pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ từ thực tiễn thành phố hồ chí minh

126 Chương 4 PHƯƠNG HƯỚNG, GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VÀ NÂNG CAO HIỆU QUẢ ÁP DỤNG PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ ĐẤT RỪNG PHÒNG HỘ TẠI THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH 4.1.. Việc phân cấp, phân quyền qu

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM

HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGUYỄN TIẾN HƯNG

PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ ĐẤT RỪNG PHÒNG HỘ

TỪ THỰC TIỄN THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

Ngành: Luật Kinh Tế

Mã số: 9.38.01.07

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT KINH TẾ

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:

1 PGS.TS Nguyễn Thị Nga

2 TS Phạm Thị Thuý Nga

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các số liệu, kết

quả nêu trong luận án là trung thực và chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công

trình nào khác

Tác giả

Nguyễn Tiến Hưng

MỤC LỤC

Trang

MỞ ĐẦU 1

Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VỀ ĐỀ TÀI LUẬN ÁN 1.1 Tổng quan tình hình nghiên cứu 9

1.1.1 Nhóm các công trình nghiên cứu lý luận về quản lý đất rừng phòng hộ, pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ 9

1.1.2 Nhóm công trình nghiên cứu về thực trạng pháp luật và thực tiễn áp dụng pháp luật trong quản lý đất rừng phòng hộ 15

1.1.3 Nhóm công trình nghiên cứu phương hướng, giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả quản lý đất rừng phòng hộ 20

1.2 Đánh giá chung tình hình nghiên cứu và những vấn đề luận án tiếp tục giải quyết 25

1.2.1 Những vấn đề đã được giải quyết, những kết quả nghiên cứu mà luận án cần tiếp thu, kế thừa 25

1.2.2 Những vấn đề mà luận án cần tiếp tục nghiên cứu và hoàn thiện 26

1.3 Lý thuyết, câu hỏi và giả thuyết nghiên cứu 28

1.3.1 Lý thuyết nghiên cứu 28

1.3.2 Câu hỏi và giả thiết nghiên cứu 30

Kết luận Chương 1 32

Chương 2 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ ĐẤT RỪNG PHÒNG HỘ VÀ PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ ĐẤT RỪNG PHÒNG HỘ 2.1 Những vấn đề lý luận về quản lý đất rừng phòng hộ 34

2.1.1 Khái niệm, đặc điểm, phân loại đất rừng phòng hộ 34

2.1.2 Vai trò của đất rừng phòng hộ 42

2.1.3 Khái niệm, đặc điểm, mô hình quản lý đất rừng phòng hộ 44

2.1.4 Nguyên tắc quản lý về đất rừng phòng hộ 52

2.2 Những vấn đề lý luận pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ 53

2.2.1 Khái niệm và đặc điểm pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ 53

2.2.2 Đặc điểm pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ 55

2.2.3 Cơ cấu pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý đất rừng phòng hộ 57

2.2.4 Các yếu tố tác động, ảnh hưởng tới hiệu quả quản lý đất rừng phòng hộ ở Việt Nam 67

Kết luận Chương 2 72

Chương 3 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ ĐẤT RỪNG PHÒNG HỘ VÀ THỰC TIỄN ÁP DỤNG TẠI THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH 3.1 Thực trạng pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ 74

3.1.1 Thực trạng pháp luật về thẩm quyền của các cơ quan nhà nước quản lý đất rừng phòng hộ 74

3.1.2 Thực trạng pháp luật về điều tra cơ bản, quản lý thông tin, dữ liệu, lập và quản lý hồ sơ địa chính 81

3.1.3 Thực trạng pháp luật về phân bổ và điều chỉnh đất rừng phòng hộ 93

3.1.4 Thực trạng pháp luật về đảm bảo thực thi pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ 104

3.1.5 Một số tồn tại hạn chế và nguyên nhân của tồn tại hạn chế 108

3.2 Thực tiễn áp dụng pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ tại Thành phố Hồ Chí Minh 109

3.2.1 Tổng quan về áp dụng pháp luật trong quản lý đất rừng phòng hộ tại Thành phố Hồ Chí Minh 109

3.2.2 Những thành tựu đạt được 112

3.2.3 Những hạn chế và nguyên nhân của hạn chế 119

Kết luận Chương 3 126

Chương 4 PHƯƠNG HƯỚNG, GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VÀ NÂNG CAO HIỆU QUẢ ÁP DỤNG PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ ĐẤT RỪNG PHÒNG HỘ TẠI THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH 4.1 Phương hướng hoàn thiện pháp luật về quản lý nhà nước đối với đất rừng phòng hộ 127

4.1.1 Hoàn thiện pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ phải căn cứ vào chủ trương, đường lối của Đảng 127 4.1.2 Hoàn thiện pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ phải đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ trong hệ thống pháp luật có liên quan 129 4.1.3 Hoàn thiện pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ phải chú trọng các hoạt động truyền thông, dự thảo chính sách để tạo sự đồng thuận cho các nhóm đối tượng tác động, từ đó tạo thuận lợi cho việc tổ chức thi hành pháp luật 130 4.1.4 Hoàn thiện pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ phải gắn phát triển bền vững rừng phòng hộ, đảm bảo đa dạng sinh học và nâng cao khả năng ứng phó với biến đổi khí hậu 131 4.1.5 Hoàn thiện pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ phải gắn liền với hội nhập kinh tế quốc tế 133

4.2 Một số giải pháp hoàn thiện pháp luật về quản lý nhà nước đối với đất rừng phòng hộ ở Việt Nam 136

4.2.1 Nhóm giải pháp hoàn thiện quy định về thẩm quyền quản lý đất rừng phòng

hộ 136 4.2.2 Nhóm giải pháp hoàn thiện quy định về điều tra cơ bản, quản lý thông tin,

dữ liệu, lập và quản lý hồ sơ địa chính về đất rừng phòng hộ 137 4.2.3 Nhóm giải pháp hoàn thiện quy định về phân bổ và điều chỉnh đất rừng phòng hộ 140 4.2.4 Nhóm giải pháp hoàn thiện quy định về hoạt động đảm bảo việc chấp hành pháp luật đất rừng phòng hộ 146

4.3 Một số giải pháp nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ tại thành phố Hồ Chí Minh 148

4.3.1 Tăng cường công tác tuyên truyền, phổ biến quy định pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ 148 4.3.2 Nâng cao trình độ chuyên môn cán bộ, công chức thực thi pháp luật về quản

lý đất rừng phòng hộ 149 4.3.3 Hiện đại hóa các công cụ quản lý, ứng dụng khoa học công nghệ vào quản

lý đất rừng phòng hộ 151

4.3.4 Tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát theo dõi, đánh giá việc

chấp hành các quy định của pháp luật về đất rừng phòng hộ 153

4.3.5 Xử lý kịp thời, nghiêm minh đối với các trường hợp vi phạm về đất rừng phòng hộ 153

4.3.6 Một số giải pháp khắc phục các tồn tại, hạn chế tại địa bàn nghiên cứu 154

Kết luận Chương 4 158

KẾT LUẬN 159

DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH ĐÃ CÔNG BỐ CỦA TÁC GIẢ 162

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 163

DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CÁC CHỮ VIẾT TẮT

Ký hiệu/ Chữ viết tắt Nội dung diễn giải

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu

Theo Công ước về Đa dạng sinh học (1992), để đảm bảo sự tồn tại, sức khỏe và phát triển bền vững của hệ sinh thái rừng, tối thiểu 30% diện tích đất của mỗi quốc gia phải là đất có rừng [130] Sự suy giảm tài nguyên rừng, cùng với những hệ quả sinh thái nghiêm trọng của nó đã trở thành mối quan tâm của toàn thế giới Trong báo cáo của Liên Hiệp Quốc nhân kỷ niệm 10 năm ban hành Công ước chống sa mạc hóa, đã cảnh báo có khoảng 1/3 diện tích đất rừng trồng trọt trên thế giới có nguy cơ bị sa mạc hóa do rừng mất khả năng phòng hộ [52]

Việt Nam là quốc gia có đến ¾ diện tích là đồi núi thì rừng càng có vai trò quan trọng Ở nước ta, hoạt động Lâm nghiệp được thực hiện theo nguyên tắc: rừng được quản lý bền vững về diện tích và chất lượng, bảo đảm hài hòa các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, bảo tồn đa dạng sinh học, nâng cao tỷ lệ che phủ rừng, giá trị dịch vụ môi trường rừng và ứng phó với biến đổi khí hậu Do đó, Đảng và nhà nước ta luôn quan tâm đến công tác quản lý, bảo vệ và phát triển bền vững các khu rừng [2], [3] Theo Luật lâm nghiệp (2017) [100], rừng được chia thành 3 loại là rừng đặc dụng, rừng phòng hộ và rừng sản xuất Trong 3 loại rừng nêu trên thì rừng phòng

hộ giữ vai trò rất quan trọng trong việc bảo vệ nguồn nước, chắn sóng, chắn gió, chắn cát bay, điều tiết dòng chảy, hạn chế lũ lụt, giảm xói mòn đất, điều hoà khí hậu và cung cấp dịch vụ môi trường rừng, dịch vụ du lịch sinh thái nghỉ dưỡng, giải trí

Thời gian vừa qua, mặc dù Nhà nước ta đã quan tâm ban hành các văn bản pháp luật và tổ chức quản lý rừng phòng hộ và đất rừng phòng hộ theo pháp luật nhưng rừng phòng hộ vẫn tiếp tục suy giảm cả về số lượng và chất lượng Theo số liệu công bố hiện trạng rừng toàn quốc năm 2020 [14] nước ta có 14.677.215 ha đất rừng Trong

đó, diện tích đất rừng phòng hộ là 5.905.870 ha, thì đến năm 2022, diện tích rừng phòng hộ còn khoảng 4,64 triệu ha [119]

Tại Thành phố Hồ Chí Minh, tổng diện tích đất rừng phòng hộ chiếm gần 1/6 diện tích toàn Thành phố [147] Trên địa bàn Thành phố hiện có 35.250,16 ha đất rừng phòng hộ, được phân bố tại 03 huyện: huyện Cần Giờ, huyện Bình Chánh và huyện Củ Chi Trong đó, diện tích lớn nhất tập trung tại huyện Cần Giờ với tổng diện tích

34.813,64 ha là hệ sinh thái rừng ngập mặn Phần diện tích còn lại 436,52 ha phân bố tại huyện Bình Chánh và huyện Củ Chi với chủ yếu là hệ sinh thái trên cạn và hệ sinh thái nước ngọt [150]

Trong những năm qua, việc quản lý đất rừng phòng hộ tại Thành phố đã thu được một số thành tựu đáng kể khi diện tích đất rừng phòng hộ ngày càng có độ che phủ cao, số lượng rừng trồng mới, khoanh nuôi xúc tiến tái sinh cũng có những bước tiến đáng mừng, trình độ, năng lực của đội ngũ cán bộ, công nhân, viên chức quản lý đất rừng phòng hộ ngày càng được cải thiện Tuy nhiên, trong bối cảnh kinh tế - xã hội không ngừng thay đổi, các quy định của pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ đã bộc

lộ những kẽ hở trong thực tiễn đời sống Cộng thêm thực tiễn khách quan có những tồn tại mang tính lịch sử khó xử lý cặn kẽ, như việc định ranh rừng giáp với các khu dân

cư còn chồng lấn, còn nhiều hộ dân đã được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất rừng do chủ rừng nhà nước quản lý, chưa giải quyết cơ bản một số vướng mắc, bất cập liên quan đến quản lý, sử dụng đất có nguồn gốc từ nông, lâm trường quốc doanh Tồn tại các quy định còn chồng chéo giữa các luật chuyên ngành Cơ sở dữ liệu, hệ thống thông tin đất đai chưa được hoàn thiện Những hạn chế này xuất phát từ nhiều nguyên nhân, trong đó, có một phần từ việc các quy định của pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ còn chưa phù hợp, công tác thi hành chính sách, pháp luật về đất đai chưa nghiêm Việc phân cấp, phân quyền quản lý, sử dụng đất chưa hợp lý, chưa đi đôi với kiểm tra, giám sát, kiểm soát; nhận thức về chính sách, pháp luật về đất đai có nơi, có lúc chưa đúng, chưa đầy đủ dẫn đến ý thức chấp hành của một bộ phận cán bộ và người dân còn hạn chế; đất đai có tính lịch sử, nguồn gốc đa dạng, phức tạp, nhạy cảm, một số tồn tại, vướng mắc trong quản lý, sử dụng đất do lịch sử để lại chưa được xử lý dứt điểm; cơ chế và nguồn lực đầu tư cho bộ máy quản lý còn nhiều bất cập, từ đó làm giảm hiệu quả quản lý và sử dụng đất rừng phòng hộ

Chính vì vậy, tác giả lựa chọn đề tài nghiên cứu “Pháp luật về quản lý

đất rừng phòng hộ từ thực tiễn Thành phố Hồ Chí Minh” để góp một kênh thông tin, tư

liệu cho các nhà hoạch định chính sách, quản lý tài nguyên và môi trường trong thời kỳ các quy định của pháp luật đất đai đang trong quá trình sửa đổi và thay thế, từ đó góp phần khắc phục những bất cập, giải quyết những tồn tại nêu trên một cách khoa học, góp phần nâng cao hiệu quả công tác quản lý đất rừng phòng hộ, bảo vệ và phát triển bền vững

rừng phòng hộ tại Thành phố Hồ Chí Minh và ở nước ta hiện nay

2 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án

2.1 Mục đích nghiên cứu

Tìm ra những giải pháp giúp khắc phục các bất cập, hạn chế còn tồn tại trong các quy định pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ và việc tổ chức thực hiện các quy định này trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh từ đó góp phần nâng cao hiệu quả quản

lý đất rừng phòng hộ trong thực tiễn tại Thành phố Hồ Chí Minh nói riêng và trong cả nước nói chung

2.2 Nhiệm vụ nghiên cứu

Để đạt được các mục đích nghiên cứu đã nêu trên thì tác giả đặt ra nhiệm vụ nghiên cứu của luận án như sau:

Thứ nhất, luận giải làm rõ cơ sở lý luận quản lý nhà nước về đất rừng phòng hộ,

lý luận pháp luật về quản lý nhà nước đối với đất rừng phòng hộ để làm cơ sở phân tích đối chiếu hệ thống pháp luật thực định ở nước ta hiện nay

Thứ hai, hệ thống hóa các quy định của pháp luật trong công tác quản lý nhà

nước về đất rừng phòng hộ

Thứ ba, phân tích, đánh giá thực trạng các quy định pháp luật và thực tiễn thi hành

pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ, tìm ra các nguyên nhân dẫn đến những bất cập, tồn tại làm cơ sở cho việc đề xuất các phương hướng, giải pháp

Thứ tư, đề xuất các phương hướng, các giải pháp sửa đổi, bổ sung nhằm hoàn thiện

những quy định pháp luật hiện hành, đồng thời đề ra các giải pháp cụ thể, nhằm góp phần nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật về quản lý đất rừng phòng hộ

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

3.1 Đối tượng nghiên cứu

Thứ nhất, Luận án tập trung phân tích các quan điểm, cách tiếp cận về quản lý

đất rừng phòng hộ và việc xây dựng pháp luật đối với hoạt động này từ kinh nghiệm quốc tế và tại Việt Nam;

Thứ hai, Luận án nghiên cứu và đánh giá các chủ trương, đường lối của Đảng,

chính sách pháp luật của nhà nước Việt Nam về vấn đề quản lý đất rừng phòng hộ, bảo

vệ môi trường và ứng phó với biến đổi khí hậu toàn cầu qua các thời kỳ và đặc biệt trong giai đoạn công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước và hội nhập quốc tế;

Thứ ba, Luận án phân tích các quy định của pháp luật thực định về quản lý đất rừng

phòng hộ dưới góc độ so sánh liên ngành giữa hệ thống pháp luật đất đai, pháp luật về quản lý rừng và pháp luật khác có liên quan qua các giai đoạn khác nhau Các quy định mang tính chất ngành, liên ngành liên quan đến bảo vệ rừng phòng hộ;

Thứ tư, nghiên cứu các số liệu thực tiễn, các tổng kết, báo cáo về tình hình quản

lý và sử dụng đất rừng phòng hộ trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh Qua đó, đánh giá phân tích việc triển khai các quy định pháp luật về quản lý rừng phòng hộ qua thực tiễn áp dụng trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh

3.2 Phạm vi nghiên cứu

- Về nội dung:

Quản lý nhà nước về đất rừng phòng hộ là một mảng pháp luật rộng lớn với 15 nội dung được liệt kê cụ thể trong Luật Đất đai hiện hành thuộc nội dung quản lý nhà nước về đất đai nói chung, cùng với các quy định pháp luật thuộc lĩnh vực quản lý đất rừng mang tính chuyên ngành như: Luật Lâm nghiệp, (trước đây là Luật Bảo vệ và phát triển rừng) cùng các văn bản pháp luật khác có liên quan Vì vậy, Luận án lựa chọn 4 nội dung lớn, trọng tâm mang tính chất bao quát các nội dung cơ bản, không thể thiếu của hoạt động quản lý nhà nước đối với đất rừng phòng hộ, bao gồm: (i) Thẩm quyền quản lý đất rừng phòng hộ; (ii) Điều tra cơ bản, quản lý thông tin, dữ liệu, lập và quản lý hồ sơ địa chính về đất rừng phòng hộ; (iii) Phân bổ và điều chỉnh đất rừng phòng hộ; (iv) Hoạt động đảm bảo việc chấp hành pháp luật về đất rừng phòng

hộ Các nội dung trên một được hướng tới là sự tích hợp của nhiều nội dung về quản lý nhà nước đối với đất rừng phòng hộ có tính chất tương đồng, bao trùm lên toàn bộ nội dung quản lý nhà nước đối với đất rừng phòng hộ theo pháp luật chung và pháp luật chuyên ngành; đảm bảo sự bao quát và tập trung nhất, gắn với mục tiêu của Luận án

- Về thời gian nghiên cứu: Đề tài tập trung nghiên cứu đánh giá các quy định

pháp luật từ thời điểm Luật Đất đai năm 2013 có hiệu lực (từ ngày 01/7/2014) cho đến ngày 31 tháng 12 năm 2022

- Về không gian nghiên cứu: Luận án tập trung nghiên cứu thực tiễn áp dụng pháp

luật về quản lý đất rừng phòng hộ trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh