Quy định về việc ban hành văn bản qua các Hiến pháp nước ta potx

Quy định về việc ban hành văn bản qua các Hiến pháp nước ta Ban hành văn bản là hoạt động đặc biệt quan trọng của các cơ quan trong bộ máy nhà nước. Vì thế, có nhiều quy định liên quan tới việc ban hành 1. Chương trình ban hành văn bản pháp luật Trong Hiến pháp năm 1946 mới chỉ có quy định về dự án ngân sách hàng năm (Điều 52); Hiến pháp năm 1959 có quy định thêm về “kế hoạch kinh tế nhà nước” (Điều 50) mà chưa có quy định về việc lập và phê chuẩn chương trình xây dựng pháp luật. Điều đó phù hợp với tình hình đất nước đang có chiến tranh nên Nhà nước chưa thể quan tâm tới công tác xây dựng pháp luật. Bước sang thời bình, ngoài lĩnh vực quản lý kinh tế, Nhà nước còn quan tâm tới nhiều lĩnh vực hoạt động khác, vì vậy trong Hiến pháp năm 1980, vấn đề kế hoạch được mở rộng phạm vi thành “kế hoạch nhà nước” (Điều 83), trong đó có kế hoạch (chương trình) xây dựng pháp luật. Phát triển thêm một bước, thể hiện quan điểm của Đảng trong việc xây dựng nhà nước pháp quyền, ở Hiến pháp năm 1992 “chương trình xây dựng luật, pháp lệnh” được quy định riêng, tách ra khỏi “kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội” (Điều 84). 2. Các hình thức văn bản pháp luật được quy định trong hiến pháp Các quy định về hình thức văn bản pháp luật qua bốn bản hiến pháp đã có những thay đổi nhất định và đã có sự phát triển đáng kể. Sự phát triển đó, trước hết thể hiện trong kỹ thuật soạn thảo, từ hướng quy định gián tiếp về thẩm quyền hình thức của một số chủ thể và đặt các quy định đó lẫn lộn với quy định về những vấn đề khác trong cùng một điều (Điều 36, 37 Hiến pháp năm 1946; Điều 53, 63, 64 Hiến pháp năm 1959…) đã phát triển theo hướng quy định trực tiếp thẩm quyền hình thức của chủ thể và tách riêng quy định về thẩm quyền hình thức của chủ thể thành một điều độc lập (Điều 115, 116 Hiến pháp năm 1992…). Đồng thời, sự phát triển đó cũng thể hiện trong việc thay đổi quy định về thể loại văn bản của một số chủ thể cho phù hợp với chức năng của các chủ thể. Xin đơn cử về các thể loại văn bản của Chính phủ: Theo Hiến pháp năm 1946, Chính phủ có sắc lệnh, đến Hiến pháp năm 1959, Hội đồng Chính phủ có Nghị quyết, Nghị định, Chỉ thị (Điều 73) nên Chính phủ có vai trò độc lập, chủ động hơn trong việc điều hành. Theo Hiến pháp năm 1980, Hội đồng Bộ trưởng có Nghị quyết, Nghị định, Quyết định, Chỉ thị, Thông tư (Điều 109), do đó cũng tạo ra sự chủ động cho Chính phủ trong việc điều hành, nhưng việc quy định quá nhiều thể loại là không cần thiết. Đến Hiến pháp năm 1992 thì Chính phủ có Nghị quyết, Nghị định, Thủ tướng có Quyết định, Chỉ thị (Điều 115), do đó đã bảo đảm sự chủ động Chính phủ và của Thủ tướng trong việc điều hành. 3. Thủ tục ban hành văn bản pháp luật 3.1. Thẩm quyền trình dự án văn bản pháp luật Thẩm quyền của Chính phủ trong việc trình dự án văn bản pháp luật ra trước Quốc hội (Nghị viện) và Uỷ ban thường vụ Quốc hội (Ban thường vụ, Hội đồng Nhà nước) là quy định xuyên suốt bốn bản Hiến pháp (các Điều 52 Hiến pháp năm 1946, Điều 74 Hiến pháp năm 1959, Điều 107 Hiến pháp năm 1980 và Điều 112 Hiến pháp năm 1992). Ngoài Chính phủ, trong Hiến pháp năm 1980, thẩm quyền trình dự án luật ra trước Quốc hội còn thuộc về Hội đồng Nhà nước, Chủ tịch Quốc hội, Hội đồng Quốc phòng, Hội đồng Dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội, các đại biểu Quốc hội, Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Mặt trận Tổ quốc, các chính đảng, Tổng Công đoàn, tổ chức liên hiệp nông dân tập thể, Đoàn Thanh niên cộng sản Hồ Chí Minh, Hội Liên hiệp phụ nữ (Điều 86). Quy định này một mặt đã tạo ra cơ chế phát huy dân chủ rộng rãi và hữu hiệu hơn so với các Hiến pháp trước đó, mặt khác đã góp phần tích cực trong việc nâng cao năng lực của Quốc hội trong việc hoàn thiện hệ thống các đạo luật. Đến Hiến pháp năm 1992, thẩm quyền trình dự án luật ra trước Quốc hội về cơ bản vẫn được quy định như Hiến pháp năm 1980 nhưng có bớt hai chủ thể là Chủ tịch Quốc hội và các đại biểu Quốc hội để phù hợp với tình hình thực tiễn nước ta. Đồng thời do có sự chuyển biến của tình hình, vào thời điểm đó ngoài Đảng Cộng sản ra không còn một đảng phái chính trị nào khác nên thẩm quyền trình dự án luật, ngoài Chính phủ còn thuộc về Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội, Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Mặt trận Tổ quốc và các thành viên của Mặt trận (Điều 87). 3.2. Thủ tục thông qua dự án văn bản pháp luật Về thủ tục thông qua văn bản pháp luật của Nghị viện, Hiến pháp năm 1946 quy định tại Điều 29: “Phải có quá nửa tổng số nghị viên tới họp, hội nghị mới được biểu quyết. Nghị viện quyết nghị theo quá nửa số nghị viên có mặt. Nhưng muốn tuyên chiến thì phải có hai phần ba số nghị viên có mặt bỏ phiếu thuận”. Còn đối với Ban thường vụ thì: “Phải có quá nửa số nhân viên bỏ phiếu thuận, những nghị quyết… mới có giá trị” (Điều 37). Trong các Hiến pháp sau đó, thống nhất hướng quy định là các văn bản pháp luật của Quốc hội chỉ được thông qua khi có quá nửa (trong một số trường hợp cụ thể được quy định thì phải có ít nhất là hai phần ba) số đại biểu của Quốc hội (mà không phải là đại biểu có mặt tại phiên họp) đồng ý. Các quy định về thủ tục thông qua văn bản của Uỷ ban thường vụ Quốc hội (Điều 54 Hiến pháp năm 1959, Điều 93 Hiến pháp năm 1992) và thủ tục thông qua văn bản của Hội đồng Nhà nước (Điều 102 Hiến pháp năm 1980) tương tự nhau là văn bản chỉ được thông qua khi có quá nửa số thành viên đồng ý. Riêng các quy định về thủ tục thông qua văn bản của Chính phủ và các cơ quan chính quyền địa phương thì trong các Hiến pháp có một số điểm khác biệt, cụ thể: - Hiến pháp năm 1946 và Hiến pháp năm 1959 không có quy định; - Hiến pháp năm 1980 quy định ở các Điều 109 (về Chính phủ), Điều 117 (về Hội đồng nhân dân), còn về Uỷ ban nhân dân không có quy định; - Hiến pháp năm 1992 quy định ở các Điều 115 (về Chính phủ), Điều 124 (về Uỷ ban nhân dân), còn về Hội đồng nhân dân không có quy định. Thiết nghĩ nên bổ sung quy định về thủ tục thông qua văn bản của Hội đồng nhân dân vào Điều 120 Hiến pháp năm 1992. 3.3. Ký, công bố văn bản pháp luật Việc ký, công bố văn bản cũng được quy định trong các Hiến pháp và mặc dù có một số điểm chung nhưng cũng có một số điểm đặc thù nhất định. Thứ nhất, quy định về việc ban bố luật trong Hiến pháp năm 1946: “Những luật đã được Nghị viện biểu quyết, Chủ tịch nước Việt Nam phải ban bố…” (Điều 31). Trong khi đó, ở các Hiến pháp khác, việc ban bố được thay bằng việc công bố (các Điều 49, 63 Hiến pháp năm 1959; các Điều 87, 100 Hiến pháp năm 1980; các Điều 88, 93, 103 Hiến pháp năm 1992). Theo tinh thần các quy định về những vấn đề có liên quan đến ban bố và công bố thì có thể xác định hai từ này không đồng nghĩa. Ban bố thể hiện quyền chủ động, bên cạnh nghĩa vụ còn có một phần quyền năng của Chủ tịch nước đối với văn bản đã được Nghị viện thông qua: “… Chủ tịch có quyền yêu cầu Nghị viện thảo luận lại. Những luật đem ra thảo luận lại, nếu vẫn được Nghị viện ưng chuẩn thì bắt buộc Chủ tịch phải ban bố” (Điều 31). Trong khi đó, công bố hoàn toàn mang tính thụ động, là nghĩa vụ thuần tuý của chủ thể (Chủ tịch nước, Hội đồng Nhà nước) khi có văn bản pháp luật đã được một chủ thể khác (Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội) thông qua. Như vậy, quy định về ban bố luật là tạo ra cơ chế đối trọng, kìm hãm giữa quyền lập pháp và quyền hành pháp, ít nhiều thể hiện tư tưởng của học thuyết phân chia quyền lực, còn quy định về công bố luật là thể hiện tư tưởng của học thuyết tập trung quyền lực. Thứ hai, quy định về việc ký một số văn bản pháp luật. Hiến pháp năm 1946 chỉ quy định về việc ký sắc lệnh của Chính phủ: “Mỗi sắc lệnh của Chính phủ phải có chữ ký của Chủ tịch nước Việt Nam và tuỳ theo quyền hạn các Bộ, phải có một hay nhiều vị Bộ trưởng tiếp ký. Các vị Bộ trưởng ấy phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện” (Điều 53). Quy định này có tác dụng tăng cường, ràng buộc trách nhiệm của Bộ trưởng có liên quan tới nội dung văn bản trong việc soạn thảo và thực hiện văn bản đó, tránh được sự đùn đẩy trách nhiệm cho tập thể Chính phủ, thiết nghĩ nên được tái lập. Trong Hiến pháp năm 1980 (Điều 89) và Hiến pháp năm 1992 (Điều 92) đã có quy định về việc ký xác nhận các luật, nghị quyết của Quốc hội, nhưng lại hoàn toàn không có quy định về việc ký các văn bản của cơ quan thường trực của Quốc hội (Hội đồng Nhà nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội) và của Chính phủ (Hội đồng Bộ trưởng). 4. Phê chuẩn hoặc sửa đổi, bãi bỏ văn bản pháp luật 4.1. Phê chuẩn văn bản pháp luật Nếu hiểu phê chuẩn văn bản pháp luật là việc cơ quan có thẩm quyền ra văn bản để chấp thuận một văn bản pháp luật của một cơ quan khác đã ban hành thì trong các bản hiến pháp nước ta, vấn đề này đã từng bước được xác lập và hoàn thiện. Hiến pháp năm 1946 quy định: Nghị viện “chuẩn y” (phê chuẩn) việc Thủ tướng (thoả thuận với Ban thường vụ) chỉ định tạm thời Bộ trưởng (Điều 48); Hội đồng Chính phủ “duyệt y” (phê chuẩn) việc Thủ tướng đề cử Thứ trưởng (Điều 47); Uỷ ban hành chính “chuẩn y” các nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp dưới (Điều 59). Hiến pháp năm 1959 quy định: Quốc hội phê chuẩn việc thành lập, bãi bỏ Bộ, cơ quan ngang Bộ, việc phân vạch địa giới các tỉnh, khu tự trị và thành phố trực thuộc trung ương (Điều 50); Uỷ ban thường vụ Quốc hội phê chuẩn đối với các hiệp ước ký với nước ngoài (Điều 53); phê chuẩn đối với nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc trung ương về việc giải tán Hội đồng nhân dân cấp huyện (Điều 86); phê chuẩn các điều lệ tự trị và điều lệ về những vấn đề riêng biệt của Hội đồng nhân dân các khu vực tự trị (Điều 95); Chủ tịch nước phê chuẩn đối với các hiệp ước ký với nước ngoài (Điều 64); Hội đồng nhân dân cấp tỉnh phê chuẩn đối với nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện về việc giải tán Hội đồng nhân dân cấp xã (Điều 86). Hiến pháp năm 1980 quy định: Quốc hội phê chuẩn các hiệp ước quốc tế theo đề nghị của Hội đồng Nhà nước (Điều 83); Hội đồng Nhà nước phê chuẩn đối với các hiệp ước quốc tế, trừ trường hợp xét thấy cần trình Quốc hội quyết định (Điều 100); phê chuẩn đối với nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và cấp tương đương về việc giải tán Hội đồng nhân dân cấp huyện (Điều 115); cấp tỉnh phê chuẩn đối với nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện về việc giải tán Hội đồng nhân dân cấp xã (Điều 115) Hiến pháp năm 1992 quy định: Quốc hội phê chuẩn các hiệp ước quốc tế đã ký kết hoặc tham gia, theo đề nghị của Chủ tịch nước (Điều 84); phê chuẩn quyết định của Uỷ ban thường vụ Quốc hội về việc tuyên bố tình trạng chiến tranh khi nước nhà bị xâm lược (Điều 91); phê chuẩn đề nghị của Thủ tướng về việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Thủ tướng, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ (Điều 84); Uỷ ban thường vụ Quốc hội, khi Quốc hội không họp, có quyền phê chuẩn đề nghị của Thủ tướng Chính phủ về việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Thủ tướng, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ (Điều 91); Chính phủ phê duyệt điều ước quốc tế nhân danh Chính phủ (Điều 112). Thủ tướng Chính phủ phê chuẩn việc bầu cử, miễn nhiệm, điều động, cách chức Chủ tịch, các Phó Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (Điều 114). 4.2. Sửa đổi, bãi bỏ, đình chỉ thi hành văn bản pháp luật Sửa đổi văn bản pháp luật là việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền ra một văn bản khác để làm thay đổi tên văn bản hoặc thay đổi một phần nội dung trong khi vẫn giữ nguyên hiệu lực pháp lý của văn bản bị sửa đổi. Bãi bỏ văn bản là việc cơ quan có thẩm quyền ra một văn bản để làm chấm dứt hiệu lực pháp lý của văn bản pháp luật hiện hành. Đình chỉ thi hành văn bản pháp luật là việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền ra văn bản chấm dứt việc thực hiện một văn bản pháp luật khác. Với cách hiểu nêu trên, sửa đổi, bãi bỏ, đình chỉ thi hành văn bản pháp luật là những vấn đề quan trọng trong việc bảo đảm tính pháp chế của pháp luật nên đã sớm được xác lập trong hiến pháp và ngày càng được hoàn thiện. Một nguyên tắc chung xuyên suốt bốn bản Hiến pháp là cơ quan ban hành văn bản pháp luật là cơ quan có quyền sửa đổi, bãi bỏ những văn bản do mình đã ban hành. Ví dụ: Quốc hội “làm hiến pháp và sửa đổi hiến pháp” (Điều 50 Hiến pháp năm 1959; Điều 83 Hiến pháp năm 1980; Điều 84 Hiến pháp năm 1992). Tuy nhiên, để bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật, các bản Hiến pháp cũng có nhiều quy định về thẩm quyền của cơ quan cấp trên sửa đổi, bãi bỏ văn bản của cơ quan cấp dưới, thẩm quyền của cơ quan quyền lực nhà nước sửa đổi, bãi bỏ văn bản của cơ quan hành chính nhà nước ở cùng cấp. Cụ thể: Hiến pháp năm 1946 quy định: Chính phủ có quyền “bãi bỏ những mệnh lệnh và nghị quyết của cơ quan cấp dưới, nếu cần” (Điều 52). Hiến pháp năm 1959 quy định: Uỷ ban thường vụ Quốc hội sửa đổi hoặc bãi bỏ những nghị định, nghị quyết, chỉ thị của Hội đồng Chính phủ trái với Hiến pháp, pháp luật, pháp lệnh; sửa đổi hoặc bãi bỏ những nghị quyết không thích đáng của Hội đồng nhân dân tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc trung ương (Điều 53); Hội đồng Chính phủ sửa đổi, bãi bỏ các văn bản “không thích đáng” của các Bộ, cơ quan thuộc Hội đồng Chính phủ, của Uỷ ban hành chính các cấp (Điều 74); Hội đồng nhân dân có quyền sửa đổi hoặc bãi bỏ những văn bản “không thích đáng” của Uỷ ban hành chính cùng cấp, của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính cấp dưới trực tiếp (Điều 85); Uỷ ban hành chính các cấp có quyền sửa đổi hoặc bãi bỏ những văn bản “không thích đáng” của các cơ quan chuyên môn cùng cấp và của Uỷ ban hành chính cấp dưới (Điều 90). Hiến pháp năm 1980 quy định: Hội đồng Nhà nước đình chỉ việc thi hành và sửa đổi hoặc bãi bỏ những nghị quyết, nghị định, quyết định của Hội đồng Bộ trưởng trái với Hiến pháp, luật và pháp lệnh, sửa đổi hoặc bãi bỏ những nghị quyết không thích đáng của các Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và cấp tương đương (Điều 100); Hội đồng Bộ trưởng đình chỉ việc thi hành và sửa đổi hoặc bãi bỏ những quyết định, chỉ thị, thông tư không thích đáng của các bộ và các cơ quan khác thuộc Hội đồng Bộ trưởng, đình chỉ việc thi hành những nghị quyết không thích đáng của các Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và cấp tương đương, đình chỉ việc thi hành và sửa đổi hoặc bãi bỏ những quyết định và chỉ thị không thích đáng của Uỷ ban nhân dân các cấp (Điều 107); Hội đồng nhân dân sửa đổi hoặc bãi bỏ những quyết định không thích đáng của Uỷ ban nhân dân cùng cấp hoặc của Hội đồng nhân dân cấp dưới trực tiếp. (Điều 115); Uỷ ban nhân dân đình chỉ việc thi hành, sửa đổi hoặc bãi bỏ những quyết định không thích đáng của các ngành thuộc quyền mình và của Uỷ ban nhân dân cấp dưới, đình chỉ việc thi hành những nghị quyết không thích đáng của Hội đồng nhân dân cấp dưới trực tiếp (Điều 124). Hiến pháp năm 1992 quy định: Quốc hội bãi bỏ các văn bản của Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao trái với Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội (Điều 84); Uỷ ban thường vụ Quốc hội đình chỉ việc thi hành các văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, huỷ bỏ các văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trái với pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội (Điều 91); Thủ tướng Chính phủ đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ những quyết định, chỉ thị, thông tư của Bộ trưởng, các thành viên khác của Chính phủ, quyết định, chỉ thị của Uỷ ban nhân dân và Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trái với Hiến pháp, luật và các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên, đình chỉ việc thi hành những nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trái với Hiến pháp, luật và các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên (Điều 114); Chủ tịch Uỷ ban nhân dân có quyền đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ những văn bản sai trái của các cơ quan thuộc Uỷ ban nhân dân và các văn bản sai trái của Uỷ ban nhân dân cấp dưới, đình chỉ thi hành nghị quyết sai trái của Hội đồng nhân dân cấp dưới (Điều 124). So sánh những quy định này, có thể xác định hai điểm bất hợp lý trong Hiến pháp năm 1992 cần sớm được khắc phục. Một là, đối với văn bản của Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao cần xác định rõ chỉ bãi bỏ các văn bản quy phạm pháp luật mà không quy định chung chung là “văn bản” như hiện nay. Hai là, nên thay từ “huỷ bỏ” (biện pháp xử lý đối với văn bản áp dụng pháp luật) trong Điều 91 thành từ “bãi bỏ” để bảo đảm thể hiện đúng bản chất của việc xử lý văn bản, đồng thời bảo đảm sự thống nhất trong pháp luật. . Quy định về việc ban hành văn bản qua các Hiến pháp nước ta Ban hành văn bản là hoạt động đặc biệt quan trọng của các cơ quan trong bộ máy nhà nước. Vì thế, có nhiều quy định liên quan. văn bản là việc cơ quan có thẩm quy n ra một văn bản để làm chấm dứt hiệu lực pháp lý của văn bản pháp luật hiện hành. Đình chỉ thi hành văn bản pháp luật là việc cơ quan nhà nước có thẩm quy n. quan tới việc ban hành 1. Chương trình ban hành văn bản pháp luật Trong Hiến pháp năm 1946 mới chỉ có quy định về dự án ngân sách hàng năm (Điều 52); Hiến pháp năm 1959 có quy định thêm về “kế