pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế tại việt nam

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi.

Các số liệu được sử dụng là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng và đượctrích dẫn đầy đủ theo quy định.

TÁC GIẢ LUẬN ÁN

Trần Thị Mai Phước

MỤC LỤC

LỜI CAM ĐOAN vii

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT xiDANH MỤC BẢNG xiiiDANH MỤC HÌNH xivMỞ ĐẦU 1

Chương 1 TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ LÝ THUYẾTNGHIÊN CỨU… 121.1 Tổng quan tình hình nghiên cứu 121.1.1 Tổng quan tình hình nghiên cứu nước ngoài 12

1.1.2 Tổng quan tình hình nghiên cứu trong nước 23

1.1.3 Đánh giá về tình hình nghiên cứu và khoảng trống nghiên cứu 27

1.2 Các lý thuyết nghiên cứu 291.2.1 Lý thuyết quản trị tốt (Good Governance Theory) 30

1.2.2 Lý thuyết lợi thế so sánh (Theory of Comparative Advantage) 31

1.2.3 Lý thuyết về quyền con người (Theory of Human rights) 33

1.2.4 Lý thuyết về sự lựa chọn của công chúng (Theory of Public choice) 33

Tiểu kết Chương 1 35Chương 2.CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ KINH TẾ VÀ PHÁPLUẬT VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ KINH TẾ 362.1 Những vấn đề lý luận về phân cấp quản lý và phân cấp quản lý kinh tế 362.1.1 Khái niệm phân cấp quản lý và các thuật ngữ liên quan 36

2.1.2 Khái niệm và đặc điểm của phân cấp quản lý kinh tế 52

2.2 Những vấn đề lý luận về pháp luật phân cấp quản lý kinh tế tại Việt Nam 572.2.1 Khái niệm pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế 57

2.2.2 Đặc điểm của pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế 57

2.2.3 Hệ thống pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế 652.3 Khái quát kinh nghiệm phân cấp quản lý kinh tế ở một số quốc gia trên thế

2.3.1 Pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế trong các mô hình phân quyền 69

2.3.2 Kinh nghiệm xây dựng pháp luật phân cấp quản lý kinh tế cho Việt Nam75Tiểu kết Chương 2 78Chương 3.THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ KINH TẾTẠI VIỆT NAM… 803.1 Thực trạng quy định pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế 803.1.1 Xét về tính toàn diện 80

3.2.2 Thực trạng thực hiện pháp luật về phân cấp quản lý đất đai 98

3.2.3 Thực trạng thực hiện pháp luật về phân cấp quản lý đầu tư 106

3.3 Đánh giá chung về pháp luật phân cấp quản lý kinh tế ở Việt Nam 1103.3.1 Những kết quả đạt được về pháp luật phân cấp quản lý kinh tế 110

3.3.2 Những hạn chế về pháp luật phân cấp quản lý kinh tế 114

3.3.3 Nguyên nhân của những hạn chế về pháp luật phân cấp quản lý kinh tế

118Tiểu kết Chương 3 123

Chương 4.QUAN ĐIỂM, YÊU CẦU VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁPLUẬT VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ KINH TẾ TẠI VIỆT NAM 1244.1 Quan điểm, yêu cầu hoàn thiện pháp luật phân cấp quản lý kinh tế 1244.1.1 Quan điểm cơ bản về hoàn thiện pháp luật 124

4.1.2 Những yêu cầu cơ bản nhằm hoàn thiện pháp luật phân cấp quản lý kinhtế tại Việt Nam 127

4.2 Giải pháp góp phần hoàn thiện pháp luật phân cấp quản lý kinh tế 1284.2.1 Nhóm giải pháp liên quan đến tư duy và quan điểm xây dựng pháp luậtphân cấp quản lý 128

4.2.2 Nhóm giải pháp góp phần hoàn thiện quy định pháp luật về phân cấpquản lý kinh tế tại Việt Nam 1324.2.3 Nhóm giải pháp góp phần nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về phâncấp quản lý kinh tế tại Việt Nam 145Tiểu kết Chương 4 153KẾT LUẬN 155

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

Cấp huyện Huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thànhphố trực thuộc trung ương

Hiến pháp 2013 Hiến pháp nước Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013

Nghị quyết 08/2004/NQ-CP ngày 30/6/2004 về tiếp tục đẩy mạnhphân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền tỉnh,thành phố trực thuộc trung ương

Nghị quyết21/NQ-CP

Nghị quyết số 21/NQ-CP ngày 21/3/2016 về phân cấp quản lý nhànước giữa Chính phủ và Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộtrung ương

Nghị quyết54/2017/QH14

Nghị quyết số 54/2017/QH14 ngày 24/11/2017 của Quốc hội về vềthí điểm cơ chế, chính sách đặc thù phát triển TP.HCM

Nghị quyết99/NQ-CP

Nghị quyết số 99/NQ-CP ngày 24 tháng 6 năm 2020 về đẩy mạnhphân cấp quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực

Nghị quyết04/NQ-CP

Nghị quyết số 04/NQ-CP ngày 10 tháng 01 năm 2022 về đẩy mạnhphân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước

Nghị quyết98/2023/QH15

Nghị quyết số 98/2023/QH15 ngày 24 tháng 6 năm 2023 về thí điểmmột số cơ chế, chính sách đặc thù phát triển TP.HCM

PCQL Phân cấp quản lý

DANH MỤC BẢNG

Bảng 2.1 Hoạt động quản lý nhà nước trong các lĩnh vực kinh tế chuyên ngành 56Bảng 2.2 Hệ thống văn bản pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế ở Việt Nam hiện

Bảng 3.2 Thẩm quyền quyết định phê duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất 100Bảng 3.3 Trách nhiệm và thẩm quyền của trung ương và địa phương trong đầu tư

Bảng 3.4 Điểm số PCI của các tỉnh, thành qua các năm (2006 – 2021) 115

Bảng PLI-2 Tỷ lệ % ngân sách địa phương được giữ lại của 5 thành phố trực thuộc

trung ương và hai tỉnh điển hình từ năm 2018 - 2022 (Phụ lục I) xlixBảng PLII-1 Thống kê pháp luật của một số quốc gia có liên quan đến phân cấp

Bảng PLII-2 Bảng phân công đại diện các trách nhiệm của chính quyền (Phụ lục II)

Bảng PLII-4 Bảng thống kê, đối sánh các lĩnh vực phân cấp ở Việt Nam qua các

DANH MỤC HÌNH

Hình 2.2 Các mức độ phân chia quyền lực giữa trung ương và địa phương và các hình

Hình 2.3 Mối quan hệ giữa phân cấp, phân cấp kinh tế, phân cấp quản lý kinh tế 54Hình 3.1 Minh họa tần suất sử dụng các thuật ngữ liên quan đến phân cấp trong các văn

Hình 3.2 Mạng lưới hàng không theo dự thảo quy hoạch đến năm 2030, đề xuất quy

Hình 3.3 Tổng hợp những tồn tại, hạn chế trong thực hành tiết kiệm, chống lãng phí từ

Hình 3.4 Biểu đồ chỉ số PCI của các tỉnh, thành đang được phân cấp quản lý đặc thù có

Hình PLI1 Hình tỷ lệ % ngân sách địa phương được giữ lại mỗi năm, giai đoạn 2018

Hình PLI-2 Hình tỷ lệ % ngân sách địa phương được giữ lại năm 2022 của 63 tỉnh,

TÓM TẮT

Sau hơn 30 năm triển khai thực hiện, chính sách phân cấp quản lý từ Trungương xuống chính quyền cấp tỉnh đã đạt được những thành công nhất định Điều đócó sự đóng góp của pháp luật trong lĩnh vực này Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy hệthống pháp luật phân cấp quản lý kinh tế còn bộc lộ nhiều hạn chế Với xu thế quảnlý phi tập trung ngày càng phát triển mạnh mẽ trên thế giới, nhu cầu hoàn thiệnpháp luật trong lĩnh vực này tại Việt Nam rất cấp thiết Đó là lý do Nghiên cứu sinh

lựa chọn Đề tài “Pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế tại Việt Nam” làm Luận án

tiến sĩ.

Việc nghiên cứu Đề tài này nhằm làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và đềxuất giải pháp góp phần hoàn thiện pháp luật phân cấp quản lý kinh tế tại Việt Nam.Khoảng trống nghiên cứu được Luận án nhận diện gồm: những vấn đề lý luận vềphân cấp và pháp luật phân cấp quản lý kinh tế; sự khiếm khuyết về chế định phâncấp quản lý trong hệ thống pháp luật; cơ chế kiểm soát sự cát cứ quyền lực của địaphương trong phân cấp quản lý.

Luận án sử dụng các phương pháp nghiên cứu, như: phân tích luật, so sánh,tiếp cận liên ngành, phỏng vấn chuyên gia và nhà quản lý; các phương pháp khácmang tính kỹ thuật, như: mô hình hóa, hệ thống hóa và phương pháp nghiên cứuđiển hình.

Luận án đã phát hiện sự thiếu thống nhất về lý luận, sự thiếu hoàn thiện tronghệ thống pháp luật và thiếu cơ chế kiểm soát trong phân cấp quản lý kinh tế từ trungương đến chính quyền cấp tỉnh Từ đó, đề xuất các giải pháp hoàn thiện, như: đưavào sử dụng từ “phân quản”; xây dựng và hoàn thiện chế định phân cấp quản lý;thiết lập đơn vị hành chính cấp vùng và xây dựng Bộ tiêu chí đánh giá phân cấpquản lý,

Luận án có giá trị tham khảo cho công tác giảng dạy, nghiên cứu, học tập,xây dựng và thực thi pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế của các chủ thể có liênquan.

Từ khóa: phân cấp, phân quản, phân cấp quản lý, phân cấp quản lý kinh tế,

pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế.

After more than 30 years of implementation, the policy of managementdecentralizing from the central to the provincial government has achieved certainsuccesses thanks to the main contribution of law However, in reality, the legalsystem of economic management decentralization has revealed many limitations.With the trend of decentralized management growing strongly in the world, theneed to improve the law in this field in Vietnam is very urgent That is the reason

why the PhD student chose the topic “Legislation on economic management

decentralization in Vietnam” as my doctoral thesis.

This study aims to clarify theoretical issues and to propose solutions tocontribute to perfecting the law on decentralization of economic management inVietnam The thesis focuses on solving research gaps such as: theoretical issues ondecentralization and the law on economic management decentralization;deficiencies in management decentralization in the legal system; mechanism tocontrol the accumulation of local power in management decentralized.

This thesis used a wide range of appropriate research methods, such as: legalanalysis, comparison, interdisciplinary approach, interviews with experts andmanagers The technical methods used in the thesis are: modeling, systematizationand the case study method.

The thesis has discovered the lack of unity in theories, the imperfection ofthe legal system and the lack of control mechanism in the decentralization ofeconomic management from the central to the provincial government Therefore,

we have proposed solutions such as: putting into use the word “decentralization

-management”; make and perfect management decentralization regulations; establish

regional administrative units and develop the Set of criteria for evaluatingmanagement decentralization, etc.

The thesis is valuable for reference for teaching, research, learning, buildingand enforcing laws on economic management decentralization of relevant entities.

Keywords: decentralization, decentralization management, management

decentralization, economic management decentralization, law on economicmanagement decentralization.

MỞ ĐẦU1 Tính cấp thiết của đề tài

Trên thế giới, “phi tập trung” đã trở thành xu thế phát triển tất yếu của thờiđại, “được ca ngợi rộng rãi như một thành phần quan trọng của quản trị và phát triểntốt” (Stacey White, 2011, tr.7) Trong khi đó, quản trị tốt cũng là xu thế của thế kỷXXI, thể hiện sự chuyển biến mạnh mẽ trong cách thức tổ chức, vận hành bộ máynhà nước theo hướng từ cai trị sang quản trị Với xu thế đó, bằng cách này hay cáchkhác, mức độ này hay mức độ khác, hầu hết quốc gia đều cuốn theo làn sóng này đểhướng đến một phương thức phân quyền phù hợp Chính quyền trung ương phảigánh chịu nhiều áp lực, trong khi chính quyền địa phương có năng lực điều hànhhiệu quả các hoạt động xã hội, cùng với sự ủng hộ mạnh mẽ từ xã hội dân sự, buộctrung ương phải trao bớt thẩm quyền và nguồn lực Điều này trở thành “một xuhướng chung, quá trình phi tập trung hóa trong nước và quá trình toàn cầu hóa làkhông thể ngăn cản được” (S.Chiavo - Campo and P.S.A Sundaram, 2003, tr.4).

Tại Việt Nam, “phi tập trung” chính là “phân cấp quản lý” nhưng thuật ngữnày đôi khi được sử dụng một cách ngắn gọn (và thiếu chính xác) là “phân cấp”1.Mặc dù lần đầu tiên xuất hiện trong văn bản pháp luật là Nghị định số 94-CP ngày27/8/19622, song “phân cấp quản lý kinh tế” thực sự được biết đến từ sau Đổi mới(1986), thông qua chính sách phân cấp nói chung, được đề cập xuyên suốt trongnhiều văn kiện của Đảng Gần đây, Nghị quyết số 27-NQ/TW ngày 9/11/2022 củaBan Chấp hành Trung ương Đảng đã đặt mục tiêu cụ thể đến năm 2030 là “phâncấp, phân quyền hợp lý giữa trung ương và địa phương” Chính sách này cũng đãđược thể hiện trong Hiến pháp 2013 cùng nhiều văn bản pháp luật thuộc các lĩnh

2Nghị định số 94-CP ngày 27/8/1962 của Hội đồng Chính phủ quy định về phân cấp quản lý kinh tế và

1Luận án tạm sử dụng từ “phân cấp” trong một số trường hợp: i).Khi trích dẫn hoặc đề cập đến “phâncấp” trong văn bản của Đảng và Nhà nước cũng như trong các nghiên cứu trước; ii) Khi chuyển ngữ từ“decentralization” sang tiếng Việt, không chuyển thành “phân quyền” để tránh gây hiểu nhầm Việt Nam đãchuyển sang giai đoạn phân quyền; iii) Khi đề cập đến “phân cấp” với ý nghĩa phân chia thành các cấp đơnvị hành chính; iv) Khi có cụm từ “quản lý nhà nước” đi sau (ví dụ: “phân cấp, phân quyền trong quản lý nhànước”; v) Khi cần diễn đạt ngắn gọn và thuận tiện trong câu (ví dụ: “các quy định về phân cấp, phânquyền…”).