pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế tại việt nam

Thực trạng thực hiện pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế tại Việt Nam 93 3.2.1.. Nhóm giải pháp góp phần hoàn thiện quy định pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế tại Việt Nam.... Nhóm

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi.

Các số liệu được sử dụng là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng và được trích dẫn đầy đủ theo quy định.

TÁC GIẢ LUẬN ÁN

Trần Thị Mai Phước

MỤC LỤC

LỜI CAM ĐOAN vii

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT xi DANH MỤC BẢNG xiii DANH MỤC HÌNH xiv MỞ ĐẦU 1

Chương 1 TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ LÝ THUYẾT NGHIÊN CỨU… 12 1.1 Tổng quan tình hình nghiên cứu 12 1.1.1 Tổng quan tình hình nghiên cứu nước ngoài 12

1.1.2 Tổng quan tình hình nghiên cứu trong nước 23

1.1.3 Đánh giá về tình hình nghiên cứu và khoảng trống nghiên cứu 27

1.2 Các lý thuyết nghiên cứu 29 1.2.1 Lý thuyết quản trị tốt (Good Governance Theory) 30

1.2.2 Lý thuyết lợi thế so sánh (Theory of Comparative Advantage) 31

1.2.3 Lý thuyết về quyền con người (Theory of Human rights) 33

1.2.4 Lý thuyết về sự lựa chọn của công chúng (Theory of Public choice) 33

Tiểu kết Chương 1 35 Chương 2.CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ KINH TẾ VÀ PHÁP LUẬT VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ KINH TẾ 36 2.1 Những vấn đề lý luận về phân cấp quản lý và phân cấp quản lý kinh tế 36 2.1.1 Khái niệm phân cấp quản lý và các thuật ngữ liên quan 36

2.1.2 Khái niệm và đặc điểm của phân cấp quản lý kinh tế 52

2.2 Những vấn đề lý luận về pháp luật phân cấp quản lý kinh tế tại Việt Nam 57 2.2.1 Khái niệm pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế 57

2.2.2 Đặc điểm của pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế 57

2.2.3 Hệ thống pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế 65 2.3 Khái quát kinh nghiệm phân cấp quản lý kinh tế ở một số quốc gia trên thế

2.3.1 Pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế trong các mô hình phân quyền 69

2.3.2 Kinh nghiệm xây dựng pháp luật phân cấp quản lý kinh tế cho Việt Nam 75 Tiểu kết Chương 2 78 Chương 3.THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ KINH TẾ TẠI VIỆT NAM… 80 3.1 Thực trạng quy định pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế 80 3.1.1 Xét về tính toàn diện 80

3.1.2 Xét về tính đồng bộ 83

3.1.3 Xét về tính phù hợp 86

3.1.4 Xét về trình độ kỹ thuật lập pháp 90

3.2 Thực trạng thực hiện pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế tại Việt Nam 93 3.2.1 Thực trạng thực hiện pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách 93

3.2.2 Thực trạng thực hiện pháp luật về phân cấp quản lý đất đai 98

3.2.3 Thực trạng thực hiện pháp luật về phân cấp quản lý đầu tư 106

3.3 Đánh giá chung về pháp luật phân cấp quản lý kinh tế ở Việt Nam 110 3.3.1 Những kết quả đạt được về pháp luật phân cấp quản lý kinh tế 110

3.3.2 Những hạn chế về pháp luật phân cấp quản lý kinh tế 114

3.3.3 Nguyên nhân của những hạn chế về pháp luật phân cấp quản lý kinh tế

118 Tiểu kết Chương 3 123

Chương 4.QUAN ĐIỂM, YÊU CẦU VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ KINH TẾ TẠI VIỆT NAM 124 4.1 Quan điểm, yêu cầu hoàn thiện pháp luật phân cấp quản lý kinh tế 124 4.1.1 Quan điểm cơ bản về hoàn thiện pháp luật 124

4.1.2 Những yêu cầu cơ bản nhằm hoàn thiện pháp luật phân cấp quản lý kinh tế tại Việt Nam 127

4.2 Giải pháp góp phần hoàn thiện pháp luật phân cấp quản lý kinh tế 128 4.2.1 Nhóm giải pháp liên quan đến tư duy và quan điểm xây dựng pháp luật phân cấp quản lý 128

4.2.2 Nhóm giải pháp góp phần hoàn thiện quy định pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế tại Việt Nam 132 4.2.3 Nhóm giải pháp góp phần nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế tại Việt Nam 145 Tiểu kết Chương 4 153 KẾT LUẬN 155

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

Cấp huyện Huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành

phố trực thuộc trung ương

Hiến pháp 1992 Hiến pháp nước Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992

(được sửa đổi, bổ sung theo Nghị quyết số 51/2001/QH10 ngày 25 tháng 12 năm 2001)

Hiến pháp 2013 Hiến pháp nước Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013

Luật BHVBQPPL Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hoặc Luật Ban hành vă

bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi năm 2020)

Nghị quyết

08/2004/NQ-CP

Nghị quyết 08/2004/NQ-CP ngày 30/6/2004 về tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương

Nghị quyết

21/NQ-CP

Nghị quyết số 21/NQ-CP ngày 21/3/2016 về phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộ trung ương

Nghị quyết

54/2017/QH14

Nghị quyết số 54/2017/QH14 ngày 24/11/2017 của Quốc hội về về thí điểm cơ chế, chính sách đặc thù phát triển TP.HCM

Nghị quyết

99/NQ-CP

Nghị quyết số 99/NQ-CP ngày 24 tháng 6 năm 2020 về đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực

Nghị quyết

04/NQ-CP

Nghị quyết số 04/NQ-CP ngày 10 tháng 01 năm 2022 về đẩy mạnh phân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước

Nghị quyết

98/2023/QH15

Nghị quyết số 98/2023/QH15 ngày 24 tháng 6 năm 2023 về thí điểm một số cơ chế, chính sách đặc thù phát triển TP.HCM

PCQL Phân cấp quản lý

Partnership)

DANH MỤC BẢNG

Bảng 2.1 Hoạt động quản lý nhà nước trong các lĩnh vực kinh tế chuyên ngành 56 Bảng 2.2 Hệ thống văn bản pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế ở Việt Nam hiện

Bảng 3.2 Thẩm quyền quyết định phê duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất 100 Bảng 3.3 Trách nhiệm và thẩm quyền của trung ương và địa phương trong đầu tư

Bảng 3.4 Điểm số PCI của các tỉnh, thành qua các năm (2006 – 2021) 115

Bảng PLI-2 Tỷ lệ % ngân sách địa phương được giữ lại của 5 thành phố trực thuộc

trung ương và hai tỉnh điển hình từ năm 2018 - 2022 (Phụ lục I) xlix Bảng PLII-1 Thống kê pháp luật của một số quốc gia có liên quan đến phân cấp

Bảng PLII-2 Bảng phân công đại diện các trách nhiệm của chính quyền (Phụ lục II)

lix

Bảng PLII-4 Bảng thống kê, đối sánh các lĩnh vực phân cấp ở Việt Nam qua các

DANH MỤC HÌNH

Hình 2.2 Các mức độ phân chia quyền lực giữa trung ương và địa phương và các hình

Hình 2.3 Mối quan hệ giữa phân cấp, phân cấp kinh tế, phân cấp quản lý kinh tế 54 Hình 3.1 Minh họa tần suất sử dụng các thuật ngữ liên quan đến phân cấp trong các văn

Hình 3.2 Mạng lưới hàng không theo dự thảo quy hoạch đến năm 2030, đề xuất quy

Hình 3.3 Tổng hợp những tồn tại, hạn chế trong thực hành tiết kiệm, chống lãng phí từ

Hình 3.4 Biểu đồ chỉ số PCI của các tỉnh, thành đang được phân cấp quản lý đặc thù có

Hình PLI1 Hình tỷ lệ % ngân sách địa phương được giữ lại mỗi năm, giai đoạn 2018

Hình PLI-2 Hình tỷ lệ % ngân sách địa phương được giữ lại năm 2022 của 63 tỉnh,

TÓM TẮT

Sau hơn 30 năm triển khai thực hiện, chính sách phân cấp quản lý từ Trung ương xuống chính quyền cấp tỉnh đã đạt được những thành công nhất định Điều đó

có sự đóng góp của pháp luật trong lĩnh vực này Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy hệ thống pháp luật phân cấp quản lý kinh tế còn bộc lộ nhiều hạn chế Với xu thế quản

lý phi tập trung ngày càng phát triển mạnh mẽ trên thế giới, nhu cầu hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực này tại Việt Nam rất cấp thiết Đó là lý do Nghiên cứu sinh

lựa chọn Đề tài “Pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế tại Việt Nam” làm Luận án

tiến sĩ

Việc nghiên cứu Đề tài này nhằm làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và đề xuất giải pháp góp phần hoàn thiện pháp luật phân cấp quản lý kinh tế tại Việt Nam Khoảng trống nghiên cứu được Luận án nhận diện gồm: những vấn đề lý luận về phân cấp và pháp luật phân cấp quản lý kinh tế; sự khiếm khuyết về chế định phân cấp quản lý trong hệ thống pháp luật; cơ chế kiểm soát sự cát cứ quyền lực của địa phương trong phân cấp quản lý

Luận án sử dụng các phương pháp nghiên cứu, như: phân tích luật, so sánh, tiếp cận liên ngành, phỏng vấn chuyên gia và nhà quản lý; các phương pháp khác mang tính kỹ thuật, như: mô hình hóa, hệ thống hóa và phương pháp nghiên cứu điển hình

Luận án đã phát hiện sự thiếu thống nhất về lý luận, sự thiếu hoàn thiện trong

hệ thống pháp luật và thiếu cơ chế kiểm soát trong phân cấp quản lý kinh tế từ trung ương đến chính quyền cấp tỉnh Từ đó, đề xuất các giải pháp hoàn thiện, như: đưa vào sử dụng từ “phân quản”; xây dựng và hoàn thiện chế định phân cấp quản lý; thiết lập đơn vị hành chính cấp vùng và xây dựng Bộ tiêu chí đánh giá phân cấp quản lý,

Luận án có giá trị tham khảo cho công tác giảng dạy, nghiên cứu, học tập, xây dựng và thực thi pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế của các chủ thể có liên quan

Từ khóa: phân cấp, phân quản, phân cấp quản lý, phân cấp quản lý kinh tế,

pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế

After more than 30 years of implementation, the policy of management decentralizing from the central to the provincial government has achieved certain successes thanks to the main contribution of law However, in reality, the legal system of economic management decentralization has revealed many limitations With the trend of decentralized management growing strongly in the world, the need to improve the law in this field in Vietnam is very urgent That is the reason

why the PhD student chose the topic “Legislation on economic management

decentralization in Vietnam” as my doctoral thesis.

This study aims to clarify theoretical issues and to propose solutions to contribute to perfecting the law on decentralization of economic management in Vietnam The thesis focuses on solving research gaps such as: theoretical issues on decentralization and the law on economic management decentralization; deficiencies in management decentralization in the legal system; mechanism to control the accumulation of local power in management decentralized

This thesis used a wide range of appropriate research methods, such as: legal analysis, comparison, interdisciplinary approach, interviews with experts and managers The technical methods used in the thesis are: modeling, systematization and the case study method

The thesis has discovered the lack of unity in theories, the imperfection of the legal system and the lack of control mechanism in the decentralization of economic management from the central to the provincial government Therefore,

we have proposed solutions such as: putting into use the word “decentralization

-management”; make and perfect management decentralization regulations; establish

regional administrative units and develop the Set of criteria for evaluating management decentralization, etc

The thesis is valuable for reference for teaching, research, learning, building and enforcing laws on economic management decentralization of relevant entities

Keywords: decentralization, decentralization management, management

decentralization, economic management decentralization, law on economic management decentralization

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Trên thế giới, “phi tập trung” đã trở thành xu thế phát triển tất yếu của thời đại, “được ca ngợi rộng rãi như một thành phần quan trọng của quản trị và phát triển tốt” (Stacey White, 2011, tr.7) Trong khi đó, quản trị tốt cũng là xu thế của thế kỷ XXI, thể hiện sự chuyển biến mạnh mẽ trong cách thức tổ chức, vận hành bộ máy nhà nước theo hướng từ cai trị sang quản trị Với xu thế đó, bằng cách này hay cách khác, mức độ này hay mức độ khác, hầu hết quốc gia đều cuốn theo làn sóng này để hướng đến một phương thức phân quyền phù hợp Chính quyền trung ương phải gánh chịu nhiều áp lực, trong khi chính quyền địa phương có năng lực điều hành hiệu quả các hoạt động xã hội, cùng với sự ủng hộ mạnh mẽ từ xã hội dân sự, buộc trung ương phải trao bớt thẩm quyền và nguồn lực Điều này trở thành “một xu hướng chung, quá trình phi tập trung hóa trong nước và quá trình toàn cầu hóa là không thể ngăn cản được” (S.Chiavo - Campo and P.S.A Sundaram, 2003, tr.4)

Tại Việt Nam, “phi tập trung” chính là “phân cấp quản lý” nhưng thuật ngữ này đôi khi được sử dụng một cách ngắn gọn (và thiếu chính xác) là “phân cấp”1 Mặc dù lần đầu tiên xuất hiện trong văn bản pháp luật là Nghị định số 94-CP ngày 27/8/19622, song “phân cấp quản lý kinh tế” thực sự được biết đến từ sau Đổi mới (1986), thông qua chính sách phân cấp nói chung, được đề cập xuyên suốt trong nhiều văn kiện của Đảng Gần đây, Nghị quyết số 27-NQ/TW ngày 9/11/2022 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng đã đặt mục tiêu cụ thể đến năm 2030 là “phân cấp, phân quyền hợp lý giữa trung ương và địa phương” Chính sách này cũng đã được thể hiện trong Hiến pháp 2013 cùng nhiều văn bản pháp luật thuộc các lĩnh

2 Nghị định số 94-CP ngày 27/8/1962 của Hội đồng Chính phủ quy định về phân cấp quản lý kinh tế và

1 Luận án tạm sử dụng từ “phân cấp” trong một số trường hợp: i).Khi trích dẫn hoặc đề cập đến “phân cấp” trong văn bản của Đảng và Nhà nước cũng như trong các nghiên cứu trước; ii) Khi chuyển ngữ từ

“decentralization” sang tiếng Việt, không chuyển thành “phân quyền” để tránh gây hiểu nhầm Việt Nam đã chuyển sang giai đoạn phân quyền; iii) Khi đề cập đến “phân cấp” với ý nghĩa phân chia thành các cấp đơn

vị hành chính; iv) Khi có cụm từ “quản lý nhà nước” đi sau (ví dụ: “phân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước”; v) Khi cần diễn đạt ngắn gọn và thuận tiện trong câu (ví dụ: “các quy định về phân cấp, phân quyền…”).