Kk
KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC
ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU KHOA HỌC CẤP BỘ
VAI TRO CUA KIEM TOÁN NHÀ NƯỚC
TRONG QUAN LY Vi MO NEN KINH TE QUOC DAN
Chu nhiém dé tai: CN Ha Ngoc Son
Phó Chủ nhiệm: TS Lê Quang Bính
Thư ký: Th.S Ngô Thu Thuỷ
Hà Nội, 2003
Trang 2Chuong 1 1.1 1.1.1 1.1.2 1.1.3 1.2 1.2.1 1.2.2 1.2.3 1.2.4 1.3 1.3.1 1.3.2 1.3.3 1.4 1.4.1 1.4.2 1.4.3 Chuong II 2.1 MUC LUC MỞ ĐẦU CƠ SỞ LÍ LUẬN VỀ VAI TRÒ KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC TRONG QUẢN LÝ VĨ MÔ NỀN KINH TẾ Bản chất và một số vấn đề lý luận chung về quản lý vĩ mô của Nhà nước
Những đặc trưng cơ bản của quản lý Nhà nước và vai trò quản lý vĩ
mô của Nhà nước
Phương thức quản lý và cơ chế kiểm soát nền kinh tế của Nhà nước
Sự phát triển các công cụ kiểm tra, kiểm sốt vĩ mơ nền kinh tế Các công cụ kiểm tra, kiểm soát vĩ mô của Nhà nước
Bản chất các công cụ kiểm tra, kiểm sốt vĩ mơ Nhà nước Phân loại các công cụ kiểm tra, kiểm soát vĩ mô Nhà nước
Phân định ranh giới và mối quan hệ giữa KNN với các công cụ
kiểm tra kiểm soát nền kinh tế
Những tác động các công cụ kiểm tra, kiểm soát vĩ mô của Nhà
nước với các quan hệ kinh tế — xã hội
Vai trò và nội dung kiểm tra, kiểm sốt vĩ mơ nền kinh tế của KTNN
Vai trò của KTNN đối với kiểm tra, kiểm sốt vĩ mơ nền kinh tế Su cần thiết phải tăng cường vai trò KTNN trong quản lý vĩ mô nền
kinh tế
Những nội dung kiểm tra, kiểm soát của KTNN đối với nền kinh tế
Vai trò của KTNN trong quản lý vĩ mô nền kinh tế ở một số
nước trên thế giới
Cộng hoà Liên bang Đức
Trang 32.1.1 2.1.2 2.1.3 2.2 2.2.1 2.2.2 2.3 2.4.1 2.4.2 2.4.3 2.4.4 Chuong III 3.1 3.2 3.2.1 3.2.2 3.2.3 3.2.4 3.2.5 3.2.6
Những cơ sở pháp lý cho hoạt động KTINN Việt Nam
Vị trí của cơ quan KTNN Việt Nam trong hệ thống các công cụ
kiểm tra, kiểm soát vĩ mô nền kinh tế
Sự phát triển cơ quan KTNN sau gần 9 năm hoạt động
Vai trò của KTINN đối với quản lý vĩ mô nền kinh tế thời gian
qua
Đánh giá các ưu điểm và những tồn tại về tình hoạt động kiểm toán
của KTNN trong những năm qua
Những tác động của hoạt động KTNN đến quá trình quản lý vĩ mô nền kinh tế hiện nay
Những vấn đề đặt ra đối với hoạt dộng của KTNN hiện nay Vấn đề môi trường pháp lý cho hoạt động của KTNN
Vấn đề địa vị pháp lý của cơ quan KTNN Vấn đề về chuyên môn, nghiệp vụ
Vấn đề cơ sở vật chất, kỹ thuật và chế độ đãi ngộ đối với công chức
ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP NHẰM TĂNG CƯỜNG VAI TRÒ CỦA
KTNN TRONG QUẢN LÝ VĨ MÔ NỀN KINH TẾ
Những định hướng tăng cường vai tro KTNN trong quan ly vi
mô nền kinh tế
Những giải pháp và lộ trình thực hiện các giải pháp nhằm tăng
cường vai trò của KTNN
Hoàn thiện hệ thống pháp luật và nâng cao địa vị pháp lý của KTNN Giải pháp phát triển các loại hình kiểm toán hoạt động và kiểm toán tuân thủ Giải pháp hoàn thiện cơ cấu tổ chức và cơ chế hoạt động của cơ quan KTNN
Các giải pháp nâng cao chất lượng kiểm toán của KTNN
Xác định rõ các chế tài đối với các sai phạm được phát hiện trong
quá trình kiểm toán của KTNN
Trang 43.3 3.3.1 3.3.2 3.3.3
Những điều kiện nhằm bảo đảm các giải pháp nâng cao vai trò
KTNN trong quản lý vĩ mô nên kinh tế
Các điều kiện đổi mới chính sách về quản lý, sử dụng và kiểm sốt
tài chính cơng
Các điều kiện đối với bản thân cơ quan KNN
Trang 51 Tính cấp thiết của đề tài
Công cuộc đổi mới về tổ chức, cơ chế hoạt động của Nhà nước ta
đang mang lại những kết quả to lớn trên tất cả các phương diện trong đó đặc biệt là về mặt kinh tế Từ một nền kinh tế lạc hậu, chậm phát triển, thậm
chí khủng hoảng triển miên về mặt tài chính - tiền tệ những năm 70, 80 đến
nay đã cơ bản ổn định, phát triển, đời sống nhân dân ngày càng được nâng cao Việt Nam đang từng bước khẳng định được vai trò về kinh tế của mình trong quan hệ quốc tế Kết quả đó trước hết là nhờ vào sự đổi mới vai trò
quản lý vĩ mô của Nhà nước Nền kinh tế Việt Nam đã có sự phát triển toàn diện từ khi Nhà nước thay đổi cơ chế quản lý tập trung bao cấp sang cơ chế kinh tế thị trường, phát triển nền kinh tế dựa vào cơ cấu kinh tế nhiều thành phần thực hiện sự cạnh tranh có hiệu qủa dưới sự điều tiết và kiểm sốt vĩ mơ của Nhà nước
Sự ra đời cơ quan KTNN là nhu cầu tất yếu, khách quan cho tiến
trình đổi mới cơ chế quản lý và cơ chế kiểm sốt vĩ mơ của Nhà nước Tuy
nhiên, hiện nay hệ thống các công cụ kiểm tra, kiểm soát vĩ mô của Nhà
nước như: thanh tra tài chính, kiểm soát của Viện Kiểm sát nhân dân tối
cao, cơ quan công an v.v có sự chồng chéo cả về chức năng, nhiệm vụ và thực tiễn hoạt động Trên phương diện lý luận và chủ trương chính sách của
Nhà nước về việc kiểm tra, kiểm soát các hoạt động kinh tế — xã hội còn nhiều vướng mắc, chưa thống nhất KTNN là cơ quan kiểm tra tài chính
Trang 62 Mục tiêu của đề tài
Đề tài được nghiên cứu nhằm 4 mục tiêu sau:
- Lam rõ cơ sở lí luận về vai trò của KTNN trong quản lý vĩ mô nền kinh tế trong nền kinh tế thị trường
- Đánh giá vai trò của KTNN đối với quản lý vĩ mô nền kinh tế hiện nay - Lầm rõ mối quan hệ giữa hoạt động kiểm toán của cơ quan KTNN với các công cụ trong hệ thống các công cụ kiểm tra, kiểm sốt vĩ mơ của Nhà nước
- Định hướng xây đựng các giải pháp phát huy vai trò của KTNN
trong quản lý vĩ mô nền kinh tế Việt Nam
3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của đề tài
- Đối tượng nghiên cứu là những tác động và ảnh hưởng của hoạt động KTNN tới các quan hệ kinh tế - xã hội từ góc độ kiểm tra, giấm sát các hoạt động tài chính công và vai trò của KTNN trong việc quản lý vĩ mô nền kinh tế
- Phạm vi nghiên cứu của đề tài là hoạt động của KTNN trong mối quan hệ qua lại giữa các bộ phận của hệ thống các công cụ quản lý kiểm tra
kiểm soát vĩ mô nền kinh tế, những tác động của các công cụ quản lý Nhà
nước đối với các quan hệ kinh tế - xã hội; nghiên cứu lí luận và thực tiễn những tác động của hoạt động KTNN đối với quá trình quản lý vĩ mô nền
kinh tế
4 Phương pháp nghiên cứu
Đề tài sử dụng tổng hợp các phương pháp: duy vật biện chứng và duy
vật lịch sử; các phương pháp nghiên cứu cụ thể như: phương pháp tổng hợp, phân tích, khảo sát, thống kê, hệ thống hố, mơ hình hố v.v
5 Nội dung của đề tài
Trang 7Chương I: Cơ sở lí luận về vai trò của KTNN trong quản lý vĩ mô nền
kinh tế
Chương II: Thực trạng vai trò của cơ quan KTNN Việt Nam trong những năm qua và những vấn đề đặt ra
Trang 8CHUONG I
CƠ SỞ LÍ LUẬN VỀ VAI TRÒ
KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC TRONG QUẢN LÝ VĨ MÔ NỀN KINH TẾ
1.1 BẢN CHẤT VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ LÍ LUẬN CHUNG VỀ QUẦN LÝ VĨ MÔ NỀN KINH TẾ
1.1.1 Những đặc trưng cơ bản của quản lý Nhà nước và vai trò quản lý vĩ mô của Nhà nước
- Quản lệ vĩ mô của Nhà nước theo nghĩa rộng: Đó là toàn bộ hoạt động của các cơ quan, các bộ phận của bộ máy Nhà nước từ lập pháp, hành pháp đến tư pháp nhằm thực hiện các chức năng đối nội, đối ngoại, trên các
lĩnh vực chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh, quốc phòng Nói cách khác, hiểu theo nghĩa rộng, quản lý nhà nước vĩ mô là toàn bộ các hoạt động của một Nhà nước nhằm thực hiện các chức năng cơ bản của Nhà nước đó
- Quản lý nhà nước vĩ mô theo nghĩa hẹp: đó là hoạt động của một loạt cơ quan trong bộ máy nhà nước, có chức năng chấp hành và điều hành Đó là cơ quan hành pháp (hay cơ quan hành pháp nhà nước) Công cụ chủ yếu để cơ quan thực hiện chức năng quản lý Nhà nước là các quyết định
hành chính Nó mang đặc điểm là mệnh lệnh, bắt buộc, đơn phương
Nếu như hiểu theo nghĩa rộng thì toàn bộ hoạt động lập hiến, lập pháp của Quốc hội ; hoạt động kiểm sát, thực hiện quyền Công tố của Viện
Kiểm sát nhân đân ; hoạt động xét xử của Toà án nhân dân cũng như hoạt
động của hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước đều là hoạt động quản lý Nhà nước Do đó, nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước xét cho cùng là
nâng cao chất lượng của toàn bộ các hoạt động đó Day là một vấn đề có
phạm vi rộng lớn và phức tạp, trong phạm vi nghiên cứu của một đề tài
không thể bao quát hết Vì vậy, quản lý nhà nước trong phạm vi nghiên cứu
Trang 9thực hiện chức năng quản lý kinh tế trên phương diện chấp hành, điều hành
của mình
Khái niệm quản lý nhà nước đã được sử dụng từ lâu ở các nước trên
thế giới, nó gắn hiền với sự ra đời của Nhà nước và pháp luật; ở đâu có Nhà
nước thì ở đó có hoạt động quản lý của nhà nước Có nghĩa là quản lý nhà nước là sử dụng quyền lực nhà nước thực hiện sự quản lý đối với các lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội, của đất nước Đó là sự thực thi pháp luật
bằng các văn bản pháp quy, các thiết chế, các quy trình và thủ tục hành
chính một cách khoa học, hợp lý và có hiệu quả; là sự quản lý cụ thể mọi
nguồn tài lực to lớn thể hiện qua nguồn ngân sách nhà nước để phục vụ lợi ích chung của toàn xã hội; là một hệ thống quản lý đảm bảo cho xã hội phát
triển có kỷ cương, có nề nếp, bảo đảm cho quyền và nghĩa vụ của công dân được thực hiện theo Hiến pháp và Pháp luật
Tuy nhiên, trong thực tế, quyền hành pháp là một bộ phận của quyền lực chính trị và trong một số trường hợp, nó đại diện cho sức mạnh đất nước Trong quản lý nền kinh tế, hoạt động chấp hành, điều hành là hoạt động thường xuyên, liên tục, mang tính tổ chức - chỉ huy Thông qua cơ quan hành pháp, Chính phủ và các cơ quan của Chính phủ thực hiện việc
đưa Pháp luật vào cuộc sống
- Mục tiêu quản lí vĩ mô của nhà nước đối với nền kinh tế:
+ Bảo đảm cho nền kinh tế phát triển đúng hướng, phát triên ổn định, bển vững và đạt hiệu quả chung cao nhất
+ Hạn chế những cạnh tranh không lành mạnh, gắn kết lợi ích của từng đơn vị, cá nhân trong xã hội để tạo ra lợi ích chung của xã hội + Thực hiện quản lí tập trung thống nhất các nguồn lực tài chính công của nến kinh tế để thực hiện các mục tiêu chiến lược phát triển nền kinh tế quốc gia, phát triển và duy trì lợi ích chung của cộng
Trang 10+ Thực hiện phát triển nền kinh tế thị trường ở Việt Nam theo định
hướng XHCN
Đặc điểm của nền kinh tế và quyển lực Nhà nước ở nước ta là gắn
Hển với quyền lực tối cao của nhân dân, dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Quyền tối cao được phân công, phân nhiệm một cách hợp lý giữa các bộ phận trong hệ thống chính trị Từ năm 1945 đến nay, qua từng giai đoạn
phát triển của đất nước, chúng ta chú trọng xây dựng một nền hành chính phát
triển Điều này thể hiện rất rõ trong các Hiến pháp 1946, 1959, 1980 và 1992 Quyền lực Nhà nước thống nhất và không phân chia
Ở đa số các nước trên thế giới quyền lực Nhà nước được chia thành các quyền: lập pháp, hành pháp và tư pháp Các quyền này độc lập và chế
ước lẫn nhau
Ở nước ta, theo Hiến pháp hiện hành, quyền lực Nhà nước (bao gồm
lập pháp, hành pháp, quyền tư pháp) là thống nhất và có sự phân cơng Nước Cộng hồ Xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân Tất cả quyển lực Nhà nước thuộc về nhân dân mà
nền tảng là liên minh giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và tầng lớp
trí thức” Nhân dân sử dụng Quuyền lực Nhà nước thông qua Quốc hội và
Hội đồng nhân dân là những cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân, do nhân dân bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân Như
Trang 11Tuy rằng quyền lực Nhà nước là thống nhất và không phân chia
nhưng ở nước ta cũng có sự phân công giữa các cơ quan Nhà nước trong việc thực hiện 3 quyển: lập pháp, hành pháp và tư pháp Tuy nhiên, đó
không phải là sự phân lập các quyền bởi giữa chúng không có sự độc lập và
chế ước lẫn nhau Đặc điểm này của bộ máy Nhà nước ta sẽ có ý nghĩa là
cơ sở lý luận để nghiên cứu, xem xét, xử lý nhiều vấn đề liên quan đến quá trình hoàn thiện các cơ chế kiểm toán, thanh tra, kiểm tra, giám sát
Tóm lại, vai rò quản lý vĩ mô của Nhà nước đối với nền kinh tế chính là Nhà nước thực hiện chức năng quản lý và kiểm sốt nền kinh tế thơng qua những công cụ, chính sách vĩ mô, như hệ thống pháp luật; các chủ trương chính sách về tài chính tiền tệ; thuế; chính sách xuất nhập khẩu;
tương ứng với từng thời kì và các công cụ kiểm tra, kiểm soát Nhà nước như KTNN, Thanh tra Nhà nước.v.v Nhờ đó nền kinh tế mặc dù vận động theo
cơ chế cạnh tranh của nền kinh tế thị trường nhưng vẫn bảo đảm hiéu qua xã hội cao, luôn duy trì được các mục tiêu lợi ích của quốc gia
1.1.2 Phương thức quản lý và cơ chế kiểm soát nên kinh tế của Nhà nước
Phương thức quản lý được hiểu là cách thức quản lý, cách thức tác động lên đối tượng quản lý Nhà nước thực hiện các phương thức quản lý nền kinh tế chính là Nhà nước sử dụng các công cụ phương pháp tác động
lên nền kinh tế, một mặt để điều chỉnh các mối quan hệ kinh tế -xã hội sao cho chúng phát triển mà không gây tổn hại lợi ích chung, mặt khác kiểm
soát nền kinh tế một cách có hiệu quả, duy trì sự ổn định và tăng trưởng Đứng trên phương diện phương thức quản lý, Nhà nước thực hiện: - Quản lý nền kinh tế bằng pháp luật (luật, đạo luật, văn bản pháp
quy thích ứng với từng thời kỳ phát triển đất nước)
Trang 12toàn sử dụng và chất lượng sản phẩm hoặc dịch vụ nhận được, đồng thời nhận được sự công bằng khi có sự trao đổi hàng hoá, dịch vụ
- Nhà nước sử dụng các công cụ để kiểm soát về tài chính và tiền tệ,
duy trì một nền kinh tế luôn lành mạnh và có tác động hỗ trợ lẫn nhau đối với sự phát triển chung của toàn bộ đời sống kinh tế - xã hội
- Nhà nước thực hiện chức năng quản lý nền kinh tế chứ không phải là đứng ra làm kinh tế, tính chất này ngày càng được làm rõ cả về lý luận và
thực tiễn trong quản lý kinh tế của Nhà nước Việt Nam
- Nhà nước có cơ chế kiểm soát các thông tin công khai trong các mối quan hệ kinh tế xã hội sao cho các thông tin đó, khi công khai có cơ sở để khẳng định là những thông tin trung thực, và hợp lý trên các vấn đề trọng yếu của các lính vực, hoạt động mà thông tin đó phản ảnh Ngăn chặn được các sai phạm, các âm mưu, các vụ lừa đảo, những rủi ro thông tin trong các quan hệ kinh tế của các cá nhân, tổ chức với nhau hoặc trong quan hệ với
Nhà nước
Đứng trên phương điện kiểm soát nền kinh tế, Nhà nước thực hiện một cơ chế kiểm soát trực tiếp hoặc gián tiếp các hoạt động kinh tế - xã hội thông qua hệ thống các công cụ Thanh tra, kiểm tra, kiểm toán và giám sát
Như vậy, khi đề cập đến cơ chế kiểm toán,thanh tra, kiểm tra, giám sát là đề cập đến không chỉ về cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ của một hệ thống cơ quan có chức năng kiểm toán, thanh tra, kiểm tra hay giám sát mà còn phải để cập đến các mối quan hệ giữa chúng với các cơ quan khác; để cập đến cách thức, phương thức và quá trình vận hành của chúng trong quá trình thực thi chức năng, nhiệm vụ của mình Nói cách khác, việc
nghiên cứu cơ chế kiểm toán, thanh tra, kiểm tra, giám sát là nghiên cứu về
3 nội dung sau đây:
- Về các chủ thể tiến hành kiểm toán, thanh tra, kiểm tra, giám
Trang 13Theo Hiến pháp và pháp luật của Nhà nước ta hiện nay thì nhiệm vụ
xem xét, đánh giá việc thực hiện pháp luật và áp dụng những biện pháp xử
lý đối với những hành vi vi phạm pháp luật thuộc về một số cơ quan Nhà nước,
+ Quốc hội thực hiện quyển giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước
+ Hội đồng nhân dân giám sát việc tuân theo pháp luật của cơ quan Nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và công đân ở địa phương
+ Các cơ quan quản lý Nhà nước (Chính phủ, các Bộ, Ủỷ ban nhân
dân, Sở, Phòng, Ban ) kiểm tra, thanh tra việc tuân theo pháp luật của cơ quan, tổ chức và cá nhân theo phạm vi, lĩnh vực quản lý thuộc thẩm quyền
Viện kiểm soát nhân dân tối cao kiểm sát việc tuân theo pháp luật của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, các cơ quan chính
quyển địa phương, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang và công
dân Các Viện kiểm sát nhân dân địa phương kiểm tra việc tuân thủ pháp
luật của các cơ quan chính quyền địa phương, tổ chức kinh tế, tổ chức xã
hội và công dân
Các tổ chức Thanh tra Nhà nước thanh tra việc thực hiện chính sách,
pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch Nhà nước của cơ quan, tổ chức và cá nhân
có trách nhiệm
Trang 14- Về mối quan hệ giữa các chủ thể tiến hành kiểm toán, thanh tra,
kiểm tra, giám sát:
Với tư cách là một bộ phận của hệ thống chính trị và bộ máy Nhà nước, hoạt động theo một thể chế pháp luật thống nhất, giữa các chủ thể tiến hành thanh tra, kiểm tra, kiểm toán Nhà nước, giám sát có những mối quan hệ ràng buộc, tương hỗ, phối hợp với nhau khi thực thi chức năng, nhiệm vụ của mình Ví dụ như mối quan hệ giữa KTNN với Thanh tra Nhà
nước, với các cơ quan Điều tra, Kiểm sát trong việc kiến nghị xử lý những
hành vi phạm pháp; mối quan hệ giữa thanh tra Nhà nước với thanh tra ngành và lĩnh vực; mối quan hệ giữa các cơ quan của Quốc hội, Hội đồng nhân dân với các cơ quan Nhà nước, trong đó có các cơ quan Kiểm toán
Nhà nước, Thanh tra Nhà nước, Điều tra, cơ quan Kiểm sát, trong việc xử lý
các sai phạm trong hoạt động tài chính công
- Về phương thức hoạt động Kiểm toán , thanh tra, kiểm tra, giám
sát đốt với nền kinh tế:
Quốc hội, Hội đồng nhân dân thực hiện quyền giấm sát của mình
thông qua các cơ quan của Quốc hội, Hội đồng nhân dân, đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân; xem xét báo cáo tài chính của các cơ quan Nhà nước; chất vấn người đứng đầu cơ quan Nhà nước về mặt sử dụng tài chính trong đơn vị; xem xét việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân
Quốc hội, Hội đồng nhân dân có quyền yêu cầu các cơ quan, tổ chức, người
có trách nhiệm thực hiện đúng pháp luật, có biện pháp để thực hiện nhiệm vụ, chấm đứt những hành vi trái pháp luật, xử lý vi phạm pháp luật; biểu thị sự tín nhiệm đối với những cử trị, bảo vệ lợi ích kinh tế và lợi ích khác của
công dân Để thực hiện các chức năng này Quốc hội, Hội đồng nhân dân,
Trang 15Các cơ quan quản lý Nhà nước, người lãnh đạo cao nhất cha don vi
có trách nhiệm tự kiểm tra, thanh tra hoặc uỷ quyền cho những cơ quan, cá
nhân thuộc quyển quản lý kiểm tra, thanh tra và xử lý các vi phạm trong việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch Nhà nước của cơ
quan, tổ chức và cá nhân dưới quyền
Viện kiểm sát nhân dân kiểm sát việc tuân theo pháp luật của các cơ quan, tổ chức, đơn vị và cá nhân thông qua kiểm sát việc ban hành các văn
bản pháp quy của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, các cơ quan khác thuộc Chính phủ, các cơ quan chính quyền địa phương và kiểm sát việc chấp hành pháp
luật của các cơ quan Nhà nước nói trên, các tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang và công dân Khi thực hiện quyền kiểm sát của mình, Viện kiểm sát nhân dân có quyển kháng nghị với cơ quan, tổ chức, đơn vị đình
chỉ việc thi hành, sửa đổi hoặc bải bỏ các văn bản vi phạm pháp luật, chấm
đứt hành vi vi phạm pháp luật, loại trừ nguyên nhân gây ra vi phạm pháp
luật; yêu cầu xử lý ký luật, xử phạt hành chính đối với người vi phạm
Các tổ chức Thanh tra Nhà nước khi thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch Nhà nước của các cơ quan, tổ chức và cá nhân có quyền yêu cầu, kiến nghị, kết luận hoặc quyết định xử lý theo thẩm quyền và theo quy định của pháp luật
KTNN 18 co quan kiểm tra tài chính công cao nhất, hoạt động độc lập với các cơ quan, đơn vị ,tổ chức thuộc đối tượng kiểm toán của KTNN
KTNN có chức năng kiểm tra xác nhận tính đúng đắn, hợp lý các số liệu,
tài liệu kế toán trên BCTC của các đơn vị tổ chức có sử dụng tài chính công và đánh giá tính tuân thủ pháp luật, tính hiệu quả hoạt động của các cơ quan, đơn vị và các tổ chức đó trong việc sử dụng tài chính công
Xem xét tính chất, vai trò của công tác giám sát, kiểm tra, thanh tra,
kiểm toán trong quản lý Nhà nước và nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan
thực hiện việc giám sát, kiểm sát, kiểm tra, kiểm toán ,thanh tra thì thấy rõ
là các mặt công tác đó đều dựa trên cơ sở của quyền lực Nhà nước Không
Trang 16bất nguồn từ quyền lực Nhà nước, mà quyền kiểm tra, kiểm toán, thanh tra của các cơ quan quản lý Nhà nước và các tổ chức Thanh tra Nhà nước,
KTNN cũng bất nguồn từ quyền lực Nhà nước, từ sự quản lý vĩ mô nền kinh
tê
1.1.3 Sự phát triển các công cụ kiểm (tra, kiểm sốt vĩ mơ nền kinh tế
Cùng với sự phát triển của nền kinh tế thì phương thức quản lý và cơ
chế kiểm soát vĩ mô cũng có những thay đổi Sự ra đời của cơ quan KTNN theo Nghị định 70/CP ngày 7/11/1994 của Chính phủ đã minh chứng điều
đó Sự ra đời của cơ quan này là một xu thế tất yếu của quá trình hội nhập
quốc tế, xây dựng Nhà nước pháp quyền và chuyển đổi nền kinh tế theo cơ
cơ chế thị trường Ở nước ta Chính sự ra đời của cơ quan KTNN cho thấy
một sự chuyển hoá cơ chế kiểm tra giám sát từ phía Nhà nước đối với các
hoạt động kinh tế xã hội Coi trọng cơ chế giám sát, kiểm tra thường xuyên, tăng cường tính độc lập khách quan và quyền lực của các công cụ kiểm tra,
kiểm soát nền kinh tế, coi trọng việc kiểm tra, kiểm soát và giấm sát từ bên
ngoài đối với các hoạt động tài chính công; Nhà nước đã nhận thức được
các nguy cơ trực tiếp và tiểm tàng về nạn tham những, lãng phí tài chính công trong giai đoạn hiện nay và tương lai
Quá trình phát triển các công cụ kiểm tra, kiểm soát vĩ mô nền kinh tế có thể khái quát qua một số giai đoạn phát triển của nền kinh tế như sau:
Sự phát triển của hệ thống thanh tra, kiểm tra, kiểm sát các hoạt động
kinh tế của Nhà nước có sự chuyển biến về vật chất bắt đầu từ giai đoạn
1986, đây là thời kỳ đổi mới nền kinh tế, chuyển nền kinh tế hoạt động theo
cơ chế kế hoạch hoá tập trung sang cơ chế thị trường theo định hướng
XHCŒCN Để thích ứng với cơ chế mới, ngày 01/04/1990 Chủ tịch nước
CHXHCN Việt Nam ký sắc lệnh công bố “Pháp lệnh thanh tra” và đến
ngày 30/06/1990 Hội đồng Bộ trưởng ra Nghị định số 244/HĐÐBT để triển
Trang 17tra Nhà nước, thanh tra Bộ, Uỷ ban Nhà nước, cơ quan thuộc HĐBT, thanh
tra các tỉnh, thành phố trực thuộc TW, thanh tra huyện, quận, thị xã, thành
phố trực thuộc tỉnh
Tuy nhiên từ năm 1990 thep Pháp lệnh về thanh tra và Nghị định
244/HĐÐBT ngày 30/06/1990 thì thanh tra tài chính nằm trong hệ thống
thanh tra Nhà nước Phạm vi của thanh tra tài chính được giới hạn theo sự
phân công trong hệ thống thanh tra Nhà nước Trên cơ sở pháp lệnh về
thanh tra và nghị định 244/HĐBT của Hội đồng Bộ trưởng, Bộ trưởng Bộ tài
chính đã ban hành quyết định số 173/TC-QĐ-TCCB về quy chế tổ chức,
hoạt động của thanh tra ngành tài chính
Trong thập niên cuối cùng của thế kỷ 20, nền kinh tế thị trường của Việt Nam đã có bước phát triển vượt bậc, công cuộc cải cách kinh tế và cải cách nền hành chính quốc gia được tiếp tục đẩy manh, đòi hỏi cấp thiết phải
kiện toàn lại hệ thống thanh tra, kiểm tra nhà nước, khắc phục tình trạng
chồng chéo, trùng lấp và hoạt động kém hiệu quả của hệ thống này Trên lĩnh vực hoạt động ngân sách và tài chính công đã đến lúc cần phải thiết lập
một cơ cấu tổ chức mới trong bộ máy cơ quan quyền lực Nhà nước, có vị trí độc lập và đủ mạnh để thực hiện chức năng giúp cơ quan quyền lực kiểm
tra, giám sát hoạt động thu chỉ giám sát, quản lý, sử dụng tiết kiệm, có hiệu quả các nguồn lực tài chính công, ngăn ngừa lãng phí, tiêu cực, tham
những Chính vì nhu cầu này mà ngày 11/7/1994 Chính phủ đã ban hành Nghị định 70/CP thanh lap co quan KTNN
Sự ra đời của cơ quan Kiểm toán Nhà nước đã đánh đấu một bước
đổi mới phương pháp và thể thức kiểm tra từ phía Nhà nước đối với nền kinh tế Hoạt động kiểm tra tài chính cơng của Kiểm tốn Nhà nước được
Trang 181.2 CAC CONG CU KIEM TRA, KIEM SOAT Vi MO CUA NHA NUGC
1.2.1 Bản chất các công cụ kiểm tra, kiểm sốt vĩ mơ Nhà nước
Kiểm tra kiểm soát các hoạt động của nền kinh tế là một chức năng
quản lý vĩ mô của Nhà nước Nhà nước thực hiện chức năng này thông qua hệ thống các công cụ kiểm soát của mình Bản chất các công cụ kiểm toán, thanh tra, kiểm tra, kiểm soát và giám sát xét về mặt bản chất được hiểu như sau: - Khái niệm về kiểm toán: kiểm toán là một quá trình mà theo đó một KTV ( tế chức kiểm toán), có thấm quyền được đào tạo nghiệp vụ đầy đủ, thu thập và đánh giá các bằng chứng về một đơn vị kinh tế cụ thể nhằm mục
đích xác định và báo cáo mức độ phù hợp giữa các thông tin số lượng của
đơn vị đó với các chuẩn mực đã được xây dựng
Kiểm toán Nhà nước là cơ quan Nhà nước thực hiện kiểm tra hoạt
động tài chính công một cách độc lập nhằm xác định tính đúng đắn, trung
thực, hợp lý của các thông tin về hoạt động tài chính công, đánh giá tính kinh tế, tính hiệu quả và tính tuân thủ việc sử dụng các nguồn lực tài chính
công đối với các tổ chức cá nhân có liên quan Hoạt động kiểm toán của cơ quan KTNN có tính độc lập cao, chỉ tuân thủ pháp luật khi thực hiện nhiệm vụ
Hoạt động của KTNN có 3 đặc trưng cơ bản:
- Có tính độc lập khách quan, chỉ tuân thủ pháp luật
- Công việc kiểm toán được thực hiện bởi các kiểm toán viên là
những công chức Nhà nước được đào tạo nghiệp vụ đầy đủ (theo chuẩn mực), có đạo đức nghề nghiệp, được độc lập về chuyên môn nghiệp vụ
- Phạm vi hoạt động của KTNN trong trong lĩnh vực hoạt động Tài
chính công, tức là việc điều hành quản lý, việc thu, chỉ sử dụng tài chính công
Hoạt động của Kiểm toán Nhà nước nhằm góp phần tăng cường sự
Trang 19gia, bảo đảm tính trung thực, chính xác, hợp pháp và hợp lệ của việc sử dụng nguồn lực của tài chính công, ngăn ngừa sự xâm hại đối với tài sản
Nhà nước, xây dựng Nhà nước pháp quyền có hiệu lực và hiệu quả trong
quản lý kinh tế - xã hội
Trong quá trình hoạt động, vai trò của Kiểm toán Nhà nước không ngừng được củng cố và tăng cường, đáp ứng những yêu cầu của Quốc hội và Chính phủ trong việc kiểm tra, giám sát, hoàn thiện và nâng cao chất lượng quản lý điều hành ngân sách Nhà nước Biểu hiện qua các mặt:
- Kiểm tra việc chấp hành những quy định về nghĩa vụ nộp ngân sách Nhà nước, thực hiện nộp đúng, nộp đủ theo quy định của Pháp luật Qua hoạt động kiểm toán góp phần cải cách công tác tổ chức và quản lý thu ngân sách Nhà nước có hiệu quả Một mặt tập trung tăng nguồn thu, đáp
ứng nhu cầu chỉ tiêu ngân sách Nhà nước, điểu quan trọng là lập lại trật tự trong việc chấp hành luật Nhà nước, đảm bảo sự bình đẳng trong môi
trường kinh doanh giữa các tổ chức kinh tế trong và ngồi quốc doanh - Kiểm sốt chặt chẽ việc sử dụng ngân sách Nhà nước, chống thất thoát, chống lãng phí, nâng cao hiệu quả sử dụng vốn và tài sản Nhà nước
Trong điều kiện phát triển kinh tế - xã hội hiện nay, nhu cầu chi ngân sách Nhà nước rất lớn trong khi khả năng đáp ứng còn hạn hẹp, thì việc tăng
cường quản lý ngân sách Nhà nước, chống thất thoát, lãng phí, tham những, nâng cao hiệu quả sử dung ngân sách Nhà nước có một ý nghĩa rất quan trọng, đồng thời giúp các đối tượng sử dựng NSNN chấp hành đúng những quy định của pháp luật trong việc lập, chấp hành và quyết toán ngân sách
- Kiểm toán Nhà nước cung cấp thông tin dữ liệu chính xác, kịp thời
phần ánh thực trạng quá trình xây dựng dự toán, điều chỉnh dự toán, chấp
hành ngân sách, kế toán và quyết toán ngân sách ở các ngành, các địa
phương và các đơn vị thuộc các cấp ngân sách phục vụ sự điều hành quản lý
Trang 20- Đề xuất kiến nghị với Nhà nước giải pháp nhằm hoàn thiện cơ chế,
chính sách về kinh tế - tài chính phù hợp với từng ngành, từng lĩnh vực hoạt
động, từng loại đối tượng thụ hưởngsản xuất kinh đoanh hoặc thụ hưởng ngân sách Nhà nước, góp phần từng bước đồng bộ, chuẩn hoá luật pháp, chế độ, chính sách Nhà nước trong các lĩnh vực quản lý tài chính và ngân sách Nhà nước
- Khái niệm thanh tra
Thanh tra (tiếng Anh là IspeetÐ xuất phát từ gốc La tình (Ispeetare) có nghĩa là "nhìn vào bên trong", chỉ một sự kiểm tra, xem xét từ bên ngoài đối
với hoạt động của một đối tượng nhất định Theo từ điển pháp luật Anh -
Việt, thanh tra "là sự kiểm soát, kiểm kê đối với đối tượng bị thanh tra" Từ điển Luật học (tiếng Đức) giải thích thanh tra "là sự tác động của chủ thể
đến đối tượng đã và đang thực hiện thẩm quyển được giao nhằm đạt được mục đích nhất định - sự tác động có tính trực thuộc" Theo Từ điển Tiếng
Việt : "thanh tra là kiểm soát xem xét tại chỗ việc làm của địa phương, cơ quan, xí nghiệp" Với nghĩa này: Thanh tra bao hàm nghĩa kiểm soát nhằm: xem xét và phát hiện ngăn chặn những gì trái với quy định Thanh tra
thường đi kèm với một chủ thể nhất định: Người làm nhiệm vụ thanh tm, đoàn thanh tra của Bộ và đặt trong phạm vi quyển hành của một chủ thể nhất định
Quan niệm về thanh tra hiện nay cũng như trong lịch sử nước ta được
thể hiện qua mô hình các cơ quan Nhà nước và các quy định của Hiến pháp và pháp luật và được đề cập ở các giác độ khác nhau:
Hiến pháp 1992, khái niệm thanh tra, kiểm tra được thể hiện rõ hơn qua các điều 112, 115, 116 và 124 Khoản 7 Điều 112 quy định Chính phủ
có nhiệm vụ "tổ chức và lãnh đạo công tác kiểm kê, thống kê của Nhà nước,
công tác thanh tra, kiểm tra Nhà nước, chống quan liêu, tham những trong
bộ máy Nhà nước; công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dan"
Trang 21Chính phủ ra quyết định, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành các văn bản đó " Đối với Bộ trưởng, các thành viên khác của Chính phủ, Thủ trưởng
các cơ quan thuộc Chính phủ "ra quyết định, chỉ thị, thông tư và kiểm tra việc thi hành các văn bản đó " (Điều 116) Đối với UBND, Điều 124 Hiến
pháp 1992 cũng quy định "UBND ra quyết định, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành những văn bản đó"
Thanh tra có những đặc điểm sau đây : Thanh tra gắn liên với quản lý Nhà nước :
Với tư cách là một chức năng, là một giai đoạn của chu trình quản lý
Nhà nước, thanh tra gắn liền với quản lý Nhà nước Việc xem xết, định hướng đánh giá kết quả quản lý là một phương diện của quản lý xã hội Quản lý Nhà nước là một bộ phận quản lý xã hội và ở đâu có quản lý Nhà
nước ở đó có thanh tra
Trong mỗi quan hệ giữa quản lý và thanh tra thì quản lý Nhà nước giữ vai trò chủ đạo, chi phối hoạt động của thanh tra (đề ra đường lối chủ trương, quy định thẩm quyền của các cơ quan thanh tra, sử dụng các kết quả, các thông tin từ phía các cơ quan thanh tra) Mặt khác, hoạt động chấp hành của quản lý Nhà nước thường bao hàm cả sự điều hành, cho nên trong quá trình thực hiện các văn bản pháp luật đòi hỏi phải có sự kiểm tra
nghiêm ngặt của các cơ quan có thẩm quyền
Là một khâu trong chu trình quản lý, thanh tra bị ràng buộc, chế ước bởi quản lý nhưng đồng thời tác động trở lại, góp phần điều chỉnh các cách
thức, phương pháp quản lý của chủ thể quản lý Nhà nước Trong chu trình
đó, thanh tra phản ánh và bảo vệ mục đích của quản lý Trong tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước, hoạt động có tính hiệu quả của thanh tra
sẽ ngăn chặn được nguy cơ biến dạng, tuỳ tiện thiếu ký cương trong hoạt
động quản lý Nhà nước
Trang 22Tính quyền lực Nhà nước của hoạt động thanh tra có mối liên hệ chặt chẽ với tính quyền uy - phục tùng của quản lý Nhà nước Là một chức năng
của quản lý Nhà nước, thanh tra phải thể hiện như một tác đông tích cực nhằm thực hiện quyền lực chủ thể quản lý đối với đối tượng quản lý Không thể không có quyền lực mà không gắn với một tổ chức Nói về quyền lực
Nhà nước trong quá trình thanh tra cũng có nghĩa là xác định về mặt pháp
lý tính chất Nhà nước của tổ chức thanh tra
Điều 1 Pháp lệnh thanh tra quy định: "thanh tra là một chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý Nhà nước; là phương thức bảo đảm pháp chế,
tăng cường kỹ luật trong quản lý Nhà nước, thực hiện quyền dân chủ xã hội
chủ nghĩa"
Tính quyền lực Nhà nước của hoạt động thanh tra thể hiện ở chỗ, các
cơ quan Thanh tra Nhà nước đều có quyền hạn được xác định và khả năng
thực hiện những quyền lực đó:
- Ra các quyết định bắt buộc thi hành đối với các đối tượng bị thanh tra trong việc sửa chữa những thiếu sót đã bị thanh tra phát hiện
- Yêu cầu cấp có thẩm quyền giải quyết để nghị của thanh tra, yêu
cầu truy cứu trách nhiệm đối với những người có lỗi gây ra những vị phạm
được phát hiện, kế cả việc chuyển hồ sơ sang cơ quan điều tra để truy tố
trước pháp luật
- Trong một số trường hợp trực tiếp áp dụng các biện pháp cưỡng chế Nhà nước
Thanh tra chỉ: có tính độc lập tương đối:
Đây là đặc điểm vốn có, xuất phát từ bản chất của thanh tra Đặc
điểm này phân biệt thanh tra với các loại hình cơ quan chức năng khác của
Trang 23cơ quan quản lý Nhà nước khác, các cơ quan thanh tra có nhiệm vụ như những cơ quan quản lý Nhà nước khác, cơ quan thanh tra có nhiệm vụ chủ
yếu là xem xết đánh giá một cách khách quan: "việc thực hiện chức năng, pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch Nhà nước của các cơ quan tổ chức và cá
nhân" Tính độc lập tương đối trong quá trình thanh tra được thể hiện trên
các điểm sau :
~- Chỉ tuân theo pháp luật
- Tự mình tổ chức các cuộc thanh tra theo thẩm quyền đã được pháp luật quy định
- Ra các kết luận, kiến nghị, quyết định xử lý theo các quy định của pháp luật về thanh tra; chịu trách nhiệm về quyết định thanh tra của mình
Ở đây tính độc lập của hoạt động thanh tra chỉ là tương đối bởi vì bản
thân nó luôn là cơ quan thanh tra nội bộ của Chính phủ, không độc lập với
chính phủ mà chỉ độc lập tương đối với các đối tương bị thanh tra, kiểm tra mà thôi Trong hoạt động thanh tra các cơ quan thanh tra phải căn cứ vào pháp luật và chính sách hiện hành
- Khái niệm kiểm tra
Theo từ điển Tiếng Việt thì "kiểm tra là xem xét tình hình thực tế để đánh giá, nhận xét" Xét về chủ thể thì phạm vi chủ thể tiến hành hoạt động kiểm tra đa dạng hơn thanh tra rất nhiều Chủ thể tiến hành kiểm tra có thể là Nhà nước hoặc cũng có thể là một chủ thể phi Nhà nước, chẳng hạn như hoạt động kiểm tra của một tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội
Đảng, Công đoàn, Mặt trận, đoàn thanh niên, Hội phụ nữ ) hoạt động kiểm
tra trong nội bộ một doanh nghiệp: kiểm tra của Giám đốc đối với các phòng ban, kiểm tra của quản đốc đối với người lao động Trên một bình điện rộng hơn nữa, kiểm tra có thể là sự xem xét thực tế đánh giá, nhận xét
của bất kỳ một cá nhân nào trong xã hội trong bất cứ một hoạt động nào
Trang 24sự ra đời của Nhà nước đầu tiên trong lịch sử Có thể nói, kiểm tra sẽ tồn tại cùng với loài người Khi Nhà nước tự tiêu vong, thanh tra sẽ mất đi như đã
nói ở trên, nhưng kiểm tra thì vẫn tồn tại cùng với "chức năng quản lý đơn
thuần chăm lo đến lợi ích của xã hội" như Ăng ghen đã chỉ ra - Khái niệm giám sát
Trong từ điển tiếng Việt, "giám sát" được hiểu là "sự theo dõi, xem xét làm đúng hoặc sai những điều đã quy định" hoặc được hiểu là "theo dõi và kiểm tra xem có thực hiện đúng những điểu quy định không” Cũng
trong từ điển tiếng Việt, giám sát còn được hiểu là “chức quan thời xưa
trông nom, coi sóc một loại việc nhất định”
Tuy cách diễn đạt và biểu hiện ý nghĩa của từ "giám sát" có khác
nhau nhưng chúng đều có một số đặc điểm sau đây:
- "Giám sát" luôn luôn gắn với một chủ thể nhất định, tức là phải trả
lời được câu hỏi: ai (người hoặc tổ chức) nào có quyền thực hiện việc theo
đõi, xem xét, kiểm tra và đưa ra những nhận định về một việc lầm nào đó đã
được thực hiện đúng hoặc sai những điều đã quy định Đồng thời "giám sát"
giám sắt ai, giám sát việc gì Điều này có ý nghĩa quan trọng là ở chỗ, nó phân biệt giữa "giám sát" và "kiểm tra" "Kiểm tra" thì chủ thể hoạt động và
đối tượng chịu sự tác động của hoạt động đó có thể đồng nhất với nhau, đó
là việc tự kiểm tra của chủ thể hoạt động Nói một cách khác, chủ thể tự
mình xem xét, đánh giá tình trạng tốt, xấu của công việc mình đang làm
Nhưng "giám sát" thì không thể tự mình giám sát hoạt động của chính
mình "Giám sát" là hoạt động của chủ thể ngoài hệ thống đối với đối tượng thuộc hệ thống khác, tức là giữa cơ quan giám sát và cơ quan chịu giám sát
không nằm trong một hệ thống phụ thuộc nhau
- "Giám sát" phải được tiến hành trên cơ sở các quyền và nghĩa vụ
của chủ thể giám sát và đối tượng chịu sự giám sát "Giám sát" cũng phải được tiến hành trên những căn cứ nhất định, nếu như không có những quy
định này thì không có cơ sở để chủ thể có quyền thực hiện việc giám sát
Trang 25- Trong hoạt động giám sát, cả chủ thể giám sát, đối tượng bị giám sát và nội đưng, tính chất hoạt động giám sát đều rất đa dạng Từ giám sát hoạt động của bộ máy Nhà nước đến giám sát thi công một công trình, giám sát kỹ thuật, giám sát một trận thi đấu thể thao v.v Trong phạm vi nghiên cứu của đề tài này chỉ đề cập đến hai loại hình giám sát chủ yếu sau đây:
Giám sát mang tính quyền lực Nhà nước :
Là loại giám sát được tiến hành bởi chủ thể là các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền đối với một hay một số hệ thống các cơ quan Nhà nước khác
theo những nguyên tắc nhất định về sự phân công quyền lực Nhà nước Ở
nước ta, đó là hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội đối với Chính phủ, toà án nhân dân tối cao và Viện Kiểm sát nhân dân tối cao; là hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân các cấp đối với các cơ quan Nhà nước ở
địa phương Ngoài ra có thể kể thêm hoạt động giám sát của Toà án đối với
bộ máy Nhà nước thông qua hoạt động xét xử Các phương pháp, cách thức mà loại hình giám sát này áp dụng luôn luôn mang tính quyền lực Nhà nước và nó trực tiếp mang lại những bậu quả có tính pháp lý
Giám sát không mang tính quyền lực Nhà nước -
Là loại hình giám sát được tiến hành bởi các chủ thể phi Nhà nước Ở
nước ta, đó là hoạt động giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ
chức thành viên của Mặt trận đối với bộ máy Nhà nước và đội ngñ cán bộ, công chức Nhà nước
Khái niệm kiểm sát
Theo từ điển tiếng Việt, kiểm sát "là theo dõi và kiểm tra xem việc
thực hiện có đúng với những điều quyết định hay không" hoặc là "trông
nom, xem xét công việc có tốt không” Kiểm sát còn được hiểu là một trong
những chức năng cơ bản của một hệ thống cơ quan Nhà nước, đó là hệ
thống Viện kiểm sát nhân dân các cấp
Như vậy, có thể khái quát khái niệm về kiểm sát như sau: kiểm sát là
Trang 26kiểm tra, giám sát việc tuân theo pháp luật của các cơ quan Nhà nước, các tổ chức, đơn vị vũ trang nhân dân và mọi công dân; kiểm tra, giám sát việc
tuân theo pháp luật trong các hoạt động điều tra, xét xử, thi hành án, giam
giữ và cải tạo
1.2.2 Phân loại các công cụ kiểm tra, kiểm sốt vĩ mơ Nhà nước
Qua nghiên cứu các khái niệm về kiểm toán, thanh tra, kiểm tra, giám sát và kiểm sát trên, giúp chúng ta có thể rút ra một vài tiêu chí phân định một số loại hình thanh tra, kiểm tra, giám sát ở nước ta hiện nay cũng
như lý giải về mặt lý luận những vấn đề đặt ra từ thực tiễn Tổng quát các loại hình kiểm tra, kiểm sốt vĩ mơ của Nhà nước như sau:
- Hình thức kiểm tra, kiểm soát tài chính công độc lập, hình thức này
được xác lập trước hết là kiểm tra của Kiểm toán Nhà nước Một cơ chế kiểm tra độc lập về tình hình sử dụng tài chính công từ bên ngoài đối tượng
sử dụng tài chính công và các nguồn lực quốc gia Phạm vi hoạt động của KTNN chủ yếu là hoạt động tài chính công và các quan hệ tài chính công
Đặc trưng cơ bản về hoạt động của KTNN là tính độc lập và trình độ
chuyên môn nghiệp vụ cao của người đi kiểm tra và của cơ quan kiểm tra Tính độc lập của cơ quan KTNN, hay gọi là hình thức kiểm tra từ bên ngoài kết hợp với kĩ năng chuyên môn nghiệp vụ cao (theo chuẩn mực) được coi là đặc trưng cơ bản về hoạt động cha KTNN
- Hình thức thanh tra của Thủ trưởng và Thanh tra nhân dân: thanh tra của Thủ trưởng được lập ra ỏ doanh nghiệp Nhà nước, các cơ quan hành chính sự nghiệp, đặt dưới sự chỉ đạo, điểu hành của người đứng đầu cơ quan, đơn vị đó Nhiệm vụ của nó là xem xét, đánh giá việc thực hiện các quy trình, quy phạm, nội quy, quy chế của các đối tượng trong phạm vi nội bộ đơn vị mình Còn các tổ chức Thanh tra nhân dân được thành lập ở xã, phường, thị trấn, các doanh nghiệp Nhà nước và các cơ quan hành chính sự
nghiệp, Thanh tra nhân dân do tập thể những người lao động bẩu ra, đặt dưới sự chỉ đạo của Mặt trận tổ quốc (ở xã, phường, thị trấn) hoặc của tổ
Trang 27của các Ban thanh tra nhân dân là giám sát việc chấp hành pháp luật của chính quyền cơ sở và của Thủ tướng cơ quan, đơn vị
- Thanh tra chuyên ngành: đây là tên gọi chỉ một hình thức thanh tra được tổ chức ở các ngành, xuất hiện ở nước ta từ lâu nhưng đến đầu những năm 90, khi cơ chế quản lý ở nước ta được chuyển từ cơ chế quản lý tập
trung, quan liêu, bao cấp sang cơ chế thị trường, quản lý các hoạt động kinh
doanh bằng chính sách, pháp luật thì mỗi ngành, mỗi lĩnh vực đều thành lập
một bộ phận làm công tác "xem xét tình hình thực tế, nhận xét, đánh giá” việc chấp hành chính sách, pháp luật của các đối tượng (cơ quan, tổ chức, cá nhân) thuộc quyền quản lý Nhà nước của ngành mình, phát hiện, xử lý các trường hợp vi phạm Đó là cơ quan Thanh tra chuyên ngành
Thanh tra chuyên ngành chính là thanh tra của Nhà nước được tổ chức ở các cơ quan quản lý Nhà nước về ngành và lĩnh vực Nói như thế không có nghĩa là phủ nhận sự khác nhau giữa thanh tra chức trách hành chính công vụ với thanh tra theo một ngành, một lĩnh vực Sự khác nhau đó chỉ có thể dẫn đến sự phân biệt giữa chúng về cách thức, phương pháp tiến hành thanh tra, các tiêu chuẩn nghiệp vụ của Thanh tra viên chứ không phải sự phân định về bản chất
- Kiểm sát của Viên kiểm sát nhân dân: Đây là loại hình kiểm sát của
cơ quan tư pháp Có rất nhiều điểm mà giữa hoạt động cơ quan Viện kiểm
sát với loại hình hoạt động Thanh tra Nhà nước trùng lấp cần phải làm rõ những vấn đề liên quan đến chức năng của Viện kiểm sát; cần có sự so sánh, đối chiếu với khái niệm thanh tra và khái niệm giám sát
+ Trước hết, so với khái niệm thanh tra: ở đây, giữa thanh tra và kiếm sát có hai điểm trùng lặp:
Một là, sự trùng lặp về phạm vị đối tượng: như đã trình bày ở trên,
thanh tra là một chức năng của quản lý, gắn liễn với cơ quan quản lý Nhà
nước Do đó, đối tượng của thanh tra là các Bộ, Uy ban nhân dân các cấp và
Trang 28Trong khi đó, đối tượng của kiểm sát cũng là các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, các cơ quan chính quyền địa phương, các tổ chức
kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và mọi công dan Vi vay,
những đối tượng này sẽ đồng thời chịu sự thanh tra của các cơ quan thanh tra Nhà nước và sự kiểm sát của Viện kiểm sát nhân dân
Hai là, sự trùng lặp về phương pháp, cách thức: cả thanh tra và kiểm
sát hầu như có chung một phương pháp là xem xét tại chỗ, đánh giá, đối
chiếu giữa thực tế và các quyết định của pháp luật để đưa ra kết luận về việc chấp hành pháp luật (hoặc tuân theo pháp luật) của một đối tượng nhất định, xác định rõ nguyên nhân, tính chất, mức độ của hành vi sai phạm va
đưa ra các kiến nghị khắc phục hay chấn chỉnh
Có ý kiến cho rằng, điểm khác nhau cơ bản giữa thanh tra và kiểm
sát là ở chỗ: thanh tra là công việc thường xuyên của người lãnh đạo, người
quản lý, còn kiểm sát chỉ tiến hành khi có dấu hiệu vi phạm pháp luật Tuy nhiên, đây không thể là một đặc điểm để phân biệt thanh tra với kiểm sát vì
trên thực tế, mục đích của hoạt động thanh tra cũng là nhằm uốn nắn, sửa
chữa những sai pham Thanh tra không chỉ nhằm phát huy ưu điểm mà còn
phát hiện để chấn chỉnh kịp thời những vi phạm pháp luật trong hoạt động quản lý Trách nhiệm phát hiện và xử lý những vi phạm pháp luật trong phạm vi quản lý một co quan hành chính thuộc về thủ trưởng cơ quan đó thông qua công tác thanh tra, kiểm tra Chủ tịch Hồ chí Minh đã nói: đi đến ngọn nguồn lạch sông thì những cơ quan nào có phạm khuyết điểm trước hết là vì cán bộ lãnh đạo ở đó không làm tròn trách nhiệm, cho nên họ phải
phụ trách, phải chịu phê bình Do vậy, khi phát hiện một cơ quan, một tổ
chức nào đó có vi phạm pháp luật thì đó chính là một trong những căn cứ để tiến hành thanh tra, kiểm tra
+ Hình thức giám sát tối cao Ở đây cần làm rõ: thẩm quyền kiểm sát
việc tuân theo pháp luật của Viên kiểm sát nhân dân là một quyển năng pháp lý hoàn toàn độc lập hay là một hình thức, một cách thức để thông qua hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân, Quốc hội thực hiện quyền giám sát
Trang 29Về mặt lý luận, ở nước ta, quyển lực là thống nhất và không phân chia Quốc hội là cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất Tuy nhiên, ở nước ta cũng có sự phân công thực hiện quyền lực Nhà nước giữa ba quyền: lập
pháp (Quốc hội), hành pháp (Chính phủ) và tư pháp (Toà án) Từ sự phân công quyền lực này, như phần trên đã đề cập, quyển giám sát tối cao của Quốc hội là quyển giám sát của cơ quan quyển lực Nhà nước cao nhất đối
với hoạt động của Chính phủ, Chủ tịch nước, Toà án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân đân tối cao trong việc thực hiện các quy định của Hiến
pháp, các đạo luật, nghị quyết của Quốc hội và Pháp lệnh của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội Như vậy, mặc dù Viện kiểm sát nhân dân các cấp độc lập với các cơ quan hành chính Nhà nước, độc lập với Toà án nhân
dân, chỉ chịu trách nhiệm và báo cáo trước Quốc hội nhưng không thể cho rằng đó là cơ quan thực hiện quyền giám sát tối cao của Quốc hội
1.2.3 Phân định ranh giới và mối quan hệ giữa KTNN với các
công cụ kiểm tra kiểm soát của nền kinh tế
Ở nước ta hiện đang tồn tại nhiều lại hoạt động thanh tra, kiểm tra,
giám sát do nhiều chủ thể tiến hành, với phạmvwi, đối tượng, tính chất khác nhau
Đó là hoạt động giám sát của các cơ quan quyền lực Nhà nước (Quốc
hội); hoạt động giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam; hoạt động giám sát của Toà án nhân đân các cấp; hoạt động thanh tra của các tổ chức Thanh tra Nhà nước và thanh tra chuyên ngành; hoạt động kiểm tra của Đảng; hoạt
động kiểm sát việc tuân theo Pháp luật của Viện Kiểm sát nhân dân; hoạt
động kiểm tra báo cáo quyết toán của Kiểm toán Nhà nước; hoạt động giám sát thông qua công tác xét xử hành chính của Toà án nhân dân; hoạt động kiểm tra, kiểm soát của lực lượng Công an nhân dân Hoạt động của mỗi cơ quan thanh tra, kiểm tra, giám sát đã tạo thành một cơ chế kiểm soát tổng thể từ trung ương đến cơ sở, trong mọi ngành, mọi lĩnh vực, góp phần bảo đảm trật tự, kỷ cương trong mọi mặt của đời sống xã hội và là một yếu
Trang 30Mặc dù đạt được những kết quả nhất định nhưng nhìn chung, các cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát ở nước ta còn nhiều khiếm khuyết, bất cập
- Đối với cơ chế giám sát của Quốc hội: Sự bất cập thể hiện ở việc
thiếu những phương thức giám sát có hiệu quả; việc thực hiện các yêu cầu, kiến nghị của Quốc hội trong quá trình giám sát không nghiêm; còn thiếu những cơ quan chuyên trách giúp Quốc hội thực hiện quyền giấm sát tối
cao như Thanh tra của Quốc hội hoặc Kiểm toán của Quốc hội
- Đối với các cơ quan Thanh tra; vấn để lớn nhất đặt ra là, tìm ra mô hình tổ chức và phương thức hoạt động phù hợp với cơ chế quản lý mới Mô
hình tổ chức hiện nay vừa tập trung, vừa phân tán Sự chỉ đạo, điều hành
thiếu thông suốt Một số quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của thanh tra
chưa hợp lý Tổ chức thanh tra chuyên ngành còn lộn xôn, thiếu thống nhất
- Đối với các tổ chức Thanh tra nhân dân: thiếu một cơ chế, một định hướng hoạt động có hiệu quả Thanh tra nhân dân hiện nay còn lẫn lộn với
Thanh tra của thủ trưởng (ở các cơ quan, doanh nghiệp) hoặc ở Tổ hoà giải (ở xã, phường, thị trấn) Một số nơi, các Ban Thanh tra nhân dân không hoại
động hoặc ngược lại, có những hoạt động vượt ra khỏi các quy định của Pháp luật, thậm chí, có nơi còn có những hành vi quá khích, vi phạm Pháp luật
- Đối với Viên kiểm soát nhân dân: vấn đề đặt ra là phải xác định lại chức năng cho hợp lý Hiện nay, phạm vi, đối tượng thuộc quyền kiểm sát của Viện Kiểm sát nhân đân quá rộng (bao gồm các cơ quan Nhà nước, các
tổ chức, don vi vii trang va moi cong dan)
- Đối với hoạt động kiểm toán: thực tiễn hoạt động kiểm toán hiện
nay còn đang có những phức tạp trong việc định hình về đối tượng và cách
thức tiến hành Mặt khác, việc phân biệt giữa hoạt động kiểm toán Nhà nước và thanh tra tài chính hiện có những vấn để chưa rõ cả về lý luận và
Trang 31- Đối với hoạt động giám sát của Mặt trận Tổ quốc: cái thiếu lớn nhất
của cơ chế này là cách thức giám sát: bằng cách nào để một tổ chức như Mặt trận Tổ quốc có thể giám sát được toàn bộ bộ máy Nhà nước? Phạm vi giám sát của Mặt trận Tổ quốc đến đâu? Quyền hạn của Mặt trận Tổ quốc
khi thực hiện quyền giám sát như thế nào?v.v Đó là những vấn đề đang dat ra cần phải giải quyết
Tình trạng chồng chéo, trùng lặp và thiếu sự phối hợp chặt chẽ đang là
một thực tế trong hoạt động kiểm toán, thanh tra, kiểm tra, giám sát hiên nay Việc kiểm toán, thanh tra, kiểm tra trùng lặp trong lĩnh vực tài chính
- thuế thường do cơ quan quản lý về tài chính, thuế, Thanh tra Bộ, Thanh tra tỉnh, thanh tra Sở, Viện kiểm sát nhân dân, Kiếm tốn, Cơng an, Bảo hiểm và các cơ quan trực tiếp quản lý doanh nghiệp tiến hành; trong lĩnh vực lao động thường do các cơ quan Thanh tra Bộ, Thanh tra Sở, Công an, Bảo hiểm, Liên đoàn Lao động, Cơng đồn ngành tiến hành; trong lính vực môi trường thường do các cơ quan quản lý về khoa học, công nghệ - môi trường
và các cơ quan quản lý về y tế tiến hành
Kết quả khảo sát nêu trên đã còn cho thấy sự trùng lặp xảy ra không chỉ giữa các cơ quan thanh tra, kiểm tra khác nhau mà nhiều khi xảy ra giữa
các tổ chức trong cùng hệ thống cơ quan với nhau (giữa các cấp hành chính,
giữa Bộ và Sở, ngành ở địa phương, giữa cơ quan quản lý theo ngành và cơ
quan quản lý theo lãnh thổ)
Qua phân tích những qui định của pháp luật, cũng như qua ý kiến
phản ảnh của những đối tượng thanh tra, kiểm tra, có thể nêu ra một số
nguyên nhân của tình trạng trên như sau:
- Các quy định về chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan quản lý Nhà nước nói chung và của các cơ quan có chức năng thanh tra, kiểm tra nói
riêng có những điểm còn chưa rõ ràng, thiếu cụ thể Chức năng thanh tra
việc thực hiện chính sách, pháp luật của các tổ chức Thanh tra Nhà nước,
Trang 32động kiểm sát chung của Viện kiểm sát nhân dân và chức năng phòng
chống tội phạm (hoạt động tiền điều tra) của Cảnh sát kinh tế, An ninh kinh tế, văn hố thuộc lực lượng Cơng an đều trùng nhau về đối tượng, đó là cơ quan, tổ chức, cá nhân Với quy định như vậy, trong thực tế cũng rất khó phân biệt với chức năng quản lý Nhà nước về ngành và lĩnh vực (quy định trong các văn bản quản lý ngành, lĩnh vực) được thực hiện bởi các bộ phận chuyên môn hoặc tổ chức thanh tra chuyên ngành dưới hình thức chủ yếu là hoạt động kiểm tra Do vậy, doanh nghiệp phải chịu sự thanh tra, kiểm tra của nhiều cơ quan có chức năng quản lý và cơ quan có chức năng thành tra, kiểm tra
- Trình tự thanh tra, kiểm tra, điều tra rất khác nhau, tuy nhiên hiên
nay, ngoài trình tự, thủ tục về thanh tra được quy định cụ thể trong pháp
lệnh thanh tra và một số văn bản hướng dẫn của Chính phủ, của Thanh tra
Nhà nước (Nghị định 244/HĐBT ngày 30/6/1990 Quy chế Đoàn thanh
tra ), còn trình tự, thủ tục trong hoạt động điều tra của lực lượng Công an, kiểm sát chung của Viện kiểm sát nhân dân chưa được luật hoá một cách cụ thể Vì vậy, khi áp đụng còn chưa thống nhất hoặc có cách làm khác nhau Tính thiếu đồng bộ, thiếu cụ thể của các quy định pháp luật như vậy làm
cho nhận thức về công tác thanh tra, kiểm tra, kiểm sát, điều tra bị lẫn lộn, chưa thống nhất về phương thức và cách làm cả phía cơ quan Nhà nước và
doanh nghiệp
Quan hệ hỗ trợ phối hợp, kết hợp công tác giữa các cơ quan làm
nhiệm vụ thanh tra, kiểm tra, kiểm sát, điều tra chưa đi vào quy chế, nền nếp, mạnh ai nấy làm, không trao đổi thông tin, không sử dụng và kế thừa
kết quả cong tác của nhau, hiệu quả công tác thanh tra, kiểm tra, kiểm sát vì
thế rất thấp kém Đây cũng là nguyên nhân dẫn đến sự chồng chéo, trùng
lặp trong thanh tra, kiểm tra, điều tra hiện nay
- Sự chỉ đạo, điều hành hoạt động thanh tra, kiểm tra của thủ trưởng cơ quan quản lý Nhà nước chưa phát huy tốt và trách nhiệm chưa đầy đủ
Trang 33không nghiêm ngay từ đầu, dẫn đến đùn đẩy lên trên, làm cho tính chất vụ việc thêm phức tạp, phải giải quyết nhiều lần, gây tốn kém thời gian, công sức của nhiều cơ quan, ảnh hưởng đến hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp
Để khác phục những khiếm khuyết, bất cập trong hoạt động thanh tra, kiểm tra, kiểm toán và giám sát hiện nay đòi hỏi phải có những biện pháp đồng bộ, toàn diện Có thể nêu ra những biện pháp cơ bản sau đây:
- Hoàn thiện thể chế Pháp luật quy định vẻ tổ chức, chức năng, nhiệm
vụ, quyền hạn của từng cơ quan, tổ chức có chức năng kiểm toán ,thanh tra, kiểm tra, giám sát gắn với quá trình cải cách bộ máy Nhà nước
- Phân định rõ phạm vi, đối tượng kiểm toán, thanh tra, kiểm tra, giám sát; xây dựng một cơ chế phối hợp chặt chế giữa các cơ quan, tổ chức
có chức năng thanh tra, kiểm tra, giám sát, khắc phục tình trạng chồng lấn,
trùng lặp trong hoạt động
- Hoàn thiện cách thức, phương thức tiến hành các hoạt động kiểm
toán ,thanh tra, kiểm tra, giám sát, cho từng cơ quan, tổ chức có chức năng thanh tra, kiểm tra, giám sát
- Xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác thanh tra, kiếm tra, giám sát thật sự trong sạch, vững mạnh
- Trong lĩnh vực thanh tra, kiểm tra, giám sát tài chính công, cũng
cần làm rõ ranh giới các loại hình kiểm tra chủ yếu sau Pham vi kiểm tra của kiểm toán Nhà nước:
Trên phương diện Pháp luật, Kiểm toán Nhà nước là cơ quan Nhà
nước hoạt động một cách độc lập với các Bộ, ngành, các tỉnh, thành phố và
các đơn vị thụ hưởng ngân sách Nhà nước thực hiện việc kiểm tra, xác nhận tính đúng đắn, hợp pháp của các tài liệu, số liệu kế toán, báo cáo quyết
Trang 34công của các cơ quan Nhà nước, các đơn vị sự nghiệp, các đơn vị kinh tế
Nhà nước và các đoàn thể, các tổ chức xã hội có sử dụng kinh phí do ngân
sách cấp
Theo pháp luật hiện hành của Nhà nước ta thì Kiểm toán Nhà nước
thực hiên kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách của các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trước khi trình ra Hội đồng nhân dân và tổng quyết
toán Ngân sách Nhà nước của Chính phủ trước khi trình Quốc hội; kiểm
toán báo cáo quyết toán của Bộ, Cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan thuộc Quốc hội, Toà án Nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân,
các đơn vị sự nghiệp cơng, các đồn thể quần chúng, các tổ chức xã hội có sử dụng kinh phí Nhà nước Kiểm toán báo cáo quyết toán của các chương
trình dự án, các công trình đầu tư của Nhà nước và doanh nghiệp Nhà nước.v.v Phạm vị hoạt động của KTNN không có vùng cấm Nói cách khác, ở đâu có quản lý, sử dụng ngân sách Nhà nước và tài chính công thì ở
đó phải chịu sự kiểm toán của KTNN
So với phạm vị hoạt động của Kiểm toán Nhà nước các nước trên thế giới thì phạm vi hoạt động của Kiểm toán Nhà nước ta về cơ bản không có khác biệt, nhưng trong các văn bản pháp luật phạm vi và đối tượng của KTNN chưa được quy định cụ thể hoá, gây ra những trở ngại nhất định cho hoạt động thực tiến của KTNN Chúng tôi cho rằng những vấn đề này cần
phải sớm được khắc phục để tăng cường hiệu qủa hoạt động của KTNN
Phạm vi hoạt động của Kiểm toán Nhà nước chủ yếu xoay quanh việc kiểm tra giấm sát việc quản lý và sử dụng ngân sách Nhà nước và các nguồn lực tài chính công ở các đối tượng liên quan Hoạt động của KTNN là hoạt động kiểm tra và xác nhận độc lập về chuyên môn nghiệp vụ và là
Trang 35Phạm vì kiểm tra của Thanh tra Nhà nước
Thanh tra là một chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý Nhà nước; là phương thức bảo đảm pháp chế, tăng cường kỷ luật trong quản lý Nhà
nước; thực hiện quyền dân chủ xã hội chủ nghĩa
Pham vi hoạt động của Thanh tra Nhà nước là kiểm ta, giám sát việc
chấp hành các chính sách, chế độ, các chỉ thị, nghị quyết, kế hoạch, sự tuân thủ pháp luật của các cơ quan Nhà nước, các doanh nghiệp, tổ chức và cá nhân
Việc kiểm tra, giám sát về ngân sách và tài chính công chỉ là một lĩnh vực trong hoạt động của thanh tra Nhà nước Thanh tra chuyên ngành tài chính do hệ thống thanh tra tài chính các cấp đảm nhiệm
Theo pháp lệnh Thanh tra, thanh tra tài chính là một bộ phận trong cơ
cấu thanh tra Nhà nước, hoạt động thanh tra trong lĩnh vực hoạt động tài
chính ngân sách Hệ thống thanh tra Tài chính chịu sự chỉ đạo trực tiếp của Bộ trưởng Bộ Tài chính, đồng thời chịu sự chỉ đạo của Thanh tra Nhà nước về công tác tổ chức, nghiệp vụ Thanh tra Xét trên góc độ chung thì giống như Thanh tra của các Bộ, ngành khác là Thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật của cơ quan Nhà nước, tổ chức kinh tế, xã hội và công dân
theo thẩm quyền quản lý Nhà nước của ngành tài chính
Xét trên góc độ cụ thể theo quy định của Quyết định số 173/TC-QĐ- TCCB ngày 21/5/1991 của Bộ trưởng Bộ Tài chính: Thanh tra Tài chính là
một chức năng quan trọng của cơ quan tài chính Nhà nước, là một công cụ
quản lý tài chính có hiệu lực, nhằm bảo đảm cho pháp luật, các chính sách; chế độ tài chính và kế hoạch ngân sách Nhà nước được chấp hành nghiêm chỉnh
Trong phạm vi chức năng quản lý Nhà nước về lĩnh vực tài chính, các cơ quan Tài chính có trách nhiệm tổ chức thanh tra hoạt động tài chính đối
với các cơ quan Nhà nước, các tổ chức kinh tế, xã hội, các công dân có mối
Trang 36Nhiệm vụ chủ yếu của Thanh tra Tài chính là:
- Thanh tra việc chấp hành Pháp luật và các chính sách, chế độ tài chính, kế toán, kế hoạch ngân sách Nhà nước của các cơ quan Nhà nước, các tổ chức kinh tế, xã hội và công dân
- Xét và giải quyết các khiếu nại, tố cáo về tài chính theo quy định
của Pháp lệnh về khiếu nại, tố cáo và Pháp lệnh thanh tra
Như vậy, Thanh tra Tài chính hoạt động trong phạm vị chức năng
nhiệm vụ của thanh tra Nhà nước nói chung trên lĩnh vực tài chính như một
công cụ nội kiểm của hệ thống cơ quan hành pháp
- Các công cụ kiểm tra kiểm soát khác như Viện kiểm sát, công an kinh tế, thanh tra ngành v.v được xem là các cơng cụ kiểm sốt Nhà nước
có tính chất chuyên môn, nghiệp vụ về các ngành nghề chuyên môn cụ thể
và có sự khác biệt khá xa với hoạt động của loại hình KTNN, Thanh tra nhà nước, thanh tra tài chính
1.2.4 Những tác động các công cụ kiểm tra, kiểm sốt vĩ mơ
của Nhà nước với các quan hệ kinh tế xã hội
Thanh tra, kiểm tra, kiểm toán, giám sát là một trong những phương
thức thực hiện chức năng quản vĩ mô của Nhà nước Trong chế độ ta, tất
cả quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân Với quyền lực nhân dan giao cho, Nhà nước quản lý xã hội để phục vụ nhân dân Nội dung cơ bản của quản lý Nhà nước bao gồm 3 mặt thống nhất chặt chế với nhau như sau:
- Ban hành quyền quản lý;
- Tổ chức, phân công, chỉ đạo thực hiện các quyết định quản lý; - Kiểm tra việc thực hiện các quyết định quản lý
Như vậy, Nhà nước ban hành pháp luật là để quản lý Nhưng chỉ ban
Trang 37tiếp theo là phải tổ chức, điểu hành để biến các quy định của pháp luật trở thành hành vi xử sự của mỗi cơ quan, tổ chức, cá nhân Cuối cùng là phải
kiểm tra, đánh giá chất lượng của pháp luật để đề ra các biện pháp thích hợp hoặc điều chỉnh lại các quy định của pháp luật Rõ ràng kiểm toán, thanh tra, kiểm tra, giám sát là một trong 3 mặt thống nhất của quản lý (hiểu theo
nghĩa rộng), là một khâu không thể thiếu của hoạt động quản lý Nhà nước Quan điểm của Đảng ta về hoạt động quản lý và công tác thanh tra, kiểm
tra, giám sát được hình thành trên nguyên lý của Chủ nghĩa Mác Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh Từ trước đến nay, Đảng và Nhà nước luôn luôn coi kiểm toán, thanh tra, kiểm tra, giám sát là công tác cực kỳ quan trọng, có ý nghĩa quyết định đến việc nâng cao hiệu quả quản lý Nhà nước Theo quan
điểm của Chủ nghĩa Mác - Lênin, ở đâu có Nhà nước thì ở đó có thanh tra,
kiểm tra, giám sát Lênin đã từng nói : "quản lý đồng thời phải có thanh tra, quản lý và thanh tra là một chứ không phải là hai Chủ tịch Hồ Chí Minh luôn để cao vai trò của công tác thanh tra, kiểm tra trong việc để ra chính sách, pháp luật và tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật đó
Kiểm toán, thanh tra, kiểm tra, và giám sát là phương thức bảo đảm pháp chế, ngăn ngừa, phát hiện và xử lý hành vì ví phạm pháp luật
Kiểm toán, Thanh tra, kiểm tra, giám sát là phương thức bảo đảm pháp chế
Một trong những nguyên tắc cơ bản của hệ thống chính trị và bộ máy
Nhà nước ta là nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa Nội dung của nguyên
Trang 38nhiệm đã được quy định trong các văn bản pháp luật Ngay trong hoạt động ban hành các quyết định, các văn bản quản lý, nguyên tắc pháp chế cũng
được thể hiện ở việc văn bản của cơ quan cấp dưới phải phù hợp với các quy
định trong các văn bản của cơ quan cấp trên, văn bản có hiệu lực thấp hơn phải phục tùng những văn bản có hiệu lực cao hơn và mọi văn bản pháp luật phải phù hợp với Hiến pháp - đạo luật gốc, có hiệu lực pháp lý cao nhất
Về phía các đối tượng quản lý, mọi công dân, tổ chức trong mọi mặt
của đời sống kinh tế - xã hội đều phải thực hiện theo các quy định của pháp luật Hệ thống pháp luật quy định cho mỗi công dân, mỗi doanh nghiệp, mỗi tổ chức có quyển nhất định như quyền tự do kinh doanh, tự do di lại,
quyển được học tập, quyển có nhà ở đồng thời pháp luật cũng quy định những nghĩa vụ nhất định Ngoài ra, pháp luật còn có những quy phạm điều
chỉnh các mối quan hệ trong xã hội Pháp chế đòi hỏi tất cả những quy định
đó đều phải được tuân thủ một cách tuyệt đối
Tuy nhiên, vì nhiều lý do khác nhau, không phải lúc nào, ở đâu pháp luật cũng được thực thi nghiêm chỉnh Sự vi phạm pháp luật đã, đang và sẽ
còn là một thức tế Để giải quyết vấn đề này, người ta có thể áp dụng nhiều biên pháp từ giáo dục, thuyết phục đến cưỡng chế Tất cả các biện pháp đó
đều cần đến công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát Chỉ có qua thanh tra,
kiểm tra, giám sát mới có thể đánh giá được một cơ quan, tổ chức, cá nhân
nào đó chấp hành pháp luật như thế nào, có vi phạm pháp luật hay khong, vi
phạm ở mức độ nào Từ đó đề ra những biên pháp xử lý thích hợp Do vậy,
thanh tra, kiểm tra, giám sát chính là một phương thức bảo đảm pháp chế
Kiểm toán, thanh tra, kiểm tra, và giám sát là biện pháp ngăn
ngừa, phát biện và xử lý hành vi vì phạm pháp luật Đặc biệt là các vi phạm trong lĩnh vực tài chính công
Tại Pháp lệnh chống tham những và Pháp lệnh thực hành tiết kiệm,
chống lãng phí năm 1998 đều có những quy định về trách nhiệm của các cơ
Trang 39Quốc hội; các cơ quan hành chính Nhà nước; các cơ quan Thanh tra, Điều tra, Viện kiểm sát, Toà án; Mặt trận Tổ Quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận trong việc thanh tra, kiểm tra, giám sát việc phòng ngừa, phát hiện và xử lý hành vi tham nhũng
Trong Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX cũng đã nhấn mạnh việc “định kỳ kiểm tra, đánh giá cán bộ, công chức, kịp thời thay thế những cán bộ, công chức yếu kém và thoái hoá” Nghị quyết cũng xác định một trong những biện pháp đẩy mạnh cuộc đấu tranh chống tham những là phải tăng cường thanh tra, kiểm tra, kiểm soát, kiểm toán, bảo đảm tính minh bạch trong việc sử dụng ngân sách Nhà nước, tài sản cơng, tài chính Đảng, đồn thể, tài chính các doanh nghiệp Nhà nước, các quỹ đo nhân dân đóng góp và do nước ngoài viện trợ
Tuy nhiên, vai trò của công tác thanh tra, kiểm tra, kiểm tốn, giám
sót khơng chỉ và không phải chủ yếu là phát hiện và xử lý mà quan trọng hơn, thanh tra, kiểm tra, giám sát đóng vai trò như một biện pháp phòng
ngừa hữu hiệu các vì phạm pháp luậi Tính phòng ngừa của thanh tra, kiểm tra, kiểm toán, giám sát đối với các hành vi vì phạm pháp luật được thể
hiện ở những mặt sau:
Một là, thanh tra, kiểm tra, kiểm toán, giám sát (dù được thực hiện
bằng phương thức gì, do cơ quan nào tiến hành) luôn luôn là hiện thân của
kỷ cương Pháp luật Chỉ riêng sự hiện diện của các cơ quan thanh tra, kiểm
tra, kiểm toán, giám sát đã là một sự nhắc nhở thường xuyên đối với tất cả các đối tượng chịu sự thanh tra, kiểm tra, giám sát rằng: Pháp luật phải
được tuân thủ Sự thanh tra, kiểm tra, kiểm toán và giám sát định kỳ, thường
xuyên hay đột xuất luôn tạo ra một “sức ép” thường trực lên các đối tượng và nhờ đó, nó đã hạn chế sự vi phạm pháp luật
Thanh tra, kiểm tra, kiểm toán và giám sát.không chỉ có chức năng bảo đảm pháp chế mà còn có chức năng tìm hiểu, giúp đố, định hướng cho
Trang 40trở nên quan trọng nếu chúng ta quan niệm về một Nhà nước làm dịch vụ
công Khi đó các cơ quan có chức năng thanh tra, kiểm tra, kiểm toán và
giám sát sẽ thực sự trở thành một trong những điaạ chỉ mà các cơ quan, đơn
vị, doanh nghiệp công dân trông cậy để có thể nhận được những khuyến
nghị, những chỉ dẫn bảo đảm cho mình đúng Pháp luật
Hai là, kiểm toán, thanh tra, kiểm tra, và giám sát luôn luôn là cách
thức phân tích, mổ xẻ một cách sâu sắc, đầy đủ nhất các nguyên nhân,
động cơ, mục đích, tính chất, mức độ của một hành vi vi phạm Do vậy các giải pháp (các khuyến nghị, kiến nghị, yêu cầu ) được đưa ra từ hoạt động thanh tra, giám sát không chỉ hướng vào việc xử lý hành vi vi phạm Pháp luật mà nó phát hiện được mà nó cồn có tác dụng khắc phục các kẽ hở của chính sách, pháp luật, ngăn ngừa tận gốc mầm mống phát sinh những vi phạm pháp luật tương tự xảy ra ở một nơi khác hoặc vào một thời điểm khác
Bà là, thanh tra, kiểm tra, kiểm toán và giám sát dù là hình thức nào
cũng luôn luôn có tính định hướng và tính xây dựng Vai trò phòng ngừa
của thanh tra, kiểm tra, kiểm toán và giám sát được để cập ở đây là vai trò phòng ngừa mang tính chủ động
1.3 VAI TRÒ VÀ NỘI DUNG KIEM TRA, KIEM SOAT VI MO NEN KINH TE
CUA KTNN
KTNN là một trong những công cụ kiểm tra, kiểm sốt vĩ mơ nền
kinh tế Tuy nhiên, vai trò và nội dung kiểm tra, kiểm soát của KTNN khác
với các công cụ kiểm tra kiểm soát khác Để có thể hiểu rõ hơn việc Nhà
nước sử dụng công cụ KTNN như thế nào trong việc quản lý vĩ mô nền kinh tế quốc dân, phần này của để tài tập trung nghiên cứu về vai trò và nội dung kiểm tra, kiểm soát vĩ mô nền kinh tế của KTNN