vấn đề chính, và giảm thiểu các tác động khác

- Xác định một cơ chế trách nhiệm rõ ràng về thực hiện và giám sát

Việc thực hiện đánh giá tác động chính sách, kể cả RIA và PIA, là đều hướng tới đạt được các tiêu chí trên của một chính sách có chất lượng cao

b) Một số nguyên tắc chính

Đánh giá tác động chính sách cũng phải tuân theo một số nguyên tắc của phân tích đánh giá chính sách công, theo như giáo trình về phân tích, đánh giá chính sách công13, bao gồm:

– Nguyên tắc khách quan: Trong quá trình phân tích đánh giá phải dựa vào

những luận cứ, luận chứng khách quan Các nhận xét, các kết luận đưa ra trong quá trình phân tích phải hoàn toàn khách quan mà không áp đặt chủ quan

12 Raymond Mallon & Lê Duy Bình, Cẩm nang thực hiện một quá trình Đánh giá dự báo tác động pháp luật (RIA),

Hà Nội, Việt Nam, 2007

13 Nguyễn Cảnh Quý, Bài giảng phân tích đánh giá chính sách công trong quản lý hành chính nhà nước, 2011

– Nguyên tắc toàn diện: Phân tích đánh giá chính sách phải có một tầm nhìn

toàn diện, phải đặt chính sách trong mối quan hệ với điều kiện kinh tế, chính trị văn hóa, xã hội Khi phân tích đánh giá chính sách phải đặt mối quan hệ với các chính sách khác Phải phân tích toàn bộ nội dung của chính sách, phân tích các thành tựu đạt được, các mặt hạn chế yếu kém và nguyên nhân

- Nguyên tắc lịch sử cụ thể: Khi phân tích đánh giá chính sách phải đặt trong

những điều kiện hoàn cảnh lịnh sử nhất định Nhà phân tích, đánh giá phải có quan điểm lịch sử Trong quá trình phân tích, không phân tích chung chung mà phải cụ thể , gắn với sự vật, hiện tượng, các đối tượng cụ thể

- Nguyên tắc kết hợp: Khi phân tích một chính sách thì phải phân tích nhiều

bộ phận, nhiều chủ thể, nhiều đối tượng khác nhau, vì vậy sau khi phân tích phải kết hợp các bộ phận với nhau

Ngoài ra, để thực hiện thành công quá trình đánh giá tác động chính sách nói chung, một số nguyên tắc chính phải được đảm bảo sau đây:

- Đánh giá tác động chính sách phải được bắt đầu ngay từ giai đoạn đầu của quá trình xây dựng chính sách trước khi cơ quan có thẩm quyền quyết định có cần can thiệp hay không và cần can thiệp như thế nào RIA phải được thiết kế, lập kế hoạch rõ ràng Không nên thực hiện RIA sau khi đã hoàn thành việc soạn thảo văn bản, vì như thế những phân tích trong RIA chỉ là đánh giá phương án đã được lựa chọn, chứ không phải là so sánh các phương án khác nhau nhằm tìm ra một giải pháp tối ưu

- Báo cáo đánh giá tác động chính sách là một báo cáo liên tục được cập nhật trong quá trình xây dựng chính sách Thông thường, khi mới được định hình, nội dung đánh giá tác động chính sách nên đơn giản và trong quá trình thực hiện sẽ dần dần được bổ sung, điều chỉnh Vì vậy, phải thường xuyên cập nhật nội dung báo cáo, đánh giá lại các phương án, kiểm tra lại các giả định, các phân tích rủi ro

- Phải thường xuyên tham vấn ý kiến các chuyên gia, các bên liên quan, huy động sự tham gia rộng rãi của nhiều đối tượng, qua đó minh bạch hóa quá trình xây dựng chính sách Đánh giá tác động chính sách và quá trình tham vấn là các hoạt động có tính tương hỗ lẫn nhau Đánh giá tác động chính sách có thể giúp cấu trúc quá trình tham vấn và quá trình tham vấn bổ sung nội dung cho báo cáo đánh giá tác động chính sách

- Đánh giá tác động chính sách là một quá trình Vì vậy, kết quả của đánh giá tác động chính sách không phải là báo cáo cuối cùng mà là toàn bộ quá trình thực hiện Báo cáo đánh giá tác động chính sách phải dễ đọc, dễ hiểu, không quá phức tạp và ngắn gọn

1.3 Các loại hình đánh giá tác động chính sách

a) Đánh giá tác động chính sách trước khi ban hành/Đánh giá tác động văn bản (Regulatory Impact Assessment – RIA)

Bắt đầu những năm 1970, tại các nước có hệ thống pháp luật tiên tiến (các nước OECD, Mỹ, Úc, Anh…), một trong những nội dung được chú trọng trong quá trình xây dựng chính sách, pháp luật là công tác đánh giá tác động văn bản (RIA) Theo Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD)14, RIA là một công cụ chính sách có tính hệ thống, hỗ trợ các nhà hoạch định chính sách đánh giá và đo lường các lợi ích, chi phí và rủi ro có thể có của một văn bản mới RIA là phương pháp đánh giá chi phí, hệ quả, những tác động có thể xảy ra đối với các nhóm trong

xã hội, các khu vực, hoặc toàn bộ xã hội và nền kinh tế từ sự thay đổi chính sách hoặc pháp luật RIA được thực hiện trong qua trình làm luật, sửa đổi bổ sung các quy định pháp luật hoặc ban hành chính sách mới RIA giúp đưa ra nhiều phương

án khác nhau, và nghiên cứu, phân tích, đánh giá, so sánh tác động của các phương

án đó, cung cấp cho các cơ quan có thẩm quyền để có thể lựa chọn được phương án tốt nhất

Ở Vương quốc Anh, như trên đã đề cập, trong các năm 2010-2011, các bộ đã ban hành những hướng dẫn, sổ tay về đánh giá tác động chính sách rất cụ thể Bộ

Tài chính (HM Treasury) đã ban hành cuốn Sách Xanh – Thẩm định và Đánh giá ở chính quyền trung ương, năm 2010 (The Green Book – Appraisal and Evaluation

in Central Government) nhằm hướng dẫn việc thẩm định (chính là RIA) và đánh

giá chính sách Bộ Kinh doanh, Sáng tạo và Kỹ năng cũng đã xác định RIA “là một công cụ được nhà hoạch định chính sách sử dụng để đánh giá và trình bày những lợi ích, chi phí và rủi ro có thể có của một dự thảo luật/đề xuất chính sách đối với khu vực Nhà nước và tư nhân” đồng thời, RIA cũng là “một công cụ giúp nhà hoạch định chính sách đánh giá cẩn trọng về việc chính phủ có nên can thiệp (bằng chính sách) hay không, và dự đoán trước những tác động của sự can thiệp đó”15 RIA có thể đánh giá vừa tổng thể, toàn diện, vừa mang tính từng phần Tổng thể và toàn diện nghĩa là đánh giá tác động trên tất cả các mặt, các khía cạnh Từng phần nghĩa là RIA có thể được thực hiện đối với một khía cạnh như tác động lên môi trường hay tác động lên kinh tế, xã hội… Thực tế đã chứng minh rằng, nếu RIA được thực hiện ở giai đoạn sớm của quá trình xây dựng và ban hành văn bản thì RIA sẽ có tác dụng hỗ trợ rất lớn cho việc nâng cao chất lượng của hoạt động xây dựng và ban hành văn bản pháp luật

Hiện nay, RIA là một công cụ không thể thiếu đối với quy trình làm luật của hầu hết các quốc gia trên thế giới Mối quan tâm đến RIA ngày càng lớn, không chỉ

ở các quốc gia phát triển mà còn đối với các nước đang phát triển Ở Anh và một số nước châu Âu, RIA là một yêu cầu bắt buộc khi xem xét một dự thảo chính sách

có được thông qua hay không, ở đó RIA được sử dụng đồng bộ, khoa học và có tính tương tác rất cao đối với chính sách công của quốc gia với các chính sách dự định xây dựng

14 OECD, Building a framework for conducting Regulatory Impact Analysis (RIA): Tools for Policy- Makers, 2007

15 Department of Business, Innovation and Skill (BIS), Guidance for RIA, 2010

Ở Việt Nam, RIA bắt đầu được giới thiệu từ năm 2001, thông qua hỗ trợ của các tổ chức như Chương trình Phát triển Liên Hợp Quốc (UNDP), Tổ chức hỗ trợ

kỹ thuật Đức (GTZ) Các nghiên cứu cũng đã được thực hiện bởi Viện Quản lý kinh tế trung ương, Ban Nghiên cứu của Thủ tướng, Bộ Tư pháp Hiện nay công cụ này cũng đã được quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 và Nghị định 24/2009/NĐ-CP

RIA được phân chia thành 3 loại: (i) RIA sơ bộ; (ii) RIA đơn giản và; (iii) RIA đầy đủ (sẽ được đề cập kỹ hơn ở phần sau)

Bộ Tư pháp hiện đang xây dựng Sổ tay hướng dẫn thực hiện đánh giá tác

động văn bản quy phạm pháp luật, theo đó, “RIA là một quá trình được thực hiện từng bước một cách logic để đánh giá, so sánh và lấy ý kiến về phương án chính

sách trước khi cơ quan có thẩm quyền quyết định sẽ can thiệp RIA là một hoạt

động đi kèm với quá trình đề xuất, xây dựng chính sách và kết quả được thể hiện trong một bản báo cáo riêng, gọi là báo cáo RIA Các phương án tối ưu mà báo cáo RIA lựa chọn sẽ được thể hiện cụ thể trong dự thảo văn bản RIA không phải là một bản đánh giá chi phí và lợi ích của một dự thảo văn bản đã được soạn thảo xong”16

Tuy nhiên, nhìn chung, "đánh giá tác động chính sách" vẫn còn là vấn đề khá mới mẻ và chưa phổ biến ở nước ta, và cho đến nay mới chỉ có một số văn bản đã thực hiện RIA như Luật Đầu tư và Luật Doanh nghiệp 2005, Dự thảo Luật nuôi con nuôi 2008, Luật Bồi thường Nhà nước 2009

b) Đánh giá tác động của việc thực hiện chính sách sau khi ban hành (PIR)

Đánh giá tác động chính sách sau khi ban hành (PIR) cũng là một công đoạn quan trọng của quá trình xây dựng và hoàn thiện chính sách, là việc rà soát, đánh giá chính sách sau khi thực hiện, nhằm xác định các tác động trên thực tế, xem xét cái gì đã diễn ra như mong đợi, điều gì cần phải cải thiện và những chính sách khác

16 Bộ Tư pháp, Dự thảo Sổ tay hướng dẫn thực hiện đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật, 01/2010

17 HM Treasury, The Magenta Book, Guidance for evaluation, 4/2011, trang 11

sẽ không thể cung cấp các bằng chứng về mức độ hiệu quả (hoặc không hiệu quả) của chính sách

Theo Tài liệu hướng dẫn này, PIR có thể phân thành 3 loại:

- Đánh giá quá trình chính sách (process evaluation) là xem xét chính sách

có được thực hiện như dự kiến không, điều gì đã xảy ra trên thực tế, tốt hơn, xấu hơn và tại sao

- Đánh giá tác động chính sách (impact evaluation) nhằm đánh giá một cách khách quan để xác định những thay đổi nào đã xảy ra, ở mức độ nào và có tác dụng

gì cho chính sách Đánh giá tác động của việc thực hiện chính sách sau khi ban hành có thể bao gồm nhiều nội dung, khía cạnh khác nhau như đánh giá tác động

về mặt kinh tế, xã hội, môi trường… Đánh giá tác động đối với môi trường của việc thực hiện chính sách sau khi ban hành thuộc loại hình đánh giá này

- Đánh giá hiệu quả kinh tế của chính sách (economic evaluation) là so sánh lợi ích thu được từ chính sách với chi phí của nó

Ở nước ta, Luật ban hành VBQPPL 2008 và Nghị định 24/2009/NĐ-CP cũng đã quy định sau ba năm kể từ khi luật, pháp lệnh, nghị định có hiệu lực, bộ,

cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ chủ trì soạn thảo có trách nhiệm đánh giá tác động của văn bản trong thực tiễn, đối chiếu với kết quả đánh giá tác động trong giai đoạn soạn thảo để xác định tính hợp lý, tính khả thi của các quy định Trên cơ sở đó, kiến nghị với cơ quan có thẩm quyền các giải pháp nâng cao hiệu quả của văn bản hoặc hoàn thiện văn bản

c) Sự khác nhau giữa RIA và PIR

Như vậy, rõ ràng là có sự khác biệt giữa RIA và PIR mặc dù cả hai đều là đánh giá tác động chính sách Đó là sự khác biệt về mục đích, phướng pháp, kỹ thuật áp dụng, thời điểm thực hiện, sử dụng kết quả… Các sự khác biệt này đã

được tổng hợp như trong Tài liệu Sách Xanh – Thẩm định và Đánh giá ở chính quyền trung ương như ở Bảng 1

Bảng 1 So sánh giữa RIA và PIR

Đánh giá trước ban hành (Thẩm định/RIA) Đánh giá sau ban hành (PIR) Mục đích Đánh giá trước khi ban hành; xem xét

sự cần thiết; dự báo các tác động mà

can thiệp chính sách có thể mang lại

Đánh giá sau khi chính sách được thực hiện, xem xét tầm quan trọng và mức độ tác động của việc thực hiện chính sách

Áp dụng Các dự án, chính sách và chương trình Các dự án, chính sách và chương trình

Thời gian

thực hiện Trước khi thực hiện dự án/chính sách - Trong suốt quá trình thực hiện - Sau khi thực hiện

Dữ liệu Dự báo - Dữ liệu hiện tại và trong quá khứ, những

ước tính và kết quả thực tế, ước tính thực

tế và đối chứng (counterfactual)

Phương

pháp - So sánh giữa các phương án lựa chọn với “phương án 0” - So sánh kết quả của việc thực hiện phương án với “phương án 0”

- Ước tính/đánh giá mức độ rủi ro - So sánh kết quả thực tế với mục tiêu đề

- Phân tích chi phí – lợi ích/hiệu quả

- Phân tích đa tiêu chí

- Các phân tích thống kê khác Ví dụ: phân tích các chỉ số/chỉ thị thực hiện

Nguồn: HM Treasury, The Green Book, Appraisal and Evaluation in Central Government

1.4 Các bước chính trong quy trình đánh giá tác động chính sách

a) Đánh giá tác động chính sách trước khi ban hành (RIA)

Quy trình thực hiện RIA đã được mô tả đầy đủ trong các tài liệu Sách xanh – Thẩm định và đánh giá ở Chính phủ của Bộ Tài chính, Vương quốc Anh, Dự thảo

Sổ tay hướng dẫn thực hiện đánh giá tác động VBQPPL của Bộ Tư pháp Việt Nam

và cuốn Cẩm nang thực hiện một quá trình đánh giá dự báo tác động pháp luật (RIA) do R Mallon soạn thảo cho Chính phủ Việt Nam năm 2005

Theo Dự thảo Sổ tay hướng dẫn thực hiện đánh giá tác động VBQPPL của

Bộ Tư pháp18 nội dung của một báo cáo RIA gồm 7 phần chính và được thực hiện theo các bước như sau:

Bước 1: Xác định vấn đề cần giải quyết

Một chính sách đưa ra là nhằm giải quyết một vấn đề cụ thể mà chính phủ hướng tới Vì vậy các nhà xây dựng chính sách cần phải hiểu rõ vấn đề cần được

xử lý, hiểu rõ mục tiêu cần đạt được của chính sách/văn bản và phải nhận thức được các chi phí – lợi ích mà chính sách gây ra Cần phải hiểu được cơ sở, nguyên nhân, bản chất của vấn đề; xác định các nhóm lợi ích bị ảnh hưởng và quan điểm của họ; xác định được động cơ của các nhóm đối tượng liên quan

Bước 2: Xác định mục tiêu/mục đích của dự thảo văn bản

Cần xác định rõ quy định của dự thảo văn bản nhằm đạt được mục tiêu hay kết quả nào, và làm thế nào để đạt được mục tiêu này Mục tiêu nên dễ hiểu và đo đếm được Đối với các vấn đề phức tạp, có thể đặt ra một mục tiêu mang tính tổng thể và sau đó là các mục tiêu chi tiết Tuy nhiên các mục tiêu cần đáp ứng các tiêu chí SMART hoặc thậm chí phải là tiêu chí SMATER (S – cụ thể; M – có thể đo được; A – có thể đạt được; R – thích hợp; T – có mốc thời gian cụ thể; E – hợp lý;

R – có cơ sở nghiên cứu)

Bước 3: Xây dựng các phương án

Để giải quyết vấn đề đặt ra, các nhà xây dựng chính sách cũng phải xem xét các phương án để xử lý vấn đề Các phương án cần được so sánh với cả phương án

“không làm gì/không can thiệp” và các phương án mà không cần sử dụng đến văn bản chính sách Tiếp theo là việc lựa chọn giữa các phương án, thông qua loại bỏ

18 Bộ Tư pháp, Tlđd

một số phương án do không có tính khả thi cao, chi phí/rủi ro cao và/hoặc lợi ích mang lại không lớn

Bước 4: Đánh giá tác động/phân tích chi phí, lợi ích

Trong phần này, cần xác định các tác động tích cực và tiêu cực dự kiến của từng phương án, trong đó cần tập trung vào các tác động lớn và được coi là quan trọng đối với các đối tượng chịu ảnh hưởng Nghị định số 24/2009/NĐ-CP quy định các tác động cần được đánh giá trong báo cáo RIA bao gồm các tác động về:

• Các tác động chính khác liên quan tới quyết định

Đây là một trong các bước quan trọng nhất của RIA Các lợi ích, chi phí và tác động tiềm năng đối với các đối tượng của từng phương án - bao gồm cả phương án “không làm gì” - đều phải được phân tích Mục tiêu chính của quá trình phân tích này là xác định liệu các lợi ích của các phương án chính sách có lớn hơn các chi phí/thiệt hại liên quan hay không Các phân tích này phải đủ sâu để thông báo cho các nhà ra quyết định, song cũng cần phải (i) phù hợp với tác động tiềm năng của cải cách, và (ii) phù hợp với trình độ, nguồn lực và thông tin hiện có của tổ chức tiến hành đánh giá

Cần miêu tả các tác động tích cực và tiêu cực dự kiến của từng phương

án, trong đó nên tập trung vào các tác động lớn, tác động chính như về kinh tế,

xã hội, môi trường, hệ thống pháp luật, ngân sách nhà nước, quyền và nghĩa vụ của công dân Các chi phí và lợi ích cần được định lượng trong các trường hợp

có thể Việc đánh giá cần đầy đủ, bao gồm cả chi phí và lợi ích kinh tế, chi phí an toàn, y tế, môi trường, xã hội Cũng cần xác định mức độ yêu cầu về thực hiện văn bản pháp luật đó khi đánh giá lợi ích tiềm năng

Các loại hình tác động có thể được mô tả như trong Bảng 2

Bảng 2 Các loại tác động cần cân nhắc khi đánh giá phương án chính sách

(Nguồn: Dự thảo Sổ tay hướng dẫn đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật, Bộ Tư pháp, 01/2010)

Tác động tới xã hội và công dân Tác động tới môi trường

• Tạo thêm khoản chi phí mới

• Tăng chi phí hiện tại cho các

• Chi phí cơ hội tính cho thời

gian doanh nghiệp phải bỏ ra

để tuân thủ quy định

Tạo thêm chi phí hoặc tăng chi phí cho các cơ quan nhà nước trong việc:

• Ban hành văn bản

• Thi hành văn bản

• Thiết lập cơ quan mới

• Thực hiện công tác quản lý

Chi phí cho người dân và xã hội trong:

• Tăng giá tiêu dùng và chi phí

• Tăng thất nghiệp

• Giảm thu nhập hộ gia đình

• Giảm cơ hội làm thay đổi vị trí trong xã hội của người dân

• Sức khỏe người dân giảm sút hoặc tăng các nguy cơ về sức khỏe

• Làm tăng hoặc gây ra sự phân biệt đối xử cho một nhóm trong xã hội (ví dụ phân biệt về giới, dân tộc, tuổi…)

• Tăng ô nhiễm môi trường, bao gồm ô nhiễm không khí, nước, đất và tác động tới động vật hoang dã

• Tàn phá hoặc lãng phí tài nguyên

• Chi phí làm sạch lại môi trường khi bị ô nhiễm

• Tăng cường sự an toàn và minh

bạch của môi trường kinh doanh cho các doanh nghiệp

• Đơn giản hóa hoặc bãi bỏ thủ

tục hành chính

• Tiết kiệm thời gian tuân thủ

quy định cho các doanh nghiệp

Bãi bỏ hoặc giảm bớt chi phí cho cơ quan Nhà nước trong việc:

• Thi hành quy định

• Quản lý quy định

Lợi ích cho người dân và xã hội:

• Giảm giá tiêu dùng và chi phí cho người dân

• Tăng việc làm

• Tăng thu nhập hộ gia đình

• Tăng cơ hội làm thay đổi vị trí trong

xã hội của người dân

• Nâng cao sức khỏe người dân

• Giảm phân biệt đối xử về giới, dân tộc, tuổi…

• Tiết kiệm thời gian tuân thủ quy định cho người dân

• Giảm ô nhiễm môi trường, bao gồm ô nhiễm không khí, nước, đất và tác động tới động vật hoang dã

• Góp phần đảm bảo tính bền vững của tài nguyên

• Tiết kiệm chi phí giải quyết ô nhiễm tiềm tàng hoặc thực tế

Về các phương pháp phân tích kinh tế để định lượng các tác động của phương

án chính sách, thường sử dụng các phương pháp như phân tích rủi ro, phân tích lợi ích – chi phí, phân tích về tính tiết kiệm chi phí Các phương pháp này được mô tả như ở Bảng 3

Bảng 3 Các phương pháp phân tích kinh tế chính trong RIA

Phương pháp Mô tả Điểm lợi Điểm bất lợi

Phân tích rủi ro Đánh giá định lượng

về mức độ rủi ro của

đề xuất cải cách

Đưa ra một số chỉ số đánh giá liệu đề xuất chính sách có thể sẽ có hiệu quả hay không nhằm giảm bớt rủi ro

Thừa nhận tính chất trao đổi bù trừ trong các chính sách liên quan tới rủi ro

Chi phí của việc giảm chi phí

và các tác động không liên quan tới rủi ro không được xem xét Các tác động về rủi

ro có thể đa dạng và không tương xứng

Phân tích lợi

ích – chi phí Nhận biết và tính toán tất cả các loại hình

chi phí và lợi ích Một tiêu chí quan trọng là lợi ích phải lớn hơn chi phí, và khi đó thì đề xuất chính sách là nên thực hiện

Phản ánh được các tác động bất lợi và thuận lợi của một đề xuất từ quan điểm toàn xã hội

Xử lý liệu đề xuất có mang lại lợi ích cho toàn xã hội hay không

Một số cấu phần lợi ích và chi phí có thể không được đo lường, tính toán và không được đưa vào trong đánh giá Tiêu chí này có thể kém thuyết phục nếu như các tác động mang tính phân bổ (distributional impacts) cao

Loại bỏ các đề xuất có chi phí cao ra khỏi danh sách được xem xét

Không giải quyết được vấn

đề lựa chọn phương án mang lại lợi ích tối ưu

Nguồn: R Mallon, Cẩm nang thực hiện một quá trình RIA, 2005

Bước 5: Tham vấn các bên liên quan

Cần xây dựng kế hoạch cho quá trình tham vấn trong đó cần xác định các bên liên quan sẽ được lấy ý kiến và việc lấy ý kiến sẽ được thực hiện như thế nào Cần tạo điều kiện cho các bên liên quan dễ dàng tham gia ý kiến hơn: nêu rõ các vấn đề chính như số liệu, thông tin và giả định còn thiếu và cần thu thập thêm ý kiến

Việc tham vấn có thể thực hiện thông qua các hình thức tổ chức hội thảo, lấy

ý kiến bằng văn bản, phỏng vấn chuyên gia, lấy ý kiến qua website tùy theo từng đối tượng được tham vấn Ngoài ra, quá trình thực hiện tham vấn cần lưu ý đến các vấn đề thực tiễn như: thời gian thực hiện tham vấn (tránh các kỳ nghỉ Tết, nghỉ hè), địa điểm thực hiện tham vấn (tổ chức ở các vùng miền khác nhau) nhằm lôi kéo sự tham gia của các đối tượng khác nhau

Theo khuyến cáo của Tổ chức hợp tác phát triển kinh tế và phát triển (OECD)

về tham vấn RIA, quá trình tham vấn cần được bắt đầu từ sớm và được duy trì liên tục trong suốt quá trình thực hiện RIA, cần phải tìm được người chuyên gia, đối tượng phù hợp cho quá trình tham vấn ý kiến Đồng thời quá trình tham vấn cũng

phải rõ ràng, công khai, minh bạch19

Tóm tắt các ý kiến góp ý và phản hồi đã nhận được trong quá trình lấy ý kiến Nghiên cứu, tiếp thu các ý kiến nhận được trong quá trình lấy ý kiến để chỉnh lý, hoàn thiện dự thảo và báo cáo RIA

Bước 6: Xây dựng Báo cáo RIA

Sau khi đã thực hiện các bước 1-4, cần phải soạn thảo báo cáo RIA đầy đủ Một báo cáo RIA đầy đủ có cấu trúc như sau:

• Giới thiệu:

• Xác định vấn đề cần giải quyết

• Mục tiêu/mục đích của chính sách

• Các phương án

• Đánh giá tác động (phân tích chi phí và lợi ích) của các phương án

• Mô tả quá trình tham vấn

• Triển khai và giám sát việc thực hiện

• Tóm tắt và khuyến nghị

Bước 7: Phê duyệt Báo cáo RIA

Báo cáo RIA sau khi được xây dựng phải được đệ trình lên cấp có thẩm quyền phê duyệt Báo cáo RIA là cơ sở để Chính phủ ban hành chính sách

b) Đánh giá tác động chính sách sau khi ban hành (PIR)

Quy trình PIR được giới thiệu bởi cả hai Tài liệu - Sách xanh – Thẩm định

và đánh giá ở Chính phủ và Sách Magenta, Hướng dẫn đánh giá chính sách của

Bộ Tài chính, Vương quốc Anh20 Theo tài liệu Sách xanh – Thẩm định và đánh giá ở Chính phủ, một quá trình PIR thường có các bước sau:

Bước 1: Xác định chính xác vấn đề cần đánh giá:

Cần xác định cụ thể các nội dung, mục tiêu, các khía cạnh của chính sách

Mục tiêu, mục đích và các kết quả dự kiến cần được xác định một cách rõ ràng, định lượng Xác định tính sẵn có của các số liệu về kết quả, mục tiêu của chính sách Nếu không có đủ số liệu thì cần phải thu thập thêm các sô liệu bổ sung Tốt nhất là các số liệu cần thiết đã được tính đến trong giai đoạn thiết kế chính sách Thu thập thông tin và số liệu cần thiết về các kết quả đạt được, các tác động của

chính sách

Bước 2: Xác định các yếu tố ảnh hưởng (alternative states)

Người đánh giá cần phải xác định các mục tiêu đã đề ra trong chính sách là

gì Cần lưu ý rằng kết quả của các hoạt động chính sách thường sẽ không hoàn toàn như dự kiến trong thiết kế ban đầu Vì vậy cần phải phân tích các yếu tố

19 OECD, Phân tích tác động pháp lý: Thông lệ ưu việt tại các nước thành viên OECD, Paris 1999

20 HM Treasury, The Magenta Book – Guidance for Evaluation (04/2011)

khách quan (ví dụ như khủng hoảng kinh tế trên thế giới; thiên tai; chiến tranh…)

và chủ quan (việc đề ra các mục tiêu quá tham vọng, việc quản lý…) đã ảnh hưởng đến việc đề ra các mục tiêu

Bước 3: So sánh kết quả đạt được và mục tiêu đề ra:

Hoạt động này bao gồm đánh giá, đo lường định lượng kết quả xảy ra, so sánh với mục tiêu và đánh giá/so sánh sự khác biệt đó Có thể so sánh kết quả với nhóm “đối chứng” hay còn gọi là “phương án 0”, khi không có sự can thiệp chính sách Khi đánh giá cần xem xét, so sánh hậu quả/tác động của việc thực hiện các phương án đề xuất khi thực hiện RIA Người đánh giá cũng có thể đề xuất phương án mới, chưa hề được thẩm định khi thực hiện RIA Việc đánh giá cần xác định xem việc thực hiện chính sách đã đạt được mục tiêu đề ra hay không, nếu đạt được thì đã có đóng góp đối với các kết quả lớn hơn (outcome) ra sao, nếu chưa đạt được thì nguyên nhân, lý do tại sao

Bước 4: Đánh giá kết quả và đưa ra các khuyến nghị:

Cần xem xét tại sao kết quả thực tế lại khác với dự kiến ban đầu, mức độ hiệu quả của chính sách trong việc thực hiện mục tiêu, tính hiệu quả về chi phí và kết quả đạt được có ý nghĩa như thế nào đối với công tác quản lý, quyết định can thiệp chính sách trong tương lai Kết quả thu được cần phải có các khuyến nghị chính sách cho tương lai

Bước 5: Phổ biến kết quả đánh giá:

Kết quả và khuyến nghị từ việc đánh giá phải phục vụ cho việc ra quyết định trong thời gian tới Vì vậy kết quả này phải được cấp có thẩm quyền thông qua Kết quả đánh giá cần được phổ biến rộng rãi, vì vậy, nên được tóm lược thành những điểm chính và được đăng tải trên các phương tiện thông tin công cộng21

Theo Sách Magenta, Hướng dẫn đánh giá chính sách, thì các bước của

việc thực hiện PIR được giới thiệu trong Bảng 4

Bảng 4 Các bước triển khai thực hiện PIR

Các bước Câu hỏi xem xét

Lựa chọn phương pháp

đánh giá

- Là đánh giá tác động, đánh giá quá trình hay tích hợp cả 2?

- Có yêu cầu đánh giá kinh tế hay không?

- Phạm vi đánh giá mở rộng như thế nào?

- Mức độ chuyên sâu của việc đánh giá là gì?

Xác định các yêu cầu về

dữ liệu - Tại thời điểm nào thì tác động được đo lường? - Các loại dữ liệu nào là cần thiết?

- Các dữ liệu nào đã được thu thập?

- Các dữ liệu thêm nào cần được thu thập?

- Ai có trách nhiệm thu thập dữ liệu và quá trình thu thập dữ liệu được xây dựng là gì?

- Ai là chủ dự án, là người sẽ cung cấp các hỗ trợ để phân tích và tham gia vào ban điều hành dự án?

Tiến hành đánh giá - Đánh giá sẽ được tiến hành nội bộ hay do cơ quan bên ngoài thực

hiện?

- Ai là người có trách nhiệm với sự phát triển chi tiết, đấu thầu, quản

lý dự án và đảm bảo chất lượng?

- Khi nào thì việc thu thập những dữ liệu cơ bản được tiến hành?

- Có hay không việc kiểm tra các dụng cụ nghiên cứu?

- Đánh giá bắt đầu khi nào và kết thúc khi nào?

Sử dụng và công bố kết

quả đánh giá

- Kết quả đánh giá được sử dụng làm gì? Quyết định nào sẽ được đưa ra?

- Các kết quả được chia sẻ và phổ biến bằng như thế nào?

- Các kết quả sẽ có tác động trở lại như thế nào tới chu trình ROAMEF?

Nguồn: The Magenta Book, Guidance for evaluation, Bộ Tài chính Anh, 04/2011

Sau khi nghiên cứu các tài liệu hướng dẫn về PIR như trên, nhóm nghiên cứu đã tổng hợp một quy trình PIR bao gồm 3 giai đoạn và 9 bước thực hiện như sau:

a) Giai đoạn lập kế hoạch

- Bước 1: Xác định vấn đề

- Bước 2: Lựa chọn phương pháp/công cụ

- Bước 3: Lựa chọn chỉ số

- Bước 4: Lập kế hoạch chi tiết

b) Giai đoạn thực hiện việc đánh giá

- Bước 5: Thu thập thông tin

- Bước 6: Khảo sát thực tế/nghiên cứu điểm

- Bước 7: Thực hiện phân tích/đánh giá tác động và đưa ra các khuyến nghị/đề xuất

c) Giai đoạn sử dụng kết quả đánh giá

- Bước 8: Công bố và thông qua kết quả đánh giá

- Bước 9: Sử dụng kết quả đánh giá Nội dung cụ thể của các bước này có thể được giải thích như sau:

a) Giai đoạn lập kế hoạch

- Bước 1: Xác định vấn đề:

Người đánh giá cần xác định được cụ thể các nội dung, đặc điểm, mục tiêu, các khía cạnh của chính sách mà mình định đánh giá Vấn đề đặt ra ở đây là gì và những tác động nào, ví dụ kinh tế, xã hội, môi trường, tác động dương tính, âm tính, ngoại biên… cần được đánh giá Trong bước này cũng cần làm rõ kết quả đánh giá sẽ được sử dụng như thế nào, ai sẽ là người được hưởng lợi từ kết quả đánh giá, việc đánh giá sẽ mang lại lợi ích gì trong việc xây dựng chính sách trong giai đoạn tới

- Bước 2: Lựa chọn phương pháp/công cụ đánh giá

Sau khi đã xác định được mục đích, nội dung của việc đánh giá, cần phải lựa chọn phương pháp/cách tiếp cận để đánh giá Các phương pháp tiếp cận có thể là: (i) đánh giá quá trình (sử dụng cả đánh giá định tính và định lượng để xem các quá trình chính sách đã được diễn ra); (ii) đánh giá thực nghiệm (sử dụng số liệu định tính để xác định xem việc thực thi chính sách đã thực sự mang lại những thay đổi/tác động gì); (iii) đánh giá kinh tế (tính toán chi phí kinh tế khi thực thi một chính sách)

- Bước 3: Lựa chọn chỉ số đánh giá

Sau khi lựa chọn phương pháp, công cụ đánh giá thì vấn đề đặt ra là làm thế nào để đo lường các kết quả đạt được Việc đo lường phải được thể hiện qua các chỉ số/chỉ thị cụ thể Những chỉ thị này phải thể hiện được nội dung, mục tiêu cũng như các tác động của chính sách Ở nhiều văn bản chính sách, cũng như đối với các chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, các chỉ thị này thường đã được xác lập ngay từ khi xây dựng với mục đích sử dụng cho việc đánh giá kết quả sau này

- Bước 4: Lập kế hoạch chi tiết

Đây là bước quan trọng nhằm chuẩn bị cho việc đánh giá Cần phải xác định các nguồn lực cho hoạt động đánh giá, cụ thể là về kinh phí, thời gian, nguồn nhân lực Kế hoạch phải vạch ra được chi tiết công việc cần phải được thực hiện như việc thu thập số liệu, tổng hợp số liệu, phân tích, đánh giá, soạn thảo báo cáo, tham vấn các bên liên quan v.v Trách nhiệm thực hiện các hoạt động cũng cần được phân công rõ ràng như ai sẽ thực hiện việc đánh giá, do cơ quan xây dựng chính sách tự đánh giá hay do một cơ quan độc lập

b) Giai đoạn thực hiện việc đánh giá

- Bước 5: Thu thập số liệu/thông tin

Để đánh giá được các kết quả đạt được cũng như các tác động của chính sách, cần thiết phải thu thập các số liệu của các chỉ số/chỉ thị đã xác định Kết quả đánh giá phụ thuộc rất lớn vào chất lượng của số liệu thu thập được, nếu số liệu chất lượng tốt, đầy đủ thì sẽ cho một đánh giá tốt Số liệu có thể là hoàn toàn mới, song trong nhiều trường hợp cũng bao gồm cả các số liệu quan trắc định kỳ Các

số liệu mới có thể thu thập được thông qua điều tra, khảo sát (survey), phỏng vấn sâu của riêng của hoạt động đánh giá Thông thường khi đánh giá tác động chính sách, cần phải có số liệu trước khi thực hiện chính sách (gọi là số liệu cơ sở

- baseline), để từ đó có thể so sánh với kết quả đạt được sau khi thực hiện

- Bước 6: Thực hiện khảo sát thực tế/nghiên cứu điểm (case study)

Để hoạt động đánh giá được tốt và sát với thực tiễn, tổ chức đánh giá cần thực hiện hoạt động khảo sát thực tế (hoặc nghiên cứu điểm) tại một khu vực nhỏ, với một số lượng hạn chế các bên liên quan , ví dụ như đối với một tỉnh/thành phố, một lưu vực sông Hoạt động này sẽ giúp cho người đánh giá có một cái nhìn thực tế về việc thực thi chính sách

- Bước 7: Thực hiện phân tích/đánh giá tác động và đưa ra các đề xuất

Sau khi đã có các số liệu và thông tin cần thiết về đầu vào, đầu ra (kết quả)

và các tác động của chính sách, người đánh giá cần phân tích các số liệu này để chỉ ra kết quả của việc thực thi chính sách là đạt được hay chưa đạt được, các tác động dương tính, âm tính hay ngoại biên Các phương pháp sử dụng có thể là phương pháp thống kê, phương pháp ngoại suy, phương pháp chuyên gia nhằm đưa ra những nhận định dựa trên bằng chứng (là các số liệu/thông tin thu thập được) về quá trình thực hiện chính sách

Từ những nhận định/đánh giá này các khuyến nghị, đề xuất được rút ra nhằm bổ sung, điều chỉnh chính sách đang xem xét cho phù hợp

c) Giai đoạn sử dụng kết quả đánh giá

- Bước 8: Công bố và thông tin kết quả đánh giá

Sau khi báo cáo đánh giá được hoàn thiện, cần được công bố, thông tin đến các nhà hoạch định chính sách Tuy nhiên phần lớn các nhà quản lý thường có ít thời gian để đọc và nghiên cứu những vấn đề có tính kỹ thuật sâu Vì vậy, việc công bố thông tin cần được hết sức lưu ý để cân bằng giữa việc lựa chọn những vấn đề/kết quả chính song cũng phải đảm bảo tính kỹ thuật để có độ tin cậy cao

- Bước 9: Sử dụng kết quả đánh giá

Kết quả của một PIR là nhằm phục vụ cho việc xây dựng hoặc sửa đổi một chính sách mới Vì vậy, kết quả đánh giá cần được trực tiếp trao cho cơ quan hoạch định chính sách Trong nhiều trường hợp, cơ quan này cũng chính là đơn vị

tổ chức thực hiện (tự mình hoặc thông qua một đơn vị khác) hoạt động đánh giá tác động chính sách

1.5 Các lợi ích và những khó khăn khi đánh giá tác động chính sách

a) Lợi ích

Trước hết, đánh giá tác động chính sách nâng cao chất lượng và hiệu quả của những can thiệp chính sách từ phía Chính phủ Cụ thể, đánh giá tác động chính sách cung cấp cho nhà hoạch định chính sách các thông tin chi tiết về những chi phí, lợi ích, tác động và rủi ro có thể có của chính sách dự định ban hành Kết quả là một chính sách khả thi hơn, tốt hơn sẽ được ban hành, giúp Chính phủ can thiệp một cách có hiệu quả và hợp lý để giải quyết những thất bại của thị trường

Thứ hai, đánh giá tác động chính sách giúp nâng cao tính minh bạch và uy tín của Chính phủ Một báo cáo RIA hoàn chỉnh được công bố công khai nhằm giúp người dân, doanh nghiệp có thể tiếp cận và đánh giá cách thức chính phủ nhận diện vấn đề; cơ sở nào để chính phủ can thiệp vào thị trường; làm sao chính phủ dự báo những chi phí, lợi ích có thể có; và những nhóm xã hội nào sẽ bị ảnh hưởng bởi chính sách đó Những thông tin công khai đó sẽ giúp nâng cao tính minh bạch trong hoạt động và do đó nâng cao uy tín của chính phủ

Thứ ba, đánh giá tác động chính sách góp phần nâng cao tính cạnh tranh thông qua việc giúp chính phủ giảm thiểu các quy định thừa, các rủi ro, các lỗi về chính sách, tránh ban hành những quy định không cần thiết tạo ra gánh nặng cho

xã hội, làm giảm sức cạnh tranh của từng doanh nghiệp và cả nền kinh tế

Ngoài ra, đánh giá tác động chính sách còn góp phần phòng chống tham nhũng vì văn bản chỉ được ban hành sau khi đã cân nhắc đầy đủ tất cả các tác động Ngoài ra, minh chứng cho thấy hệ thống chính sách càng mù mờ, thiếu minh bạch thì nguy cơ tham nhũng càng lớn Trong bối cảnh đó, đánh giá tác động chính sách giúp nâng cao chất lượng của các quy định, chính sách, công khai, minh bạch chính sách và góp phần phòng chống tham nhũng

Nói tóm lại, việc thực hiện đánh giá tác động chính sách sẽ đem lại nhiều lợi ích thiết thực thông qua việc nghiên cứu sâu các hoạt động đi kèm với quá trình xây dựng chính sách RIA là nguồn cung cấp thông tin đầy đủ, toàn diện về các phương án lựa chọn– làm cơ sở ra quyết định phương án giải quyết vấn đề một cách phù hợp, hiệu quả và kinh tế Còn quá trình PIR sẽ giúp cho cơ quan ban hành chính sách xem xét hiệu quả của chính sách đã ban hành từ đó có những điều chỉnh cho phù hợp

b) Một số khó khăn khi thực hiện đánh giá tác động chính sách

Theo nghiên cứu của OECD22, một số khó khăn chung khi thực hiện đánh giá tác động chính sách bao gồm:

- Thiếu sự cam kết và quyết tâm của chính phủ trong việc thực hiện đánh giá tác động chính sách Do những hạn chế về kiến thức và nhận thức về lợi ích

của việc thực hiện đánh giá tác động chính sách, nhiều nước chưa thực sự coi

22 OECD, Building a framework for conducting Regulatory Impact Analysis (RIA): Tools for Policy- Makers,

trọng hoạt động này trong quá trình xây dựng chính sách Một số nước, mặc dù đã nhìn nhận được vấn đề này và đã đưa vào luật, song việc thực hiện còn yếu kém, mang tính thủ tục Nhà nước ở các quốc gia này mang nặng tính áp đặt trong việc ban hành các chính sách, trong đó không loại trừ việc chỉ lưu ý đến các nhóm lợi ích

Ngược lại, đối lập với tình trạng trên, một số quốc gia đã quá lạm dụng đánh giá tác động chính sách, coi công cụ này như “chiếc đũa thần” để giải quyết các vấn đề chính sách Kết quả là, khi không đạt được thành tựu như mong muốn, đánh giá tác động chính sách bị chỉ trích và coi như nguyên nhân chính của thất bại Trong thực tế, đánh giá tác động chính sách có vai trò quan trọng trong quá trình hoạch định chính sách song nó cần được sử dụng một cách linh hoạt trong mối liên hệ chặt chẽ với các phương pháp khác như phương pháp chuyên gia, tham vấn cộng đồng

- Năng lực thực hiện yếu kém, đội ngũ cán bộ có kỹ năng cần thiết để tiến hành đánh giá tác động chính sách còn thiếu Trên thực tế hoạt động đánh giá tác

động chính sách là rất khó hiểu nếu như các nhà làm luật và hoạch định chính sách trước đây chưa từng sử dụng Trong quá trình thực hiện đánh giá tác động chính sách sẽ nảy sinh rất nhiều vấn đề về kỹ thuật và nếu không được tập huấn đầy đủ thì hiệu quả thực hiện sẽ bị hạn chế rất nhiều Bên cạnh đó, nếu quá trình xây dựng chính sách có sử dụng đánh giá tác động chính sách nhưng thiếu sự tham gia tích cực của các công chức hoạch định chính sách thì có nguy cơ lớn là

sẽ tạo gánh nặng về thủ tục hành chính thay vì đánh giá tác động chính sách là công cụ hữu ích phục vụ cho việc phân tích và ra quyết định

- Hạn chế về các vấn đề kỹ thuật, thiếu các thông tin và dữ liệu cần thiết làm cơ sở cho đánh giá tác động chính sách Ở nhiều nước đang phát triển, các

công cụ khi tiến hành các phân tích chi phí – lợi ích, phân tích rủi ro còn thiếu, khiến việc lượng hóa chi phí, lợi ích gặp nhiều khó khăn Ngoài ra, nhiều cơ quan chính phủ không thu thập được những số liệu cần thiết nhằm tiến hành một báo cáo đánh giá tác động chính sách đầy đủ Báo cáo của OECD đã nhận xét “Vấn

đề trong các báo cáo đánh giá tác động chính sách của Mêhicô là số liệu nghèo nàn, khiến cho kết quả của việc phân tích chi phí – lợi ích thiếu tin cậy”

- Thiếu quy trình xây dựng chính sách thống nhất, lấy dữ liệu làm cơ sở, và

có sự tham gia của các bên Cần khuyến khích và sử dụng các yếu tố chính có tác

dụng hỗ trợ trong đánh giá tác động chính sách để đảm bảo kết quả Trong đó, việc tham vấn công chúng giữ vài trò rất quan trọng nhằm thu thập thông tin và thu thập các quan điểm khác nhau của các đối tượng chịu sự tác động

Nói tóm lại, ngay từ khi xây dựng chính sách và thực hiện đánh giá tác động chính sách cần lưu ý các yếu tố cản trở trên để có thể thiết kế và thực hiện đánh giá tác động chính sách hiệu quả

2 Đánh giá tác động đối với môi trường của chính sách

2.1 Đánh giá tác động môi trường trước khi ban hành chính sách

a) Khái niệm

Đánh giá tác động lên môi trường của một chính sách trước khi ban hành cũng chính là hoạt động đánh giá môi trường chiến lược (ĐMC) – Strategic Environmental Assessment ĐMC là một công cụ còn tương đối mới mẻ không chỉ ở Việt Nam mà ngay cả trên thế giới, chỉ mới bắt đầu xuất hiện và được áp dụng vào khoảng từ những năm 1990 ĐMC xuất hiện là do các nhà quản lý, các nhà hoạch định chính sách mong muốn được đưa các quan tâm môi trường vào giai đoạn sớm hơn, kể từ khi bắt đầu lập các chính sách, chiến lược, qui hoạch và

kế hoạch phát triển

Theo Therivel et al.,“ĐMC là quá trình đánh giá các tác động môi trường của một chính sách, một kế hoạch/quy hoạch hoặc một chương trình phát triển và các phương án thay thế của chúng một cách có hệ thống và toàn diện; là việc nghiên cứu và báo cáo về các kết quả đã đánh giá và sử dụng chúng phục vụ cho việc ra quyết định một cách có trách nhiệm” 23

Sadler và Verheem, năm 1996, trong nghiên cứu của mình cũng đã đưa ra

định nghĩa về ĐMC cụ thể: “ĐMC là một quá trình đánh giá có hệ thống các hậu quả môi trường của một chính sách, một kế hoạch hoặc một chương trình phát triển để đảm bảo rằng các tác động môi trường được xét đến một cách đầy đủ và được chú ý đến một cách thích đáng ở những bước thích hợp sớm nhất trong quá trình ra quyết định ngang hàng với các cân nhắc về kinh tế và xã hội” 24

Ở nước ta, ĐMC bắt đầu được áp dụng từ năm 2006 theo quy định của

Luật BVMT 2005 Theo đó “ĐMC là việc phân tích, dự báo các tác động đến môi trường của dự án chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển trước khi phê duyệt nhằm bảo đảm phát triển bền vững”25 Như vậy, đối tượng phải thực hiện ĐMC là các dự án CQK, còn đối với các văn bản chính sách (luật, pháp lệnh và nghị định) thì phải thực hiện RIA (trong đó có đánh giá tác động về môi trường) theo quy định của Luật ban hành các VBQPPL 2008 Trên thế giới cũng có nhiều nước có đồng thời các quy định về ĐMC và RIA

b) Mục tiêu của ĐMC

ĐMC là một phương tiện để lồng ghép các vấn đề môi trường vào trong các CQK nhằm hướng tới đạt được sự phát triển bền vững kinh tế- xã hội và môi trường Mục đích của ĐMC là nhằm lồng ghép những tính toán về các tác động môi trường trong quá trình lập kế hoạch, đồng thời hỗ trợ cho việc ra quyết định một cách minh bạch và có sự tham gia của các bên liên quan

Các mục tiêu cụ thể của ĐMC bao gồm:

23Therivel R and Partidário M R (eds) (1996) The Practice of Strategic Environmental Assessment Earthscan,

London

24Sadler B and Verheem R., 1996 Strategic Environmental Assessment 53: Status, Challenges and Future

Directions Ministry of Housing, Spatial Planning and the Environment, The Netherlands,

- Nghiên cứu nội dung của CQK và xác định môi trường “nền”, các vấn đề môi trường và diễn biến khi không thực hiện CQK

- Đánh giá, dự báo các tác động lên môi trường khi thực hiện CQK

- Đề xuất các điều chỉnh đối với CQK để làm giảm đi các hiệu ứng bất lợi

và tăng thêm các tác động tích cực đối với môi trường;

- Đề xuất các giải pháp giảm nhẹ tác động tiêu cực lên môi trường khi không thể điều chỉnh CQK được nữa

- Đảm bảo tính công khai, minh bạch và có sự tham gia của các bên liên quan trong quá trình xây dựng CQK

Nói tóm lại, mục tiêu chủ yếu của ĐMC là kết hợp việc xem xét môi trường và phát triển bền vững trong các hoạt động đề xuất ở các mức độ cao nhất, xuyên suốt mọi lĩnh vực của việc hoạch địch CQK

c) Các nguyên tắc và phương pháp tiếp cận

Theo Hướng dẫn kỹ thuật đánh giá môi trường chiến lược 26 , để có một

ĐMC hiệu quả, cần đảm bảo 03 nguyên tắc sau:

- ĐMC phải cung cấp được các thông tin đầu vào một cách sớm nhất và có hiệu quả nhất phục vụ cho việc xây dựng CQK Theo đó các vấn đề môi trường

cần được lồng ghép sớm và hiệu quả vào quá trình xây dựng các CQK Tối ưu nhất là ĐMC được tiến hành đồng thời với quá trình xây dựng CQK ĐMC là một quá trình lặp đi lặp lại thu thập thông tin, xác định các tác động môi trường, đề xuất các biện pháp điều chỉnh CQK và giảm thiểu các tác động lên môi trường Việc thực hiện ĐMC sớm sẽ nâng cao chất lượng của CQK

- ĐMC phải đánh giá được tính bền vững về môi trường của các phương

án được đề xuất trong CQK Thông qua ĐMC có thể đề xuất các phương án lựa

chọn khác nhau về sự cần thiết, công nghệ và quy trình, địa điểm, thời gian hoặc trình tự của các hoạt động phát triển Các phương án lựa chọn sẽ rộng hơn đối với các CQK cấp quốc gia hoặc cấp vùng Việc đưa ra được nhiều phương án sẽ giúp đảm bảo CQK có một sự lựa chọn tối ưu

- ĐMC phải tạo ra được những cơ hội thuận lợi cho sự tham gia của các bên liên quan Việc tham vấn các bên liên quan là yếu tố cốt lõi đảm bảo một

ĐMC hiệu quả, nó sẽ góp phần làm tăng tính minh bạch và giảm thiểu được rủi ro

bị bỏ sót thông tin quan trọng của nhóm ĐMC

Về phương pháp tiếp cận, kinh nghiệm và lý thuyết ĐMC của các nước

trên thế giới đều chứng tỏ hầu hết các các phương pháp thường dùng trong đánh giá tác động môi trường đối với các Dự án cụ thể (ĐTM) đều có thể dùng cho ĐMC Tuy nhiên, các phương pháp này khi áp dụng trong ĐTM thường đòi hỏi các kết quả đánh giá tác động môi trường phải có định lượng, còn áp dụng chung

để đánh giá hậu quả môi trường trong ĐMC thường có thể chỉ là định tính Trong ĐTM đối với từng dự án cụ thể người ta thường quan tâm nhất đến các tác động

26 Bộ Tài nguyên và Môi trường, Hướng dẫn kỹ thuật đánh giá môi trường chiến lược, Hà Nội 2009

môi trường trực tiếp của dự án gây ra, còn trong ĐMC đối với CQK không những quan tâm đến tác động trực tiếp mà còn quan tâm đến các tác động gián tiếp, các tác động tích lũy và các tác động tương hỗ

Theo Tài liệu kỹ thuật hướng dẫn đánh giá môi trường chiến lược, một số phương pháp có thể được dùng trong đánh giá môi trường chiến lược gồm27:

- Bảng biểu câu hỏi, phỏng vấn:

- Phân tích các xu hướng và ngoại suy:

- Phân tích SWOT (phân tích các điểm mạnh và điểm yếu, các cơ hội và nguy cơ)

- Phân tích không gian - Chập bản đồ và các hệ thông tin địa lý (GIS):

- Phân tích chuỗi nguyên nhân/mạng lưới/ hệ thống:

- Phương pháp ma trận:

- Đánh giá tổng hợp của chuyên gia – Kỹ thuật Delphi:

- Phân tích đa tiêu chí (MCA):

Các phương pháp trên đều có những ưu, nhược điểm, nó gợi ý cho người thực hiện ĐMC chọn lựa những phương pháp nào là thích hợp nhất để áp dụng

Có thể kết hợp nhiều cách tiếp cận khác nhau, chứ không phải chỉ chọn lựa một phương pháp duy nhất Những điểm chính cần xem xét khi lựa chọn phương pháp tiếp cận như bản chất của các tác động; khả năng thu thập và chất lượng của số liệu và; khả năng về thời gian, tài chính và nhân lực Phương pháp tiếp cận được lựa chọn không nên phức tạp mà cần chú ý vào việc trình bày các kết quả một cách dễ hiểu cho nhà hoạch định CQK, người ra quyết định và cộng đồng

d) Các bước tiến hành ĐMC

Ở nước ta, Hướng dẫn kỹ thuật đánh giá môi trường chiến lược của Bộ

TNMT28 đã đưa ra các bước tiến hành ĐMC một cách chi tiết Trong quy trình

đó, mỗi bước thực hiện ĐMC đều được mô tả bằng cách giải thích mục tiêu, cơ

sở, phương pháp tiếp cận đề xuất để tiến hành phân tích, tham vấn với các bên liên quan và những chú ý nên làm và nên tránh được tổng hợp từ các kinh nghiệm thực tế Các bước ĐMC được nêu trong Hướng dẫn bao gồm:

• Xác định phạm vi ĐMC;

• Xác định những vấn đề cốt lõi về môi trường và những mục tiêu về môi trường có liên quan đến chiến lược, quy hoạch, kế hoạch (CQK);

• Xác định các bên liên quan chính và xây dựng̣ kế hoạch huy động sự tham gia của các bên liên quan;

27 Bộ Tài nguyên và Môi trường, sđd

• Phân tích những xu hướng biến đổi về môi trường khi không có CQK;

• Đánh giá về các mục tiêu và phương án phát triển được đề xuất;

• Đánh giá về những xu hướng môi trường bị biến đổi trong tương lai

do các họat động được đề xuất trong CQK;

• Đề xuất các biện pháp giảm nhẹ tác động và kế hoạch giám sát môi trường ;

• Lập báo cáo ĐMC và đệ trình tới các cơ quan có thẩm quyền liên quan để xem xét và thẩm định

Mặc dù đã có hướng dẫn kỹ thuật chung về ĐMC, song nhìn chung vẫn còn thiếu các hướng dẫn chi tiết cho từng loại hình CQK, bởi vì đối với mỗi loại CQK đều có những điểm đặc thù riêng (ví dụ như quy hoạch sử dụng đất khác với quy hoạch phát triển ngành công nghiệp ) Vì vậy, việc xây dựng các hướng dẫn chi tiết đối với từng loại hình CQK là rất quan trọng và cần thiết

2.2 Đánh giá tác động đối với môi trường của việc thực hiện chính sách sau khi ban hành

a) Khái niệm và mục đích

Đánh giá tác động đối với môi trường của việc thực hiện chính sách sau khi được ban hành chính là việc xem xét những tác động môi trường do việc thực hiện một chính sách gây ra Mục đích của hoạt động này là tìm ra những tác động tích cực, tiêu cực của việc thực hiện chính sách lên môi trường để từ đó đề ra những giải pháp sửa đổi, bổ sung nhằm hoàn thiện chính sách, giảm thiểu các tác động xấu lên môi trường

Do môi trường là vấn đề có tính tổng hợp từ nhiều yếu tố, nhiều khía cạnh, khi đánh giá tác động của một chính sách lên môi trường không nên vội vàng nhận định từ sự cải thiện hay suy thoái của một thành phần môi trường là kết quả của một chính sách nào đó mà cần phải có cách nhìn tổng thể Hơn nữa, những tác động của các chính sách lên môi trường thường diễn ra theo những cơ chế phức tạp, vì vậy cần có sự thận trọng khi đánh giá

Trên thế giới, nhìn chung, chưa có những hướng dẫn về phương pháp luận một cách rõ ràng cho việc thực hiện đánh giá tác động môi trường của chính sách sau khi ban hành mà mới chỉ có các hướng dẫn về đánh giá chính sách sau khi

ban hành (ví dụ như tài liệu The Magenta Book – Guidance for evaluation) đã

giới thiệu ở trên

Ở nước ta, tương tự như vậy, cũng chưa có các hướng dẫn cụ thể về phương pháp thực hiện đánh giá tác động môi trường đối với chính sách sau ban hành, mặc dù đã được quy định phải thực hiện PIR trong Luật ban hành các

VBQPPL Hiện nay, Dự thảo Sổ tay hướng dẫn thực hiện đánh giá tác động VBQPPL do Bộ Tư pháp xây dựng cũng chỉ mới tập trung chủ yếu về RIA mà

chưa đề cập một cách rõ ràng đến PIR

b) Các phương pháp/cách tiếp cận

Đánh giá tác động lên môi trường của một chính sách, trước hết, là một loại hình đánh giá tác động của chính sách, do đó, nhìn chung, cũng sẽ tuân thủ các phương pháp, quy trình như một hoạt động PIR đã trình bày ở phần trên Có nhiều phương pháp được áp dụng, song thông thường, đánh giá tác động của việc thực hiện chính sách lên môi trường sử dụng các phương pháp sau:

- Phương pháp nghiên cứu trước-sau: Là phương pháp so sánh dữ liệu chất

lượng, tình trạng môi trường của khu vực đánh giá trước và sau khi thực hiện chính sách

- Phương pháp so sánh mục tiêu-kết quả: Là phương pháp đánh giá các kết

quả đạt được so với các mục tiêu môi trường đã đề ra của chính sách Phương pháp này thường được áp dụng đối với việc đánh giá tình hình thực hiện các chính sách, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch về bảo vệ môi trường

- Phương pháp thực nghiệm: Là so sánh diễn biến môi trường của hai khu

vực có điều kiện tự nhiên, xã hội tương tự, trong đó một khu vực không chịu tác động của chính sách (khu vực đối chứng) và khu vực còn lại là nơi đã được triển khai áp dụng chính sách Khu vực đối chứng cần được lựa chọn một sao cho hai

cả hai khu vực càng tương đồng càng tốt, mọi yếu tố bên ngoài đều được kiểm soát Phương pháp này, nhìn chung chỉ thích hợp khi đánh giá việc thí điểm áp dụng chính sách (ví dụ như chính sách áp dụng thí điểm chi trả dịch vụ môi trường rừng ở nước ta theo Quyết định 380/QĐ-TTg thời gian qua)

Việc lựa chọn phương pháp đánh giá tác động lên môi trường của một chính sách thường phụ thuộc vào bản chất của chính sách cũng như tính khả thi

và các nguồn lực để thực hiện hoạt động đánh giá Đồng thời trong một đánh giá cũng có thể phối kết hợp nhiều phương pháp với nhau

Sau khi nghiên cứu cơ sở lý luận, các tài liệu nước ngoài, đặc biệt là tài liệu

về đánh giá việc thực hiện chính sách của Chính phủ Anh, nhóm nghiên cứu cho

rằng một quy trình đánh giá sẽ bao gồm các bước như sau:

i) Giai đoạn lập kế hoạch

- Bước 1: Xác định vấn đề

- Bước 2: Lựa chọn phương pháp/công cụ

- Bước 3: Lựa chọn chỉ số/chỉ thị đánh giá

- Bước 4: Lập kế hoạch chi tiết

ii) Giai đoạn thực hiện việc đánh giá

- Bước 5: Thu thập thông tin/dữ liệu

- Bước 6: Khảo sát thực tế/nghiên cứu điểm

- Bước 7: Thực hiện phân tích/đánh giá tác động và đưa ra các khuyến nghị/đề xuất

iii) Giai đoạn sử dụng kết quả đánh giá

- Bước 8: Công bố và thông qua kết quả đánh giá

- Bước 9: Sử dụng kết quả đánh giá Nội dung cụ thể của các bước này có thể được giải thích như sau:

a) Giai đoạn lập kế hoạch

sẽ chịu tác động (đất, nước, không khí, đa dạng sinh học ) Các bên liên quan gồm những cơ quan, tổ chức, cá nhân nào Kết quả đánh giá sẽ được sử dụng như thế nào, ai sẽ là người được hưởng lợi từ kết quả đánh giá, việc đánh giá sẽ mang lại lợi ích gì trong việc điều chỉnh/xây dựng chính sách trong giai đoạn tới

- Bước 2: Lựa chọn phương pháp/công cụ đánh giá

Tùy thuộc vào văn bản chính sách mà người đánh giá có thể lựa chọn phương pháp tiếp cận cho phù hợp Ví dụ như để đánh giá các tác động của các văn bản chính sách bảo vệ môi trường thì lựa chọn cách đánh giá so sánh giữa kết quả đạt được và mục tiêu đề ra Hoặc có thể sử dụng phương pháp thực nghiệm (đối chứng) đối với chính sách đang trong giai đoạn thử nghiệm Đối với các loại chính sách khác thì thông thường nên áp dụng cách tiếp cận “phân tích trước –sau”, theo đó so sánh chất lượng môi trường, diễn biến các vấn đề môi trường tại khu vực nghiên cứu trước và sau khi thực hiện chính sách

Các công cụ đánh giá có thể được phối kết hợp với nhau để đảm bảo một kết quả đánh giá tốt Các công cụ này có thể bao gồm: phương pháp chuyên gia; phân tích ngoại suy; phương pháp điều tra, khảo sát; tham vấn các bên liên quan, v.v

- Bước 3: Lựa chọn chỉ số đánh giá

Các chỉ số/chỉ thị cần phải được nghiên cứu, xem xét, lựa chọn để thể hiện các tác động lên môi trường Các chỉ số/chỉ thị này phải thể hiện được vấn đề môi trường đã được xác định trong Bước 1 Thông thường các chỉ thị này nằm trong

bộ chỉ thị môi trường được sử dụng, ví dụ như nồng độ/hàm lượng BOD, COD,

TSS và các chất gây ô nhiễm trong nước; nồng độ/hàm lượng SO2, NOX, CO2

và các chất gây ô nhiễm khác trong không khí; độ che phủ rừng; diễn biến các loài, nguồn gen, v.v Tuy nhiên, tùy thuộc vào nội hàm, bản chất, nội dung của chính sách và các vấn đề môi trường mà các chỉ thị/chỉ số được đề ra cho phù hợp Ví dụ, để đánh giá tác động lên môi trường của chính sách phát triển nhà ở ở khu vực nội đô của một thành phố thì các chỉ số/chị thị về đa dạng sinh học chắc

sẽ ít hơn/ít quan trọng hơn so với các chỉ thị về ô nhiễm không khí, chất thải rắn, nước thải

Đối với các chiến lược, quy hoạch, kế hoạch về BVMT, các chỉ thị này thường đã được xác lập ngay từ khi xây dựng và được nêu rõ trong CQK với mục đích sử dụng cho việc đánh giá kết quả sau này

- Bước 4: Lập kế hoạch chi tiết

Dựa trên các nguồn lực được phân bổ cho hoạt động đánh giá như kinh phí, thời gian, nguồn nhân lực, trước hết phải xác định phạm vi của việc đánh giá Phạm vi sẽ bao gồm cả không gian, thời gian cũng như nội dung đánh giá Ví dụ, tùy thuộc vào kinh phí, thời gian, nhân lực, việc đánh giá tác động lên môi trường của việc thực hiện chính sách phát triển nhà ở đô thị có thể được thực hiện chỉ đối với một thành phố hay cho cả một quốc gia; chỉ trong 1 năm, 5 năm hay dài hơn; chỉ dành riêng cho người thu nhập thấp hay cho tất cả mọi người dân, v.v

Sau khi xác định phạm vi, cần xây dựng kế hoạch cho hoạt động đánh giá

Kế hoạch phải vạch ra được chi tiết công việc cần phải được thực hiện như việc thu thập số liệu, tổng hợp số liệu, phân tích, đánh giá, địa điểm và kế hoạch khảo sát thực tế/nghiên cứu điểm, soạn thảo báo cáo, tham vấn các bên liên quan v.v Trách nhiệm thực hiện các hoạt động cũng cần được phân công rõ ràng như ai sẽ thực hiện việc đánh giá, do cơ quan xây dựng chính sách tự đánh giá hay do một

cơ quan độc lập

Sau khi xây dựng dự thảo kế hoạch, đơn vị đánh giá cần tổ chức tham vấn các bên liên quan, các chuyên gia để có thể thu thập các ý kiến góp ý về phương pháp, các công cụ, các chỉ số/chỉ thị đánh giá cũng như kế hoạch đánh giá

b) Giai đoạn thực hiện đánh giá

- Bước 5: Thu thập số liệu/thông tin về tác động lên môi trường

Các số liệu về tác động lên môi trường cần phải được thu thập theo các chỉ số/chỉ thị đã xác định Đó là các số liệu về các yếu tố gây ô nhiễm môi trường (nước thải, khí thải, chất thải rắn), về chất lượng môi trường (môi trường nước, đất, không khí), về đa dạng sinh học (rừng và các hệ sinh thái, các loài và nguồn gien) Số liệu có thể là các số liệu quan trắc môi trường định kỳ của quốc gia, địa phương tùy thuộc vào phạm vi đánh giá, hoặc các số liệu quan trắc riêng biệt phục vụ cho hoạt động đánh giá Thông thường, cần phải có số liệu về chất lượng môi trường trước khi thực hiện chính sách (gọi là số liệu cơ sở - baseline), để từ

đó có thể so sánh với số liệu chất lượng môi trường sau khi thực hiện chính sách

- Bước 6: Thực hiện khảo sát thực tế/nghiên cứu điểm (case study)

Người đánh giá cần lựa chọn địa điểm khảo sát thông qua các tiêu chí Địa điểm được lựa chọn thường là những nơi có vấn đề về môi trường do các tác động của việc thực hiện chính sách gây ra Thực hiện điều tra khảo sát tại một địa điểm/khu vực trong vùng/lãnh thổ nghiên cứu Trong quá trình khảo sát, bên đánh giá cần tham vấn trực tiếp các bên liên quan, xác định các vấn đề môi trường tại địa điểm, xác định các nguyên nhân trực tiếp, gián tiếp để có một cái nhìn thực tế

về việc thực thi chính sách, giúp rõ hơn trong việc phân tích, soạn thảo báo cáo

- Bước 7: Thực hiện phân tích/đánh giá tác động và đưa ra các đề xuất

Sau khi đã thu thập các số liệu và thông tin cần thiết, đã thực hiện khảo sát thực tế/nghiên cứu điểm về các tác động lên môi trường của chính sách, người đánh giá cần tổng hợp, thống kê, phân tích các số liệu này để chỉ ra các tác động lên môi trường của chính sách bao gồm các tác động dương tính, âm tính hay ngoại biên Các phương pháp sử dụng có thể là phương pháp thống kê, phương pháp ngoại suy, phương pháp chuyên gia nhằm đưa ra những nhận định dựa trên bằng chứng (là các số liệu/thông tin thu thập được) về quá trình thực hiện chính sách Các nguyên nhân gây ra các tác động này cũng cần được phân tích kỹ càng, trong đó có nguyên nhân do khách quan, do chủ quan

Từ những nhận định/đánh giá này các khuyến nghị, đề xuất được rút ra nhằm bổ sung, điều chỉnh chính sách cũng như việc tổ chức thực hiện chính sách

để giảm thiểu những tác động tiêu cực lên môi trường của chính sách đang xem xét Đơn vị đánh giá, sau khi soạn thảo dự thảo Báo cáo đánh giá cần tham vấn các bên liên quan để thu thập các ý kiến góp ý và chỉnh sửa/hoàn thiện Báo cáo đánh giá

c) Giai đoạn sử dụng kết quả đánh giá

- Bước 8: Công bố và thông tin kết quả đánh giá

Sau khi báo cáo đánh giá được hoàn thiện, cần được công bố, thông tin đến các nhà hoạch định chính sách Có thể cung cấp thông tin dưới dạng các khuyến nghị/thảo luận chính sách (policy paper/policy brief) cho các nhà quản lý Đồng thời các báo cáo đầy đủ cũng phải được sẵn sàng để cung cấp khi có yêu cầu

- Bước 9: Sử dụng kết quả đánh giá

Kết quả của việc đánh giá tác động lên môi trường của một chính sách sau một thời gian triển khai thực hiện là nhằm đưa ra những nhận định về các tác động tích cực/tiêu cực lên môi trường để cơ quan hoạch định chính sách có thể chỉnh sửa hoặc bãi bỏ chính sách Kết quả đánh giá cần được trực tiếp trao cho cơ quan hoạch định chính sách Trong nhiều trường hợp, cơ quan này cũng chính là đơn vị tổ chức thực hiện (tự mình hoặc thông qua một đơn vị khác) hoạt động đánh giá tác động chính sách

Trong Đề tài này, quy trình với 9 bước trên đây sẽ được áp dụng thử nghiệm đối với chính sách khai thác tài nguyên nước cho phát triển thủy điện (ở