Ngân sách nhà nước, hay ngân sách chính phủ, là một phạm trù kinh tế và là phạm trù lịch sử; là một thành phần trong hệ thống tài chính. Thuật ngữ Ngân sách nhà nước được sử dụng rộng rãi trong đời sống kinh tế, xã hội ở mọi quốc gia. Song quan niệm về ngân sách nhà nước lại chưa thống nhất, người ta đã đưa ra nhiều định nghĩa về ngân sách nhà nước tùy theo các trường phái và các lĩnh vực nghiên cứu. Các nhà kinh tế Nga quan niệm: Ngân sách nhà nước là bảng liệt kê các khoản thu, chi bằng tiền trong một giai đoạn nhất định của quốc gia. Luật Ngân sách Nhà nước của Việt Nam đã được Quốc hội Việt Nam thông qua ngày 16122002 định nghĩa: Ngân sách Nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước trong dự toán đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của nhà nước.
Trang 1TIỂU LUẬN TÀI CHÍNH CÔNG
ĐỀ TÀI: KẾT QUẢ VÀ HẠN CHẾ TRONG PHÂN CẤP
NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
I Một số nhận thức chung về phân cấp quản lý ngân sách (NSNN)
1 Phân cấp quản lý ngân sách là việc phân định phạm vi trách nhiệm, thẩm quyền của các cấp chính quyền nhà nước từ trung ương tới các địa phương trong quá trình tổ chức tạo lập và sử dụng NSNN phục
vụ cho việc thực thi các chức năng nhiệm vụ của nhà nước
2 Về bản chất, phân cấp quản lý NSNN là việc giải quyết các mối quan hệ giữa các cấp chính quyền từ trung ương đến các địa phương trong hoạt động quản lý NSNN
3 Mục tiêu của phân cấp quản lý ngân sách: làm rõ quyền và trách nhiệm, phát huy tính tích cực, chủ động, sáng tạo của mỗi cấp chính quyền nhà nước, góp phần cải cách hành chính, nâng cao hiệu quả quản lý và điều hành ngân sách
4 Những nhân tố chính ảnh hưởng đến việc phân cấp quản lý ngân sách
a Mô hình tổ chức hệ thống chính quyền nhà nước Để thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình, nhà nước cần tổ chức hệ thống chính quyền nhà nước các cấp từ trung ương đến cơ sở Mỗi cấp chính quyền thực hiện chức năng nhiệm vụ được giao thông qua tổ chức bộ máy, đội ngũ cán bộ công chức, viên chức và sử dụng công cụ tài chính - ngân
Trang 2b Việc phân cấp quản lý kinh tế - xã hội giữa các cấp chính quyền Phân cấp quản lý kinh tế – xã hội chính là giao việc cho mỗi cấp chính quyền Từ quy mô, tính chất nhiệm vụ, công việc được giao mà xác định nguồn nhân lực và nguồn tài chính tương ứng để mỗi cấp chính quyền thực thi nhiệm vụ
c Năng lực quản lý của các cấp chính quyền; khả năng đảm bảo
và hiệu quả của việc cung cấp các dịch vụ công của chính quyền nhà nước ở mỗi cấp
d Đặc điểm tự nhiên, kinh tế , văn hóa , xã hội ở mỗi địa phương
5 Nội dung cơ bản của phân cấp quản lý NSNN: Đó là phân cấp nguồn thu; Phân cấp nhiệm vụ chi; phân cấp thẩm quyền quyết định những vấn đề có liên quan đến quản lý ngân sách cho mỗi cấp ngân sách (thẩm quyền quyết định chế độ, chính sách thu - chi; quyết định các đơn giá, định mức chi; quyết định các biện pháp cân đối, điều hòa ngân sách vv…)
II Nhìn lại thực trạng phân cấp quản lý NSNN ở nước ta hiện nay
10 năm qua, chúng ta thực hiện phân cấp quản lý ngân sách dựa trên quy định của Luật ngân sách năm 2002 có hiệu lực từ 1/1/2004 Tình hình và kết quả, hiệu quả của việc phân cấp quản lý NSNN thời gian qua phụ thuộc và 2 yếu tố:
- Các quy định về phân cấp quản lý ngân sách theo Luật NSNN năm 2002
- Việc thực thi (tổ chức thực hiện ) các quy định về phân cấp quản lý NSNN theo quy định pháp luật
Trang 3Những tiến bộ trong phân cấp quản lý NSNN theo luật Ngân sách nhà nước năm 2002
So với Luật ngân sách trước đó, Luật NSNN năm 2002 đã có những tiến bộ đáng kể trong việc tăng cường phân cấp quản lý NSNN
* Về hệ thống NSNN: Luật NSNN quy định NSNN gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương; Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của các đơn vị hành chính các cấp có tổ chức HĐND và UBND Và như vậy, hệ thống ngân sách gồm hai khối (TW và địa phương), hình thành 4 cấp ngân sách tương ứng với 4 cấp chính quyền trong hệ thống tổ chức bộ máy nhà nước ta Sự phù hợp giữa phân cấp quản lý hành chính (tổ chức các cấp chính quyền nhà nước) với phân cấp ngân sách tạo điều kiện thuận lợi để mỗi cấp hành chính quản lý và
sử dụng ngân sách nhà nước
* Trong Luật ngân sách đã quy định cụ thể nguồn thu và nhiệm
vụ chi cho ngân sách trung ương và ngân sách địa phương;
- Đối với nguồn thu : Luật ghi rõ nguồn thu của Ngân sách Trung ương gồm 10 khoản được hưởng 100% và 6 khoản thu được hưởng theo
tỷ lệ điều tiết Đối với ngân sách địa phương gồm 18 khoản thu được hưởng 100%; 6 khoản thu hưởng theo tỷ lệ điều tiết; ngoài ra còn có thu
bổ sung từ ngân sách trung ương và thu từ huy động vốn đầu tư theo quy định của pháp luật
- Tương tự như vậy, về nhiệm vụ chi của ngân sách TW và ngân sách địa phương cũng được quy định cụ thể
- Phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách ở địa phương được giao cho HĐND cấp tỉnh quyết định trên cơ sở đảm bảo những nguyên tắc chung theo luật định.Điều đó vừa đảm bảo tăng thẩm quyền, phát huy tính chủ động của chính quyền địa phương nhưng
Trang 4vẫn đảm bảo sự tập trung, thống nhất trong quản lý, điều hành ngân sách nhà nước nói chung
- Luật NSNN quy định rõ hơn, rành mạch hơn về thẩm quyền và
mở rộng hơn thẩm quyền cho chính quyền địa phương (mà cụ thể là cho HĐND cấp tỉnh)
- Trước đây, Luật NSNN năm 1996 quy định Quốc hội quyết định dự toán NSNN (gồm cả NSTW và NSĐP) chi tiết theo từng loại thu, từng lĩnh vực chi dấn đến sự trùng lặp và hạn chế quyền hạn của Chính quyền địa phương Đến Luật 2002 quy định Quốc hội chỉ quyết định Tổng thu NSNN; tổng chi NSNN (gồm chi NSTW và chi NSĐP); mức bội chi ngân sách và nguồn bù đắp; Quốc hội chỉ quyết định phân
bổ ngân sách trung ương Luật NSNN năm 2002 thì không chỉ tăng thẩm quyền cho chính quyền địa phương mà còn khắc phục được tình trạng chồng chéo, mâu thuẫn trong lập dự toán và quyết định phân bổ dự toán giữa các cấp ngân sách Ngoài việc được quyết định phân cấp nguồn thu – nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách ở địa phương, chính quyền địa phương (cụ thể là HĐND cấp tỉnh) còn được quyết định dự toán ngân sách, phân bổ ngân sách địa phương; được quyết định tỷ lệ phần trăm (%) phân chia giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương đối với phần NSĐP được hưởng từ các khoản phân chia với ngân sách TW;
- Về thẩm quyền quyết định chính sách, chế độ thu, Luật NSNN năm 2002 quy định rõ : Quốc hội ban hành và bổ sung sửa đổi các luật thuế; Ủy ban Thường vụ quốc hội ban hành một số loại thuế do Quốc hội giao và ban hành danh mục , mức thu phí, lệ phí HĐND các tỉnh được quyết định thu một số loại phí, lệ phí trong danh mục mà UBTV
QH phân cấp
Trang 5- Về thẩm quyền ban hành các định mức phân bổ ngân sách, chế
độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách: Luật 2002 cũng đã quy định rành mạch hơn và tăng thẩm quyền hơn cho chính quyền địa phương; cụ thể là HĐND cấp tỉnh được quyết định ban hành một số chế độ, định mức chi tiêu ngân sách, định mức phân bổ ngân sách … cho phù hợp với điều kiện ở địa phương
- Trong tổ chức thực hiện và điều hành ngân sách, Luật NSNN năm 2002 cũng quy định cụ thể thẩm quyền của các cấp và các cơ quan trong mỗi cấp chính quyền trong việc quyết định để dự phòng và sử dụng dự phòng ngân sách; trong việc lập, quản lý, sử dụng quỹ dự trữ tài chính; trong việc điều chỉnh dự toán ngân sách hàng năm vv…
III Một số kết quả đã đạt được trong phân cấp quản lý ngân sách theo Luật Ngân sách năm 2002
1 Phân cấp NSNN đã làm tăng tính chủ động, tích cực của chính quyền địa phương hơn trước Việc quy định cụ thể nguồn thu, nhiệm vụ chi và ổn định tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu ngân sách đã tạo điều kiện cho các địa phương chủ động hơn trong việc xác định và phân
bổ, sử dụng các nguồn lực để thực hiện các nhiệm vụ chi đã được phân cấp, hạn chế một phần tư tưởng trông chờ hay phụ thuộc vào ngân sách cấp trên
2 Cơ chế phân cấp đã khuyến khích các địa phương phấn đấu
tăng thu ngân sách để có nguồn chi Trong các năm qua (trừ năm 2013), hàng năm chính quyền Thành phố Hà Nội đều xác định và giao dự toán thu NSNN trên địa bàn tăng khoảng 5% so với dự toán TW giao và đều hoàn thành Đây là nguồn lực quan trọng để Hà Nội đầu tư phát triển, nhất là với khối lượng công việc sau hợp nhất
Trang 63 Phân cấp NSNN góp phần tăng cường trách nhiệm của chính quyền địa phương, nâng cao vai trò, trách nhiệm và tính thực quyền của của các cơ quan dân cử (QH, HĐND) thông qua việc thực hiện chức năng quyết định ngân sách và giám sát ngân sách; tăng cường kỷ luật tài chính, từng bước tăng tính minh bạch và trách nhiệm giải trình Việc quy định cụ thể nguồn thu, nhiệm vụ chi và thẩm quyền ban hành các chính sách chế độ thu đã góp phần xóa bỏ tình trạng địa phương quy định các khoản thu trái với quy định pháp luật
4 Việc trao quyền nhiều hơn cho chính quyền địa phương trong quyết định các vấn đề về ngân sách cũng đòi hỏi địa phương phải tăng tính minh bạch và trách nhiệm giải trình trong thực hiện ngân sách Qua
đó, tính công khai minh bạch trong quản lý, điều hành ngân sách nhà
nước được tăng cường, hạn chế một bước tính trạng “ xin – cho” trong
phân bổ dự toán ngân sách nhà nước
IV Một số mặt hạn chế trong phân cấp quản lý ngân sách hiện nay
1 Hệ thống ngân sách hiện nay mang tính lồng ghép (giữa
ngân sách trung ương với ngân sách địa phương; ngân sách địa phương lại lồng ghép ngân sách các cấp chính quyền), dẫn đến tình trạng trùng
lắp, chồng chéo về thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cấp ngân sách; hạn chế tính độc lập của từng cấp ngân sách; làm cho quy trình ngân sách phức tạp và kéo dài, việc lập dự toán, tổng hợp dự toán cũng như quyết toán ở mỗi cấp bị lệ thuộc vào cấp dưới và việc quyết định dự toán ở cấp dưới mang tính hình thức vì phụ thuộc vào quyết định dự toán của cấp
trên Ví dụ:
- Khi HĐND quyết định dự toán ngân sách phải căn cứ vào dự toán ngân sách đã được cấp trên quyết định giao Trường hợp cấp dưới quyết định dự toán ngân sách không phù hợp với dự toán ngân sách đã
Trang 7được cấp trên quyết định thì cấp trên có quyền yêu cầu điều chỉnh lại1 Trường hợp cấp trên quyết định, giao dự toán ngân sách không phù hợp với điều kiện thực tế của địa phương nhưng khi quyết định NSĐP, địa phương vẫn phải tuân thủ theo quyết định giao dự toán của cấp trên
- Việc tổng hợp dự toán cấp trên phải chờ tổng hợp dự toán ngân sách cấp dưới
- Việc phê chuẩn quyết toán ngân sách của cấp trên phụ thuộc vào việc phê chuẩn quyết toán của ngân sách cấp dưới Quy định cơ quan tài chính cấp trên phải giải trình trước HĐND cả những vấn đề liên quan đến quyết toán của các cấp ngân sách cấp dưới là chưa hợp lý
2 Về phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách
a Quy định phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách phải phù hợp với phân cấp quản lý KTXH nhưng hiện nay phân cấp quản lý KTXH đối với một số nhiệm vụ, lĩnh vực còn chưa rõ ràng, cụ thể hoặc còn chồng chéo giữa các cấp hoặc phân cấp không hợp lý dẫn đến khó khăn trong phân cấp nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách Nhìn chung, việc phân cấp nhiệm vụ chi giữa trung ương với địa phương và giữa các cấp ngân sách địa phương chưa thật sự gắn liền và phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế xã hội Về nguyên tắc, mỗi cấp chính quyền quản lý cái gì thì có nhiệm vụ chi ngân sách để thực hiện nhiệm vụ quản lý ấy Trên thực tế thì nhiều nhiệm vụ quản lý kinh tế xã hội là của cấp dưới nhưng kinh phí thì vẫn để ở cấp trên để khi cần chi thì cấp dưới phải đi xin cấp kinh phí
từ cấp trên Hoặc có khi nhiệm vụ quản lý là của cấp trên (và theo đó nhiệm vụ chi là của cấp trên) nhưng cấp trên lại không cấp kinh phí mà giao cho cấp dưới chi để thực hiện
Trang 8b Luật NSNN cho phép cấp tỉnh được quyết định phân cấp nhiệm vụ chi cho các cấp ngân sách trực thuộc (huyện, xã), nhưng mặt khác lại phân cấp cụ thể nhiệm vụ chi đầu tư xây dựng các trường phổ thông, điện chiếu sáng, cấp thoát nước, giao thông đô thị, vệ sinh đô thị
và các công trình phúc lợi công cộng cho thị xã, thành phố thuộc tỉnh nên đã phần nào hạn chế quyền chủ động của chính quyền cấp tỉnh Việc khống chế các tỷ lệ cứng đối với chi cho lĩnh vực giáo dục đào tạo, khoa học công nghệ… đã gây khó khăn cho các địa phương trong bố trí, sử dụng nguồn kinh phí cho hai lĩnh vực này Ngoài ra, Luật cũng chưa quy định trách nhiệm chi ngân sách của các tỉnh đối với những công trình có tính liên vùng, liên khu vực (VD: xử lý ô nhiễm môi trường nước lưu vực sông Nhuệ, sông Đáy)
c Phân cấp chi ngân sách chưa gắn liền với việc cung cấp các
dịch vụ công cộng ở địa phương mà chủ yếu vẫn được phân bổ dựa trên
hệ thống tiêu chí, định mức phân bổ ngân sách theo yếu tố đầu vào, chưa tính đến hiệu quả đầu ra của các nhiệm vụ chi, hiệu quả phân bổ chưa cao, là một nguyên nhân gây thất thoát, lãng phí Đồng thời, đối với các địa phương có tính đặc thù như như Hà Nội, TP Hồ Chí Minh, kinh phí chi cho công tác duy tu, duy trì hệ thống hạ tầng kỹ thuậ đô thị như vận tài hành khách công công, cấp nước, thoát nước vv… là rất lớn gây áp lực đầu tư, trong khi đó thì định mức phân bổ ngân sách từ trung ương không tính đến yếu tố này
d Việc thực hiện thời kỳ ổn định ngân sách như hiện hành (từ 3 đến 5 năm) cũng làm hạn chế nguồn lực của các tỉnh do các tỉnh tăng thu thì được tăng chi trong thời kỳ ổn định ngân sách song qua mỗi thời
kỳ ổn định thì tỷ lệ điều tiết về NSTW bắt buộc phải tăng lên Ngoài ra, trong thời kỳ ổn định ngân sách, một số nhiệm vụ chi được TW chuyển
về cho địa phương nhưng không được TW tính bổ sung dự toán chi từ
TW cho địa phương (VD: Hà Nội nhận bàn giao nhiệm vụ đầu tư xây
Trang 9dựng, duy trì một số tuyến đường quốc lộ từ Bộ GTVT hoặc một số công trình thủy lợi từ Bộ NN và PTNT… nhưng không được nhận bổ sung dự toán chi ngân sách từ hai Bộ cho nhiệm vụ này)
e Luật NSNN quy định không được dùng ngân sách của cấp này
để chi nhiệm vụ của cấp khác (trừ trường hợp đặc biệt theo quy định của Chính phủ) nhưng thực tế nhiều địa phương, trong đó có Hà Nội, phải
hỗ trợ thêm kinh phí cho các cơ quan Trung ương ở địa phương (tư pháp, công an, quân đội) để thực hiện nhiệm vụ chung trên địa bàn hoặc
hỗ trợ kinh phí đầu tư xây dựng công trình, hỗ trợ an sinh xóa đói giảm nghèo cho địa phương bạn theo chương trình hợp tác
f Luật NSNN quy định HĐND cấp tỉnh được quyết định chế độ chi ngân sách phù hợp với đặc điểm thực tế của địa phương, riêng những chế độ chi có tính chất tiền lương, tiền công, phụ cấp trước khi quyết định phải có ý kiến của Bộ quản lý ngành, lĩnh vực Thực tế triển khai cho thấy, một số nội dung chi có tính chất là trợ cấp nhưng để linh hoạt, không lạc hậu trong bối cảnh mức lương tối thiểu (cơ sở) thay đổi hàng năm như hiện nay thì cũng cần quy định ngay trong Luật NSNN để HĐND tự quyết định mức trợ cấp thích hợp (là số tuyệt đối hay hệ số theo mức lương tối thiểu) miễn là trong khả năng cân đối NSĐP, việc xin ý kiến Bộ chuyên ngành đối với các trường hợp này chỉ là hình thức Hoặc có những chế độ chi Chính phủ giao các Bộ hướng dẫn khung, HĐND quyết định mức chi cụ thể, nhưng do các Bộ chưa hướng dẫn, hướng dẫn chậm nên HĐND cũng không thể tự quyết định dù là cần thiết đối với địa phương
g Theo quy định, HĐND chỉ họp 2 kỳ/năm, trừ trường hợp đặc biệt có kỳ họp đột xuất Vì vậy, một số chế độ chi ngân sách đã được
TW ban hành khung hoặc chỉ giới hạn mức tối đa hoặc tối thiểu cần thực hiện ngay nhưng do không trùng thời gian kỳ họp của HĐND, luật
Trang 10nên UBND cũng không tổ chức thực hiện được chính sách một cách kịp thời
3 Về phân cấp thu ngân sách
a Yêu cầu cơ bản của việc phân cấp thu là trên cơ sở đặc điểm tính chất từng nguồn thu và khả năng thu của từng địa phương, từng cấp ngân sách mà quy định cụ thể các nguồn thu mỗi địa phương, mỗi cấp ngân sách được hưởng để đủ cân đối theo yêu cầu nhiệm vụ chi, hạn chế việc phải cấp bổ sung ngân sách từ cấp trên cho ngân sách cấp dưới để đảm bảo cân đối ngân sách (trường hợp các địa phương nguồn thu ít, không thể tự cân đối được mới phải bổ sung từ ngân sách cấp trên để cân đối ngân sách) Chính vì thế mà Luật ngân sách quy định cần phải xác định tỷ lệ điều tiết ngân sách cho từng địa phương, từng cấp ngân sách Trên thực tế, khi phân cấp nguồn thu cho các cấp ngân sách ở địa phương thường xảy ra tình trạng phân cấp nguồn thu không đáp ứng được yêu cầu nhiệm vụ chi đã phân cấp Hai tình trạng thường hay xảy
ra khi phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho cấp dưới là giao việc nhưng không giao tiền hoặc là nhiệm vụ chi của cấp trên lại giao cấp dưới thực hiện nhưng không giao tiền cho cấp dưới theo quy định của Luật ngân sách2
b Việc phân cấp một số nguồn thu giữa trung ương và địa phương hiện nay còn để cho đơn giản trong quản lý và tạo điều kiện để các địa phương tăng khả năng tự cân đối ngân sách, hạn chế cấp bổ sung
từ trên chứ chưa chú ý đến bản chất của nguồn thu Chẳng hạn luật quy định khoản thuế tài nguyên (trừ khoàn thuế tài nguyên thu từ dầu khí) ngân sách địa phương hưởng 100% là chưa phù hợp với bản chất của loại thuế này
2 Điều 4 khoản 2 mục đ, mục h.