(Luận Án Tiến Sĩ Chính Trị Học) Cơ Sở Lý Luận Và Thực Tiễn Xây Dựng Mô Hình Tổ Chức Chính Quyền Đô Thị Ở Thành Phố Hồ Chí Minh Hiện Nay.pdf

HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH NGUYỄN TH LIấN PHNG CƠ Sở Lý LUậN Và THựC TIễN XÂY DựNG MÔ HìNH CHíNH QUYềN ĐÔ THị THàNH PHố Hå CHÝ MINH HIÖN NAY LUẬN ÁN TIẾN SĨ NGÀNH: CHÍNH TRỊ HỌC HÀ NỘI - 2022 LỜI CAM ĐOAN Tơi cam đoan cơng trình nghiên cứu riêng Các số liệu, kết nêu luận án trung thực, có nguồn gốc rõ ràng trích dẫn đầy đủ theo quy định Tác giả Nguyễn Thị Liên Phương MỤC LỤC Trang MỞ ĐẦU 01 Chương 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI 10 1.1 Tổng quan tình hình nghiên cứu nước ngồi 10 1.2 Những công trình nghiên cứu nước 18 1.3 Đánh giá cơng trình nghiên cứu liên quan đến luận án 30 Chương 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ XÂY DỰNG MƠ HÌNH TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐƠ THỊ Ở VIỆT NAM HIỆN NAY………………………….… 35 2.1 Quan niệm, tiêu chí mơ hình tổ chức quyền thị 35 2.2 Cơ sở trị pháp lý cho việc xây dựng mơ hình quyền thị Việt Nam 51 2.3 Kinh nghiệm tổ chức quyền thị số nước giới học cho xây dựng quyền thị Việt Nam 63 Chương 3: MƠ HÌNH CHÍNH QUYỀN ĐƠ THỊ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH HIỆN NAY – THỰC TRẠNG VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA 74 3.1 Khái quát tình hình kinh tế - xã hội tổng quan quyền thị thành phố Hồ Chí Minh 74 3.2 Thực trạng tổ chức quyền thị thành phố Hồ Chí Minh 81 3.3 Đánh giá thực trạng mơ hình tổ chức quyền thị thành phố Hồ Chí Minh số vấn đề đặt 110 Chương 4: PHƯƠNG HƯỚNG, GIẢI PHÁP XÂY DỰNG MƠ HÌNH TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐƠ THỊ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH HIỆN NAY 126 4.1 Dự báo nhân tố tác động, ảnh hưởng đến xây dựng mơ hình quyền thị thành phố Hồ Chí Minh 126 4.2 Phương hướng xây dựng mô hình tổ chức quyền thị thành phố Hồ Chí Minh 135 4.3 Một số giải pháp xây dựng mơ hình tổ chức quyền thị thành phố Hồ Chí Minh 138 KẾT LUẬN 153 DANH MỤC CÁC CƠNG TRÌNH TÁC GIẢ ĐÃ CÔNG BỐ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 153 PHỤ LỤC… 169 DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT ADB : Ngân hàng Phát triển châu Á CNXH : Chủ nghĩa xã hội CNH-HĐH : Cơng nghiệp hóa, đại hóa CQĐP : Chính quyền địa phương CQĐT : Chính quyền thị HĐND : Hội đồng nhân dân HTX : Hợp tác xã KH&ĐT : Kế hoạch đầu tư MTTQ : Mặt trận tổ quốc NN&PTNT : Nông nghiệp phát triển nông thôn NNPQ : Nhà nước pháp quyền QLNN : Quản lý nhà nước OECD : Tổ chức Hợp tác Phát triển Kinh tế TP HCM : Thành phố Hồ Chí Minh UBND : Ủy ban nhân dân UBTVQH : Ủy ban Thường vụ Quốc hội UNDP : Chương trình phát triển Liên hiệp quốc TAND : Tòa án nhân dân TP HCM : Thành phố Hồ Chí Minh XHCN : Xã hội chủ nghĩa WB : Ngân hàng Thế giới DANH MỤC CÁC BIỂU, BẢNG, PHỤ LỤC, SƠ ĐỒ TT Bảng 3.1 Nội dung : Một số tiêu chí đơn vị hành thị thành Trang 80 phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương Phụ lục : Sơ đồ mơ hình tổ chức quyền thị quyền 173 nơng thơn TP trực thuộc Trung ương theo Phương án Phụ lục : Sơ đồ tổ chức quan chuyên môn CQĐT 174 quyền nơng thơn thành phố trực thuộc Trung ương theo Phương án Phụ lục : Sơ đồ tổ chức quyền thị quyền nơng 175 thơn tỉnh theo Phương án Phụ lục : Sơ đồ tổ chức quan chun mơn quyền 176 thị quyền nơng thơn Tỉnh theo Phương án Phụ lục : Sơ đồ mơ hình tổ chức quyền thị quyền 177 nông thôn TP trực thuộc Trung ương theo Phương án Phụ lục : Sơ đồ tổ chức quan chun mơn quyền 178 thị quyền nơng thơn TP trực thuộc Trung ương theo Phương án Phụ lục : Sơ đồ tổ chức quyền thị quyền nông 179 thôn tỉnh theo Phương án Phụ lục : Sơ đồ tổ chức quan chun mơn quyền 180 thị quyền nông thôn tỉnh theo Phương án Phụ lục : Sơ đồ mơ hình tổ chức quyền thị quyền 181 nơng thơn TP trực thuộc Trung ương theo Phương án Phụ lục 10 : Sơ đồ tổ chức quan chuyên môn giúp việc Thị 182 trưởng TP trực thuộc Trung ương Phụ lục 11 : Sơ đồ tổ chức quyền thị quyền nơng thơn tỉnh theo Phương án 183 MỞ ĐẦU TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU Hiện Việt Nam có 63 tỉnh, thành phố, có thành phố trực thuộc trung ương gồm: Hà Nội TP HCM (đơ thị loại đặc biệt), Hải Phịng, Đà Nẵng Cần Thơ (đô thị loại 1) Là thành phố loại đặc biệt, TP HCM có diện tích 2.095 km2, chiếm 0,63% diện tích nước, dân số có 7,4 triệu người chiếm 8,6% dân số nước Năm 2018, TP HCM đóng góp gần 21,5% GDP nước 35,2% ngân sách quốc gia TP HCM có 24 đơn vị hành gồm 19 quận, huyện với 322 phường, xã [101] Xuất phát từ vai trị, vị trí đặc điểm TP HCM, việc xác lập sở lý luận thực tiễn xây dựng mơ hình CQĐT cần thiết bắt nguồn từ lý sau: Thứ nhất, xây dựng mơ hình CQĐT TP HCM chủ trương lớn Đảng Nhà nước trình xây dựng, đổi hệ thống máy quyền địa phương Nghiên cứu xây dựng mơ hình tổ chức quyền địa phương, có mơ hình CQĐT vấn đề lý luận thực tiễn, ý nghĩa quan trọng trình đổi trị Việt Nam Khẳng định tầm quan trọng mơ hình quyền thị, Nghị số 17-NQ/TƯ Hội nghị lần thứ 5, Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa X kết luận: “Đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao hiệu quản lý máy Nhà nước đề yêu cầu thực thí điểm mơ hình tổ chức CQĐT, nhằm tổ chức hợp lý quyền địa phương, phân biệt rõ khác biệt quyền nơng thơn quyền thị, hải đảo” [43] Tiếp đó, Đại hội lần thứ XI Đảng đề mục tiêu: “Tiếp tục đổi tổ chức hoạt động quyền địa phương; nâng cao chất lượng hoạt động HĐND UBND cấp, bảo đảm quyền tự chủ tự chịu trách nhiệm việc định tổ chức thực sách phạm vi phân cấp; nghiên cứu tổ chức, thẩm quyền quyền nơng thơn, thị, hải đảo” [40] Nhằm cụ thể hóa nghị Đảng xây dựng quyền thị, ngày 6/7/2012, Bộ Chính trị họp, cho ý kiến tổng kết nghị số 20 - NQ/TW (khóa IX) phương hướng, nhiệm vụ phát triển TP HCM đến năm 2020 Theo đó, Bộ Chính trị đồng ý tiếp tục cho phép TP.HCM thực thí điểm vấn đề phát sinh mà thực tiễn thành phố đặt trình phát triển, chưa có quy định hay quy định hành Nhà nước khơng cịn phù hợp; xây dựng thực thí điểm đề án tổ chức quản lý hành theo mơ hình CQĐT Khẳng định tâm xây dựng mơ hình CQĐT nhằm tạo động lực cho phát triển, Đại hội đại biểu Đảng TP HCM lần thứ VIII (2005) rõ “Xây dựng đề án, kiến nghị Trung ương cho làm thí điểm mơ hình CQĐT thành phố” [32] Hiện nay, nhằm cụ quy định Hiến pháp năm 2013 tổ chức máy nhà nước, Luật Tổ chức quyền địa phương Quốc hội thơng qua ngày 19/ 6/2015 việc xây dựng mơ hình CQĐT đặt thiết Trong kỳ họp Trung ương Đảng, Quốc hội dư luận xã hội, việc xây dựng mơ hình tổ chức quyền địa phương (bao gồm HĐND UBND) đô thị nghiên cứu, bàn luận sôi với nhiều quan điểm khác Thực tế cho thấy, quy định Luật tổ chức quyền địa phương năm 2015 cịn mang tính chất “tạo khung” mà chưa mô tả hết nét đặc thù địa phương TP HCM Thực tiễn cho thấy, việc nghiên cứu tổ chức CQĐT phù hợp, đáp ứng yêu cầu phát triển đáp ứng nguyện vọng người dân TP.HCM bối cảnh cần thiết Hiện nay, Đảng Nhà nước thức cho phép TP HCM xây dựng mơ hình CQĐT mang tính đặc thù Mặc dù cịn có bàn luận khác phương diện trị luật pháp thời gian tới, việc tìm kiếm mơ hình CQĐT phù hợp đáp ứng u cầu thực tiễn quản lý phát triển đặt nhiệm vụ bản, tiền đề quan trọng để xây dựng CQĐT TP.HCM hoạt động đảm bảo hiệu lực, hiệu Thứ hai, xuất phát từ thực trạng yêu cầu xây dựng mô hình CQĐT phù hợp với nét đặc thù TP HCM Với yêu cầu phát triển nay, TP.HCM cần xây dựng CQĐT theo mơ hình tập trung quản lý cấp thành phố để giải vấn đề quan trọng đô thị vấn đề cần thiết Công tác QLNN thị có nhiều đặc điểm khác biệt nội dung tính chất so với nơng thơn, mơ hình quyền địa phương thiếu chế mang tính đặc thù phù hợp với đối tượng, tính chất quản lý Mặt khác, khác với quản lý nông thôn, yêu cầu quản lý đô thị phải tập trung, đồng bộ, xuyên suốt nguồn lực biện pháp quản lý; mơ hình quyền lại bị cắt khúc thành nhiều cấp Quan hệ Trung ương - địa phương chưa rõ ràng tương xứng quyền hạn trách nhiệm; nguyên tắc “kết hợp quản lý theo ngành với quản lý theo lãnh thổ” dẫn đến việc không điều hịa tốt lợi ích trung ương địa phương, tạo kẽ hở phát sinh “quyền lực ngành”, “trên bảo khơng nghe”; yếu mơ hình quyền cịn chế độ tập thể lãnh đạo UBND (ngược với thông lệ quốc tế), không làm rõ trách nhiệm người đứng đầu cá nhân nên dẫn đến phản ứng chậm, hiệu Báo cáo đánh giá thực trạng tổ chức máy phương thức hoạt động quyền cấp TP.HCM cho thấy, điều hành, giải công việc UBND, số lĩnh vực, thẩm quyền chung UBND thẩm quyền riêng chủ tịch UBND không rõ Tổ chức hoạt động quyền địa bàn thành phố tồn nhiều hạn chế, vướng mắc vấn đề bất cập gây khó khăn cho phát triển Cụ thể, mơ hình tổ chức hoạt động quyền chưa phân định, làm rõ khác biệt công tác QLNN địa bàn nông thôn đô thị Việc tổ chức quyền thành thang bậc theo chế hành nên cứng nhắc, thiếu linh hoạt, khơng phù hợp với tính đa dạng địa phương Thậm chí gần rập khn, khơng có phân biệt thị vùng miền khác Đồng thời, mơ hình tổ chức máy TP.HCM không xây dựng đặc trưng đô thị đặc thù loại đô thị cụ thể Tổ chức máy hoạt động quan chuyên môn UBND thành phố trực thuộc Trung ương, UBND quận khơng có khác biệt đáng kể so với quan chuyên môn UBND tỉnh huyện pham vi, quy mô nước Để khắc phục hạn chế trên, TP.HCM xây dựng “Đề án thí điểm mơ hình quyền thị” Trong mơ hình này, thành phố vừa đóng vai trị quyền cấp trực thuộc trung ương, vừa CQĐT 13 quận nội thành; quận tổ chức quan đại diện hành hình thức Ủy ban hành Chủ tịch Ủy ban Chủ tịch UBND thành phố Hồ Chí Minh bổ nhiệm Cịn khu vực thị hóa thành lập thành phố, tạm gọi thành phố Đông (gồm quận 2, Thủ Đức); Thành phố Tây (gồm quận Bình Tân nay, phần quận phần huyện Bình Chánh); Thành phố Nam (gồm toàn quận 7, huyện Nhà Bè điều chỉnh phần diện tích quận 8) thành phố Bắc (gồm quận 12 phần lớn huyện Hóc Mơn) Theo đề án này, cấp thành phố Hồ Chí Minh cấp sở gồm thành phố nhỏ vệ tinh trực thuộc thành phố Hồ Chí Minh, xã - thị trấn có đầy đủ hệ thống tổ chức HĐND UBND Đối với đơn vị hành hành, 24 quận huyện, 259 phường khơng tổ chức thành cấp quyền, mà có quan đại diện hành (hiện gọi UBND) quyền cấp quyền sở Mỗi cấp quyền hoạt động theo nguyên tắc bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm phạm vi phân cấp Đề án CQĐT TP.HCM đề xuất định hướng tổ chức máy đổi chế phân cấp, ủy quyền theo hướng kiến nghị Trung ương phân cấp mạnh nhằm tăng cường tính tự chịu trách nhiệm, tự chủ phạm vi ủy quyền nhằm đáp ứng yêu cầu thực thực tiễn phát triển thị Theo đó, kiến nghị Trung ương phân cấp cho Thành phố thẩm quyền, quản lý tài