luận án tiến sĩ kinh tế quản lý vốn đầu tư công tại bộ y tế việt nam

Tuy nhiên, muốn tổ chức được hoạt động y tế để góp phần bảo vệ và nâng cao sức khỏe cho người dân trên mọi phương diện, rất cần có sự kết hợp đồng bộ giữa các yếu tố đầu vào: nhân lực -

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan bản luận án là công trình nghiên cứu khoa học độc lập của tôi; các số liệu, kết quả nêu trong luận án là trung thực và có nguồn gốc rõ ràng

TÁC GIẢ LUẬN ÁN

Nguyễn Đại Hùng

1.1.2 Vốn đầu tư công cho y tế 30

1.2 QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ CÔNG CHO Y TẾ 37

1.2.1 Khái niệm, đặc điểm quản lý vốn đầu tư công cho y tế 37

1.2.2 Nguyên tắc quản lý vốn đầu tư công cho y tế 39

1.2.3 Quy trình quản lý vốn đầu tư công cho y tế 43

1.2.4 Các tiêu chí đánh giá quản lý vốn đầu tư công cho y tế 54

1.2.5 Các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý vốn đầu tư công cho y tế 63

1.3 KINH NGHIỆM QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ CÔNG CHO Y TẾ VÀ BÀI HỌC CHO VIỆT NAM 72

1.3.1 Kinh nghiệm quản lý vốn đầu tư công cho y tế của một số quốc gia, khu

2.1.1 Chức năng, nhiệm vụ và cơ cấu tổ chức của Bộ Y tế 81

2.1.2 Cơ sở pháp lý quản lý vốn đầu tư công tại Bộ Y tế 83

2.2 THỰC TRẠNG QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ CÔNG TẠI BỘ Y TẾ GIAI ĐOẠN 2016 - 2020 91

2.2.1 Phân cấp quản lý vốn đầu tư công 91

2.2.2 Thực trạng lập kế hoạch vốn đầu tư công 94

2.2.3 Thực trạng chấp hành vốn kế hoạch đầu tư công 105

2.2.4 Thực trạng theo dõi, đánh giá, kiểm toán, quyết toán vốn đầu tư công127 2.3 ĐÁNH GIÁ CHUNG VỀ THỰC TRẠNG QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ CÔNG TẠI BỘ Y TẾ GIAI ĐOẠN 2016 - 2020 134

3.1 ĐỊNH HƯỚNG PHÁT TRIỂN NGÀNH VÀ NHU CẦU VỐN ĐẦU TƯ CÔNG ĐÁP ỨNG CHO PHÁT TRIỂN NGÀNH Y TẾ GIAI ĐOẠN 2022 -

3.2.1 Hoàn thiện cơ chế phân cấp quản lý vốn đầu tư công 158

3.2.2 Hoàn thiện lập kế hoạch vốn đầu tư công 162

3.2.3 Hoàn thiện chấp hành vốn kế hoạch đầu tư công 170

3.2.4 Hoàn thiện theo dõi, đánh giá, kiểm toán, quyết toán vốn đầu tƣ công175

3.3 CÁC ĐIỀU KIỆN ĐỂ THỰC HIỆN GIẢI PHÁP 180

TÀI LIỆU THAM KHẢO 188

DANH MỤC CÁC BÀI BÁO ĐÃ CÔNG BỐ 194

PHỤ LỤC 195

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

BQLDACTYT : Ban Quản lý dự án chuyên ngành xây dựng công trình y tế

Chuẩn mực kế toán công quốc tế

Trách nhiệm giải trình tài chính và chi tiêu công

mua tương đương đô la quốc tế

TTB&CTYT : Trang thiết bị và Công trình y tế

Fund - Quỹ Nhi đồng Liên Hợp quốc

DANH MỤC CÁC BẢNG

Bảng 1.1- Điểm khác nhau giữa thị trường y tế và thị trường cạnh tranh chuẩn 24 Bảng 2.1 Tình hình quản lý, sử dụng vốn ĐTC tại Bộ Y tế các năm 2016 -

2020 95

Bảng 2.2- Mức chênh lệch giữa số đề xuất với số kiểm tra khi lập kế hoạch vốn ĐTC trung hạn giai đoạn 2016 - 2020 101

Bảng 2.3- Tình hình lập, thẩm định, tổng hợp kế hoạch vốn ĐTC hằng năm giai đoạn 2016 - 2020 104

Bảng 2.4- Tình hình phân bổ vốn kế hoạch ĐTC trung hạn và hằng năm 106

Bảng 2.5- Tình hình giải ngân vốn ĐTC giai đoạn 2016 - 2020 112

Bảng 2.6- Tình hình chấp hành vốn kế hoạch của các dự án YTTĐ 113

Bảng 2.7- Tình hình chấp hành vốn kế hoạch của các dự án ngành, lĩnh vực 120

Bảng 2.8- Danh mục các dự án hoàn thành bàn giao năm 2018 123

Bảng 2.9- Số liệu quyết toán vốn ĐTC giai đoạn 2016 - 2020 127

Bảng 3.1- Nhu cầu vốn đầu tư toàn ngành giai đoạn 2022 - 2025 155

Bảng 3.2- Các dự án và vốn đầu tư cho các dự án tại Bộ Y tế 157

Bảng 3.3- Kế hoạch vốn ĐTC theo các quý năm 20… 174

DANH MỤC CÁC HÌNH

Hình 1.2- Trình tự lập, trình, quyết định kế hoạch vốn ĐTC cho y tế 47

Hình 1.3- Trình tự lập, duyệt, tổng hợp, trình quyết toán vốn ĐTC cho y tế cùng hồ sơ BCQT NSNN, báo cáo tài chính nhà nước năm 52

Hình 1.4- Các mối quan hệ phát sinh trong quản lý vốn ĐTC ngành y tế 63

ở cấp trung ương 63

Hình 2.1- Cơ cấu tổ chức của Bộ Y tế 82

Hình 2.2- Quy trình lập kế hoạch vốn ĐTC hằng quý ngành y tế cấp trung ương 86

Hình 2.3- Mô hình phân cấp quản lý vốn ĐTC tại Bộ Y tế 92

Hình 2.4- Tình hình quản lý, sử dụng vốn ĐTC tại Bộ Y tế giai đoạn 2016 - 2020 96

Hình 2.5- Phân bổ vốn đầu tư trung hạn và từng năm cho 2 dự án YTTĐ 108

Hình 2.6- Cơ cấu phân bổ vốn kế hoạch ĐTC trung hạn giai đoạn 2016 - 2020 theo ngành, lĩnh vực của Bộ Y tế 109

Hình 2.7- Tỷ lệ phần trăm giá trị quyết toán được duyệt/vốn giải ngân 128

Hình 2.8 Trình tự quyết toán vốn dự án hoàn thành của Bộ Y tế 130

Hình 2.9- Trình tự quyết toán vốn ĐTC theo niên độ NSNN năm 133

Hình 3.1- Mô hình phân cấp quản lý vốn ĐTC cần áp dụng tại Bộ Y tế 159

Hình 3.2- Mẫu phụ lục định mức kinh tế - kỹ thuật trang thiết bị y tế 164

Hình 3.3- Mối quan hệ giữa các bên trong quy trình lập kế hoạch vốn ĐTC trung hạn ngành y tế cấp trung ương 166

Hình 3.4- Mối quan hệ giữa các tổ chức, cá nhân trong quản lý đầu thầu và giao, nhận thầu 171

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu

Y tế là một dịch vụ thiết yếu, tầm quan trọng của y tế đối với sự phát triển KT-XH là không thể phủ nhận Đó là thực tại khách quan mà đa số người dân ở các mức trình độ văn hóa khác nhau đều thống nhất thừa nhận

Tuy nhiên, muốn tổ chức được hoạt động y tế để góp phần bảo vệ và nâng cao sức khỏe cho người dân trên mọi phương diện, rất cần có sự kết hợp đồng bộ giữa các yếu tố đầu vào: nhân lực - vật lực - tài lực, đáp ứng cho nhu cầu hoạt động của y tế Trong đó nguồn tài lực có tầm quan trọng đặc biệt trong tổ chức hoạt động y tế; bởi: (i) nó quyết định đến quy mô và chất lượng nguồn vật lực; và (ii) có ảnh hưởng không nhỏ đến quy mô và chất lượng nguồn nhân lực y tế Thật vậy, cơ sở vật chất phục vụ hoạt động phòng bệnh, chữa bệnh nhiều hay ít, tốt hay kém đều phụ thuộc phần lớn vào nguồn tài chính đầu tư; số lượng và chất lượng nguồn nhân lực trong mỗi cơ sở y tế nhiều hay ít, giỏi hay kém cũng bị chi phối bởi quy mô nguồn tài chính có thể trả cho người lao động trong mỗi cơ sở y tế theo số lượng và chất lượng lao động mà mỗi người đã đóng góp cho mỗi cơ sở y tế đó Sự chảy máu chất xám từ khu vực công sang khu vực tư, từ cơ sở y tế này sang cơ sở y tế khác trong thị trường cung ứng dịch vụ y tế đã là những minh chứng điển hình cho tầm quan trọng của nguồn tài lực đối với việc duy trì và phát triển nguồn nhân lực trong hoạt động y tế theo cơ chế thị trường ở nước ta thời gian qua Đến nay nhận thức về tầm quan trọng của nguồn tài lực cho phát triển y tế đều được các nhà chuyên môn, các nhà quản lý hiển nhiên thừa nhận

Song vấn đề cốt lõi là, nguồn tài chính đầu tư cho y tế có thể lấy từ đâu trong bối cảnh Việt Nam đã và đang từng bước chuyển dần cơ chế quản lý nền kinh tế sang cơ chế thị trường, và tiềm năng kinh tế mới đạt đến “mức

sàn” của nước đang phát triển? Bối cảnh KT-XH này có ảnh hưởng rất lớn đến hình thành khung pháp lý cũng như thiết lập cơ chế quản lý điều hành hoạt động đầu tư tài chính cho y tế Bởi, nếu tiếp tục duy trì cơ chế Nhà nước là người duy nhất đầu tư tài chính cho y tế như đã từng làm, thì không đủ nguồn tài lực, và số lượng, chất lượng đầu ra của hoạt động y tế thấp; nhưng nếu tăng nhanh mức độ áp dụng cơ chế thị trường trong cung ứng dịch vụ y tế, thì vấp phải sự phản ứng của xã hội về mất công bằng trong tiêu dùng dịch vụ y tế

Thực tế những năm qua, đầu tư cơ sở vật chất cho y tế ở Việt Nam vẫn chủ yếu dựa vào nguồn tài chính từ Nhà nước Nhờ đó ngành y tế của Việt Nam cũng đã đạt được những thành tựu đáng kể về nghiên cứu ứng dụng trong y tế trọng điểm (YTTĐ) và y tế đại trà Đặc biệt, từ cuối năm 2019 đến nay khi dịch SARS-CoV-2 (thường gọi tắt là Covid-19) bùng phát trên toàn cầu, gây ra khủng hoảng y tế ở các nước có nền kinh tế phát triển, thì y tế Việt Nam lại trở thành điểm sáng mà cả thế giới phải ngưỡng mộ Nhưng xét trên giác độ hiệu quả KT-XH thì quản lý vốn ĐTC cho y tế ở Việt Nam vẫn còn nhiều vấn đề hạn chế, như: bố trí kế hoạch đầu tư không phù hợp với khả năng nguồn vốn có thể huy động; lựa chọn thứ tự ưu tiên phân bổ vốn trong đầu tư chưa phù hợp, dẫn đến thời gian thi công và hoàn thành các công trình y tế kéo dài; những thao tác nghiệp vụ trong quản lý, sử dụng vốn ĐTC cho y tế như đấu thầu, giao nhận thầu, kiểm tra giám sát thi công còn bộc lộ nhiều sai sót; suất đầu tư tính theo công năng của các công trình y tế quá cao; chất lượng của các tài sản sau đầu tư không tương xứng với giá trị quyết toán được duyệt; … đã trở thành những vấn đề “gây bão” trên công luận, hoặc bị xếp vào một trong các vụ án trọng điểm mà “Ban Chỉ đạo Trung ương về phòng, chống tham nhũng giai đoạn 2013 - 2020” phải theo dõi

Là người trực tiếp tham gia hoạt động quản lý các dự án xây dựng công

trình y tế từ nguồn vốn ĐTC, tôi lựa chọn đề tài: “Quản lý vốn đầu tư công tại Bộ Y tế Việt Nam”, để nghiên cứu và hoàn thành luận án tiến sĩ kinh tế Thông

qua đó, tôi hy vọng đóng góp một phần trí lực của mình để cải thiện kết quả quản lý vốn ĐTC cho y tế, giúp ngành y tế Việt Nam có thể tổ chức hoạt động hướng tới mục tiêu “Công bằng, hiệu quả” trong cung ứng dịch y tế mà Chính phủ đã xác định

2 Tổng quan các công trình nghiên cứu có liên quan đến đề tài luận án

2.1 Ai là người chủ yếu phải đảm bảo vốn ĐTC cho y tế?

Y tế là một trong những lĩnh vực được quan tâm bàn luận nhiều mỗi khi có xảy ra những tình huống buộc phải cân nhắc về thứ tự ưu tiên trong phân bổ NSNN ở mỗi quốc gia; bởi các dịch vụ y tế đã trở thành nhu cầu thiết yếu và gắn kết chặt chẽ với đời sống của người dân, không phân biệt giàu, nghèo hay vị thế của họ trong xã hội

Nếu từ thập kỷ 70 của thế kỷ XX trở về trước – khi mô hình Chủ nghĩa xã hội còn đang tồn tại ở một số quốc gia, Thế giới tồn tại hai mô hình đầu tư tài chính cho y tế: (i) Nhà nước đầu tư 100% ở các nước theo mô hình Chủ nghĩa xã hội; (ii) tư nhân đầu tư là chủ yếu ở các nước theo mô hình Chủ nghĩa tư bản

Đến nay Cuba là quốc gia vẫn kiên định theo đuổi mô hình Chủ nghĩa xã hội, nên 100% chi tiêu công cho y tế được đảm bảo từ NSNN Do đó, ở Cuba chăm sóc y tế được thực hiện miễn phí cho tất cả mọi người, các BV tư, phòng khám tư hay những cơ sở y tế tư nhân đều không tồn tại Mỗi người dân ở đây đều phải được kiểm tra sức khỏe ít nhất 1 năm 1 lần [48]

Còn ở các nước theo mô hình kinh tế thị trường, chi tiêu công cho y tế cũng đã xuất hiện từ nửa cuối thế kỷ XX và ngày càng phát triển thêm các

dịch vụ y tế miễn phí thông qua “Dịch vụ y tế quốc gia - National Health Service”, trong các trường hợp: cấp cứu (ngoại trừ dịch vụ sau cấp cứu); kế hoạch hóa gia đình; chẩn đoán và điều trị các bệnh truyền nhiễm nhất định Dịch vụ y tế quốc gia còn được áp dụng cả cho các lưu học sinh, sinh viên có thời gian du học tại Vương quốc Anh từ đủ 06 tháng trở lên

Hoa Kỳ có Chương trình CSSK người cao tuổi - Medicare Chương trình này tài trợ cho việc CSSK của người già từ 65 tuổi trở lên và người tàn tật Đây là chương trình tài trợ bởi ngân sách liên bang, từ nguồn thuế y tế và đóng góp của người dân Chương trình tài trợ tất cả các chi phí y tế từ khám bác sĩ, BV và thuốc điều trị Chương trình này tiêu tốn một khoản ngân sách lớn của Chính phủ Mỹ, ước tính khoảng 500 tỷ đô la/năm [38]

Bàn về cơ sở để chính phủ có vai trò trong việc cấp tài chính, cung cấp và điều tiết CSSK, Joshep E Stiglitz đã viết:

Có hai nhóm lý do để giải thích cho vai trò tích cực của chính phủ trong thị trường Một là, có những thất bại của thị trường làm cho thị trường không có hiệu quả Pareto Những thất bại thị trường trong thị trường CSSK là cạnh tranh không hoàn hảo giữa những người cung cấp, thông tin thiếu đầy đủ đối với người tiêu dùng và những yếu tố ngoại lai Hai là, bất công là một luận cứ khác để chính phủ can thiệp Thị trường CSSK tư nhân có thể có hiệu quả Pareto, nhưng không cung cấp dịch vụ cho những người không dược bảo hiểm và quá nghèo không mua nổi những dịch vụ này [43, tr.348]

Để có được kết luận quan trọng về cơ sở chính phủ phải cung cấp tài chính cho y tế, Stiglitz đã dựa vào nền tảng phúc lợi xã hội với 2 loại hàng hóa: công cộng và cá nhân Cách tiếp cận này đã làm cho vấn đề nghiên cứu trở nên đơn giản, dễ nhận biết; bởi suy cho cùng mục đích lao động của con

người là nhằm thỏa mãn ngày càng cao về nhu cầu tiêu dùng các hàng hóa; và các hàng hóa này nếu quy gọn lại cũng chỉ có hai thứ: HHCC và HHCN Theo cách tiếp cận đó, một số dịch vụ y tế đã được Stiglitz xếp vào HHCC Ngay từ những dòng mở đầu của chương 1 cuốn Kinh tế học công cộng, ông

đã viết: “Chúng ta sinh ra ở các BV do nhà nước trợ cấp, nếu đó không phải là sở hữu của nhà nước; chúng ta sinh ra trong thế giới này được sự chăm sóc và giám sát của các bác sỹ, được đào tạo ở các trường y ít nhất cũng được nhà nước hỗ trợ một phần” [43, tr.30]

Đồng quan điểm với Joseph E Stiglitz, Lê Quang Cường (2019) cũng cho rằng:

… dịch vụ y tế là “HHCC” và mang tính chất “khác biệt” Khái niệm “khác biệt” ở đây là việc thụ hưởng lợi ích của dịch vụ y tế không chỉ giới hạn ở những người trả tiền để hưởng dịch vụ mà có những loại dịch vụ kể cả những người không trả tiền cũng có thể được hưởng các lợi ích này (ví dụ: các dịch vụ y tế dự phòng, giáo dục sức khỏe ) Chính do tính chất nêu trên, nhiều loại dịch vụ y tế không tạo ra được động cơ lợi nhuận cho người cung ứng sẽ không khuyến khích được việc cung ứng các loại dịch vụ này Do vậy, để đảm bảo cung đáp ứng đủ cho cầu, rất cần có sự can thiệp hỗ trợ của Nhà nước trong cung ứng các dịch vụ y tế mang tính công cộng [33]

Đỗ Thị Thu Trang (2010), đã thực hiện một nghiên cứu về quản lý tài chính tại các cơ sở khám, chữa bệnh công lập do địa phương quản lý ở Việt Nam giai đoạn 2000 – 2008; khi bàn về sự hình thành nguồn tài chính cho y tế ở địa phương đã khẳng định: NSNN trong đó có NSĐP luôn là một trong những nguồn tài chính quan trọng đảm bảo cho hoạt động khám, chữa bệnh

chắn đó cũng xuất phát từ nhận diện kết quả của hoạt động y tế đã cung ứng

cho xã hội: “Trong khi sản phẩm dịch vụ phòng bệnh mang tính chất HHCC, thì hoạt động điều trị cho cá nhân lại chủ yếu có tính chất hàng hóa cá nhân (như hoạt động điều trị khám và chữa bệnh) Các hoạt động khác của ngành y tế chỉ có mục đích chủ yếu là nhằm phục vụ tốt hơn công tác khám bệnh và công tác chữa bệnh của ngành y tế …” [59, tr.14]

Dựa trên nền tảng của lý thuyết về sản xuất và cung ứng HHCC hướng tới hiệu quả Pareto, khi bàn về nội dung chi ĐTPT của NSNN, các giảng viên

bộ môn Quản lý tài chính công – Học viện Tài chính, xác định: “Các công trình kết cấu hạ tầng KT-XH thuộc đối tượng đầu tư bằng nguồn vốn ĐTPT của NSNN bao gồm các công trình giao thông; các công trình đê điều, hồ đập, kênh mương; các công trình bưu chính viễn thông, điện lực, cấp thoát nước; các công trình giáo dục, khoa học công nghệ, y tế, …” [40, tr.204]

Mặc dù có nhiều cách tiếp cận khác nhau, nhưng tác giả hoặc nhóm tác giả của các công trình nêu trên đều nhất trí rằng: Nhà nước phải hoặc nên là người chủ yếu đầu tư vốn – đặc biệt là vốn đầu tư XDCB – cho y tế

2.2 Gánh nặng y tế và chia sẻ gánh nặng y tế?

Nghiên cứu của Nguyễn Kim Phương (2010) đã cho thấy rõ xu hướng tỷ trọng chi công cho y tế trong tổng chi y tế luôn tỷ lệ thuận với mức thu nhập quốc dân bình quân đầu người (xem hình 1.1)

Với số liệu thu thập từ 165 nước (là những nước có số liệu về GNI và chi y tế; 28 nước không có) được chia thành 10 nhóm, theo thu nhập, từ thấp đến cao Nước có thu nhập GNI theo đầu người thấp nhất là Liberia, 260 đô la quốc tế (PPP$ - purchasing power parity international dollars), nước cao nhất là Luxembourg, 60.870 PPP$ Việt Nam là 2.310 PPP$, thuộc nhóm 3 (1.580 - 2.660 PPP$) Xu hướng chung cho thấy:

- Những nước có GNI bình quân đầu người càng cao thì chi công cho y