thanh tra giáo dục

CÁC KHÁI NIỆM VÀ NỘI DUNG CƠ BẢN VỀ THANH TRA, KIỂM TRA, GIÁM SÁT Ở NƯỚC TA TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY TS. PHẠM TUẤN KHẢI Văn phòng Chính phủ Trong điều kiện cải cách hành chính, kiện toàn một bước tổ chức bộ máy hệ thống chính trị ở nước ta, hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát phản ánh một phương diện hoạt động cơ bản của quá trình quản lý nhà nước, cũng như góp một phần quan trọng vào việc nâng cao hiệu quả của bộ máy nhà nước nói chung và mục tiêu cải cách nền hành chính nhà nước nói riêng. Hiện nay, về mặt lý luận, sự tồn tại của hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát và kiểm sát chung đều có những tiêu chí, chuẩn mực riêng. Sự tồn tại của các hoạt động này phụ thuộc vào chính thể của một Nhà nước. Đòi hỏi của một chính thể Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam như ở nước ta về một cơ chế giám sát, kiểm sát, kiểm tra, thanh tra trên cơ sở phân công, phân nhiệm giữa ba loại quyền: lập pháp, hành pháp, tư pháp là một tất yếu khách quan. Nếu như chính thể cộng hoà tổng thống hoặc chính thể cộng hoà đại nghị (ở các nước có chế độ chính trị khác ta), hoạt động giám sát, kiểm sát, thanh tra được tiến hành trên cơ sở quyền lực thực tế của tập thể nghị viện (bao gồm nhiều đảng phái mà quyền hành pháp được trao cho cá nhân Thủ tướng, hoặc của cá nhân Tổng thống), trong đó có cả quyền giám sát trở lại của Tổng thống đối với các đạo luật của Quốc hội, trong đó các quyền giám sát và thanh tra, kiểm tra được phân chia tương đối hợp lý, bao gồm một cơ chế tác động, kiềm chế và chi phối lẫn nhau, nhưng cũng chung một mục đích: nâng cao hiệu quả quản lý xã hội, thì hoạt động giám sát, thanh tra, kiểm tra ở Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam được tổ chức trên cơ sở nguyên tắc tập quyền xã hội chủ nghĩa nhằm tác động, hỗ trợ lẫn nhau cùng thực hiện một mục đích là thực hiện quyền lực của nhân dân lao động. Về mặt thực tiễn, pháp luật ở nước ta quy định, các hình thức giám sát của Quốc hội, kiểm sát của Viện Kiểm sát, thanh tra của các tổ chức thanh tra, kiểm tra của các cơ quan, tổ chức xã hội và kinh tế trong các lĩnh vực khác nhau của đời sống quản lý. Tuy nhiên, xét tổng thể, pháp luật nước ta còn có sự chồng chéo về các chức năng này. Do đó, trong hoạt động, một đối tượng bị quản lý có thể trong một thời gian ngắn chịu sự tác động của nhiều đoàn giám sát, kiểm tra, thanh tra gây ra những hậu quả hết sức “không kinh tế” cho các đối tượng bị quản lý. Mặt khác, bản thân 1 những người làm luật và những người quản lý cùng “bỡ ngỡ” trước một thực tế đầy rẫy những mâu thuẫn, sự gia tăng thẩm quyền của các loại hình hoạt động trên. Chính vì vậy, nhiệm vụ của chúng ta là phải “xác định rõ phạm vi, nội dung, cơ chế giám sát của Quốc hội, các Uỷ ban của Quốc hội và của Hội đồng nhân dân các cấp; phân định rõ tính chất, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn khác nhau giữa hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân với hoạt động kiểm tra, thanh tra, kiểm sát của các cơ quan và tổ chức khác” (1) như Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ 8 khoá VII của Đảng cộng sản Việt Nam đã đề ra. 1- Vấn đề giám sát của Quốc hội, Toà án nhân dân và giám sát của các tổ chức xã hội. Giám sát, tiếng Anh là supervision hoặc overseer để chỉ một hoạt động xem xét có tính bao quát của chủ thể bên ngoài hệ thống đối với khách thể thuộc hệ thống khác (trong những trường hợp cụ thể có thể là không trực thuộc), tức là giữa cơ quan giám sát và cơ quan chịu sự giám sát không nằm trong một hệ thống trực thuộc nhau theo chiều dọc. Trong bộ máy nhà nước ta, giám sát thường thể hiện chức năng của các cơ quan quyền lực nhà nước đối với hoạt động của bộ máy nhà nước hoặc của Toà án nhân dân, các tổ chức xã hội và công dân đối với hoạt động quản lý nhằm bảo đảm sự tuân thủ pháp luật, kỷ luật trong quản lý nhà nước. Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất ở nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, “Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước”, “… thực hiện quyền giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội” (Điều 83, 84 của Hiến pháp 1992). Nếu xét tính quyền lực cao nhất của Quốc hội thì ngoài việc lập hiến, lập pháp, bầu Chính phủ, thành lập các cơ quan tối cao của đất nước, chức năng giám sát cũng thể hiện tính hơn trội, tính bao quát từ phía quyền lập pháp đến việc giám sát các hoạt động của các cơ quan do Quốc hội thành lập. Xem xét các quy định của pháp luật hiện hành thì hoạt động giám sát của Quốc hội bao gồm: Một là, giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước, tức là các hoạt động hành pháp, tư pháp của các cơ quan do Quốc hội thành lập đều chịu sự giám sát của Quốc hội. Chẳng hạn, việc Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Chủ tịch nước, Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao phải báo cáo trước Quốc hội, chịu sự chất vấn của các đại biểu Quốc hội. Hai là, tất cả các hoạt động tuân theo Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội đều chịu sự giám sát của Quốc hội. Về vấn đề này, có thể được hiểu, chỉ có những hoạt động trái Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội của các cơ quan nhà nước do Quốc hội thành lập mới bị Quốc hội bãi bỏ hoặc bị áp dụng quyền giám sát này. Ví dụ, Quốc hội “bãi bỏ các văn bản của Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao và Viện Kiểm sát (1) Văn kiện đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ 8 (khoá VII). NXB Chính trị Quốc gia, Hà nội – 1996, tr.130. 2 nhân dân tối cao trái với Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội” (khoản 9 Điều 84 Hiến pháp 1992). Quốc hội là cơ quan do nhân dân cả nước bầu ra thực hiện quyền lực tối cao của nhân dân. Do đó, không phải lĩnh vực nào, hoạt động nào trái pháp luật của các cơ quan do Quốc hội bầu ra, Quốc hội cũng “thực hiện quyền giám sát tối cao” của mình. Chẳng hạn, tại khoản 8 Điều 84 quy định: Quốc hội có quyền “quyết định thành lập, bãi bỏ các bộ các cơ quan ngang bộ của Chính phủ…”, nhưng không phải vì vậy mà Quốc hội bãi bỏ các văn bản của Bộ trưởng như khoản 9 quy định. Như vậy, mặc dù có quyền giám sát tối cao, pháp luật nhà nước ta vẫn trao cho Quốc hội giám sát theo từng phạm vi và đối tượng cụ thể (mặc dù quyền đó là rất rộng). Mặt khác, giám sát của Quốc hội còn được thực hiện thông qua các cơ quan thường trực của nó là Uỷ ban thường vụ Quốc hội và các Uỷ ban của Quốc hội. Tuy nhiên, hoạt động giám sát của Uỷ ban thường vụ Quốc hội và các Uỷ ban này chỉ là giúp Quốc hội thực hiện giám sát pháp luật theo từng lĩnh vực theo quy định của pháp luật, chứ không phải là “giám sát tối cao” hoặc tất cả các lĩnh vực như bản thân Quốc hội (về vấn đề này, dự thảo Luật giám sát của Quốc hội cũng đã đề cập tới). Nếu xem lại Hiến pháp 1946 thì Quốc hội chỉ có quyền “kiểm soát và phê bình Chính phủ (điểm c Điều 36). Đến Hiến pháp 1959 thì Quốc hội có quyền “giám sát việc thi hành Hiến pháp” (khoản 3 Điều 50) và “giám sát công tác của Hội đồng Chính phủ, của Toà án nhân dân tối cao và của Viện Kiểm sát nhân dân tối cao” (khoản 6 Điều 53). Hiến pháp 1980 cũng quy định: “Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước” (Điều 82) và “thực hiện quyền giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật” (khoản 3 Điều 83). Cùng với sự nhận thức về cơ quan quyền lực tối cao, quyền giám sát theo Hiến pháp năm 1992 cũng được mở ra (tuy nhiên về cơ chế giám sát thì hầu như chưa được cụ thể hoá). Toà án nhân dân các cấp, trong phạm vi chức năng của mình có nhiệm vụ bảo đảm pháp chế xã hội chủ nghĩa, giám sát các hoạt động quản lý nhà nước thông qua hoạt động xét xử nhằm bảo vệ tài sản của Nhà nước, tập thể, bảo vệ tính mạng, tài sản, tự do, danh dự và nhân phẩm của công dân. Hoạt động giám sát của Toà án đối với hoạt động quản lý nhà nước khác với các loại giám sát khác của Thanh tra ở chỗ: sự giám sát của Toà án chỉ tiến hành thông qua hoạt động xét xử các vụ án hình sự, dân sự, lao động, hành chính, kinh tế… Trong quá trình xét xử hình sự, bên cạnh việc các định tội phạm, Toà án nhân dân còn kiểm tra tính hợp pháp trong hành vi quản lý (bao gồm cả quyết định quản lý) của các cơ quan, người có chức vụ. Quyết định, bản án của Toà án có thể được gửi cho thủ trưởng cơ quan, tổ chức hữu quan. Các cơ quan nhà nước cấp trên khi nhận được quyết định, bản án (về hành chính) phải có trách nhiệm đôn đốc, kiểm tra cấp dưới thi hành (Điều 74 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996). Trong quá trình xét xử, Toà án có quyền “huỷ quyết định trái pháp luật của cơ quan, tổ chức khác xâm phạm quyền và lợi ích 3 hợp của đương sự trong vụ án mà Toà án có nhiệm vụ giải quyết” đối với vụ án dân sự (Điều 12 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án dân sự năm 1989) hoặc “tạm đình chỉ việc thi hành quyết định hành chính bị khiếu kiện” (Điều 34 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính). Chế định Toà hành chính ở nước ta mới xuất hiện trong những năm gần đây, thông qua việc xét xử hành chính để xem xét tính hợp pháp của các quyết định hành chính và hành vi hành chính bị khiếu kiện. Toà án hành chính phán xét các quyết định hành chính và hành vi hành chính, song nó không phải là cơ quan hành chính, do đó nó không mang tính độc lập, nằm ngoài hệ thống cơ quan hành chính. Sự kiểm tra tính hợp pháp của Toà án hành chính đối với các quyết định hành chính và hành vi hành chính được tiến hành theo trình tự tố tụng và hệ quả xét xử là một phán quyết. Hoạt động thanh tra, kiểm tra của các cơ quan hành chính là giai đoạn tiền tố tụng của quá trình xét xử hành chính (nếu các cơ quan Thanh tra được cơ quan quản lý nhà nước uỷ quyền), mọi quyết định, hành vi hành chính sai trái trước hết đều được gửi đến chính cơ quan, người có trách nhiệm ban hành các quyết định và có hành vi sai trái đó. Trong chủ nghĩa xã hội còn một loại hình giám sát nữa là giám sát của các tổ chức xã hội. Với tư cách là một thành tố của hệ thống chính trị, hoạt động giám sát của các tổ chức xã hội là một bộ phận không thể thiếu được nhằm củng cố kỷ luật, nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước (Điều 9, 10 Hiến pháp 1992). Tuy nhiên, hoạt động này không mang tính quyền lực nhà nước, các chủ thể giám sát không có quyền áp dụng trực tiếp các biện pháp cưỡng chế nhà nước. Kết quả giám sát của các tổ chức xã hội chỉ dừng lại ở mức “kiến nghị, đề nghị”, tức là áp dụng các biện pháp tác động mang tính xã hội vào hoạt động của đối tượng bị giám sát (sự lên án, phê bình từ phía xã hội), từ đó đối tượng bị giám sát tự chấn chỉnh, rút kinh nghiệm trong quá trình hoạt động của mình. Khi cần thiết, các tổ chức xã hội có quyền áp dụng kỷ luật theo điều lệ của các tổ chức đối với các thành viên của mình, nhưng đây không phải là trách nhiệm kỷ luật trong quản lý mà là kỷ luật theo điều lệ tổ chức xã hội. Mở rộng hình thức giám sát của các tổ chức xã hội là sự giám sát của công dân, một nội dung đặc thù chỉ có ở chế độ chủ nghĩa xã hội, một loại hình dân chủ cao của xã hội phát triển. Thông qua các hình thức làm chủ trực tiếp và gián tiếp của mình, công dân thực hiện sự giám sát chặt chẽ từ phía xã hội đối với hoạt động của các cơ quan nhà nước. 2- Hoạt động kiểm sát của Viện Kiểm sát, điều tra của các cơ quan tiến hành tố tụng. Kiểm sát là khái niệm được sử dụng trong thực tiễn tổ chức bộ máy và khoa học pháp lý (investigate) để chỉ hoạt động bảo đảm pháp chế của Viện Kiểm sát nhân dân các cấp nhằm kiểm sát việc tuân theo pháp luật (kiểm sát chung), vai trò 4 công tố (bảo vệ quyền và lợi ích của Nhà nước, tập thể và cá nhân). Kiểm sát việc tuân theo pháp luật là nhằm bảo đảm tính hợp pháp của các quyết định quản lý nhà nước từ cấp bộ trở xuống (Điều 137 Hiến pháp 1992 và các Điều 2, 3 và 4 của Luật tổ chức Viện Kiểm sát nhân). Trong quá trình kiểm sát công tác điều tra, Viện Kiểm sát có quyền: “phê chuẩn, không phê chuẩn các quyết định của cơ quan điều tra theo quy định của pháp luật, quyết định áp dụng, thay đổi hoặc huỷ bỏ các quyết định trái pháp luật của cơ quan điều tra” và “quyết định truy tố bị can; quyết định đình chỉ hoặc tạm đình chỉ điều tra”. Việc kiểm sát chung không tự làm đình chỉ các quyết định quản lý của các cơ quan nhà nước trái pháp luật. Chỉ có một trường hợp duy nhất là Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao có quyền ra quyết định đình chỉ và buộc phải sửa chữa những hành vi vi phạm pháp luật có thể gây ra hậu quả nghiêm trọng (khoản 2 Điều 10 Luật Tổ chức Viện Kiểm sát nhân dân). Viện Kiểm sát không có quyền áp dụng các biện pháp kỷ luật. Khi cần thiết, Viện Kiểm sát chỉ có quyền yêu cầu các cơ quan hữu quan áp dụng các biện pháp kỷ luật, hoặc gửi kiến nghị, ra quyết định khởi tố. Mặt khác, tính chất thường xuyên trong hoạt động kiểm sát cũng bị hạn chế, chỉ “kiểm sát việc chấp hành pháp luật khi phát hiện có vi phạm pháp luật…” (Điều 8 Luật tổ chức Viện Kiểm sát nhân dân) hoặc khi kiểm sát việc tuân theo pháp luật, Viện Kiểm sát “trực tiếp kiểm sát việc tuân theo pháp luật tại cơ quan, tổ chức, đơn vị khi pháp hiện có vi phạm pháp luật hoặc khi các yêu cầu của Viện Kiểm sát nhân dân … không được thực hiện hoặc đã được thực hiện nhưng chưa đáp ứng yêu cầu…”. Hoạt động kiểm sát hiện nay cũng là vấn đề đang được tranh luận tại các hội nghị khoa học, đặc biệt là vấn đề kiểm sát nói chung, vai trò công tố của Viện Kiểm sát và pháp luật của Việt Nam về vấn đề này. Tuy nhiên, so với các hoạt động khác như thanh tra, kiểm tra thì phạm vi hoạt động của kiểm sát hẹp hơn (chỉ kiểm sát tính hợp pháp của quyết định quản lý hoặc khi có vi phạm pháp luật). Mặt khác, chức năng công tố (procutator) cũng là vấn đề còn đang bàn, song để giải quyết vấn đề này, nên chăng có một cơ chế phối hợp hoạt động giữa 3 loại quyền: lập pháp, hành pháp và tư pháp. Các cơ quan Điều tra hiện nay theo Bộ luật tố tụng hình sự là: 1. Cơ quan Điều tra của lực lượng Cảnh sát nhân dân (Phòng điều tra, Đội điều tra); 2. Cơ quan Điều tra trong lực lượng An ninh nhân dân điều tra những tội phạm xâm phạm an ninh quốc gia và những tội phạm phá hoại hoà bình, chống loài người và tội phạm chiến tranh (bao gồm các bộ phận điều tra như Cục điều tra lực lượng An ninh nhân dân, Phòng điều tra cấp tỉnh); 3. Các cơ quan Điều tra trong Quân đội nhân dân điều tra những vụ án thuộc thẩm quyền của Toà án quân sự (Cục điều tra hình sự Bộ Quốc phòng, Cục An ninh 5 quân đội ở Bộ Quốc phòng, Phòng an ninh quân đội ở tổng cục, quân khu, quân chủng, binh chủng và cấp tương đương); 4. Cơ quan Điều tra ở Viện Kiểm sát điều tra những vụ việc khi Viện trưởng Viện Kiểm sát thấy cần thiết là: - Khi kiểm sát việc tuân thủ theo pháp luật mà phát hiện những vụ phạm tội rõ ràng thì không cần chuyển cho cơ quan điều tra khác. - Khi phát hiện trong hoạt động điều tra có những hành vi vi phạm pháp luật nghiêm trọng. - Khi phát hiện tội phạm trong hoạt động tư pháp. - Những vụ án khác mà Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao xét thấy cần thiết giao cho cơ quan Điều tra của Viện Kiểm sát điều tra. 5. Đơn vị Bộ đội biên phòng, cơ quan Hải quan, cơ quan Kiểm lâm (nếu một số hành vi như tội phạm an ninh quốc gia; vi phạm quy định về nghiên cứu, thăm dò, khai thác và bảo vệ tài nguyên trong lòng đất, vùng biển; buôn lậu qua biên giới; vi phạm quy định về quản lý rừng, phòng cháy chữa cháy rừng; vi phạm quy định về quản lý về bảo vệ và sử dụng di tích lịch sử, danh lam thắng cảnh nếu là phạm tội quả tang, chứng cứ rõ ràng, ít nghiêm trọng thì các cơ quan đó cớ quyền quyết định khởi tố vụ án, lấy lời khai, thu giữ, bảo quản vật chứng, tài liệu liên quan đến vụ án, tạm giữ người có hành vi phạm tội, khởi tố bị can và chuyển hồ sơ cho Viện Kiểm sát trong thời hạn 7 ngày kể từ ngày quyết định khởi tố vụ án; 6. Cơ quan khác trong lực lượng Cảnh sát nhân dân, lực lượng An ninh nhân dân, Quân đội nhân dân được giao một số hoạt động điều tra như các cục của lực lượng Cảnh sát nhân dân, lực lượng An ninh nhân dân (ở Bộ Công an), các Phòng cảnh sát, các phòng của lực lượng An ninh nhân dân (Công an cấp tỉnh), Đội an ninh cấp huyện. Ở các cơ quan Điều tra, những người có quyền tiến hành điều tra là: thủ trưởng, phó thủ trưởng và Điều tra viên. Các cơ quan Điều tra có nhiệm vụ “điều tra tất cả các tội phạm, áp dụng mọi biện pháp do luật định để xác định tội phạm và kẻ phạm tội, lập hồ sơ đề nghị truy tố, tìm ra nguyên nhân, điều kiện phạm tội, yêu cầu các tổ chức hữu quan áp dụng các biện pháp khắc phục, ngăn ngừa (khoản 1. Điều 1 Pháp lệnh tổ chức điều tra hình sự). Trước đây, tại Sắc lệnh số 51 ngày 17/4/1946 còn có khái niệm “thẩm cứu” (judge). Theo Sắc lệnh này, việc điều tra do Công an tư pháp tiến hành khi có việc phạm pháp quả tang (không phân biệt tội đại hình với tội tiểu hình). Công an tư pháp gồm có biện lý, dự thẩm và các Uỷ viên công tác tư pháp (Thẩm phán sơ cấp, Quận trưởng công an, Trưởng ban chính trị, tư pháp của Ty công an, Kiểm soát, Kiểm lâm, Hải quan). Biện lý, dự thẩm có quyền điều khiển những hoạt động của các Uỷ viên Công an tư pháp. Sau khi nhận được hồ sơ, biện lý có quyền đình cứu, đưa ra 6 toà xét xử hoặc đưa cho dự thẩm viên để thẩm cứu. Những việc cần thẩm cứu là: việc đại hình, vụ án mà bị can là người chưa thành niên (ở CH Pháp, Thẩm phán là dự thẩm, Liên xô cũ, dự thẩm có ở cơ quan Điều tra và Viện Kiểm sát). Ở nước ta, trong Bộ luật tố tụng hình sự của chính quyền Sài Gòn trước giải phóng cũng có dự thẩm theo mô hình của Pháp. Sau Cách mạng Tháng Tám, chúng ta vẫn sử dụng hình thức dự thẩm (trong cơ quan Điều tra). Từ năm 1960 đến nay, không còn quy định dự thẩm nữa mà đặt nó trong cơ quan Điều tra trên cơ sở phân công, phân nhiệm rõ ràng các nhiệm vụ điều tra của các cơ quan có chức năng điều tra như đã trình bày ở trên. 3- Hoạt động kiểm tra của Ban kiểm soát trong các doanh nghiệp nhà nước, Ban kiểm soát của công ty cổ phần. Hoạt động của Ban kiểm soát là một loại hình kiểm tra, giám sát “tự thân” trong nội bộ doanh nghiệp. Đây cũng là hình thức hạn chế sự lạm quyền hoặc có hành vi sai trái của Tổng Giám đốc: “Hội đồng quản trị thành lập Ban kiểm soát để giúp Hội đồng quản trị kiểm tra, giám sát hoạt động điều hành của Tổng Giám đốc hoặc Giám đốc, bộ máy doanh nghiệp và các đơn vị thành viên (nếu có) trong hoạt động tài chính, chấp hành điều lệ doanh nghiệp, nghị quyết, quyết định của Hội đồng quản trị, chấp hành pháp luật” (Điều 36 Luật doanh nghiệp nhà nước). Đối với doanh nghiệp nhà nước không có Hội đồng quản trị, Giám đốc phải chịu sự kiểm tra, giám sát của tổ chức giám sát do Chính phủ quy định và của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền (khoản 7 Điều 40 Luật doanh nghiệp nhà nước). Đến nay, hình thức giám sát này chưa được Chính phủ quy định. Luật doanh nghiệp được Quốc hội thông qua tại kỳ họp thứ 5 khoá X có quy định hình thức kiểm soát của Ban kiểm soát của công ty cổ phần “công ty cổ phần có trên 11 cổ đông phải có Ban kiểm soát từ 3 đến 5 thành viên, trong đó ít nhất phải có 1 thành viên có chuyên môn về kế toán” (Điều 88 khoản 1). Quyền hạn của Ban kiểm soát tương đối toàn diện, đó là kiểm tra tính hợp lý, hợp pháp trong quản lý, điều hành hoạt động kinh doanh…; thẩm định báo cáo tài chính hàng năm của công ty… và một số quyền hạn khác quy định tại Điều 88 (khoản 2) Luật doanh nghiệp. Riêng đối với loại hình doanh nghiệp cổ phần, Ban kiểm soát không phải thuộc Hội đồng quản trị mà do Đại hội cổ đông bầu ra, trong đó “thành viên Hội đồng quản trị, Giám đốc (Tổng giám đốc), Kế toán trưởng của công ty đó” không được làm thành viên Ban kiểm soát (Điều 90). Về loại hình kiểm tra, giám sát này ở một số nước cũng quy định khác nhau (ở các nước theo nền kinh tế thị trường tự do thì chức năng giám sát tối cao đối với các doanh nghiệp chủ yếu do Nhà nước thực hiện thông qua hình thức thanh tra tài chính, kiểm toán nhà nước; ở các nước phát triển kinh tế theo hướng thị trường xã 7 hội thì bao gồm cả Ban kiểm soát ở các doanh nghiệp, kiểm tra từ phía Nhà nước và kiểm toán nội). 4- Hoạt động kiểm toán Kiểm toán (audit) là hoạt động kiểm tra, xác nhận tính đúng đắn, hợp pháp của tài liệu và số liệu kế toán, báo cáo quyết toán của các đối tượng bị kiểm toán (bao gồm các cơ quan nhà nước, các đơn vị sự nghiệp, đơn vị kinh tế nhà nước, tổ chức xã hội sử dụng kinh phí do ngân sách nhà nước cấp và các đơn vị kế toán khác khi có yêu cầu). Hoạt động kiểm toán là một loại hình kiểm tra hiệu quả tài chính (thu, chi) của các đơn vị sau khi có quyết toán tài chính của các cơ quan có thẩm quyền (có nước là Bộ Tài chính, có nước là Chính phủ). Ở nước ta, Nghị định số 70/CP ngày 29/4/1994 của Chính phủ ban hành Quy chế về kiểm toán độc lập trong đó nhấn mạnh: “Xác nhận, đánh giá và nhận định các tài liệu, số liệu kế toán, báo cáo quyết toán…; góp ý kiến với các đơn vị được kiểm toán sửa chữa những sai sót, vi phạm để chấn chỉnh công tác quản lý tài chính, kế toán của đơn vị; kiến nghị với cấp có thẩm quyền xử lý những vi phạm về chế độ kế toán, tài chính của Nhà nước; đề xuất việc sửa đổi cơ chế quản lý tài chính, kế toán cần thiết…” (Điều 2 Nghị định 70/CP). Có quan điểm cho rằng, kiểm toán được tiến hành “hậu quyết toán”. Có nghĩa là “kiểm toán chỉ tiến hành khi hoạt động tài chính đã được tiến hành xong, khi đã kết thúc năm ngân sách”. Ở Pháp, Viện thẩm kế chỉ can thiệp vào các tổ chức kinh tế khi “các hoạt động tài chính đã được kiểm tra ít nhất hai lần, một lần của nhân viên kiểm tra tài chính, một lần của nhân viên kế toán và có thể một lần thứ ba là của Thanh tra tài chính” (2) . Ở một số nước khác như Cộng hoà Liên bang Đức, Nhật Bản, hoạt động kiểm toán được tiến hành sau khi các hoạt động tài chính đã được thực hiện xong, mà trước đó các hoạt động này chưa chịu sự quản lý nhà nước của Bộ Tài chính. Việc phân định chức năng kiểm toán với thanh tra tài chính cũng chỉ rừng lại ở mức “kiểm tra tính hợp pháp, hợp lệ của các chứng cứ, tài liệu, số liệu kế toán, việc chấp hành chế độ, thể lệ kế toán, tài chính của Nhà nước ” (khoản 1 Nghị định 79/CP) và “kiểm tra và xác nhận mức độ trung thực, hợp lý của báo cáo quyết toán của các đơn vị liên doanh, giải thể, sáp nhập, chia tách, cổ phần hoá, phá sản, giám định tài chính, kế toán và các dịch vụ tư vấn về quản lý tài chính, kế toán, thuế…”. Như vậy, cũng có thể hiểu ở nước ta, hoạt động tài chính chỉ tiến hành khi cho rằng hoạt động tài chính chưa có hiệu quả hoặc theo yêu cầu của đơn vị kế toán để kiểm tra các số liệu quyết toán tài chính (có thể cùng với các hoạt động thanh tra). Tuy nhiên, việc quy định phạm vi hoạt động này trong pháp luật ở nước ta chưa rõ. Do đó, trong hoạt động vẫn có sự chồng chéo, thậm chí quan niệm về kiểm toán chưa phù hợp với yêu cầu mới khi chúng ta đặt Bộ Tài chính là cơ quan quản lý nhà nước về kiểm toán. (2) Kỷ yếu pháp luật về Kiểm toán nhà nước 4/1999. Nhà pháp luật Việt – Pháp, Hà Nội 1999. 8 5- Hoạt động thanh tra, kiểm tra Thanh tra (inspect) xuất phát từ gốc La-tinh (in-spectare) có nghĩa là “nhìn vào bên trong” chỉ một sự xem xét từ bên ngoài vào hoạt động của một đối tượng nhất định: “là sự kiểm soát đối với đối tượng bị thanh tra” (3) trên cơ sở thẩm quyền (quyền hạn và nghĩa vụ) được giao nhằm đạt được mục đích nhất định. Tính chất của thanh tra mang tính thường xuyên, tính quyền lực, do đó hệ quả của thanh tra thường là “phát hiện, ngăn chặn những gì trái với quy định” (4) . Trong hoạt động quản lý nhà nước, trong sách báo chính trị và các văn bản pháp luật thường sử dụng cụm từ “thanh tra, kiểm tra” để chỉ một giai đoạn cần thiết của quá trình quản lý, một chức năng của quản lý nhà nước. Kiểm tra là “xem xét tình hình thực tế để đánh giá, nhận xét” (5) , để chỉ hoạt động của chủ thể tác động vào đối tượng kiểm tra (có thể trực thuộc hoặc không trực thuộc). Tuy nhiên, khái niệm kiểm tra (control) có thể được hiểu theo 2 nghĩa: Theo nghĩa rộng, để chỉ hoạt động của các tổ chức xã hội, các đoàn thể và của công dân kiểm tra hoạt động bộ máy của nhà nước. Theo nghĩa này, tính quyền lực nhà nước trong kiểm tra bị hạn chế vì các chủ thể thực hiện kiểm tra không có quyền áp dụng trực tiếp những biện pháp cưỡng chế nhà nước. Theo nghĩa hẹp hơn, kiểm tra là hoạt động của chủ thể nhằm tiến hành xem xét, xác minh một việc gì đó của đối tượng bị quản lý xem có phù hợp hay không phù hợp với trạng thái định trước (kiểm tra mang tính nội bộ của người đứng đầu cơ quan, kiểm tra phương tiện giao thông…). Theo nghĩa này, chủ thể kiểm tra có thể áp dụng một chế tài pháp lý nhất định như áp dụng các hình thức kỷ luật, xử phạt vi phạm hành chính hoặc buộc phải thực hiện một số biện pháp ngăn chặn hành chính. Ở nghĩa này, khái niệm kiểm tra nằm trong khái niệm thanh tra “tổ chức Thanh tra là công cụ đắc lực của Đảng, của chính quyền trong việc kiểm tra sự chấp hành đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật, kế hoạch của Nhà nước” (6) Pháp lệnh thanh tra năm 1990 cũng quy định: “Thanh tra bộ, Uỷ ban nhà nước… hướng dẫn, kiểm tra thủ trưởng các cơ quan, đơn vị thuộc quyền quản lý…” (Điều 14). Về vấn đề này, sách báo pháp lý nước ngoài cũng thể hiện quan điểm trên (xem Luật kiểm tra nhân dân Liên Xô 1979, Bungari 1981; Luật hành chính ở một số Bang của Cộng hoà Liên bang Đức…). Thanh tra, kiểm tra là chức năng chung của quản lý nhà nước, là hoạt động mang tính chức năng của quản lý nhà nước, là hoạt động mang tính phản hồi (rà soát, nhiều khi là phản ứng lại) đối với chu trình quản lý nhằm phân tích, đánh giá, theo dõi những mục tiêu, nhiệm vụ quản lý đã đề ra. (3) Từ điển pháp luật Anh - Việt. NXB Khoa học xã hội, Hà Nội 1994, tr.203. (4) Từ điển tiếng Việt, NXB Khoa học xã hội, HN, 1994, tr.504. (5) Từ điển tiếng Việt, NXB Khoa học xã hội, Hà Nội, 1994, tr.882. (6) Chỉ thị số 38/CT ngày 20/02/1984 của Ban Bí thư Trung ương Đảng về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác thanh tra. 9 Với tư cách là một chức năng quản lý, là một giai đoạn của chu trình quản lý, khái niệm thanh tra và kiểm tra có những nét tương đồng như đã nêu trên, cho nên trong hoạt động chúng giống nhau về bản chất và đều có mục đích, yêu cầu chung là xem xét, đánh gia một quá trình, sự vật, hiện tượng (là đối tượng của kiểm tra và thanh tra), từ đó rút ra kết luật đúng, sai để có biện pháp phát huy hoặc chấn chỉnh. Song, chúng cũng có những điểm không trùng hợp nhau: - Thanh tra là hoạt động xem xét, kiểm tra của cơ quan nhà nước cấp trên hoặc theo sự uỷ quyền của cơ quan nhà nước cấp trên đối với cơ quan nhà nước cấp dưới (mang tính trực thuộc) và là một bộ phận của hoạt động hành pháp. - Kiểm tra là hoạt động của cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội (bao gồm cả kiểm tra nội bộ, tự kiểm tra) đối với mục đích, nhiệm vụ đã đặt ra. Việc phân biệt chỉ mang tính ước lệ, xét quá trình và bản chất của hoạt động thanh tra và kiểm tra thì hầu như không có sự phân biệt hai khái niệm này. V.I Lênin nhiều lần nhấn mạnh trong các tác phẩm của Người, cũng như trong thực tiễn hoạt động của Đảng cộng sản Bôn-sê-vich rằng, mục đích của kiểm tra và thanh tra là nhằm xây dựng “khả năng biết làm, biết thành thạo trong quản lý”. Khi bàn đến sự thống nhất của hai loại hoạt động, V.I Lênin nói: “…phải cải tổ bộ dân uỷ thanh tra công nông… để tăng cường sự kiểm tra từ phía quần chúng nhằm tiêu diệt cái thứ cỏ dại - chủ nghĩa quan liêu” (7) . Như vậy, xét theo tính chất, mục đích của quản lý nhà nước, với tư cách là chức năng không thể thiếu được của người quản lý, thanh tra và kiểm tra có thể hiểu trong mối quan hệ giữa “cái chung” và “cái riêng”. Xét theo thuật ngữ, kiểm tra (control), thanh tra (inspect) thì hai thuật ngữ này có thể phân biệt theo nguồn gốc về mặt lịch sử. Trong quá trình phát triển của xã hội từ khi chưa có Nhà nước đến khi xuất hiện Nhà nước thì tác động của chúng đối với xã hội có khác nhau về mức độ thực hiện quyền năng: “thanh tra và kiểm tra là những chức năng, những mặt của quản lý nói chung, chúng liên hệ, tác động lẫn nhau theo mức độ quyền năng và trong mối tương quan với quản lý nhà nước thì thanh tra giữ vai trò trực tiếp, bởi chính trong quá trình thanh tra, ưu thế về tính quyền lực nhà nước được thể hiện rõ hơn so với kiểm tra” (8) . Theo chúng tôi, thuật ngữ kiểm tra tồn tại trước thanh tra. Khi con người biết lao động, tức là tham gia vào quá trình sản xuất, quan hệ giữa con người với nhau trong quá trình sản xuất, phân phối của cải vật chất xã hội đòi hỏi phải quản lý, nghĩa là đòi hỏi họ phải xem xét, đánh giá kết quả hoạt động của mình. Chính trong hoạt động sản xuất, phân phối của cải vật chất xã hội quyết định sự cần thiết phải có kiểm tra. Mặt khác, như Ăng-ghen đã nói “mỗi hoạt động có ý thức, có tổ chức của (7) V.I Lênin toàn tập, NXB Sự thật Matxcơva, 1985, tập 44, tr.157. (8) Erust Forsthoft, Luật hành chính, Trường Đại học Tổng hợp Heidelberg. NXB Beksche Muanchen 1983, tr.321. 10 [...]... nhưng kiểm tra (mang tính xã hội) vẫn tồn tại cùng với “chức năng quản lý đơn thuần chăm lo đến lợi ích của xã hội” như Ăng-ghen đã chỉ ra Thanh tra và kiểm tra giống nhau về bản chất, nhưng theo cách hiểu khác nhau thì chúng khác nhau về phạm vi Thanh tra bao hàm kiểm tra nếu hiểu kiểm tra theo nghĩa hẹp, nhưng ngược lại, kiểm tra lại bao hàm thanh tra nếu hiểu theo nghĩa rộng Nhưng thanh tra luôn mang... còn kiểm tra có thể mang tính nhà nước hoặc phi nhà nước Việc tìm hiểu sâu sắc khái niệm thanh tra còn đòi hỏi phải điểm lại một số quan niệm trong thực tiễn pháp lý hiện hành, cũng như trong lịch sử nước ta thông qua mô hình tổ chức các cơ quan nhà nước và các quy định của Hiến pháp và pháp luật Trong sách báo pháp lý của ngành Thanh tra thì thanh tra được hiểu là sự xem xét, kiểm soát, kiểm tra thường... soát, phê bình Chính phủ đến Sắc lệnh số 64/SL thành lập “Ban Thanh tra đặc biệt” của Chính phủ; việc ghi nhận trong Hiến pháp năm 1959 (Điều 76), Hiến pháp 1980 (Điều 107, 110), Hiến pháp năm 1992 (Điều 112, 115, 116 124) và Pháp lệnh thanh tra năm 1990 là quá trình đúc kết kinh nghiệm và hoàn chỉnh khái niệm thanh tra Từ đặc điểm của thanh tra là gắn liền với quản lý nhà nước, mang tính quyền lực nhà... chức năng khác nhau, trong đó chức năng thanh tra nhằm tác động tới khách thể quản lý, lập lại trật tự và nâng cao hiệu quả quản lý Như vậy, xét về mặt lịch sử, kiểm tra tồn tại từ rất xa xưa, khi chưa có Nhà nước còn thanh tra xuất hiện cùng với sự xuất hiện của Nhà nước Đương nhiên, cùng với sự xuất hiện, tồn tại và tiêu vong của Nhà nước, chức năng thanh tra cũng như Nhà nước sẽ được xếp bên cạnh... sử đài” (tương tự Tổng thanh tra ngày nay) có nhiệm vụ giúp Vua trong việc xem xét, trình tấu những công việc hệ thống, có quyền can gián Vua và đối với những nghĩa sĩ trung thực, dám nói thẳng, nói thật mới được phong hàm “Gián nghị đại phu” (Thanh tra viên) (9) C.Mác – Ph.Ăng-ghen toàn tập NXB Chính trị - pháp lý Berlin 1978, 5 tập (Tiếng Đức), tr.348 Kỷ yếu Bác Hồ với Thanh tra NXB Thống kê Hà Nội,... niệm giám sát, kiểm sát, kiểm tra, kiểm soát, thanh tra như trên mới chỉ mang tính thực tiễn pháp lý Phân tích kỹ thuật về mặt lý luận đòi hỏi phải có một quá trình dài hơi xuất phát từ sự xem xét một cách cụ thể các chức năng của từng cơ quan trong bộ máy nhà nước Hy vọng sẽ trở lại đề tài này trong những dịp khác với một cơ chế giám sát, kiểm sát và thanh tra, kiểm tra. / 12 ... khái niệm thanh tra Từ đặc điểm của thanh tra là gắn liền với quản lý nhà nước, mang tính quyền lực nhà nước, độc lập, chỉ tuân theo pháp luật và căn cứ vào phạm vi hoạt động thanh tra, cho phép chúng tôi đưa ra một khái niệm: Thanh tra là một dạng hoạt động, là một chức năng của quản lý nhà nước được thực hiện bởi chủ thể quản lý có thẩm quyền, nhân danh quyền lực nhà nước nhằm tác động đến đối tượng...con người đều chứa đựng trong nó những yếu tố của kiểm tra và “đối với mỗi con người tự nhiên, mỗi cộng đồng nguyên thuỷ, kiểm tra (theo nghĩa đơn sơ của từ -ND) được xem như là phương thức hành động để thực hiện mục đích”(9) Sự ra đời của Nhà nước - tổ chức quyền lực công cộng đặc biệt của . Ăng-ghen đã chỉ ra. Thanh tra và kiểm tra giống nhau về bản chất, nhưng theo cách hiểu khác nhau thì chúng khác nhau về phạm vi. Thanh tra bao hàm kiểm tra nếu hiểu kiểm tra theo nghĩa hẹp,. kiểm tra lại bao hàm thanh tra nếu hiểu theo nghĩa rộng. Nhưng thanh tra luôn mang tính nhà nước, còn kiểm tra có thể mang tính nhà nước hoặc phi nhà nước. Việc tìm hiểu sâu sắc khái niệm thanh. hành chính. Ở nghĩa này, khái niệm kiểm tra nằm trong khái niệm thanh tra “tổ chức Thanh tra là công cụ đắc lực của Đảng, của chính quyền trong việc kiểm tra sự chấp hành đường lối, chính sách