Kinh Tế - Quản Lý - Báo cáo khoa học, luận văn tiến sĩ, luận văn thạc sĩ, nghiên cứu - Luật số chuyên đề “Gópý Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi)” HOÀN THIỆN Dự THẢO LUẬT ĐẤT ĐAI (SỨA ĐỚI) NHẰM BẢO ĐẢM Sự THỐNG NHẤT VỚI BỘ LUẬT DÂN sự NGUYỄN VĂN HỢI Tiến sĩ, Trường Đại học Luật Hà Nội E-mail: hoinvhlu.edu.vn Tóm tắt: Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) có nhiều điểm mới so với quy định hiện hành. Tuy nhiên, nghiên cứu toàn văn Dự thảo có thể nhận thấy một sổ nội dung không thống nhất với các quy định của Bộ luật Dân sự năm 2015. Sự không thống nhất này có thể gây ảnh hưởng đến quá trình thực hiện khi Dự thảo được thông qua. Bài viết chi ra những nội dung không thống nhất của Dự thảo với các quy định của Bộ luật Dân sự năm 2015. Trên cơ sở phân tích, đánh giá những nội dung không thống nhất này, bài viết đưa ra kiến nghị hoàn thiện Dự thảo nhằm bảo đảm sự thống nhất với các quy định của Bộ luật Dân sự. Từ khoá: Dự thảo; Luật Đất đai; Bộ luật Dân sự; quyền sử dụng đất; sự thống nhất Nhận bài: 1232023 Hoàn thành biên tập: 2342023 Duyệt đăng: 2342023 IMPROVING THE DRAFT OF THE AMENDED LAND LAW TO ENSURE THE UNIFICATION WITH THE CIVIL CODE Abstract: The Draft of the amended Land Law 2013 has a number of new issues compared to the current stipulation. Nevertheless, through the research of the full draft, it could be seen that several points are not compatible to the provisions of the Civil Code 2015. This incompatibility might affect the implementation process after the Draft is adopted. This article indicates incompatibile contents of the Draft to the Civil Code 2015. Based on the analysis and evaluation of these incompatibilities, the article shall propose recommendations for completion of the Draft to ensure the consistency to the Civil Code. Keywords: Draft; Land Law; Civil Code; land use right; compatibility Received: Mar 12th, 2023; Editing completed: Apr 23th, 2023; Acceptedfor publication: Apr 23th, 2023 1. về việc giải thích một số từ ngữ có liên quan Điều 3 Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) ghi nhận cách giải thích các từ ngữ có liên quan, làm nền tảng cho việc hiểu và thực thi các quy định có sử dụng các thuật ngữ này. So với Luật hiện hành, các từ ngữ được giải thích trong Dự thảo đã tăng từ 30 lên 52, đồng thời các từ ngữ cũng được sắp xếp theo trật tự nên dề tra cứu horn. Đặc biệt nội dung một số từ ngữ đã được thay đổi so với Luật hiện hành. Những từ ngừ này không chỉ liên quan đến các quy định trong Dự thảo mà còn có liên quan đến quy định trong các văn bản pháp luật khác, trong đó có Bộ luật Dân sự (BLDS). Nghiên cứu Dự thảo có thể nhận thấy một số từ ngữ được giải thích chưa thực sự phù hợp với nội hàm của nó khi đối chiếu với các quy định trong BLDS, cụ thể như sau: 112 TẠP CHÍ LUẬT HỌC SỐ 42023 số chuyên đề “Góp ý Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) ” Thứ nhất, về nội dung của thuật ngữ “chuyển quyền sử dụng đất” Theo quy định tại khoản 9 Điều 3 Dự thảo, chuyển quyền sử dụng đất được hiểu là ‘‘việc chuyển giao quyền sử dụng đất từ người này sang người khác thông qua các hình thức chuyển nhượng, thừa kế, tặng cho quyền sử dụng đất, góp vốn bằng quyền sử dụng đất”. So với với cách định nghĩa tại khoản 10 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013 thì việc chuyển quyền sử dụng đất không còn bao gồm hình thức “chuyển đổi quyền sử dụng đất”. Định nghĩa mới về chuyển quyền sử dụng đất trong Dự thảo có thể dẫn đến hai cách hiểu. Cách hiểu thứ nhất theo hướng việc “chuyển đổi quyền sử dụng đất” không phải là một hình thức chuyển quyền sử dụng đất. Cách hiểu thứ hai theo hướng ngoài việc chuyển đổi quyền sử dụng đất nông nghiệp giữa các cá nhân với nhau thì việc chuyển đổi quyền sử dụng các loại đất khác đều bị nghiêm cấm. Cách hiểu thứ nhất chưa phù hợp bởi nếu theo cách hiểu này thì việc giải thích thuật ngữ “chuyển đổi quyền sử dụng đất nông nghiệp” tại khoản 7 Điều 3 Dự thảo sẽ không đúng và cần phải sửa lại. Cách hiểu thứ hai cũng chưa thực sự phù hợp nếu đối chiếu với quy định về những hành vi bị nghiêm cấm tại Điều 12 Dự thảo. Hon nữa, nếu theo cách hiểu thứ hai, cũng khó có thể tìm ra cách giải thích cho việc cấm chuyển đổi quyền sừ dụng các loại đất khác ngoài đất nông nghiệp. Điều này tạo ra sự mâu thuẫn với các quy định về trao đổi tài sản trong BLDS. Bởi vì, theo quy định tại Điều 105 và Điều 115 BLDS năm 2015, quyền sử dụng đất (không phân biệt quyền sử dụng loại đất nào) là một loại tài sản tồn tại dưới dạng quyền tài sản. Người sử dụng đất hợp pháp được coi là chủ sở hữu của “quyền sử dụng đất” nên có quyền định đoạt quyền sử dụng đất của mình cho người khác thông qua việc chuyển quyền sở hữu “quyền sử dụng đất” đó cho người khác thông qua một trong các hợp đồng mua bán (chuyển nhượng quyền sử dụng đất), trao đổi (chuyển đổi quyền sử dụng đất với người khác), tặng cho quyền sử dụng đất của mình cho người khác,... Trong khoa học pháp lí hiện nay, thuật ngữ “chuyển quyền sử dụng đất” được hiểu là việc chuyển giao quyền sử dụng đất từ người này sang người khác thông qua các hình thức chuyển đổi, chuyển nhượng, thừa kế, tặng cho quyền sử dụng đất1. Tức là chuyển quyền sử dụng đất cũng bao gồm cả hình thức chuyển đổi quyền sử dụng đất12. Trong đó, chuyển đổi quyền sử dụng đất được nhận diện là một hợp đồng dân sự đặc thù, trong đó các bên chuyển giao quyền sử dụng đất cho nhau theo quy định của pháp luật về đất đai3. Sau khi hoàn thiện việc chuyển đổi quyền sử dụng đất, các bên được 1 Vũ Thị Hồng yến (2016), “Giao dịch chuyển quyền sử dụng đất trong mối quan hệ giữa Bộ luật Dân sự với Luật Đất đai”, Tạp chí Luật học, số 6, tr. 94 - 100. 2 Xem thêm: Phan Thị Ngọc Dung (2017), Chuyển nhượng quyền sử dụng đất nông nghiệp theo pháp luật Việt Nam, Luận văn thạc sĩ luật học, Trường Đại học Luật Hà Nội, tr. 13. 3 Trường Đại học Luật Hà Nội (2019), Giáo trình Luật dãn sự Việt Nam, tập II, Nxb. Công an nhân dân, tr. 236 - 237. TẠP CHÍ LUẬT HỌC SỐ 42023 113 số chuyên đề “Góp ý Dự thảo Luật Đất đai (sửa đỗi) ” cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đối với đất đã chuyển đổi4. Như vậy, chuyển đổi quyền sử dụng đất cũng chính là một trường hợp đặc biệt của chuyển quyền sử dụng đất và là hình thức chuyển quyền sử dụng đất đơn giản nhất trong các hình thức chuyến quyền sử dụng đất5. Có chăng, điểm khác biệt giữa chuyển đổi quyền sử dụng đất với các trường hợp chuyển quyền sử dụng đất khác đó là mỗi bên trong hợp đồng chuyển đổi quyền sử dụng đất vừa là bên chuyển quyền đối với quyền sử dụng đất của mình, vừa là bên nhận chuyển quyền đối với quyền sừ dụng đất của bên kia. 4 Trường Đại học Luật Hà Nội (2019), tlđd, tr. 240. 5 Trường Đại học Luật Hà Nội (2019), tlđd, tr. 236 - 237. 6 Phạm Văn Tuyết (2002), “Bàn về khái niệm thừa kế”, Tạp chí Luật học, số 6, tr. 45 - 47. 7 Trường Đại học Luật Hà Nội (2019), Giáo trình Luật dãn sự Việt Nam, tập I, Nxb. Công an nhân dân, ư. 287 - 288. Như vậy, việc lược bỏ hình thức “chuyển đổi quyền sử dụng đất” ra khỏi thuật ngữ “chuyển quyền sử dụng đất” là không thực sự phù hợp và không thực sự tương thích với quy định của BLDS. Ban soạn thảo cần cân nhắc để bổ sung cụm từ “chuyền đổi quyền sử dụng đất” vào khoản 9 Điều 3 Dự thảo. Thứ hai, về việc chuyển quyền sử dụng đất thông qua hình thức thừa kế Một trong các hình thức chuyển quyền sử dụng đất được kế thừa tại khoản 9 Điều 3 Dự thảo đó là hình thức thừa kế. Trong khoa học pháp lí dân sự hiện đại, thuật ngữ “thừa kế” được hiểu là việc dịch chuyển tài sản của người đã chết sang cho người còn sống6 theo di chúc hoặc theo pháp luật. Ngoài ra, thừa kể cũng được tiếp cận dưới góc độ là quyền thừa kế. Theo quy định tại Điều 609 BLDS năm 2015 thì quyền thừa kế là thuật ngữ có hai cách tiếp cận bao gồm quyền để lại di sản cho người khác theo di chúc hoặc theo pháp luật và quyền nhận di sản do người chết để lại7. Như vậy, bản thân thuật ngữ “thừa kế” khi gắn với quyền sử dụng đất cũng không đương nhiên được hiểu là một hình thức chuyển quyền sử dụng đất mà có thể hiểu theo nhiều góc độ khác nhau, bao gồm cả góc độ của người hưởng thừa kế quyền sử dụng đất. Chính vi vậy, việc tiếp cận thừa kế là một trong các trường hợp chuyển quyền sử dụng đất chỉ phù hợp khi đứng từ góc độ của người để lại di sản thừa kế là quyền sử dụng đất. Tức là chủ sở hữu tài sản (người sử dụng đất hợp pháp) trước khi chết có quyền quyết định việc định đoạt tài sản của mình thông qua một trong các hình thức được luật ghi nhận, trong đó có đế lại thừa kế. Do đó, đế bảo đảm việc hiểu và áp dụng thống nhất thì cần thay đổi cụm từ “thừa kế” thành cụm từ “để lại thừa kế”. Thứ ba, về thuật ngữ “đăng kí đất đai” Theo ghi nhận tại khoản 13 Điều 3 Dự thảo, đăng kí đất đai là việc người sử dụng đất, người được giao quản lí đất kê khai quyền sử dụng đất và việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền ghi nhận theo quy định của Luật này. Định nghĩa này có sự thay đổi so với quy định tại khoản 15 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013. Tuy nhiên, việc sử dụng cụm từ “đăng kí đất đai” lại chưa thực sự 114 TẠP CHÍ LUẬT HỌC SỐ 42023 số chuyên đề “Góp ý Dự thảo Luật Đất đai (sửa đoi) ” phù hợp và chưa tương thích với quy định của BLDS. Theo quy định tại Điều 107 BLDS năm 2015 và Điều 5 Luật Kinh doanh bất động sản năm 2014, cả đất đai và quyền sử dụng đất đều là bất động sản. Đồng thời, cũng theo quy định tại Điều 106 BLDS năm 2015, quyền sở hữu đối với bất động sản được đăng kí theo quy định của BLDS và pháp luật về đăng kí tài sản. Tuy nhiên, ở Việt Nam, theo quy định tại Điều 197 và Điều 198 BLDS năm 2015, đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước là đại diện, nghĩa là các cá nhân, pháp nhân chỉ có thể được sở hữu tài sản là “quyền sử dụng đất” mà không thể sở hữu tài sản là đất đai. Vậy, khi các cá nhân, pháp nhân tiến hành đăng kí quyền sở hữu theo quy định thì đó chính là đăng kí quyền sừ dụng đất mà không phải là đăng kí đất đai. Như vậy việc ghi nhận và giải thích thuật ngữ “đăng kí đất đai” tại khoản 13 Điều 3 Dự thảo là không đúng về bản chất của đăng kí quyền sở hữu tài sản đã được ghi nhận trong BLDS. Do đó, để bảo đảm sự tương thích với BLDS và sự phù họp với bản chất của hoạt động đăng kí tài sản thì thuật ngữ “đăng kí đất đai” tại khoản 3 Điều 13 và tại các quy định có liên quan tại Mục 2 Chương X Dự thảo cần phải được sửa đổi thành “đăng kí quyền sử dụng đất”. Thứ tư, về thuật ngữ “góp vốn bằng quyền sử dụng đất” Theo cách giải thích tại khoản 23 Điều 3 Dự thảo thì “góp vốn bằng quyền sử dụng đất là sự thoả thuận giữa các bên về chuyển quyền sử dụng đẩt thông qua việc góp quyền sử dụng đất đế tạo thành giá trị tài sản trong vốn điều lệ của doanh nghiệp, bao gồm góp vốn để thành lập doanh nghiệp hoặc góp thêm vốn điều lệ của doanh nghiệp đã được thành lập Cách giải thích này có thể dẫn đến cách hiểu rằng việc góp vốn bằng quyền sử dụng đất chỉ đặt ra đối với các doanh nghiệp, các chủ thể khác không được chuyển quyền sử dụng đất thông qua hình thức góp vốn bằng quyền sử dụng đất. Cách hiểu này không phù hợp và có sự mâu thuẫn với nội dung của thuật ngữ “tích tụ đất nông nghiệp” tại khoản 47 Điều 3 Dự thảo. Tại khoản 47 Điều 3 cũng như Điều 186 Dự thảo cũng thừa nhận một trong các phương thức tích tụ đất nông nghiệp là thông qua nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất. Đương nhiên, người sử dụng đất tích tụ đất nông nghiệp không phải chỉ là các doanh nghiệp như cách giải thích tại khoản 23 Điều 3 Dự thảo. Cách giải thích thuật ngữ “góp vốn bằng quyền sử dụng đất” như tại khoản 23 Điều 3 Dự thảo còn có sự mâu thuẫn với quy định của BLDS năm 2015. Theo quy định tại Điều 102 và Điều 506 BLDS năm 2015, một trong các loại tài sản mà các thành viên hợp tác đóng góp đó là quyền sử dụng đất. Việc góp tài sản là quyền sử dụng đất được thực hiện thông qua họp đồng hợp tác giữa các cá nhân, pháp nhân và không thành lập doanh nghiệp8. 8 Xem thêm: Kiều Thị Thuỳ Linh (2018, chủ nhiệm), Hợp đồng hợp tác trong Bộ luật Dân sự năm 2015, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp cơ sở, Trường Đại học Luật Hà Nội, tr. 84-96. TẠP CHÍ LUẬT HỌC SỐ 42023 115 số chuyên để “Góp ý Dự thảo Luật Đất đai (sửa đôi) Như vậy, nội dung của thuật ngữ “góp vốn bằng quyền sử dụng đất” tại khoản 23 Điều 3 Dự thảo không tương thích với quy định có liên quan trong BLDS. Do đó, nội dung của thuật ngữ này cần phải được thay đổi để tránh mâu thuẫn với các quy định khác trong Dự thảo và bảo đảm sự tương thích với quy định BLDS. Thứ năm, NQ thuật ngữ “hợp tác sản xuất, kinh doanh bằng quyền sử dụng đất” Đây là một trong các thuật ngữ mới được bổ sung trong Dự thảo. Theo cách giải thích từ ngữ tại khoản 27 Điều 3 Dự thảo thì “hợp tác sản xuất, kinh doanh bằng quyển sử dụng đất là sự thoả thuận giữa các bên, theo đó ngiỉời sử dụng đất dùng quyền sử dụng đất của mình đê họp tác sản xuất, kỉnh doanh với tô chức, cá nhân, chủ thể khác mà không làm thay đổi quyền sử dụng đất của người sử dụng đất ”, Cách giải thích này cho thấy việc hợp tác sản xuất, kinh doanh bằng quyền sừ dụng đất được thực hiện thông qua việc giao kết một loại hợp đồng, về bản chất đây chính là hợp đồng hợp tác đã được ghi nhận trong BLDS. Tuy nhiên, cách giải thích thuật ngữ của Dự thảo lại cho thấy sự khác biệt về chủ thể tham gia giao kết hợp đồng hợp tác sản xuất, kinh doanh bằng quyền sử dụng đất so với quy định về chủ thể của hợp đồng nói chung, chủ thể của hợp đồng hợp tác nói riêng trong BLDS. Theo ghi nhận tại khoản 27 Điều 3 Dự thảo thì chủ thể của hợp đồng hợp tác, kinh doanh bằng quyền sử dụng đất có thể là cá nhân, tổ chức và các chủ thể khác. Trong khi đó, theo quy 116 định của BLDS thì chủ thể của quan hệ pháp luật dân sự nói chung, chủ thể của hợp đồng hợp tác nói riêng lại chỉ bao gồm cá nhân và pháp nhân9. 9 Xem thêm: Kiều Thị Thuỳ Linh (2018), tlđd, tr. 26-39. Như vậy, đã không có sự thống nhất trong việc ghi nhận tư cách chủ thể của các loại chủ thể giao kết hợp đồng giữa Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) và BLDS. Điều này trước hết thể hiện sự không đồng bộ trong quá trình ban hành văn bản pháp luật. Đồng thời việc không thống nhất này sẽ gây ra khó khăn cho quá trình áp dụng pháp luật khi Dự thảo được thông qua. Với tư cách là luật chung điều chỉnh các quan hệ dân sự (khoản 1 Điều 4 BLDS năm 2015), chắc chắn rằng các quy định về chủ thể của hợp đồng trong BLDS sẽ là căn cứ để các bên liên quan áp dụng. Do đó, để bảo đảm sự thống nhất với BLDS thì thuật ngữ này cần được điều chỉnh theo hướng thay cụm từ “tổ chức, cá nhân, chủ thể khác” bằng cụm từ “cá nhân, pháp nhân” hoặc lược bỏ các từ “tổ chức, cá nhân” và chỉ giữ lại cụm từ “chủ thể khác”. Thứ bảy, về thuật ngữ “Nhà nước cho thuê quyền sử dụng đất” Đây là thuật ngữ đã được ghi nhận và giải thích ở Luật Đất đai hiện hành. Tuy nhiên, trong Dự thảo thì thuật ngữ này có sự khác biệt về nội hàm. Khoản 36 Điều 3 Dự thảo ghi nhận: “Nhà nước cho thuê quyền sử dụng đất (sau đây gọi là Nhà nước cho thuê đất) là việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành quyết định cho thuê quyền sử dụng TẠP CHÍ LUẬT HỌC SỐ 42023 số chuyên đề “Góp ý Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) ” đât cho đối tượng có nhu cầu sử dụng đất Theo cách giải thích này thì việc Nhà nước cho thuê quyền sử dụng đất không còn được nhìn nhận là một hợp đồng như Luật hiện hành mà được nhìn nhận là một quyết định cho thuê đất. Trong khoa học pháp lí hiện nay, có nhiều quan điểm được đưa ra liên quan đến việc Nhà nước cho thuê đất, song hầu hết các quan điểm đều thống nhất rằng hoạt động cho thuê đất trước hết phải xác định là một hình thức của giao dịch cho thuê tài sản1011, bất kể chủ thể cho thuê là ai. Trong khi đó, cho thuê tài sản được hiểu "là việc chủ sở hữu tài sản hoặc người chiếm hữu hợp pháp của chủ sở hữu được sự đồng ỷ của chủ sở hữu giao tài sản cho bên thuê sử dụng trong thời hạn nhất định. Bên thuê chỉ được sử dụng tài sản trong một thời hạn đã thoả thuận và phải trả tiền thuê tài sản đó’’". Thực tế, việc Nhà nước cho thuê quyền sử dụng đất cũng chính là cho thuê một loại tài sản đã được BLDS ghi nhận tại Điều 105 và Điều 115. Do tính chất đặc thù của chế độ sở hữu đất đai ở nước ta (đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu), nên đổi tượng của hợp đồng này không phải là đất (vật) mà là quyền sử dụng đất (quyền sử dụng vật)12. Cho dù có nhìn nhận việc 10 Nguyễn Việt Hà (2021), Pháp luật về cho thuê đất để thực hiện các dự án đầu tư và thực tiễn thực hiện tại thành phố Hà Nội, Luận văn thạc sĩ luật học, Trường Đại học Luật Hà Nội, tr. 10. 11 Viện Khoa học pháp lí - Bộ Tư pháp (2006), Từ điển luật học, Nxb. Từ điển Bách Khoa và Nxb. Tư pháp, Hà Nội, tr. 43. 12 Nguyễn Quốc Chinh (2016), Pháp luật về cho thuê đất và thực tiễn thi hành tại thành phố Hồ Chí Minh, Luận văn thạc sĩ luật học, Trường Đại học Luật Hà Nội, tr. 8. 13 Nguyễn Xuân Trọng (2014), “Quy định mới về giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất trong Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành”, Tạp chí Luật học, Đặc san về Luật Đất đai năm 2013, tr. 72 - Tl. 14 Bùi Huyền Trang (2019), Pháp luật về cho thuê đất đế thực hiện các dự án đầu tư và thực tiễn thi hành, Luận văn thạc sĩ luật học, Trường Đại học Luật Hà Nội, tr. 12. 15 Nguyễn Quốc Chinh (2016), tlđd, tr. 8. “Nhà nước cho thuê quyền sừ dụng đất” là một trong các hoạt động phân phối đất đai nhằm trao quyền sử dụng đất cho các đổi tượng có nhu cầu sử dụng đất13, thì cho thuê quyền sử dụng đất vần là cách thức mà Nhà nước trao quyền sử dụng đất có thu tiền thuê đất (trả tiền hàng năm hoặc trả tiền một lần cho cả giai đoạn thuê) cho người có nhu cầu sử dụng đất thông qua một hợp đồng cho thuê quyền sử dụng đất dựa trên quyết định cho thuê đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền14. Như vậy, rõ ràng quan hệ cho thuê đất là một loại quan hệ đặc biệt, vừa mang tính chất hành chính (thể hiện ở quyết định cho thuê), vừa mang tính chất dân sự (thể hiện ở việc kí hợp đồng cho thuê quyền sử dụng đất)15. Song, sự thay đổi trong cách giải thích thuật ngữ “Nhà nước cho thuê quyền sử dụng đất” như Dự thảo đã làm mất đi bản chất của quan hệ thuê quyền sử dụng đất giữa Nhà nước với người thuê, dễ dẫn đến việc hành chính hoá một quan hệ mang bản chất dân sự. Do đó, cần cân nhắc việc thay đổi nội dung của khoản 36 Điều 3 TẠP CHÍ LUẬT HỌC SỐ 42023 117 số chuyên đề “Góp ý Dự thảo Luật Đất đai (sửa đối) ” Dự thảo thành: “Nhà nước cho thuê quyền sử dụng đất (sau đây gọi là Nhà nước cho thuê đất) là việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền kí hợp đồng cho thuê quyền sử dụng đất với đối tượng có nhu cầu sử dụng đất trên cơ sở quyết định cho thuê quyền sừ dụng đất”. 2. về vấn đề sở hữu tài sản là “quyền sử dụng đất” Điều 13 Dự thảo vừa kế thừa vừa có sự bổ sung so với Điều 4 của Luật Đất đai hiện hành. Ngoài việc giữ nguyên nội dung “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thong nhất quản li. Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất theo quy định của Luật này” thì Điều 13 của Dự thảo đã bổ sung nội dung khẳng định “Quyền sử dụng đất là một loại tài sản và hàng hóa đặc biệt nhưng không phải là quyền sở hữu; quyền sử dụng đất, tài sản gan liền với đất được pháp luật bảo hộ Sự bổ sung này liên quan đến việc thừa nhận quyền sừ dụng đất là một loại tài sản. Tuy nhiên, cách thừa nhận này còn “gượng gạo” và chưa phù họp với quy định về tài sản và quyền sở hữu trong BLDS. Điều này thể hiện ở một số điểm sau: Thứ nhất, việc khẳng định “quyền sử dụng đất” không phải là “quyền sở hữu” cho thấy có sự nhầm lần về nội hàm của thuật ngữ. Đương nhiên, ngay cả khi Dự thảo không ghi nhận nội dung này thì cũng không thể hiểu “quyền sử dụng đất” là “quyền sở hữu”. Bởi vì, theo quy định tại Điều 105 và Điều 115 BLDS năm 2015 th...
Trang 1số chuyên đề “Gópý Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi)”
HOÀN THIỆN Dự THẢO LUẬT ĐẤT ĐAI (SỨA ĐỚI)
NGUYỄN VĂN HỢI *
* Tiến sĩ, Trường Đại học Luật Hà Nội
E-mail: hoinv@hlu.edu.vn
Tóm tắt: Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) có nhiều điểm mới so với quy định hiện hành Tuy nhiên, nghiên cứu toàn văn Dự thảo có thể nhận thấy một sổ nội dung không thống nhất với các quy định của
Bộ luật Dân sự năm 2015 Sự không thống nhất này có thể gây ảnh hưởng đến quá trình thực hiện khi
Dự thảo được thông qua Bài viết chi ra những nội dung không thống nhất của Dự thảo với các quy định của Bộ luật Dân sự năm 2015 Trên cơ sở phân tích, đánh giá những nội dung không thống nhất này, bài viết đưa ra kiến nghị hoàn thiện Dự thảo nhằm bảo đảm sự thống nhất với các quy định của
Bộ luật Dân sự.
Từ khoá: Dự thảo; Luật Đất đai; Bộ luật Dân sự; quyền sử dụng đất; sự thống nhất
Nhận bài: 12/3/2023 Hoàn thành biên tập: 23/4/2023 Duyệt đăng: 23/4/2023
IMPROVING THE DRAFT OF THE AMENDED LAND LAW TO ENSURE THE UNIFICATION WITH THE CIVIL CODE
Abstract: The Draft of the amended Land Law 2013 has a number of new issues compared to the current stipulation Nevertheless, through the research of the full draft, it could be seen that several points are not compatible to the provisions of the Civil Code 2015 This incompatibility might affect the implementation process after the Draft is adopted This article indicates incompatibile contents of the Draft to the Civil Code 2015 Based on the analysis and evaluation of these incompatibilities, the article shall propose recommendations for completion of the Draft to ensure the consistency to the Civil Code.
Keywords: Draft; Land Law; Civil Code; land use right; compatibility
Received: Mar 12th, 2023; Editing completed: Apr 23th, 2023; Accepted for publication: Apr 23th, 2023
1 về việc giải thích một số từ ngữ có
liên quan
Điều 3 Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi)
ghi nhận cách giải thích các từ ngữ có liên
quan, làm nền tảng cho việc hiểu và thực thi
các quy định có sử dụng các thuật ngữ này
So với Luật hiện hành, các từ ngữ được giải
thích trong Dự thảo đã tăng từ 30 lên 52,
đồng thời các từ ngữ cũng được sắp xếp
theo trật tự nên dề tra cứu horn Đặc biệt nội dung một số từ ngữ đã được thay đổi so với Luật hiện hành Những từ ngừ này không chỉ liên quan đến các quy định trong Dự thảo mà còn có liên quan đến quy định trong các văn bản pháp luật khác, trong đó
có Bộ luật Dân sự (BLDS) Nghiên cứu Dự thảo có thể nhận thấy một số từ ngữ được giải thích chưa thực sự phù hợp với nội hàm của nó khi đối chiếu với các quy định trong BLDS, cụ thể như sau:
Trang 2số chuyên đề “Góp ý Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) ”
Thứ nhất, về nội dung của thuật ngữ
“chuyển quyền sử dụng đất”
Theo quy định tại khoản 9 Điều 3 Dự
thảo, chuyển quyền sử dụng đất được hiểu là
‘‘việc chuyển giao quyền sử dụng đất từ
người này sang người khác thông qua các
hình thức chuyển nhượng, thừa kế, tặng cho
quyền sử dụng đất, góp vốn bằng quyền sử
dụng đất”. So với với cách định nghĩa tại
khoản 10 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013 thì
việc chuyển quyền sử dụng đất không còn
bao gồm hình thức “chuyển đổi quyền sử
dụng đất” Định nghĩa mới về chuyển quyền
sử dụng đất trong Dự thảo có thể dẫn đến hai
cách hiểu Cách hiểu thứ nhất theo hướng
việc “chuyển đổi quyền sử dụng đất” không
phải là một hình thức chuyển quyền sử dụng
đất Cách hiểu thứ hai theo hướng ngoài việc
chuyển đổi quyền sử dụng đất nông nghiệp
giữa các cá nhân với nhau thì việc chuyển
đổi quyền sử dụng các loại đất khác đều bị
nghiêm cấm
Cách hiểu thứ nhất chưa phù hợp bởi nếu
theo cách hiểu này thì việc giải thích thuật
ngữ “chuyển đổi quyền sử dụng đất nông
nghiệp” tại khoản 7 Điều 3 Dự thảo sẽ không
đúng và cần phải sửa lại Cách hiểu thứ hai
cũng chưa thực sự phù hợp nếu đối chiếu với
quy định về những hành vi bị nghiêm cấm
tại Điều 12 Dự thảo Hon nữa, nếu theo cách
hiểu thứ hai, cũng khó có thể tìm ra cách giải
thích cho việc cấm chuyển đổi quyền sừ
dụng các loại đất khác ngoài đất nông
nghiệp Điều này tạo ra sự mâu thuẫn với các
quy định về trao đổi tài sản trong BLDS Bởi
vì, theo quy định tại Điều 105 và Điều 115
BLDS năm 2015, quyền sử dụng đất (không phân biệt quyền sử dụng loại đất nào) là một loại tài sản tồn tại dưới dạng quyền tài sản Người sử dụng đất hợp pháp được coi là chủ
sở hữu của “quyền sử dụng đất” nên có quyền định đoạt quyền sử dụng đất của mình cho người khác thông qua việc chuyển quyền sở hữu “quyền sử dụng đất” đó cho người khác thông qua một trong các hợp đồng mua bán (chuyển nhượng quyền sử dụng đất), trao đổi (chuyển đổi quyền sử dụng đất với người khác), tặng cho quyền sử dụng đất của mình cho người khác,
Trong khoa học pháp lí hiện nay, thuật ngữ “chuyển quyền sử dụng đất” được hiểu
là việc chuyển giao quyền sử dụng đất từ người này sang người khác thông qua các hình thức chuyển đổi, chuyển nhượng, thừa
kế, tặng cho quyền sử dụng đất1 Tức là chuyển quyền sử dụng đất cũng bao gồm cả hình thức chuyển đổi quyền sử dụng đất12 Trong đó, chuyển đổi quyền sử dụng đất được nhận diện là một hợp đồng dân sự đặc thù, trong đó các bên chuyển giao quyền sử dụng đất cho nhau theo quy định của pháp luật về đất đai3 Sau khi hoàn thiện việc chuyển đổi quyền sử dụng đất, các bên được
1 Vũ Thị Hồng yến (2016), “Giao dịch chuyển quyền sử dụng đất trong mối quan hệ giữa Bộ luật Dân sự với Luật Đất đai”, Tạp chí Luật học, số 6,
tr 94 - 100.
2 Xem thêm: Phan Thị Ngọc Dung (2017), Chuyển
nhượng quyền sử dụng đất nông nghiệp theo pháp luật Việt Nam, Luận văn thạc sĩ luật học, Trường Đại học Luật Hà Nội, tr 13.
3 Trường Đại học Luật Hà Nội (2019), Giáo trình
Luật dãn sự Việt Nam, tập II, Nxb Công an
nhân dân, tr 236 - 237.
Trang 3số chuyên đề “Góp ý Dự thảo Luật Đất đai (sửa đỗi) ”
cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đối
với đất đã chuyển đổi4 Như vậy, chuyển đổi
quyền sử dụng đất cũng chính là một trường
hợp đặc biệt của chuyển quyền sử dụng đất
và là hình thức chuyển quyền sử dụng đất
đơn giản nhất trong các hình thức chuyến
quyền sử dụng đất5 Có chăng, điểm khác
biệt giữa chuyển đổi quyền sử dụng đất với
các trường hợp chuyển quyền sử dụng đất
khác đó là mỗi bên trong hợp đồng chuyển
đổi quyền sử dụng đất vừa là bên chuyển
quyền đối với quyền sử dụng đất của mình,
vừa là bên nhận chuyển quyền đối với quyền
sừ dụng đất của bên kia
4 Trường Đại học Luật Hà Nội (2019), tlđd, tr 240.
5 Trường Đại học Luật Hà Nội (2019), tlđd, tr 236 - 237.
6 Phạm Văn Tuyết (2002), “Bàn về khái niệm thừa kế”,
Tạp chí Luật học, số 6, tr 45 - 47.
7 Trường Đại học Luật Hà Nội (2019), Giáo trình
Luật dãn sự Việt Nam, tập I, Nxb Công an nhân dân,
ư 287 - 288.
Như vậy, việc lược bỏ hình thức “chuyển
đổi quyền sử dụng đất” ra khỏi thuật ngữ
“chuyển quyền sử dụng đất” là không thực
sự phù hợp và không thực sự tương thích với
quy định của BLDS Ban soạn thảo cần cân
nhắc để bổ sung cụm từ “chuyền đổi quyền
sử dụng đất” vào khoản 9 Điều 3 Dự thảo
Thứ hai, về việc chuyển quyền sử dụng
đất thông qua hình thức thừa kế
Một trong các hình thức chuyển quyền
sử dụng đất được kế thừa tại khoản 9 Điều 3
Dự thảo đó là hình thức thừa kế Trong
khoa học pháp lí dân sự hiện đại, thuật ngữ
“thừa kế” được hiểu là việc dịch chuyển tài
sản của người đã chết sang cho người còn
sống6 theo di chúc hoặc theo pháp luật
Ngoài ra, thừa kể cũng được tiếp cận dưới
góc độ là quyền thừa kế Theo quy định tại
Điều 609 BLDS năm 2015 thì quyền thừa kế
là thuật ngữ có hai cách tiếp cận bao gồm quyền để lại di sản cho người khác theo di chúc hoặc theo pháp luật và quyền nhận di sản do người chết để lại7 Như vậy, bản thân thuật ngữ “thừa kế” khi gắn với quyền sử dụng đất cũng không đương nhiên được hiểu là một hình thức chuyển quyền sử dụng đất mà có thể hiểu theo nhiều góc độ khác nhau, bao gồm cả góc độ của người hưởng thừa kế quyền sử dụng đất Chính vi vậy, việc tiếp cận thừa kế là một trong các trường hợp chuyển quyền sử dụng đất chỉ phù hợp khi đứng từ góc độ của người để lại di sản thừa kế là quyền sử dụng đất Tức
là chủ sở hữu tài sản (người sử dụng đất hợp pháp) trước khi chết có quyền quyết định việc định đoạt tài sản của mình thông qua một trong các hình thức được luật ghi nhận, trong đó có đế lại thừa kế Do đó, đế bảo đảm việc hiểu và áp dụng thống nhất thì cần thay đổi cụm từ “thừa kế” thành cụm từ
“để lại thừa kế”
Thứ ba, về thuật ngữ “đăng kí đất đai” Theo ghi nhận tại khoản 13 Điều 3 Dự thảo, đăng kí đất đai là việc người sử dụng đất, người được giao quản lí đất kê khai quyền sử dụng đất và việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền ghi nhận theo quy định của Luật này Định nghĩa này có sự thay đổi
so với quy định tại khoản 15 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013 Tuy nhiên, việc sử dụng cụm từ “đăng kí đất đai” lại chưa thực sự
Trang 4số chuyên đề “Góp ý Dự thảo Luật Đất đai (sửa đoi) ”
phù hợp và chưa tương thích với quy định
của BLDS
Theo quy định tại Điều 107 BLDS năm
2015 và Điều 5 Luật Kinh doanh bất động
sản năm 2014, cả đất đai và quyền sử dụng
đất đều là bất động sản Đồng thời, cũng
theo quy định tại Điều 106 BLDS năm 2015,
quyền sở hữu đối với bất động sản được
đăng kí theo quy định của BLDS và pháp
luật về đăng kí tài sản Tuy nhiên, ở Việt
Nam, theo quy định tại Điều 197 và Điều
198 BLDS năm 2015, đất đai thuộc sở hữu
toàn dân do Nhà nước là đại diện, nghĩa là
các cá nhân, pháp nhân chỉ có thể được sở
hữu tài sản là “quyền sử dụng đất” mà không
thể sở hữu tài sản là đất đai Vậy, khi các cá
nhân, pháp nhân tiến hành đăng kí quyền sở
hữu theo quy định thì đó chính là đăng kí
quyền sừ dụng đất mà không phải là đăng kí
đất đai Như vậy việc ghi nhận và giải thích
thuật ngữ “đăng kí đất đai” tại khoản 13
Điều 3 Dự thảo là không đúng về bản chất
của đăng kí quyền sở hữu tài sản đã được ghi
nhận trong BLDS Do đó, để bảo đảm sự
tương thích với BLDS và sự phù họp với bản
chất của hoạt động đăng kí tài sản thì thuật
ngữ “đăng kí đất đai” tại khoản 3 Điều 13 và
tại các quy định có liên quan tại Mục 2
Chương X Dự thảo cần phải được sửa đổi
thành “đăng kí quyền sử dụng đất”
Thứ tư, về thuật ngữ “góp vốn bằng
quyền sử dụng đất”
Theo cách giải thích tại khoản 23 Điều 3
Dự thảo thì “góp vốn bằng quyền sử dụng
đất là sự thoả thuận giữa các bên về chuyển
quyền sử dụng đẩt thông qua việc góp
quyền sử dụng đất đế tạo thành giá trị tài sản trong vốn điều lệ của doanh nghiệp, bao gồm góp vốn để thành lập doanh nghiệp hoặc góp thêm vốn điều lệ của doanh nghiệp
đã được thành lập Cách giải thích này có thể dẫn đến cách hiểu rằng việc góp vốn bằng quyền sử dụng đất chỉ đặt ra đối với các doanh nghiệp, các chủ thể khác không được chuyển quyền sử dụng đất thông qua hình thức góp vốn bằng quyền sử dụng đất Cách hiểu này không phù hợp và có sự mâu thuẫn với nội dung của thuật ngữ “tích tụ đất nông nghiệp” tại khoản 47 Điều 3 Dự thảo Tại khoản 47 Điều 3 cũng như Điều 186 Dự thảo cũng thừa nhận một trong các phương thức tích tụ đất nông nghiệp là thông qua nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất Đương nhiên, người sử dụng đất tích tụ đất nông nghiệp không phải chỉ là các doanh nghiệp như cách giải thích tại khoản 23 Điều 3 Dự thảo
Cách giải thích thuật ngữ “góp vốn bằng quyền sử dụng đất” như tại khoản 23 Điều 3
Dự thảo còn có sự mâu thuẫn với quy định của BLDS năm 2015 Theo quy định tại Điều 102 và Điều 506 BLDS năm 2015, một trong các loại tài sản mà các thành viên hợp tác đóng góp đó là quyền sử dụng đất Việc góp tài sản là quyền sử dụng đất được thực hiện thông qua họp đồng hợp tác giữa các cá nhân, pháp nhân và không thành lập doanh nghiệp8
8 Xem thêm: Kiều Thị Thuỳ Linh (2018, chủ nhiệm),
Hợp đồng hợp tác trong Bộ luật Dân sự năm 2015,
Đề tài nghiên cứu khoa học cấp cơ sở, Trường Đại học Luật Hà Nội, tr 84-96.
Trang 5số chuyên để “Góp ý Dự thảo Luật Đất đai (sửa đôi)
Như vậy, nội dung của thuật ngữ “góp
vốn bằng quyền sử dụng đất” tại khoản 23
Điều 3 Dự thảo không tương thích với quy
định có liên quan trong BLDS Do đó, nội
dung của thuật ngữ này cần phải được thay
đổi để tránh mâu thuẫn với các quy định
khác trong Dự thảo và bảo đảm sự tương
thích với quy định BLDS
Thứ năm, NQ thuật ngữ “hợp tác sản xuất,
kinh doanh bằng quyền sử dụng đất”
Đây là một trong các thuật ngữ mới
được bổ sung trong Dự thảo Theo cách giải
thích từ ngữ tại khoản 27 Điều 3 Dự thảo
thì “hợp tác sản xuất, kinh doanh bằng
quyển sử dụng đất là sự thoả thuận giữa
các bên, theo đó ngiỉời sử dụng đất dùng
quyền sử dụng đất của mình đê họp tác sản
xuất, kỉnh doanh với tô chức, cá nhân, chủ
thể khác mà không làm thay đổi quyền sử
dụng đất của người sử dụng đất ”, Cách giải
thích này cho thấy việc hợp tác sản xuất,
kinh doanh bằng quyền sừ dụng đất được
thực hiện thông qua việc giao kết một loại
hợp đồng, về bản chất đây chính là hợp
đồng hợp tác đã được ghi nhận trong BLDS
Tuy nhiên, cách giải thích thuật ngữ của Dự
thảo lại cho thấy sự khác biệt về chủ thể
tham gia giao kết hợp đồng hợp tác sản
xuất, kinh doanh bằng quyền sử dụng đất
so với quy định về chủ thể của hợp đồng
nói chung, chủ thể của hợp đồng hợp tác
nói riêng trong BLDS Theo ghi nhận tại
khoản 27 Điều 3 Dự thảo thì chủ thể của
hợp đồng hợp tác, kinh doanh bằng quyền
sử dụng đất có thể là cá nhân, tổ chức và
các chủ thể khác Trong khi đó, theo quy
116
định của BLDS thì chủ thể của quan hệ pháp luật dân sự nói chung, chủ thể của hợp đồng hợp tác nói riêng lại chỉ bao gồm cá nhân và pháp nhân9
9 Xem thêm: Kiều Thị Thuỳ Linh (2018), tlđd, tr 26-39.
Như vậy, đã không có sự thống nhất trong việc ghi nhận tư cách chủ thể của các loại chủ thể giao kết hợp đồng giữa Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) và BLDS Điều này trước hết thể hiện sự không đồng bộ trong quá trình ban hành văn bản pháp luật Đồng thời việc không thống nhất này sẽ gây ra khó khăn cho quá trình áp dụng pháp luật khi Dự thảo được thông qua Với tư cách là luật chung điều chỉnh các quan hệ dân sự (khoản 1 Điều 4 BLDS năm 2015), chắc chắn rằng các quy định về chủ thể của hợp đồng trong BLDS sẽ là căn cứ để các bên liên quan áp dụng Do đó, để bảo đảm sự thống nhất với BLDS thì thuật ngữ này cần được điều chỉnh theo hướng thay cụm từ “tổ chức, cá nhân, chủ thể khác” bằng cụm từ
“cá nhân, pháp nhân” hoặc lược bỏ các từ
“tổ chức, cá nhân” và chỉ giữ lại cụm từ
“chủ thể khác”
Thứ bảy, về thuật ngữ “Nhà nước cho thuê quyền sử dụng đất”
Đây là thuật ngữ đã được ghi nhận và giải thích ở Luật Đất đai hiện hành Tuy nhiên, trong Dự thảo thì thuật ngữ này có sự khác biệt về nội hàm Khoản 36 Điều 3 Dự thảo ghi nhận: “Nhà nước cho thuê quyền sử
dụng đất (sau đây gọi là Nhà nước cho thuê đất) là việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành quyết định cho thuê quyền sử dụng
TẠPCHÍ LUẬTHỌCSỐ4/2023
Trang 6số chuyên đề “Góp ý Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) ”
đât cho đối tượng có nhu cầu sử dụng đất
Theo cách giải thích này thì việc Nhà nước
cho thuê quyền sử dụng đất không còn được
nhìn nhận là một hợp đồng như Luật hiện
hành mà được nhìn nhận là một quyết định
cho thuê đất
Trong khoa học pháp lí hiện nay, có
nhiều quan điểm được đưa ra liên quan đến
việc Nhà nước cho thuê đất, song hầu hết các
quan điểm đều thống nhất rằng hoạt động
cho thuê đất trước hết phải xác định là một
hình thức của giao dịch cho thuê tài sản10 11,
bất kể chủ thể cho thuê là ai Trong khi đó,
cho thuê tài sản được hiểu "là việc chủ sở
hữu tài sản hoặc người chiếm hữu hợp pháp
của chủ sở hữu được sự đồng ỷ của chủ sở
hữu giao tài sản cho bên thuê sử dụng trong
thời hạn nhất định Bên thuê chỉ được sử
dụng tài sản trong một thời hạn đã thoả
thuận và phải trả tiền thuê tài sản đó’’"
Thực tế, việc Nhà nước cho thuê quyền sử
dụng đất cũng chính là cho thuê một loại tài
sản đã được BLDS ghi nhận tại Điều 105 và
Điều 115 Do tính chất đặc thù của chế độ sở
hữu đất đai ở nước ta (đất đai thuộc sở hữu
toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu),
nên đổi tượng của hợp đồng này không phải
là đất (vật) mà là quyền sử dụng đất (quyền
sử dụng vật)12 * Cho dù có nhìn nhận việc
10 Nguyễn Việt Hà (2021), Pháp luật về cho thuê đất
để thực hiện các dự án đầu tư và thực tiễn thực
hiện tại thành phố Hà Nội, Luận văn thạc sĩ luật
học, Trường Đại học Luật Hà Nội, tr 10.
11 Viện Khoa học pháp lí - Bộ Tư pháp (2006), Từ
điển luật học, Nxb Từ điển Bách Khoa và Nxb Tư
pháp, Hà Nội, tr 43.
12 Nguyễn Quốc Chinh (2016), Pháp luật về cho thuê
đất và thực tiễn thi hành tại thành phố Hồ Chí Minh,
Luận văn thạc sĩ luật học, Trường Đại học Luật Hà Nội, tr 8.
13 Nguyễn Xuân Trọng (2014), “Quy định mới về giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất trong Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành”, Tạp chí Luật học, Đặc san về Luật Đất đai năm 2013, tr 72 - Tl.
14 Bùi Huyền Trang (2019), Pháp luật về cho thuê đất
đế thực hiện các dự án đầu tư và thực tiễn thi hành,
Luận văn thạc sĩ luật học, Trường Đại học Luật Hà Nội, tr 12.
15 Nguyễn Quốc Chinh (2016), tlđd, tr 8.
“Nhà nước cho thuê quyền sừ dụng đất” là một trong các hoạt động phân phối đất đai nhằm trao quyền sử dụng đất cho các đổi tượng có nhu cầu sử dụng đất13, thì cho thuê quyền sử dụng đất vần là cách thức mà Nhà nước trao quyền sử dụng đất có thu tiền thuê đất (trả tiền hàng năm hoặc trả tiền một lần cho cả giai đoạn thuê) cho người có nhu cầu sử dụng đất thông qua một hợp đồng cho thuê quyền sử dụng đất dựa trên quyết định cho thuê đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền14
Như vậy, rõ ràng quan hệ cho thuê đất
là một loại quan hệ đặc biệt, vừa mang tính chất hành chính (thể hiện ở quyết định cho thuê), vừa mang tính chất dân sự (thể hiện ở việc kí hợp đồng cho thuê quyền sử dụng đất)15 Song, sự thay đổi trong cách giải thích thuật ngữ “Nhà nước cho thuê quyền
sử dụng đất” như Dự thảo đã làm mất đi bản chất của quan hệ thuê quyền sử dụng đất giữa Nhà nước với người thuê, dễ dẫn đến việc hành chính hoá một quan hệ mang bản chất dân sự Do đó, cần cân nhắc việc thay đổi nội dung của khoản 36 Điều 3
Trang 7số chuyên đề “Góp ý Dự thảo Luật Đất đai (sửa đối) ”
Dự thảo thành: “Nhà nước cho thuê quyền
sử dụng đất (sau đây gọi là Nhà nước cho
thuê đất) là việc cơ quan nhà nước có thẩm
quyền kí hợp đồng cho thuê quyền sử dụng
đất với đối tượng có nhu cầu sử dụng đất
trên cơ sở quyết định cho thuê quyền sừ
dụng đất”
sử dụng đất”
Điều 13 Dự thảo vừa kế thừa vừa có sự
bổ sung so với Điều 4 của Luật Đất đai hiện
hành Ngoài việc giữ nguyên nội dung “Đất
đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại
diện chủ sở hữu và thong nhất quản li Nhà
nước trao quyền sử dụng đất cho người sử
dụng đất theo quy định của Luật này” thì
Điều 13 của Dự thảo đã bổ sung nội dung
khẳng định “Quyền sử dụng đất là một loại
tài sản và hàng hóa đặc biệt nhưng không
phải là quyền sở hữu; quyền sử dụng đất, tài
sản gan liền với đất được pháp luật bảo hộ
Sự bổ sung này liên quan đến việc thừa nhận
quyền sừ dụng đất là một loại tài sản Tuy
nhiên, cách thừa nhận này còn “gượng gạo”
và chưa phù họp với quy định về tài sản và
quyền sở hữu trong BLDS Điều này thể
hiện ở một số điểm sau:
Thứ nhất, việc khẳng định “quyền sử
dụng đất” không phải là “quyền sở hữu”
cho thấy có sự nhầm lần về nội hàm của
thuật ngữ Đương nhiên, ngay cả khi Dự
thảo không ghi nhận nội dung này thì cũng
không thể hiểu “quyền sử dụng đất” là
“quyền sở hữu” Bởi vì, theo quy định tại
Điều 105 và Điều 115 BLDS năm 2015 thì
quyền sử dụng đất là một loại tài sản tồn tại
dưới dạng “quyền tài sản” Trong khi đó quyền sở hữu là một loại “quyền đổi với tài sàn”16 Do đó, nếu tiếp cận từ các quy định
về tài sản và quyền sở hữu trong BLDS thì việc thừa nhận quyền sở hữu đối với quyền
sử dụng đất của người sử dụng đất hợp pháp
là hoàn toàn phù họp
16 Xem thêm: Đặng Phước Thông (2018), “Quyền đối với tài sản trong Bộ luật Dân sự năm 2015 và hoàn thiện pháp luật về đăng kí tài sản”, Tạp chí Luật
học, số 8, tr 74 - 86.
17 Nguyễn Minh Oanh (2018, chù nhiệm), Vật quyền
trong pháp luật dân sự Việt Nam hiện đại, Đe tài nghiên cứu khoa học cấp cơ sở, Trường Đại học Luật Hà Nội, tr 34.
Thứ hai, nếu đã thừa nhận quyền sử dụng đất là một loại tài sản, thì quyền sở hữu đối với tài sản là quyền sử dụng đất cũng phải được thừa nhận Theo quy định tại Điều 106 BLDS năm 2015 thì quyền sở hữu đối với bất động sản, bao gồm cả quyền
sử dụng đất (xem quy định tại Điều 107 BLDS năm 2015 và Điều 5 Luật Kinh doanh bất động sản năm 2014) được đăng
kí Thời điểm đăng kí tài sản chính là thời điểm xác lập quyền sở hữu đổi với tài sản17
Do đó, khi người sử dụng đất đã đăng kí quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật và được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất thì họ được coi là chủ sở hữu của quyền sử dụng đất - một loại tài sản đặc biệt gắn liền với đất đai
Chính vì vậy, cần lược bỏ cụm từ
“nhưng không phải là quyền sở hữu” ra khỏi nội dung của Điều 13 Dự thảo để tránh
sự hiểu nhầm và bảo đảm sự thống nhất với BLDS
Trang 8số chuyên đề “Góp ý Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) ”
3.1 về một số quy định chung liên quan
đến quyền của người sử dụng đẩt
Thứ nhất, khoản 1 Điều 28 Dự thảo quy
định: “Người sử dụng đất được thực hiện các
quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê,
cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp, góp
vốn bằng quyền sử dụng đất theo quy định
của Luật này ” Quy định này không phù hợp
bởi việc thực hiện các quyền này không phải
chỉ tuân theo quy định của Luật Đất đai mà
còn phải tuân theo quy định của các luật khác
có liên quan Ví dụ, việc chuyển nhượng
quyền sử dụng đất phải tuân theo cả quy
định của BLDS (quyền sử dụng đất đang là
tài sản thế chấp thì không được phép chuyển
nhượng theo quy định tại khoản 8 Điều 320
BLDS năm 2015); hoặc việc chuyển quyền
sử dụng đất thông qua đấu giá phải được
thực hiện theo quy định của Luật Đấu giá tài
sàn; Ngay chính Điều 4 Dự thảo cũng đã
ghi nhận về việc áp dụng Luật Đất đai và các
luật khác có liên quan Do đó, cần bổ sung
cụm từ “và các luật khác có liên quan” vào
cuối khoan 1 Điều 28 Dự thảo
Thứ hai, điểm b khoản 2 Điều 28 Dự
thảo quy định: “Trường họp nhỏm người sử
dụng đât mà quyền sử dụng đất phân chia
được theo phần cho từng thành viên trong
nhóm, nếu từng thành viên của nhỏm muốn
thực hiện quyền đối với phần quyền sử dimg
đất của mình thì phải thực hiện thủ tục tách
thửa theo quy định, làm thủ tục cấp giấy
chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở
hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất và
được thực hiện quyền và nghĩa vụ của người
sử dụng đât theo quy định của Luật này”
Đối chiếu với quy định của BLDS năm 2015
có thể thấy rằng nội dung điểm này có liên quan đến một trường hợp cụ thể của định đoạt tài sản chung theo phần tại Điều 218 BLDS năm 2015
Theo quy định tại khoản 3 Điều 218 BLDS năm 2015 thì khi một chủ sở hữu chung bán phần quyền thì các chủ sở hữu chung khác được quyền ưu tiên mua, nếu hết thời hạn ưu tiên mua mà không có chủ sở hữu chung nào mua thì chủ sở hữu đó được quyền bán cho người khác Vậy, nếu thành viên của nhóm muốn chuyển nhượng phần quyền sử dụng đất của mình cho các thành viên khác trong nhóm thì có cần thiết phải thực hiện thủ tục tách thửa theo quy định hay không, đặc biệt là trong trường hợp nhóm chỉ có hai thành viên? Rõ ràng, nếu buộc một trong các thành viên muốn chuyển nhượng cho thành viên còn lại phải thực hiện thủ tục tách thửa, làm thủ tục cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, sau đó mới được chuyển nhượng sẽ gây ra phiền hà về thủ tục, gây lãng phí về tài chính cho chính chủ thể và nhà nước Do đó, quy định này cần phải được điều chỉnh cho phù hợp theo hướng bổ sung nội dung “trường họp chuyển quyền sừ dụng đất cho thành viên trong cùng nhóm thì không phải thực hiện thủ tục tách thửa, không phải làm thủ tục cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trước khi chuyển quyền” vào cuối điểm này
Thứ ba, đoạn hai điểm b khoản 2 Điều
28 Dự thảo quy định: “Trường hợp quyền sử dụng đất của nhóm người sử dụng đẩt không
Trang 9số chuyên đề “Góp ý Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) ”
phân chia được theo phần thì ủy quyền cho
người đại diện đê thực hiện quyền và nghĩa
vụ của nhóm người sử dụng đẩt Quy định
này đề cập một trong các hình thức sở hữu
chung là sở hữu chung hợp nhất Tuy nhiên,
theo quy định tại khoản 2 Điều 218 BLDS
năm 2015 thì “việc định đoạt tài sản chung
hợp nhất được thực hiện theo thoả thuận của
các chủ sở hữu chung hoặc theo quy định
của pháp luật” Theo đó, các đồng chủ sở
hữu chung hợp nhất đối với quyền sừ dụng
đât có thê thoả thuận cùng thực hiện hoặc uỷ
quyền cho nhau thực hiện quyền định đoạt
và các quyền khác đối với quyền sử dụng đất
là tài sản chung Chính vì vậy, việc ghi nhận
một phương thức thực hiện quyền thông qua
việc uỷ quyền cho người đại diện ở đoạn hai
điểm b khoản 2 Điều 28 Dự thảo là không
phù hợp, gây ảnh hưởng đến quyền tự định
đoạt của chủ thể trong quan hệ dân sự Do
đó, nội dung đoạn này cần được sửa đổi như
sau: “Trường hợp quyền sử dụng đất của
nhóm người sử dụng đất không phân chia
được theo phần thì tất cả các thành viên cùng
thực hiện hoặc ủy quyền cho người đại diện
để thực hiện quyền và nghĩa vụ của nhóm
người sử dụng đất”
Thứ tư, Điều 29 Dự thảo quy định về
thời điếm được thực hiện các quyền của
người sử dụng đất, song không quy định về
thời điểm người sử dụng đất được thực hiện
quyền lập di chúc để định đoạt quyền sử
dụng đất sau khi chết là thời điểm nào Theo
quy định tại Điều 105 và Điều 115 BLDS
năm 2015 thì quyền sử dụng đất cũng là một
trong các loại tài sản được ghi nhận ở dạng
quyền tài sản Thông thường, với trường hợp lập di chúc để lại quyền sử dụng đất sau khi chết được thực hiện khi đất đã được cấp giấy chứng quyền sử dụng đất, bởi chỉ khi đã được cấp giấy chứng nhận quyền sứ dụng đất thì mới có cơ sở để xác định quyền sử dụng đất đó thuộc sở hữu của người lập di chúc hay không Tuy nhiên, giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cũng không phải là càn cứ duy nhất để xác định quyền của người sử dụng đất Hơn nữa, trong nhiều trường hợp việc để lại thừa kế theo quy định của pháp luật thì việc người để lại di sản đã được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hay chưa cũng không ảnh hưởng vấn đề thừa kế Chính vì vậy, thời điểm người sử dụng đất được để lại thừa kế quyền sử dụng đất cũng không nhất thiết là thời điểm được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cần cân nhắc đến vấn đề này khi bổ sung quy định về thời điểm được để lại thừa kế quyền sử dụng đất trong Dự thảo
Thứ năm, về quyền sử dụng hạn chế đối với thửa đất liền kề
Quyền sử dụng hạn chế đối với thửa đất liền kề tại Điều 32 Dự thảo kế thừa hoàn toàn nội dung của Điều 171 Luật Đất đai năm 2013 Thời điểm Luật Đất đai năm 2013 được thông qua là thời điểm BLDS năm
2005 đang có hiệu lực thi hành và trong Bộ luật này cũng sử dụng cụm từ “quyền sử dụng hạn chế bất động sản liền kề” tại Chương XVI (Những quy định khác về quyền sở hữu) Do đó, tại thời điểm này các thuật ngữ được sử dụng hoàn toàn tương thích với nhau Đồng thời, ở thời điểm này
Trang 10số chuyên đề '‘Góp ý Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) ”
cụm từ “quyền sử dụng hạn chế bất động sản
liền kề” được hiểu là việc hạn chế quyền của
chủ sở hữu trong việc thực hiện quyền đối
với tài sản của mình18 Tuy nhiên, khi ban
hành BLDS năm 2015, nhà làm luật không
còn sử dụng cụm từ “quyền sừ dụng hạn chế
bất động sản liền kề” mà thay vào đó là cụm
từ “quyền đối với bất động sản liền kề”
Theo đó, “quyền đối với bất động sản liền
kề” cũng được nhận diện ở khía cạnh pháp lí
mới là một trong bốn loại vật quyền (quyền
xác lập trên tài sản)19 Với sự thay đổi tên
gọi, cách hiểu về quyền này cũng đã thay
đổi Theo đó, trong khoa học pháp lí hiện
nay, quyền đối với bất động sản liền kề được
hiểu là xử sự pháp luật cho phép chủ thể
thực hiện trên một bất động sản khác nhằm
phục vụ cho một bất động sản nhất định20
Như vậy, việc thay đổi tên gọi “quyền sử
dụng hạn chế bất động sản liền kề” thành
“quyền đối với bất động sản liền kề” cũng
kéo theo sự thay đổi cả việc nhận diện pháp
lí và quan niệm về loại quyền này Do đó,
việc Điều 32 Dự thảo kế thừa toàn bộ từ tên
gọi đến nội dung Điều 171 Luật Đất đai
năm 2013 đã dẫn đến sự không thống nhất
với quy định của BLDS Đặc biệt nội dung
18 Xem thêm: Phạm Công Lạc (2002), Quyền sử dụng
hạn chế bất động sản liền kề, Luận án tiến sĩ luật
học, Trường Đại học Luật Hà Nội, tr 55.
19 Xem thêm: Lê Đăng Khoa (2018), Hệ thống các
vật quyền trong pháp luật dân sự Việt Nam, Luận
án tiến sĩ luật học, Trường Đại học Luật Hà Nội, tr
120.
20 Xem thêm: Nguyễn Minh Tuấn (2016, chủ biên),
Bình luận khoa học Bộ luật dân sự năm 2015, Nxb
Tư pháp, Hà Nội, tr 361.
của khoản 2 Điều 32 Dự thảo vẫn dần chiếu đến quy định của pháp luật dân sự khi đề cập việc “xác lập quyền” này sẽ gây khó khăn cho quá trình áp dụng bởi vì hiện tại BLDS năm 2015 không còn ghi nhận về “quyền sử dụng hạn chế bất động sản liền kề” Do đó, cần cân nhắc để sửa đổi tên gọi của Điều 32
Dự thảo thành “quyền đối với thửa đất liền kề” Ngoài ra, cũng cần cân nhắc để bô sung nội dung liên quan đến đăng kí “quyền đối với thửa đất liền kề” Bởi vì, tại khoản 2 Điều 32 Dự thảo cũng có quy định bắt buộc đăng kí quyền này cần bổ sung giải thích cụ thể về việc đăng kí quyền này vào khoản 13 Điều 3 Dự thảo Đồng thời bổ sung cách giải thích tên gọi một loại giấy chứng nhận tưong ứng khi đăng kí quyền này vào khoản 22 Điều 3 Dự thảo để đảm bảo sự thống nhất trong việc hiểu và áp dụng
Thứ sáu, NQ quyền được tặng cho và nhận tặng cho quyền sử dụng đất
Một trong các quyền của người sử dụng đất là quyền được tặng cho và quyền được nhận tặng cho quyền sử dụng đất Hiện tại quyền này được ghi nhận ở nhiều quy định khác nhau trong Dự thảo Tuy nhiên, các quy định này hiện còn mâu thuẫn với nhau và mâu thuẫn với quy định của BLDS Cụ thể: Theo điểm đ khoản 1 Điều 30 Dự thảo,
tổ chức trong nước (bao gồm cả tổ chức kinh tể) được nhận tặng cho quyền sử dụng đất theo quy định tại điểm c khoản 2 Điều 35 Dự thảo và điểm e khoản 2 Điều 40 Dự thảo Tuy nhiên, điểm e khoản 2 Điều 40 Dự thảo ghi nhận về quyền được tặng cho quyền sử dụng đất của hộ gia đình, cá nhân và cũng