Tổng quan tình hình nghiên cứu nước ngoài liên quan đến phân quyền tài chính
Trong công trình của Inman, Robert.P and Rubinfeld, Daniel L (1997)
Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước (NSNN) không chỉ khuyến khích sự tham gia của các bên liên quan mà còn nâng cao trách nhiệm giải trình của nhà nước Nhiều nghiên cứu đã được thực hiện để kiểm chứng mối quan hệ giữa phân cấp quản lý NSNN và quản trị nhà nước.
Malik S và cộng sự (2006) đã trình bày lý thuyết và bằng chứng về mối quan hệ giữa phân cấp tài chính và tăng trưởng kinh tế tại Pakistan, sử dụng dữ liệu chuỗi thời gian từ năm 1972 đến 2005 Nghiên cứu, thông qua phương pháp ước lượng OLS, đã chỉ ra rằng phân cấp tài chính có tác động tích cực đến sự phát triển kinh tế của đất nước này.
Muhammad Zahir Faridi (2011) đã phân tích dữ liệu chuỗi thời gian về phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa chính quyền trung ương và địa phương từ năm 1972 đến 2009 nhằm đánh giá tác động của phân cấp tài chính đến tăng trưởng kinh tế tại Pakistan Phương pháp ước lượng OLS được áp dụng, và kết quả cho thấy phân cấp tài chính có ảnh hưởng quan trọng và tích cực đến sự tăng trưởng kinh tế của quốc gia này.
Nghiên cứu của Bird & Wallich (1993) cho rằng phân cấp tài chính có thể nâng cao hiệu quả cung ứng dịch vụ công và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế Lợi ích tiềm tàng này xuất phát từ niềm tin rằng chính quyền địa phương có khả năng đưa ra quyết định tốt nhất về chi tiêu công cho các lĩnh vực như giáo dục, y tế và cơ sở hạ tầng, nhờ vào việc nắm bắt thông tin tốt hơn về đặc điểm và sự khác biệt của từng vùng.
Tuy nhiên, cũng có những quan điểm lý thuyết khác về tác động của phân cấp tài chính đến tăng trưởng Theo Prud’homme (1995) và Tanzi
Năm 1996, nếu các giả định của phân cấp tài chính không được đáp ứng, bao gồm (i) phân cấp nguồn thu tương ứng với nhiệm vụ chi và (ii) năng lực cùng trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương, thì có thể dẫn đến kết quả tiêu cực cho tăng trưởng kinh tế và hiệu quả hoạt động.
Prud’homme (1995) chỉ ra rằng chính quyền địa phương có thể không hiệu quả hơn chính quyền trung ương trong việc cung cấp hàng hóa công ở cấp quốc gia do vấn đề kinh tế quy mô Hơn nữa, phân cấp tài chính có thể tạo điều kiện cho tham nhũng tại địa phương, vì nó chuyển giao trách nhiệm chính trị cho các nhà lãnh đạo địa phương, những người có thể gắn lợi ích cá nhân với lợi ích nhóm (Prud’homme, 1995 và Tanzi, 1996).
McNab (2001) cho rằng phân cấp tài chính có thể gây ra bất ổn kinh tế vĩ mô, dẫn đến suy giảm tăng trưởng kinh tế Điều này xảy ra vì phân cấp tài chính làm giảm chi tiêu và thuế của chính phủ trung ương, ảnh hưởng tiêu cực đến sự phát triển kinh tế.
Nghiên cứu quốc tế gần đây đã chỉ ra tầm quan trọng của phân quyền tài chính đối với sự phát triển kinh tế quốc gia Một trong những đề tài tiêu biểu là “What drives Fiscal decentralization” của nhóm tác giả Philip Bodman, Katherine Ford, Tom Gole và Andrew Hodge, được thực hiện vào tháng 10 năm 2009 tại Đại học Queensland, Úc Nghiên cứu này đã phân tích các yếu tố thúc đẩy phân cấp tài chính, góp phần làm rõ vai trò của nó trong sự phát triển kinh tế.
Nghiên cứu đã chỉ ra rằng mức thu nhập là yếu tố quyết định đến phân cấp tài chính, với mối liên hệ tích cực ở các nước OECD và tiêu cực ở các nước có thu nhập trung bình và thấp Phân tích cho thấy sự ảnh hưởng của mức thu nhập đến mức độ phân cấp tài chính là đáng kể, nhấn mạnh tầm quan trọng của chính sách tài chính phù hợp cho từng nhóm thu nhập.
Cuốn sách "Phân quyền tài chính ở các nước đang phát triển" của Richard M Bird và Francois Vaillancourt, xuất bản bởi nhà xuất bản đại học Cambridge, nghiên cứu nguồn gốc và thực tiễn phân cấp tài chính tại các nước đang phát triển Tác giả phân tích lý do lịch sử dẫn đến sự tập trung ngân sách và xu hướng đảo chiều hiện nay Bên cạnh đó, tác giả tóm tắt lý thuyết phân quyền tài chính và áp dụng của nó cho các nước đang phát triển Cuốn sách cũng đánh giá các nguyên nhân cản trở phân cấp tài chính và trình bày bằng chứng thực nghiệm Tác giả chỉ ra các yếu tố quan trọng trong quá trình phân cấp tài chính, bao gồm những thách thức và thành công đã đạt được Cuối cùng, tác giả đưa ra những nhận xét về cách thiết kế hệ thống phân cấp tài chính hiệu quả hơn cho các nước đang phát triển.
Trong bài viết "Phân cấp tài chính và tăng trưởng kinh tế khu vực: Lý thuyết, kinh nghiệm và kinh nghiệm của Nga" trên Tạp chí Kinh tế Nga tháng 12 năm 2015, tác giả Andrey Yushkov đã phân tích mối quan hệ giữa phân cấp tài chính và tăng trưởng kinh tế Nghiên cứu thực nghiệm về các khu vực của Nga từ 2005 đến 2012 cho thấy việc phân cấp chi tiêu mà không kèm theo phân cấp thu nhập đã ảnh hưởng tiêu cực đến tăng trưởng kinh tế địa phương Ngược lại, sự phụ thuộc vào chuyển tiền tài chính từ chính phủ trung ương lại có mối liên hệ tích cực với tăng trưởng kinh tế.
Tổng quan tình hình nghiên cứu ở Trung Quốc liên quan đến phân quyền tài chính của Trung Quốc
Phân quyền, đặc biệt là phân quyền tài chính, được xem là một thành công lớn trong việc cải cách thể chế của Trung Quốc, góp phần tích cực vào sự phát triển kinh tế của đất nước Những thay đổi này đã mang lại nhiều thành tựu kinh tế đáng kể, vượt xa cả dự đoán của các nhà cải cách Trung Quốc.
Tuy nhiên, sự chuyển đổi này đang đến ngưỡng, đang tịnh tiến đến một điểm ngoặt, đòi hỏi một bước chuyển đổi khác trong thời gian tới
Bài viết của Justin Yifu Lin và Zhiqiang Liu, "Phân cấp tài chính và tăng trưởng kinh tế ở Trung Quốc", đăng trên Tạp chí Kinh tế và Kinh doanh Trung Quốc tháng 10 năm 2000, đã chỉ ra rằng phân cấp tài chính đóng góp quan trọng vào tăng trưởng kinh tế Nghiên cứu cũng phân tích mối liên hệ giữa phân cấp tài chính và tăng trưởng kinh tế ở các vùng khác nhau, cho thấy ảnh hưởng của phân quyền tài chính đến tăng trưởng kinh tế khác nhau giữa 30 tỉnh, được chia thành ba vùng: phía Đông, Trung tâm và phía Tây.
Nghiên cứu của Lin và Liu (2000) đã chỉ ra rằng phân cấp tài chính có tác động tích cực đến tăng trưởng kinh tế tại cấp tỉnh ở Trung Quốc, dựa trên dữ liệu từ 1970 đến 1993 Sử dụng phân tích hồi quy với GDP là biến phụ thuộc và các yếu tố như phân cấp tài chính, thu nhập bình quân đầu người, dân số cùng các biến giả cấp tỉnh là biến độc lập, nghiên cứu khẳng định sự quan trọng của cải cách khu vực nông thôn, tích lũy vốn và các yếu tố khác trong việc thúc đẩy tăng trưởng kinh tế.
Trong bài viết “Phát triển mới về phân cấp tài chính ở Trung Quốc” đăng trên Thời báo Kinh tế Trung Quốc tháng 2 năm 2012, tác giả Zhiguo Wang và Liang Ma đã nghiên cứu sâu rộng về những tiến bộ gần đây trong phân cấp tài chính tại Trung Quốc Bài viết trình bày các quy trình, đặc điểm và phép đo liên quan đến phân cấp tài chính, đồng thời tổng hợp những kết quả đạt được trong lĩnh vực này.
Trong bài viết “Phân cấp ngân sách, phân phối thu, chi, và tăng trưởng ở Trung Quốc” đăng trên Tạp chí Kinh tế Trung Quốc tháng 12 năm 2006, tác giả Jing Jin và Heng-fu Zou đã lý giải rằng sự kết hợp chặt chẽ giữa phân bổ doanh thu và chi tiêu ở cấp địa phương có ảnh hưởng tích cực đến tăng trưởng kinh tế Họ cho rằng việc hội tụ các nhiệm vụ thu và chi tiêu tại các cấp chính quyền địa phương sẽ thúc đẩy tốc độ tăng trưởng cao hơn Nghiên cứu dựa trên hệ thống dữ liệu tại Trung Quốc đã kiểm tra mối quan hệ giữa phân quyền tài chính và tăng trưởng kinh tế qua hai giai đoạn: (1) 1979-1993 với hệ thống hợp đồng tài chính, và (2) 1994-1999 với hệ thống phân phối thuế.
Tác giả Wuan Wu trong bài viết “Hai chiều phong trào cải cách tài chính: phân cấp tài chính của Trung Quốc trong 20 năm” trên báo Khía cạnh văn hoá năm 2018, đã phân tích quá trình phân cấp tài chính của Trung Quốc trong hai thập kỷ qua Ông nhấn mạnh rằng cải cách hệ thống thuế không chỉ thúc đẩy sự phát triển kinh tế mạnh mẽ mà còn là yếu tố then chốt cho việc quản trị nền kinh tế hiệu quả Những cải cách này đóng vai trò quan trọng trong việc xây dựng một hệ thống tài chính hiện đại.
Nghiên cứu khoa học của tác giả Zhao Na tại Đại học Nghiên cứu Quốc tế Tây An vào năm 2015, mang tên “Nghiên cứu ảnh hưởng của phân cấp tài chính đến tăng trưởng kinh tế Trung Quốc”, đã sử dụng dữ liệu từ 28 bảng cấp tỉnh để phân tích mối quan hệ giữa phân cấp tài chính và sự phát triển kinh tế của Trung Quốc.
Từ năm 2007 đến 2014, nghiên cứu mối quan hệ giữa phân cấp tài chính và tăng trưởng kinh tế cho thấy rằng để đạt được tăng trưởng bền vững, chính quyền Trung Quốc cần tiếp tục cải cách phân cấp tài chính Đồng thời, cần làm rõ và phân chia trách nhiệm giữa chính quyền trung ương và địa phương để tối ưu hóa hiệu quả quản lý và phát triển kinh tế.
Các tác giả Zhu Changcun và Hu Jiayong, với công trình nghiên cứu
Nghiên cứu "Đo lường phân cấp tài chính của Trung Quốc qua hệ thống phân phối thuế và tác động của nó đến tăng trưởng kinh tế" được thực hiện bởi Sở Kinh tế - Viện Khoa học xã hội Trung Quốc vào năm 2017, đã phát triển một phương pháp toàn diện để đánh giá sự phân cấp tài chính Phương pháp này tập trung vào hệ thống phân chia thuế từ trung ương đến địa phương tại Trung Quốc, với thời gian nghiên cứu kéo dài từ năm 1995 đến nay.
Năm 2014, nghiên cứu đã sử dụng dữ liệu bảng điều khiển từ các tỉnh để phân tích tác động của phân cấp tài chính đối với tăng trưởng kinh tế ở Trung Quốc Kết quả cho thấy tác động này có sự thay đổi rõ rệt theo thời gian.
Tác giả Lin Chun Sun, Yingjie và Liu Rongbing trong bài viết "Phân cấp tài chính và phát triển chất lượng cao của Tài chính Trung Quốc" nhấn mạnh rằng để đạt được sự cân bằng trong các dịch vụ công cộng cơ bản, cần tiếp tục cải cách hệ thống tài chính và nâng cao hệ thống đánh giá Bài viết, được đăng trên tạp chí Nghiên cứu và thực hành số 08 năm 2018, đã phân tích các dữ liệu thực tế về phân bổ nguồn lực công ở miền Đông và miền Trung, từ đó chỉ ra mối liên hệ giữa phân cấp tài chính và sự phát triển kinh tế, tài chính của Trung Quốc trong những năm gần đây.
Nghiên cứu của Wang Shuguang và Wang Danli, đăng trên Tạp chí Trường Bạch số 05 năm 2018, đã phân tích 40 năm cải cách và mở cửa tại Trung Quốc Tác giả kết luận rằng việc phân cấp tài chính đóng vai trò quan trọng, tạo nền tảng cho hệ thống cạnh tranh giữa các địa phương.
Trong cuốn sách “Chiến lược cho sự thịnh vượng nhanh chóng” (2008) của tác giả Wang Wenjian và Ruan Chenglin, xuất bản bởi Nhà xuất bản Đại học Tế Nam, nghiên cứu thực nghiệm được thực hiện từ dữ liệu bảng cấp Tỉnh giai đoạn 1997-2003 Nghiên cứu này tập trung vào các chỉ số phản ánh phân cấp tài chính, hành vi của chính quyền địa phương và cơ cấu kinh tế khu vực Tác giả khẳng định rằng việc tăng cường ràng buộc về thu nhập ngoài ngân sách, cải cách hệ thống thanh toán chuyển tiền và cơ chế đánh giá cho các quan chức chính quyền địa phương sẽ giúp đảo ngược tác động tiêu cực của phân cấp tài chính đối với nền kinh tế khu vực.
Trong bài luận “Cải cách chia sẻ thuế có cải thiện các nỗ lực tài chính địa phương không?” trên tạp chí Tài chính và Kinh tế, tác giả Qiao Junfeng và Zhang Chunlei phân tích các lý thuyết về phân chia thuế và tác động của thanh toán chuyển khoản đến tài chính địa phương Dựa trên dữ liệu từ 30 tỉnh của Trung Quốc từ năm 1998 đến 2015, nghiên cứu cho thấy rằng thanh toán chuyển khoản không hỗ trợ nỗ lực tài chính của chính quyền địa phương Cụ thể, việc giảm thuế và thanh toán chuyển khoản có tác động tiêu cực đến các nỗ lực tài chính của chính quyền địa phương, đồng thời các khoản thanh toán chuyển khoản đặc biệt cũng cản trở việc tăng cường nỗ lực tài chính của họ.
Tỷ trọng doanh thu thuế có mối quan hệ tích cực với các nỗ lực tài chính của địa phương, trong khi các loại thuế khác nhau lại ảnh hưởng khác nhau đến những nỗ lực này Hơn nữa, sự hiện diện của một lượng lớn thu nhập ngoài ngân sách đã làm giảm động lực của chính quyền địa phương trong việc gia tăng thu ngân sách.
Tổng quan tình hình nghiên cứu trong nước liên quan đến phân quyền tài chính ở Trung Quốc
Trung Quốc, là nước láng giềng và đối tác thương mại lớn nhất của Việt Nam, đã thu hút nhiều nghiên cứu kinh tế tại Việt Nam, với nhiều đề tài, luận án, sách tham khảo và bài báo khoa học từ các viện nghiên cứu và cơ quan thuộc Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam, Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Công Thương và Bộ Ngoại giao Tuy nhiên, các nghiên cứu này chưa chú trọng đến vấn đề phân quyền tài chính tại Trung Quốc và chưa cung cấp bài học kinh nghiệm cho Việt Nam Chỉ có một số công trình nghiên cứu về phân quyền tài chính tại Trung Quốc và một vài bài báo đề cập đến tình hình phân cấp ngân sách tại Việt Nam trong những năm gần đây.
Tác giả Lê Kim Sa, trong nghiên cứu “Cải cách thể chế phân quyền ở
Bài viết "Trung Quốc: Một phân tích kinh tế chính trị" đăng trên Tạp chí Nghiên cứu Trung Quốc năm 2013, đã áp dụng phương pháp kinh tế chính trị để xem xét quá trình cải cách thể chế phân quyền tại Trung Quốc, cùng với những đánh đổi và chi phí liên quan Tác giả cũng phân tích các chuyển biến nội bộ trong Đảng Cộng sản Trung Quốc.
Trong bài viết “Một số kinh nghiệm về phân quyền, phân cấp trách nhiệm giữa Trung ương và địa phương trong cung ứng dịch vụ công ở đô thị Trung ương của Trung Quốc” của các tác giả Đoàn Minh Huấn và Trần Minh Đức, tác giả phân tích các mô hình phân quyền hiệu quả trong việc cung cấp dịch vụ công, nhấn mạnh tầm quan trọng của sự phối hợp giữa chính quyền Trung ương và địa phương Bài viết cũng đề xuất những giải pháp cụ thể nhằm cải thiện hiệu suất cung ứng dịch vụ công tại các đô thị lớn của Trung Quốc, từ đó nâng cao chất lượng sống cho người dân.
Bài viết trên Tạp chí Lý luận chính trị Số 07 năm 2017 đã nêu rõ những nỗ lực nâng cao hiệu quả cung cấp dịch vụ công tại Trung Quốc, đặc biệt là việc phân định trách nhiệm giữa Trung ương và địa phương Tác giả đã phân tích các tồn tại và nguyên nhân, từ đó rút ra một số bài học kinh nghiệm quý báu cho Việt Nam.
Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến phân cấp tài chính ở Việt Nam
Cuốn sách “Phân cấp quản lý NSNN cho chính quyền điạ phương:
Nghiên cứu của tác giả Lê Chi Mai về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước (NSNN) cho cơ quan địa phương (CQĐP) đã sử dụng dữ liệu từ Lạng Sơn và Đà Nẵng để minh họa tình hình tại Việt Nam Nghiên cứu xem xét các khía cạnh như phân cấp nhiệm vụ chi, nguồn thu, thẩm quyền quyết định chế độ và quy trình ngân sách Các giải pháp đề xuất bao gồm tăng cường phân cấp nhiệm vụ chi cho CQĐP, cải thiện minh bạch trong trách nhiệm chi tiêu, và phân cấp nguồn thu thông qua việc trao quyền tự chủ thuế cho CQĐP Hơn nữa, cần cải tiến cách phân chia thuế giữa trung ương và địa phương để đảm bảo công bằng Về hệ thống điều hòa ngân sách, cần hoàn thiện phương pháp tính toán bổ sung và quy định rõ hơn về vay nợ địa phương Cuối cùng, nghiên cứu nhấn mạnh việc tăng cường phân cấp trong quy trình ngân sách, tách bạch ngân sách trung ương với ngân sách địa phương để nâng cao hiệu quả quản lý.
Cuốn sách “Điều hòa NS giữa Trung ương và địa phương” do tác giả Bùi Đường Nghiêu làm chủ biên, Nhà xuất bản chính trị quốc gia, 2006
Cuốn sách tập trung vào vấn đề điều hòa ngân sách nhà nước (NS) giữa Trung ương và địa phương, nhấn mạnh vai trò của cơ chế điều hòa NS Nó đánh giá thực trạng của cơ chế này liên quan đến việc phân chia nguồn thu, nhiệm vụ chi NS, tỷ lệ phân chia nguồn thu, và cơ chế bổ sung NS Nhóm tác giả cũng đưa ra các giải pháp nhằm hoàn thiện cơ chế điều hòa ngân sách nhà nước ở Việt Nam.
Nguyễn Phi Lân (2009) đã nghiên cứu mối quan hệ giữa tăng trưởng kinh tế và phân cấp quản lý tài chính tại 64 tỉnh thành phố Việt Nam trong hai giai đoạn 1997 - 2001 và 2002 - 2007, dựa trên lý thuyết tăng trưởng kinh tế nội sinh và lý thuyết tài chính Kết quả cho thấy trong giai đoạn 1997 - 2001, phân cấp quản lý chi thường xuyên và chi đầu tư xây dựng cơ bản có tác động tiêu cực đến tăng trưởng kinh tế địa phương với mức ý nghĩa thống kê 1% Ngược lại, trong giai đoạn 2002 - 2007, phân cấp chi đầu tư đã có tác động tích cực đến tăng trưởng kinh tế địa phương, trong khi chi thường xuyên lại ảnh hưởng tiêu cực.
Nghiên cứu “Phân cấp kinh tế tại Việt Nam: Cơ sở lý luận, thực trạng và giải pháp” của tác giả Lê Xuân Bá từ Viện Nghiên cứu Quản lý kinh tế Trung ương đã làm rõ các cơ sở lý luận và nguyên tắc liên quan đến phân cấp kinh tế.
Tác giả chỉ ra ba thực trạng trong quá trình phân cấp tại Việt Nam, đặc biệt trong lĩnh vực y tế và giáo dục, đồng thời đưa ra bốn khuyến nghị cho việc đổi mới hệ thống phân cấp quản lý nhà nước về kinh tế Các khuyến nghị bao gồm: giao việc cho cấp có khả năng thực hiện tốt nhất, đảm bảo tính đồng bộ trong phân cấp, nâng cao năng lực quản lý, và đẩy mạnh phân cấp thị trường Cuối cùng, tác giả khẳng định rằng chủ trương phân cấp quản lý nhà nước về kinh tế là đúng đắn, phù hợp với xu thế chung, và đã góp phần nâng cao hiệu lực quản lý, tăng cường tính tự chủ của chính quyền địa phương, cũng như cải thiện môi trường đầu tư tại Việt Nam.
Lê Toàn Thắng (2013) trong luận án tiến sĩ "Phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam hiện nay" đã nghiên cứu vấn đề phân cấp quản lý ngân sách nhà nước (NSNN) tại Việt Nam từ góc độ lý thuyết hành chính công Tác giả đã đánh giá phân cấp quản lý NSNN dựa trên bốn nội dung chính: phân cấp thẩm quyền ban hành luật pháp, chính sách, tiêu chuẩn và định mức NSNN; phân cấp quản lý nguồn thu và nhiệm vụ chi NSNN; và phân cấp thực hiện quy trình quản lý NSNN.
Phân cấp trong giám sát, thanh tra và kiểm toán ngân sách nhà nước (NSNN) là một vấn đề quan trọng Nghiên cứu này không chỉ phân tích hiện trạng mà còn đề xuất các giải pháp cụ thể nhằm tăng cường phân cấp cho các địa phương ở Việt Nam Để thực hiện các giải pháp này, cần xác định rõ các điều kiện cần thiết nhằm đảm bảo hiệu quả trong quản lý và sử dụng ngân sách.
Trong bài đăng “Quan hệ giữa ngân sách trung ương với ngân sách địa phương: Thực trạng và giải pháp” trên Tạp chí tài chính Số 11 năm 2017
Tác giả Đinh Thị Nga đã xác lập bốn mối quan hệ chặt chẽ giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương Trong đó, ngân sách trung ương đóng vai trò chủ đạo, dẫn đến việc nguồn thu lớn được tập trung vào ngân sách này Đồng thời, chi từ ngân sách trung ương vượt xa chi từ ngân sách địa phương, tạo ra ba tác động tích cực cho hệ thống ngân sách quốc gia.
Việc giảm tỷ lệ phân chia ngân sách cho các tỉnh có nguồn thu lớn sẽ tăng cường ngân sách trung ương, từ đó hỗ trợ các địa phương có nguồn thu thấp Điều này đảm bảo việc điều chỉnh phù hợp với Luật Ngân sách nhà nước, giúp ngân sách trung ương có thêm nguồn lực cho các nhiệm vụ quốc gia như an ninh quốc phòng, ứng phó với biến đổi khí hậu, thiên tai và dịch bệnh Đồng thời, ngân sách trung ương sẽ có khả năng phân bổ hiệu quả hơn cho các tỉnh miền núi và vùng khó khăn, nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế đồng đều giữa các địa phương Trong giai đoạn 2011-2016, trong số 63 tỉnh, thành cả nước, chỉ có 13 địa phương đóng góp ngân sách cho Trung ương.
Có 50 địa phương nhận trợ cấp cân đối từ Trung ương do chưa tự cân đối được ngân sách, việc giảm tỷ lệ này sẽ giúp chia sẻ khó khăn và rút ngắn khoảng cách phát triển giữa các vùng Tuy nhiên, tác giả cũng chỉ ra ba hạn chế của tình trạng này: tạo gánh nặng bội chi ngân sách nhà nước, dẫn đến sự ỷ lại của một số địa phương vào ngân sách cấp trên, và làm giảm động lực của các địa phương đang đóng góp lớn cho ngân sách nhà nước.
Tác giả Trương Bá Tuấn, trong nghiên cứu “Phân cấp ngân sách ở Việt
Nam: Thực trạng và định hướng đổi mới” đăng trên website Viện Nghiên cứu
Vào tháng 1 năm 2014, nội dung lập pháp đã tóm tắt và giới thiệu một số kết quả quan trọng từ nghiên cứu mang tên “Thực trạng phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở Việt Nam - Một số đề xuất và kiến nghị”, do Ủy ban Tài chính, Ngân sách Quốc hội thực hiện.
Đánh giá tình hình nghiên cứu và khoảng trống đề tài luận án cần tập
Một số nhận xét, đánh giá về tình hình nghiên cứu
Tình hình nghiên cứu về thể chế phân quyền ở Trung Quốc đã được khai thác qua nhiều công trình, đặc biệt là trong lĩnh vực phân quyền tài chính.
Các nghiên cứu về phân cấp tài chính trong và ngoài nước cho thấy đây là một chủ đề quan trọng và hấp dẫn Phân quyền tài chính được đánh giá là một thành công trong việc thay đổi thể chế của Trung Quốc, góp phần tích cực vào sự chuyển biến và đạt được nhiều thành tựu lớn trong nền kinh tế của quốc gia này.
Các nghiên cứu, đặc biệt từ nước ngoài, đã làm rõ nội dung, tính tất yếu và nguyên nhân tác động của việc thay đổi thể chế tài chính tại Trung Quốc Giới nghiên cứu và học giả Trung Quốc đã thực hiện nhiều công trình nghiên cứu về tác động tích cực của phân quyền tài chính đối với sự phát triển kinh tế, từ đó đưa ra những gợi ý và kiến nghị hữu ích cho các nhà hoạch định chính sách Những đóng góp này không chỉ tổng kết lý luận và thực tiễn mà còn hỗ trợ Đảng Cộng sản Trung Quốc trong việc thực hiện cải cách kinh tế sâu rộng và toàn diện.
Các nghiên cứu trong và ngoài nước về phân cấp tài chính đã giúp nghiên cứu sinh có cái nhìn toàn diện và đa chiều về vấn đề nghiên cứu Những công trình này liên quan chặt chẽ đến đối tượng và phạm vi nghiên cứu của đề tài, và sẽ được luận án kế thừa, bổ sung và phát triển.
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN CỦA PHÂN QUYỀN TÀI CHÍNH
Cơ sở lý luận về phân quyền tài chính
2.1.1 Một số khái niệm 2.1.1.1 Chính sách công
Chính sách công hiện nay là một thuật ngữ phổ biến và được nghiên cứu nhiều tại Việt Nam Các nhà nghiên cứu phương Tây và tổ chức kinh tế quốc tế đã đưa ra nhiều khái niệm về chính sách công, trong đó bao gồm: (i) các hoạt động thực tế do chính phủ thực hiện; (ii) tập hợp các quyết định liên quan của nhà chính trị nhằm lựa chọn mục tiêu và giải pháp; (iii) sự lựa chọn của chính phủ về hành động hoặc không hành động, bao gồm cả quyết định không can thiệp; (iv) các quyết định chính trị để thực hiện chương trình đạt được mục tiêu xã hội; và (v) quá trình hành động hoặc không hành động của chính quyền để giải quyết vấn đề công cộng, kết hợp với các mục tiêu và quy định chính thức.
Chính sách công có thể được hiểu từ nhiều góc độ khác nhau, trong đó đóng vai trò là công cụ quản trị của nhà nước nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội Nhà nước sử dụng chính sách công để khuyến khích sản xuất, đảm bảo cung cấp hàng hóa và dịch vụ công, cũng như quản lý và phát huy hiệu quả các nguồn lực công Đây là kết quả cụ thể hóa chủ trương của đảng cầm quyền, phản ánh bản chất của nhà nước và chế độ chính trị Chính sách công còn thể hiện ý chí và quan điểm của đảng chính trị, phục vụ lợi ích và nhu cầu của nhân dân Về bản chất, chính sách công là công cụ giúp nhà nước thực hiện chức năng, nhiệm vụ, can thiệp vào hành vi xã hội và quản lý các hoạt động liên quan đến công dân.
Chính sách công đóng vai trò quan trọng như công cụ giúp nhà nước thực hiện chức năng và nhiệm vụ, duy trì sự tồn tại và phát triển, đồng thời thúc đẩy kinh tế - xã hội và phục vụ người dân Thông qua chính sách công, nhà nước có khả năng tác động đến mọi lĩnh vực trong đời sống xã hội, từ đó đạt được các mục tiêu đã đề ra Một số vai trò cụ thể của chính sách công bao gồm việc định hướng phát triển và cải thiện chất lượng cuộc sống của người dân.
Một là, định hướng mục tiêu cho các chủ thể tham gia hoạt động kinh tế
Chính sách công tác động mạnh mẽ đến các chủ thể xã hội, khuyến khích họ hoạt động nhằm đạt được các mục tiêu mà nhà nước đề ra Khi các chủ thể này tuân thủ định hướng, họ sẽ được hưởng những ưu đãi từ nhà nước và xã hội Đồng thời, chính sách của nhà nước cũng tạo ra môi trường thuận lợi cho các hoạt động xã hội, như phát triển thị trường vốn, khoa học và công nghệ, cũng như thị trường bất động sản Những chính sách này có vai trò quan trọng trong việc kích thích thực hiện chiến lược của đảng cầm quyền, đồng thời thống nhất tư tưởng và hành động trong xã hội, hướng tới các mục tiêu chung đã được xác định.
Để tạo động lực cho các đối tượng tham gia hoạt động kinh tế - xã hội, nhà nước cần ban hành các chính sách công khuyến khích hành động theo ý chí của mình Các chính sách này không bắt buộc, mà nhằm hướng tới mục tiêu chung, đòi hỏi sự phù hợp với nhiều nhóm đối tượng khác nhau Những chính sách hiệu quả, như thu hút đầu tư và đổi mới sáng tạo, sẽ tạo ra động lực mạnh mẽ cho các chủ thể tham gia.
Nền kinh tế thị trường mang lại nhiều lợi ích như thúc đẩy cạnh tranh, đổi mới công nghệ và nâng cao chất lượng sản phẩm, nhưng cũng phát sinh những tác động tiêu cực như độc quyền, thiếu hụt hàng hóa dịch vụ công và bất bình đẳng xã hội Để khắc phục những hạn chế này, nhà nước cần áp dụng các chính sách công nhằm can thiệp vào nền kinh tế, đặc biệt là trong việc cung cấp dịch vụ công cho người dân.
Để đảm bảo sự cân bằng trong nền kinh tế, cần thúc đẩy phát triển ổn định và lành mạnh, đồng thời tạo ra sự phát triển đồng đều giữa các vùng miền với tiềm năng và cơ hội khác nhau Chính sách cần được áp dụng để cân đối cung – cầu, xuất – nhập khẩu, cũng như tiết kiệm – tiêu dùng Hơn nữa, việc phân bổ và sử dụng hiệu quả các nguồn lực cho phát triển, bao gồm tài nguyên thiên nhiên và vốn đầu tư từ Nhà nước và nước ngoài, là rất quan trọng.
Năm nay, cần nâng cao hiệu quả phối hợp giữa các cấp, các ngành, Trung ương và địa phương trong quy trình nghiên cứu và xây dựng chính sách Sự tham gia của nhiều cơ quan, tổ chức và cá nhân khác nhau là rất quan trọng để tạo ra một chính sách tốt Một chính sách hiệu quả phản ánh sự hợp tác chặt chẽ giữa các đơn vị nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội và các tầng lớp nhân dân Điều này không chỉ là mục tiêu mà còn là động lực thúc đẩy nâng cao hiệu quả phối hợp trong việc xây dựng chính sách.
2.1.1.2 Hệ thống tài chính quốc gia
Hệ thống tài chính quốc gia bao gồm các bộ phận độc lập nhưng hỗ trợ lẫn nhau trong hoạt động tài chính của nền kinh tế Các bộ phận này hợp thành cơ cấu tài chính của đất nước, đóng vai trò quan trọng trong việc duy trì sự ổn định và phát triển kinh tế.
Ngân sách Nhà nước là thành phần tài chính quan trọng nhất trong hệ thống tài chính quốc gia, bao gồm toàn bộ các khoản thu và chi của Nhà nước theo dự toán được Quốc hội phê duyệt Ngân sách này nhằm đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế và các nhu cầu xã hội khác.
Tài chính doanh nghiệp đóng vai trò quan trọng trong quá trình sản xuất và kinh doanh, thể hiện qua các quan hệ tài chính nhằm thu hút và sử dụng vốn hiệu quả Nguồn tài chính này ngày càng được mở rộng, góp phần củng cố sức mạnh cho toàn bộ hệ thống tài chính quốc gia, như những tế bào thiết yếu trong cơ cấu kinh tế.
Tài chính hộ gia đình là mối quan hệ tài chính phục vụ nhu cầu vật chất, tinh thần và xã hội của cư dân Sau khi nhận thu nhập từ nhiều nguồn, các gia đình thường xuyên chi tiêu cho hàng hóa và dịch vụ, từ đó nguồn tiền này quay trở lại các tổ chức kinh doanh Đồng thời, các hộ gia đình còn có nguồn dự trữ tài chính lớn, có thể gửi vào ngân hàng, tổ chức tín dụng hoặc đầu tư vào doanh nghiệp qua trái phiếu, cổ phiếu Mặc dù tài chính hộ gia đình phân bổ rải rác, việc huy động nguồn lực này là rất cần thiết.
Tài chính đối ngoại hiện nay đang diễn ra trong bối cảnh quốc tế hóa kinh tế, tạo ra một hệ thống tài chính mở với nhiều quan hệ phong phú Những quan hệ này không chỉ giới hạn trong một loại hình nhất định mà còn đan xen với các quan hệ tài chính khác Mặc dù có tính đặc thù, tài chính đối ngoại được công nhận như một bộ phận tài chính độc lập tương đối.
Tài chính trung gian là các tổ chức tài chính đóng vai trò cầu nối trong việc chuyển giao nguồn vốn Bằng cách thu hút và sử dụng các nguồn tài chính, những tổ chức này giúp đáp ứng nhu cầu đa dạng của nền kinh tế thông qua việc phân phối nguồn vốn vào các kênh khác nhau.
Có nhiều loại tổ chức tài chính trung gian: các ngân hàng, thị trường chứng khoán, công ty bảo hiểm, công ty xổ số…
Phân cấp là quá trình phân công chức năng và xác định nhiệm vụ, quyền hạn cho từng cấp hành chính nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước Bản chất của phân cấp là việc cấp trên chuyển giao nhiệm vụ và quyền hạn cho cấp dưới thông qua văn bản quy phạm pháp luật hoặc quyết định cụ thể Nội dung phân cấp bao gồm việc giao cho các cấp chính quyền và bộ phận trong bộ máy nhà nước những nhiệm vụ và quyền hạn để thực hiện các công việc của nhà nước Các nhiệm vụ và quyền hạn này được xác định một cách hợp pháp và hợp lý, dựa trên vị trí, tính chất và chức năng của từng cơ quan nhà nước.
Cơ sở thực tiễn về phân quyền tài chính tại Trung Quốc
Trung Quốc, mặc dù được coi là một quốc gia tập quyền Trung ương, thực tế lại hoạt động như một thể chế liên bang, với tính đơn nhất thể hiện rõ trong chính trị và tính liên bang phản ánh qua hoạt động kinh tế Từ khi thành lập năm 1949, mối quan hệ giữa Trung ương và địa phương xoay quanh các vấn đề chính trị và kinh tế, trong đó địa phương tuân thủ quyết định của Trung ương nhưng Trung ương lại phụ thuộc vào địa phương về kinh tế Trước khi phân chia thuế năm 1994, Trung Quốc đã bắt đầu phân quyền kinh tế, gắn liền với chuyển đổi từ nền kinh tế kế hoạch sang kinh tế thị trường Các bước đầu của phân quyền bao gồm chia đất cho nông dân và chế độ khoán sản xuất, giúp giải phóng sức sản xuất nông thôn Cải cách thuế và quy định lợi nhuận giữ lại đã từng bước cởi trói cho doanh nghiệp, trong khi việc thành lập các đặc khu kinh tế chủ yếu ở vùng ven biển phản ánh tính chất phân quyền trong giai đoạn này.
Chế độ phân quyền tài chính được Quốc vụ viện Trung Quốc thực hiện từ năm 1980 đã khẳng định vai trò quan trọng của địa phương trong phát triển kinh tế, khi trao quyền quản lý kinh tế và quyết định ngân sách cho các địa phương Nhà nước đã áp dụng phân chia chu thi và phân cấp khoán cho hệ thống tài chính của các tỉnh, thành phố, khu tự trị, cùng với việc thử nghiệm khoán ngân sách cho các cơ sở văn hóa, giáo dục, khoa học, y tế và hành chính Mặc dù có những cải cách như chuyển lợi nhuận sang thuế, nhưng sự chênh lệch giữa địa phương và Trung ương đã dẫn đến khó khăn tài chính cho Trung ương, ảnh hưởng đến khả năng điều tiết tài chính quốc gia Chế độ khoán tài chính đã cho phép chính quyền địa phương tự chủ trong việc thu ngân sách, khuyến khích họ giảm thuế để thu hút đầu tư và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế Tuy nhiên, cạnh tranh giữa các địa phương đã làm giảm thuế toàn quốc, khiến cho ngân sách địa phương không đủ để đi vay, đồng thời vẫn chịu ảnh hưởng của tư tưởng bình quân chủ nghĩa từ thời kinh tế kế hoạch.
Một vấn đề lớn trong cải cách theo chế độ khoán là lợi ích thu được không thực sự thuộc về địa phương, vì thuế địa phương càng cao thì càng phải nộp cho Trung ương, trong khi chi phí đầu vào lại do địa phương gánh chịu Điều này dẫn đến tình trạng "thu ít chi ít" phổ biến trong giai đoạn này tại Trung Quốc, khi mà mọi vấn đề tiêu cực từ chính sách khoán cuối cùng Trung ương phải gánh chịu, dẫn đến thâm hụt ngân sách liên tục và ảnh hưởng nghiêm trọng đến khả năng điều hành của chính phủ.
Trong bối cảnh kinh tế vĩ mô, nhiều yếu tố đã thúc đẩy cải cách thể chế tài chính Trung Quốc vào giữa thập niên 90, bao gồm sự phát triển nhanh chóng của các doanh nghiệp phi quốc hữu và hiệu suất kém của doanh nghiệp quốc hữu, dẫn đến gánh nặng tài chính cho Nhà nước Cải cách kinh tế đã tăng cường quyền lực chính trị của chính quyền địa phương, từ đó tạo ra nhu cầu tương ứng về quyền lực trong lĩnh vực tài chính Cơ chế thúc đẩy tăng trưởng kinh tế thông qua phân quyền tài chính đã được xác định rõ ràng trong giai đoạn này.
Phân quyền tài chính, được quyết định từ Trung ương, tạo động lực và bảo đảm pháp lý cho sự phát triển kinh tế địa phương Các địa phương cần nghiên cứu và ban hành chính sách phù hợp để huy động nguồn lực và đầu tư hiệu quả cho doanh nghiệp phi quốc hữu Việc chia nhỏ "chiếc bánh" tài chính giúp nâng cao tính tích cực của địa phương, và các chính sách cải cách tại Trung Quốc xác định rõ ràng rằng cần tiếp tục phân quyền cho khu vực doanh nghiệp để thúc đẩy sự hồi sinh của họ.
Cơ chế cạnh tranh có thể gây ra những tác động tiêu cực, nhưng đồng thời cũng thúc đẩy tăng trưởng GDP mạnh mẽ Lãnh đạo địa phương, với mục tiêu đạt thành tích chính trị, tăng cường cạnh tranh trong việc nâng cao GDP, điều này không chỉ tạo điều kiện cho việc học hỏi và chia sẻ kinh nghiệm mà còn nâng cao hiệu quả giám sát giữa các chính quyền Động lực cạnh tranh này là đặc điểm nổi bật trong các biện pháp thúc đẩy tăng trưởng của Trung Quốc, xuất phát từ hai đặc trưng chính của hệ thống chính trị: cơ chế đánh giá thành tích dựa trên tăng trưởng GDP và chế độ bãi nhiệm quan chức qua ý kiến nhân dân Phân quyền tài chính và chính trị đóng vai trò quan trọng trong việc tạo động lực cho tăng trưởng kinh tế.
Vai trò của phân quyền chính trị trong phân quyền tài chính ở Trung Quốc là rất quan trọng, vì nếu không trao quyền cho địa phương, họ sẽ thiếu không gian chính trị cần thiết để triển khai các biện pháp phát triển kinh tế, dẫn đến sự kém hiệu quả của phân quyền tài chính Hơn nữa, chính sách khoán đã tạo điều kiện cho chủ nghĩa bảo hộ địa phương phát triển, hình thành các khu vực kinh tế khép kín, điều này không phù hợp với yêu cầu xây dựng một thị trường thống nhất trong quá trình cải cách mở cửa.
Dưới chế độ khoán, doanh nghiệp vẫn bị kìm hãm bởi sự kiểm soát trực tiếp từ cấp hành chính quản lý, với các cấp chính quyền địa phương kiểm soát doanh nghiệp dựa trên lợi nhuận phải nộp Việc doanh nghiệp phải nộp lợi nhuận cho các cấp trung ương, tỉnh, thành phố và huyện gây cản trở cho sự lưu thông các yếu tố sản xuất và phát triển kinh tế thị trường Mặc dù đã có sự trao quyền, nhưng mối quan hệ phụ thuộc hành chính vẫn kiểm soát hoạt động của doanh nghiệp, khiến cho doanh nghiệp chưa thực sự hồi sinh Chức danh lãnh đạo doanh nghiệp vẫn được đảm nhiệm bởi cán bộ nhà nước theo các cấp bậc hành chính, điều này tạo ra cơ sở thực tiễn chính trị cho việc tiến tới cải cách phân quyền tài chính mạnh mẽ hơn.
Trong giai đoạn sau cải cách mở cửa, Trung Quốc đã nhận thức được nhu cầu xác định phương hướng cải cách tài chính phù hợp với quá trình chuyển đổi nền kinh tế xã hội Từ những lý luận và thực tiễn phát triển, Trung Quốc đã hình thành tư duy cải cách phân quyền tài chính, bắt đầu từ việc phân chia thuế vào cuối thập niên 80 và đầu 90 Chế độ phân chia thuế năm 1994 đánh dấu một bước chuyển đổi quan trọng từ phân quyền hành chính sang phân quyền kinh tế, nhằm đáp ứng yêu cầu của nền kinh tế thị trường Việc xây dựng thể chế kinh tế thị trường xã hội chủ nghĩa gắn liền với phân cấp tài chính dựa trên phân chia thuế là điều cần thiết.
Tiêu chí đánh giá phân quyền tài chính và các nhân tố ảnh hưởng đến phân quyền tài chính kiểu Trung Quốc
2.3.1 Tiêu chí đánh giá phân quyền tài chính kiểu Trung Quốc
Khác với các quốc gia phương Tây, Trung Quốc thực hiện phân quyền tài chính dựa trên mối quan hệ giữa Trung ương và địa phương, nhấn mạnh sự thống nhất chính trị Phân quyền tài chính ở Trung Quốc được hiểu là phân chia tiềm lực tài chính, trong đó quyền chi phối tài chính giữa Trung ương và địa phương được phân định rõ ràng Điều này cho thấy tính nhị nguyên trong quyền quản lý tài chính tại Trung Quốc.
Việc "trung ương mạnh, địa phương yếu" hiện rõ, nhưng trao quyền quản lý kinh tế cho địa phương sẽ mang lại quyền tự trị và khả năng chi phối tài chính cho họ Quá trình vận hành tài chính của địa phương cần tập trung vào việc tối đa hóa tiềm lực tài chính của các quan chức địa phương Vì vậy, tiêu chí đánh giá nên dựa vào tính tự chủ về tài chính thay vì chỉ dựa vào sự phân phối theo quy định pháp luật.
Tại Trung Quốc, các tiêu chí đánh giá phân quyền tài chính bao gồm: Thứ nhất, tỷ lệ thụ hưởng đối với thu tài chính, với tỷ thu tài chính của địa phương trong tổng thu ngân sách quốc gia được coi là tiêu chí quan trọng, nhấn mạnh tính hợp pháp của phân quyền tài chính Thứ hai, tỷ lệ chi tài chính của địa phương trong tổng ngân sách, phản ánh năng lực thu hút tài chính và khả năng phát triển nguồn thu của chính quyền địa phương Thứ ba, nguồn tài chính khả dụng được xem xét dựa trên nỗ lực và sáng tạo của chính quyền địa phương trong phát triển nguồn thu, thông qua tỷ lệ nguồn thu ngoài ngân sách so với thu ngân sách địa phương Cuối cùng, tỷ lệ giá trị gia tăng thu và chi của địa phương trong tổng giá trị gia tăng ngân sách trung ương cũng là một chỉ số quan trọng trong đánh giá hiệu quả phân quyền tài chính.
2.3.2 Các nhân tố ảnh hưởng phân quyền tài chính kiểu Trung Quốc
Phân quyền tài chính là một hành vi chính trị gắn liền với quản lý hành chính công, được hình thành từ thỏa thuận trao quyền giữa các cấp chính quyền Nhu cầu quản lý hành chính công thúc đẩy quá trình này, trong đó quan hệ tài chính trong chế độ liên bang và mức độ chuyển giao tài chính đóng vai trò chủ yếu Khi tài chính được chuyển giao nhiều hơn, mức độ phân quyền tài chính cũng tăng lên Quy mô dân số cũng ảnh hưởng đến phân quyền, vì sự gia tăng dân số kéo theo nhu cầu cung ứng dịch vụ công lớn hơn, dẫn đến việc tăng chi ngân sách địa phương Ngoài ra, nền kinh tế mở và hội nhập cao cũng nâng cao tính tự chủ của địa phương trong thu hút đầu tư và phát triển thương mại Nghiên cứu của Bodman (2010) cho thấy nhiều yếu tố như mức độ thị trường hóa, bất bình đẳng thu nhập, quy mô chính quyền và quá trình đô thị hóa đều tác động đến phân quyền tài chính Tóm lại, sự gia tăng thu nhập bình quân và nhận thức của người dân về dịch vụ công yêu cầu chính quyền đầu tư nhiều hơn, từ đó thúc đẩy phân quyền tài chính.
Tại Trung Quốc, các yếu tố như đô thị hóa, khoảng cách thu nhập giữa thành phố và nông thôn, tăng trưởng kinh tế và độ mở của nền kinh tế ảnh hưởng mạnh mẽ đến quá trình phân quyền tài chính Mâu thuẫn giữa nhu cầu cao của người dân về hàng hóa và dịch vụ công yêu cầu chính quyền áp dụng các biện pháp thích hợp để tăng chi đầu tư công và gia tăng nguồn thu, từ đó thúc đẩy phân quyền tài chính.
Thế hệ lý thuyết phân quyền tài chính thứ nhất giải thích lý do Trung Quốc thực hiện phân quyền, bắt nguồn từ yếu tố tự nhiên và lịch sử với lãnh thổ rộng lớn và sự đa dạng vùng miền Phân quyền tài chính cho phép chính quyền địa phương chủ động trong việc phát triển kinh tế và cung cấp sản phẩm công cộng phù hợp Nhà nước thực hiện quy hoạch chiến lược phát triển kinh tế từng vùng, đồng thời đảm bảo cung cấp sản phẩm công cộng lớn cho toàn quốc Thế hệ lý thuyết thứ hai, với khái niệm “chủ nghĩa liên bang kiểu thị trường thúc đẩy,” giải thích sự phát triển kinh tế thần kỳ sau cải cách mở cửa Các học giả đã xác định 5 điều kiện cần thiết cho mô hình này, bao gồm sự rõ ràng trong quyền lực của chính quyền các cấp và quyền tự chủ kinh tế cho chính quyền địa phương Đảng Cộng sản Trung Quốc luôn ủng hộ kinh tế thị trường xã hội chủ nghĩa, nhấn mạnh vai trò điều tiết vĩ mô để đảm bảo phát triển nhanh và công bằng xã hội Quyền tự chủ của chính quyền địa phương trong thu hút đầu tư và quản lý ngân sách đã góp phần quan trọng vào thành công của cải cách kinh tế, kết hợp lợi ích của chính quyền địa phương với phát triển kinh tế.
Sự cạnh tranh thiếu hợp tác giữa các địa phương, cùng với việc chính quyền trung ương buông lỏng quản lý và chỉ chú trọng vào thành tích kinh tế, đã dẫn đến tình trạng thu nhập bất bình đẳng nghiêm trọng tại Trung Quốc Mặc dù kinh tế tăng trưởng cao, nhưng sự tương thích động lực giữa quan chức địa phương và người dân không được đảm bảo, gây ra sự phá hoại môi trường, thiếu công bằng xã hội, và đặc biệt là tham nhũng trong bộ phận quan chức chính quyền địa phương.
Chương 3 THỰC TRẠNG PHÂN QUYỀN TÀI CHÍNH TẠI TRUNG QUỐC TỪ NĂM 1992 ĐẾN NAY
Báo cáo Đại hội XIV của Đảng Cộng sản Trung Quốc vào tháng 10/1992 xác định 10 nhiệm vụ chủ yếu cho giai đoạn những năm 1990, trong đó nhiệm vụ hàng đầu là thúc đẩy cải cách kinh tế hướng tới xây dựng thể chế kinh tế thị trường XHCN Nhiệm vụ này bao gồm việc làm rõ quan hệ phân phối giữa trung ương và địa phương, đồng thời từng bước thực hiện chế độ phân thuế Xuất phát từ chủ trương này, Trung Quốc đã bắt đầu tiến hành các cải cách về phân quyền tài chính sau năm 1992.
3.1 Quá trình hình thành, phát triển phân quyền tài chính tại Trung Quốc trước năm 1994
Chế độ phân quyền tài chính tại Trung Quốc đã trải qua ba giai đoạn chính: từ khi thành lập nước CHND Trung Hoa đến năm 1978, giai đoạn từ 1978 đến 1994 với việc ban hành chế độ phân thuế, và từ năm 1994 cho đến nay Cải cách trong chế độ phân quyền tài chính luôn liên quan đến sự thay đổi trong mối quan hệ giữa quyền lực trung ương và quyền lực địa phương, thể hiện qua quá trình lặp đi lặp lại giữa tập quyền và phân quyền.
Phân quyền tài chính tại Trung Quốc được hiểu là việc chính quyền trung ương ủy quyền một phần nhiệm vụ ngân sách cho các chính quyền địa phương, trong bối cảnh tập quyền chính trị cao Các nhiệm vụ thu chi của địa phương đều được xem là nhiệm vụ do trung ương giao, và kết quả thực hiện những nhiệm vụ này ảnh hưởng trực tiếp đến thành tích chính trị của các quan chức địa phương.
Trong phân quyền tài chính kiểu Trung Quốc, ý chí lãnh đạo của chính quyền
Báo cáo của Giang Trạch Dân tại Đại hội XIV Đảng Cộng sản Trung Quốc vào ngày 12/10/1992 nêu rõ vai trò quyết định của trung ương trong sự phát triển kinh tế xã hội và mức độ hài lòng của người dân địa phương Qua đó, có thể nhận thấy sự khác biệt cơ bản và nét đặc sắc của phân quyền tài chính tại Trung Quốc so với phân quyền tài chính truyền thống, đó là sự tập quyền cao độ về chính trị.
3.1.1 Sơ khởi của việc hình thành phân quyền tài chính trước năm 1978
Sau khi nước Trung Quốc mới thành lập, Trung ương Đảng Cộng sản Trung Quốc đã ban hành “Quyết định về công tác thống nhất kinh tế tài chính quốc gia”, nhằm thống nhất quản lý thu chi, vật chất và tiền mặt trên toàn quốc Dựa trên quyết định này, Quốc vụ viện đã đưa ra các biện pháp cụ thể để thực hiện.
Quyết định về quản lý thống nhất thu chi tài chính năm 1950 đã tập trung quyền quản lý và quyết định ngân sách quốc gia hoàn toàn về Trung ương, với tiêu chuẩn và phạm vi thu chi do Trung ương xác định Tài chính địa phương được thẩm định và phân bổ bởi Trung ương, với ngân sách địa phương và chi tiêu không liên quan đến nhau; ngân sách không được giải ngân hết trong năm phải nộp về Trung ương Giai đoạn này đặc trưng bởi sự thống nhất cao độ trong thu chi tài chính, với quyền hạn và tài sản quốc gia tập trung về Trung ương Từ 1951 đến 1954, Trung Quốc bắt đầu triển khai phân cấp quản lý ngân sách, chia thành ba cấp: Trung ương, khu hành chính và tỉnh (thành phố), nhưng sự tham gia của chính quyền cấp dưới còn hạn chế Năm 1953, ngân sách được phân thành ba cấp quản lý: Trung ương, tỉnh (thành phố) và huyện, quy định rõ phạm vi thu chi của các cấp chính quyền Đến năm 1954, thu tài chính được phân loại thành các nguồn cố định, nguồn dựa trên đóng góp giữa Trung ương và địa phương, và nguồn phân bổ từ Trung ương Ngân sách địa phương hàng năm được Trung ương thẩm định, chi tiêu của địa phương chủ yếu dựa vào nguồn thu cố định và nguồn đóng góp, chỉ sử dụng nguồn Trung ương phân bổ khi thiếu hụt, với tỷ lệ đóng góp được quy định hàng năm.
Năm 1958, Trung Quốc tiến hành cải cách tài chính, mở rộng quyền lực cho chính quyền địa phương và xây dựng hệ thống quản lý tài chính dựa trên nguyên tắc “Lấy thu để định chi, 5 năm không thay đổi”, tạo ra một mô hình tài chính phân quyền Nguyên tắc này cho phép địa phương giữ lại các nguồn thu cố định và nguồn thu từ doanh nghiệp, đồng thời chỉ chi tiêu theo mức thu nhận được Tuy nhiên, do ảnh hưởng tiêu cực từ kế hoạch Đại nhảy vọt và thiên tai, hệ thống tài chính này không được thực hiện một cách nghiêm túc.
Trong thập niên 1960 và giai đoạn 1976 - 1979, mô hình quản lý kinh tế trở lại với kiểu trung ương tập quyền, áp dụng phương pháp “Thu chi chuyển giao xuống địa phương, khoán kế hoạch, khu vực điều chỉnh, tổng ngân sách đóng góp, mỗi năm điều chỉnh một lần” Theo đó, các lĩnh vực công như đường sắt, bưu chính, ngoại thương và hải quan sẽ do Trung ương quản lý, trong khi các nguồn thu khác như thuế và thu nhập doanh nghiệp được giao cho các tỉnh, thành phố, khu tự trị Về chi tiêu, ngoài các khoản cho quốc phòng và viện trợ quốc tế, các chi phí cho phát triển kinh tế và hành chính sẽ do tài chính địa phương chịu trách nhiệm.
Quan hệ tài chính trung ương - địa phương tại Trung Quốc sau khi thực hiện phân chia thuế
Quan hệ tài chính giữa Trung ương và địa phương là một phần quan trọng trong mối quan hệ liên chính phủ, phản ánh sự tương tác đa chiều và phức tạp giữa các cấp chính quyền Nó bao gồm một mạng lưới các tổ chức từ cấp quốc gia đến địa phương, được điều chỉnh để đảm bảo tuân thủ các thỏa thuận thể chế Hệ thống này phát triển nhằm giải quyết các mối quan hệ bình đẳng và phụ thuộc theo quy định của Hiến pháp Tại Trung Quốc, quan hệ liên chính phủ thể hiện qua sự phân phối quyền lực và lợi ích giữa các cơ quan hành chính các cấp, tạo nên một mối quan hệ phức tạp trong việc xử lý các vấn đề công Quan hệ này bao gồm các khía cạnh về quyền lực, chức năng, chính sách, giám sát, thuế, ngân sách, luật và tư pháp, nằm trong ba nhóm lớn là quyền lực, tài chính và hành chính công, tất cả đều bị chi phối bởi các mối quan hệ lợi ích.
3.2.1 Trách nhiệm chi tài chính của chính quyền trung ương và địa phương
Chế độ phân thuế là một biểu hiện quan trọng trong quan hệ tài chính tại Trung Quốc, đánh dấu một cuộc cách mạng tài chính với các biện pháp đồng bộ và quyết liệt Cải cách thuế nhằm giải quyết sự mất cân đối giữa ngân sách Trung ương và địa phương, khi ngân sách địa phương gia tăng trong khi ngân sách Trung ương giảm Đồng thời, cải cách cũng phù hợp với yêu cầu phát triển của nền kinh tế thị trường xã hội chủ nghĩa, giúp cải thiện mối quan hệ tài chính giữa trung ương và địa phương theo hướng quy phạm và khoa học hơn.
Phân chia thuế là quá trình xác định nguồn thu nhập giữa trung ương và địa phương dựa trên loại thuế, nhằm hài hòa quan hệ tài chính và hành chính Điều này được thực hiện thông qua ba khía cạnh chính: phân quyền, phân thuế và phân trách nhiệm quản lý.
3.2.1.1 Quyền lập dự toán ngân sách
Trách nhiệm trong chi tài chính giữa trung ương và địa phương bắt đầu từ quyền lập dự toán ngân sách Quyền tự chủ lập ngân sách của chính quyền địa phương là tiêu chí quan trọng để đánh giá tính độc lập tài chính của địa phương so với trung ương Nếu địa phương không có quyền này, mọi hoạt động thu, chi và ngân sách sẽ hoàn toàn phụ thuộc vào trung ương.
Các văn bản luật của Trung Quốc từ hiến pháp năm 1982 cho đến
Trong thời kỳ khoán tài chính, "Điều lệ quản lý ngân sách quốc gia" và "Luật Ngân sách" quy định rằng chính quyền địa phương có quyền lập dự toán ngân sách và quản lý thu chi theo kế hoạch tài chính hàng năm, trong khi cơ quan lập pháp địa phương có quyền thẩm định, phê chuẩn hoặc sửa đổi dự toán Tuy nhiên, các quy định pháp luật và chỉ đạo chính sách chủ yếu do trung ương ban hành, buộc chính quyền địa phương phải tuân thủ Trung ương cũng thiết lập các tiêu chuẩn và kế hoạch phát triển kinh tế xã hội để hướng dẫn hoạt động lập ngân sách của địa phương Điều này thể hiện tính thống nhất chính trị và phân quyền kinh tế của Trung Quốc, cho phép địa phương có quyền tự chủ trong lập ngân sách nhưng vẫn phải chịu sự ràng buộc bởi hiến pháp và pháp luật, khẳng định nguyên tắc tập trung dân chủ trong phân quyền tài chính.
3.2.1.2 Quan hệ giữa trách nhiệm trong quản lý các vấn đề công với nhiệm vụ chi tài chính của chính quyền trung ương và địa phương
Năm 1994, Trung Quốc đã đồng loạt áp dụng thể chế quản lý tài chính phân chia thuế, với nguyên tắc và nội dung cơ bản được khái quát rõ ràng.
Dựa trên việc phân định trách nhiệm giữa Trung ương và địa phương trong các sự việc công, cần xác định phạm vi chi tài chính hợp lý cho từng cấp Nguyên tắc kết hợp giữa trách nhiệm và quyền tài chính dẫn đến việc phân loại thuế thành thuế trung ương, thuế địa phương và thuế chung, từ đó xây dựng thể chế thuế cho cả hai cấp Trách nhiệm đối với các vấn đề công có thể hiểu là những nhiệm vụ chính quyền cần thực hiện Trong nền kinh tế thị trường, chính phủ có ba chức năng chủ yếu: phân phối nguồn lực, phân phối thu nhập và ổn định kinh tế Chức năng phân phối nguồn lực thể hiện qua khả năng cung ứng hàng hóa và dịch vụ công, với việc xác định chủ thể cung ứng dựa trên tính chất địa phương hay toàn quốc của lợi ích Hàng hóa và dịch vụ có tính toàn quốc thuộc trách nhiệm của chính quyền trung ương, trong khi những hàng hóa có tính chất hỗn hợp sẽ được chia sẻ giữa hai cấp Tùy thuộc vào hiệu quả, nếu địa phương có lợi thế trong việc cung cấp hàng hóa và dịch vụ công, trung ương sẽ chuyển giao kinh phí để địa phương thực hiện.
Cải cách thuế năm 1994 tập trung vào phân định thuế giữa trung ương và địa phương, nâng cao thu nhập và quyền kiểm soát tài chính Trung ương, nhưng chưa chú trọng đến trách nhiệm công, dẫn đến tình trạng trung ương nắm quyền thu tài chính lớn, trong khi trách nhiệm giải quyết lại chuyển xuống địa phương Nhiều lĩnh vực như giáo dục, khoáng sản được giao cho địa phương, trong khi trung ương vẫn giữ vai trò phân bổ ngân sách khi địa phương thiếu kinh phí Dữ liệu cho thấy thu ngân sách trung ương cao nhưng chi thấp, ngược lại địa phương thu thấp nhưng chi cao, tạo ra sự mất cân đối giữa trách nhiệm cung ứng dịch vụ công và quyền tài chính Sau 5 năm triển khai, thu ngân sách trung ương tăng 17% và chi tăng 20,5%, nhưng từ 2011, thu ngân sách địa phương đã vượt trung ương, mặc dù tỷ lệ chi không có biến động lớn.
Bảng 3.1: Số liệu thu và chi ngân sách Trung Quốc giai đoạn 1994-2018 Đơn vị: Tỷ NDT
Thu ngân sách Chi ngân sách
Cả nước Trung ƣơng Địa phương Cả nước Trung ƣơng Địa phương
Thu ngân sách Chi ngân sách
Cả nước Trung ƣơng Địa phương Cả nước Trung ƣơng Địa phương
Nguồn: Tổng Cục thống kê Trung Quốc năm 2019
Sự không tương xứng giữa trách nhiệm công việc và quyền tài chính đã khiến các chính quyền địa phương không hài lòng, đặc biệt trong bối cảnh tập quyền chính trị cao độ của nhà nước Trung Quốc Để khắc phục tình trạng này, từ năm 2006, Đảng Cộng sản Trung Quốc đã triển khai các chính sách cải cách phân định quyền hạn giữa Trung ương và địa phương Hội nghị Trung ương 6 Khóa XVI vào ngày 11 tháng 10 năm 2006 đã thông qua “Quyết định về xây dựng xã hội hài hòa xã hội chủ nghĩa”, nhấn mạnh việc xác định rõ trách nhiệm của Trung ương và địa phương trong cung ứng hàng hóa và dịch vụ công Năm 2007, báo cáo Đại hội Đảng lần thứ XVII đã khẳng định cần hoàn thiện thể chế hài hòa giữa trách nhiệm và nguồn lực tài chính, thúc đẩy chế độ chuyển giao tài chính minh bạch và nâng cao quy mô đầu tư vào các lĩnh vực công.
Quan hệ tài chính giữa trung ương và địa phương tại Trung Quốc đang được cải cách nhằm phân định rõ trách nhiệm chi ngân sách Từ Đại hội XVIII Đảng Cộng sản Trung Quốc, cải cách tài chính đã được xác định là một trong ba nhiệm vụ quan trọng Vào tháng 8 năm 2016, Quốc vụ viện đã ban hành "Ý kiến chỉ đạo" nhằm thúc đẩy phân định nhiệm vụ và trách nhiệm trong sử dụng ngân sách cho các hàng hóa, dịch vụ công cơ bản Ba yêu cầu cải cách chính bao gồm: (1) Tăng cường phân định quyền tài chính giữa trung ương và địa phương, đảm bảo các nhiệm vụ của chính quyền địa phương được thực hiện và giảm dần nhiệm vụ chung; (2) Hoàn thiện trách nhiệm chi ngân sách, trong đó trung ương và địa phương chịu trách nhiệm tương ứng với nhiệm vụ của mình, và chia sẻ chi phí trong trường hợp chung; (3) Rõ ràng hóa nhiệm vụ và trách nhiệm chi ngân sách của các địa phương dưới cấp tỉnh để cung cấp dịch vụ công hiệu quả hơn.
Tháng 1 năm 2018 Văn phòng Quốc vụ viện ban hành thông báo về phương án cải cách phân định trách nhiệm chi và nhiệm vụ, chức năng cung ứng hàng hóa, dịch vụ công cơ bản trong sử dụng vốn ngân sách”, nhấn mạnh đến ba vấn đề: Sử dụng tiền ngân sách phải tương ứng với nhiệm vụ công việc; cơ sở để phân định trách nhiệm là các vấn đề công (bao gồm hàng hóa và dịch vụ công) và cuối cùng là vấn đề trách nhiệm chi ngân sách đối với các nhiệm vụ chung (của trung ương và địa phương) Bề ngoài, lần điều chỉnh này là nhằm vào phân phối lại nguồn lực tài chính, nhưng thực tế là sắp xếp lại các hạng mục công việc, xác định rõ cái gì trung ương làm, cái gì địa phương làm Việc lấy nhiệm vụ cung ứng hàng hóa và dịch vụ công làm cơ sở để phân định trách nhiệm chi tài chính của Trung Quốc cũng phù hợp với xu hướng trên thế giới và tính ưu việt của nhà nước xã hội chủ nghĩa bởi nhà nước thu thuế của dân cũng là để dùng vào phục vụ cho nhân dân Phương án năm
Năm 2018, Trung Quốc đã đặc biệt chú trọng đến giáo dục nghề nghiệp, giáo dục nghĩa vụ và bảo đảm xã hội, những vấn đề quan trọng đối với sự phát triển của xã hội.
Mặc dù các biện pháp cải cách ngân sách nhằm phân định rõ nguồn ngân sách giữa Trung ương và Địa phương, Trung ương vẫn kiểm soát chính quyền địa phương thông qua các biện pháp pháp lý như xác định căn cứ chi và tiêu chuẩn chi Những biện pháp này bao gồm quyền lập pháp của Đại hội Đại biểu nhân dân, quyền hành pháp của Quốc vụ viện, và quyền lãnh đạo tuyệt đối của Trung ương Đảng Cộng sản Trung Quốc Tất cả đều hợp pháp và phù hợp với thể chế chính trị và hiến pháp Trung Quốc, thể hiện tính tập quyền của Trung ương đối với địa phương.
3.2.2 Mối quan hệ trung ương và địa phương trong quyền thu tài chính
Trước cải cách mở cửa, Trung Quốc áp dụng mô hình quản lý tài chính tập trung, với quyền quyết định về quản lý và thuế hoàn toàn thuộc về trung ương, nhằm kiểm soát nền kinh tế và bảo đảm sự ổn định của thị trường Trong giai đoạn này, quyền tự chủ của chính quyền địa phương rất hạn chế Sau phân thuế năm 1994, quyền tự quyết về thuế của địa phương càng bị thu hẹp, dẫn đến việc trung ương nâng cao nguồn thu ngân sách, duy trì tỷ lệ trên 50% tổng thu ngân sách cả nước, trong khi thu ngân sách địa phương giảm Tình hình chỉ cải thiện từ năm 2010 nhờ các biện pháp cải cách mạnh mẽ của trung ương Nguyên nhân chính của thực trạng này liên quan đến việc xác định quyền về thuế, bao gồm quyền lập thuế, quyền thu thuế và quyền sử dụng tiền thuế.
3.2.2.1 Quyền lập pháp về thuế (quyền lập thuế)
Tại Trung Quốc, quyền lập pháp về thu thuế chủ yếu thuộc về Đại hội Đại biểu nhân dân toàn quốc và các Ủy ban thường vụ, nhưng thực tế, các cơ quan hành pháp như Quốc vụ viện, Bộ Tài chính và Cục Thuế vụ quốc gia lại nắm giữ quyền xây dựng và ban hành hầu hết các văn bản pháp luật về thuế Trong mối quan hệ giữa chính quyền Trung ương và địa phương, quyền quyết định chủ yếu thuộc về Trung ương, điều này đã được khẳng định ngay từ các văn bản pháp luật đầu tiên được ban hành vào năm 1993.
Trọng tâm của phân quyền tài chính tại Trung Quốc hiện nay
Sau khi phân tích mối quan hệ tài chính giữa Trung ương và địa phương tại Trung Quốc sau khi thực hiện chế độ phân thuế, có thể thấy rằng bên cạnh những tác động tích cực, cũng xuất hiện nhiều vấn đề tiêu cực Điều này đòi hỏi Đảng Cộng sản Trung Quốc cần phải kịp thời điều chỉnh, đặc biệt trong bối cảnh nền kinh tế chuyển mình từ phát triển nóng sang "trạng thái bình thường mới".
Báo cáo Đại hội XIX Đảng Cộng sản Trung Quốc nhấn mạnh cải cách quan hệ tài chính trung ương và địa phương là nhiệm vụ quan trọng hàng đầu trong lĩnh vực thuế tài chính Cần đẩy nhanh xây dựng chế độ tài chính hiện đại, thiết lập mối quan hệ tài chính rõ ràng giữa trung ương và địa phương, với quyền và trách nhiệm được phân định rõ ràng Tuy nhiên, hiện tại, công tác thực hiện cải cách chưa đáp ứng yêu cầu của Trung ương Đảng Nguyên nhân chủ yếu là do phạm vi quyền hạn trách nhiệm của chính quyền chưa rõ ràng, cùng với sự mơ hồ trong vai trò của Nhà nước và thị trường Cải cách này tác động mạnh mẽ đến quan hệ lợi ích giữa chính quyền trung ương và địa phương, các cơ quan chính phủ, thị trường và người dân, tạo ra sự phức tạp và khó khăn Do đó, cần tiếp tục phân định rõ phạm vi chức năng và quyền hạn của chính quyền trung ương và địa phương, đồng thời xác định trách nhiệm trong chi tiêu công, cũng như quyền về tài chính, chế độ hỗ trợ chuyển giao tài chính và quyền ban hành chính sách thuế.
3.3.1 Hoàn thiện hệ thống lý luận phân quyền tài chính đặc sắc Trung Quốc
Lý thuyết phân quyền tài chính tại Trung Quốc liên tục được điều chỉnh để phù hợp với các cải cách thể chế kinh tế Trong các văn bản chỉ đạo của Trung ương Đảng và Quốc vụ viện, từ “sự quyền” được sử dụng nhiều, mang ý nghĩa về nhiệm vụ và trách nhiệm trong giải quyết các vấn đề công và dịch vụ công Vào những năm 1950, “sự quyền” được hiểu là quyền quản lý hành chính của chính quyền đối với đơn vị sự nghiệp quốc doanh, nhấn mạnh mối quan hệ lệ thuộc hành chính Sau cải cách mở cửa, khái niệm này chuyển sang trách nhiệm cung ứng hàng hóa và dịch vụ công Năm 1994, việc phân chia thuế đã làm nổi bật mối quan hệ tài chính giữa Trung ương và địa phương, đặc biệt là quyền lực hành chính và trách nhiệm trong giải quyết các vấn đề công Các yêu cầu như “kết hợp giữa quyền lực tài chính và trách nhiệm đối với các vấn đề công” và “phân định rõ trách nhiệm đối với các vấn đề công” đã trở thành những yếu tố quan trọng trong quản lý tài chính công.
Quan hệ tài chính giữa Trung ương và địa phương tại Trung Quốc luôn tồn tại hai trạng thái “thỏa thuận” và “can thiệp”, ảnh hưởng trực tiếp đến mối quan hệ này “Thỏa thuận” thể hiện việc Trung ương phân quyền cho địa phương, trong khi “can thiệp” thể hiện quyền lực của Trung ương trong việc điều chỉnh quy định của địa phương Quyền uy tuyệt đối của Trung ương là yêu cầu bản chất của chủ nghĩa xã hội đặc sắc Trung Quốc, giúp tập trung nguồn lực giải quyết các vấn đề quốc gia và tạo điều kiện cho sự phát triển kinh tế Mối quan hệ tài chính này cần cân bằng giữa “thỏa thuận” và “can thiệp”, đảm bảo quyền lực và quyền lợi của địa phương mà không làm giảm khả năng điều hành vĩ mô của Trung ương.
Cải cách tài chính ở Trung Quốc hiện nay tập trung vào việc xác định rõ trách nhiệm giữa các vấn đề công và chi tài chính, đồng thời quy định phạm vi can thiệp của chính quyền Trung ương đối với địa phương Điều này nhằm xây dựng mối quan hệ tài chính hài hòa giữa Trung ương và địa phương Để đạt được mục tiêu này, cần làm rõ mối quan hệ giữa chính phủ và thị trường, cũng như giữa các cấp chính quyền, nhằm phát huy vai trò quyết định trong phân bổ nguồn lực và nâng cao năng lực quản lý vĩ mô của Nhà nước, từ đó giải quyết hiệu quả các vấn đề công và mang lại lợi ích chung cho nhân dân.
Vào năm 2019, Quốc vụ viện Trung Quốc đã ban hành các phương án phân chia trách nhiệm quyền hạn giữa Trung ương và địa phương trong các lĩnh vực như giáo dục, y tế và giao thông Cụ thể, vào tháng 6 năm 2019, “Thông báo của Văn phòng Quốc vụ viện” đã được phát hành, yêu cầu áp dụng tư tưởng chủ nghĩa xã hội đặc sắc Trung Quốc thời đại mới của Tập Cận Bình làm chỉ đạo Phương án này nhấn mạnh việc củng cố sự lãnh đạo toàn diện của Đảng, thiết lập mô hình phân định quyền hạn rõ ràng, hợp lý trong ngành giáo dục, nhằm xây dựng mối quan hệ tài chính Trung ương và địa phương minh bạch, cân đối và hài hòa.
Phương án chia lĩnh vực giáo dục thành ba phương diện chính: giáo dục nghĩa vụ, hỗ trợ học sinh và các loại hình giáo dục khác Giáo dục nghĩa vụ là trách nhiệm chung của Trung ương và địa phương, với kinh phí duy trì hoạt động của các cơ sở giáo dục được xác định dựa trên tiêu chuẩn quy định Tỷ lệ đóng góp tài chính giữa Trung ương và địa phương sẽ được căn cứ vào nhu cầu thực tế, trong đó phần kinh phí do Trung ương chi sẽ được chuyển giao cho địa phương để triển khai Đối với các nhiệm vụ đặc biệt hoặc có tính giai đoạn, địa phương sẽ tự bố trí kinh phí, trong khi Trung ương hỗ trợ thông qua việc chuyển giao kinh phí cho địa phương.
Thông báo của Văn phòng Quốc vụ viện về phương án cải cách phân định quyền hạn trách nhiệm trong lĩnh vực giao thông vận tải, ban hành tháng 6 năm 2019, đã xác định rõ ràng các nhiệm vụ thuộc trách nhiệm của Trung ương và địa phương Cụ thể, trong hạng mục đường bộ, phương án quy định chi tiết về trách nhiệm của từng cấp, giúp nâng cao hiệu quả quản lý và phát triển hạ tầng giao thông.
Công tác quản lý vĩ mô của Trung ương bao gồm quy hoạch các hạng mục công trình, ban hành chính sách, đánh giá giám sát, điều tiết và theo dõi vận hành mạng lưới giao thông, cùng với việc quản lý, xây dựng và bảo dưỡng các đoạn đường cao tốc và quốc lộ Ở cấp địa phương, trách nhiệm liên quan đến xây dựng, bảo dưỡng, quản lý, vận hành và xử lý khẩn cấp hạ tầng cụ thể được đảm nhận, bao gồm cả các khoản kinh phí bổ sung ngoài ngân sách Trung ương cho các dự án đường cao tốc và quốc lộ.
Công tác quy hoạch và ban hành chính sách liên quan đến đường tỉnh lộ và đường liên thôn là rất quan trọng Việc giám sát, đánh giá hạ tầng và các hạng mục cụ thể sẽ hỗ trợ hiệu quả cho việc triển khai các công việc cần thiết.
Trung ương và địa phương có vai trò quan trọng trong quản lý đường tại các cửa khẩu; Trung ương đảm nhiệm quy hoạch, ban hành chính sách và giám sát đánh giá, trong khi địa phương phụ trách xây dựng, bảo dưỡng, quản lý và vận hành các tuyến đường này.
3.3.2 Cải cách trong chế độ chuyển giao tài chính
Chuyển giao tài chính tại Trung Quốc chủ yếu đề cập đến việc chuyển giao vốn giữa các chính quyền, là một phần quan trọng trong chi tài chính của chính quyền trung ương Kinh phí do chính quyền cấp trên phân bổ cho chính quyền cấp dưới được xem là nguồn tài chính thiết yếu cho ngân sách địa phương, thực hiện chính sách tái phân phối nguồn tài chính công Điều này phù hợp với chế độ tài chính đặc trưng của Trung Quốc và có vai trò quan trọng trong việc điều chỉnh mối quan hệ tài chính giữa Trung ương và địa phương.
Chế độ này nhằm giảm thiểu tác động của chính sách phân thuế lên ngân sách địa phương, bù đắp thiếu hụt ngân sách, cân đối tài chính Trung ương và địa phương, và giảm mất cân bằng phát triển giữa các khu vực Đồng thời, nó đảm bảo cung cấp thống nhất một số hàng hóa và dịch vụ công trên toàn quốc, nâng cao năng lực quản lý tài chính của chính quyền địa phương.
Chế độ chuyển giao tài chính cho địa phương bao gồm khoản tiền hoàn thuế và các khoản chi thường xuyên, không thường xuyên Khoản chi thường xuyên được phân bổ dựa trên tiêu chuẩn của Trung ương nhằm hỗ trợ các địa phương có ngân sách hạn chế Trong khi đó, chi không thường xuyên được cấp cho chính quyền cấp dưới để thực hiện các nhiệm vụ đột xuất Ngoài ra, chính quyền Trung ương cũng chuyển kinh phí cho địa phương để ứng phó với các vấn đề nghiêm trọng như thiên tai và dịch bệnh.
Sự phát triển của nền kinh tế thị trường đã dẫn đến nhiều cải cách trong chế độ chuyển giao tài chính, tối ưu hóa cơ cấu và nâng cao hiệu quả sử dụng vốn Tuy nhiên, những bất cập trong việc phân định trách nhiệm và quyền hạn giữa Trung ương và địa phương, cùng với sự mất cân bằng trong phát triển kinh tế xã hội, đã hạn chế hoạt động cải cách cần thiết để xây dựng một nền tài chính hiện đại.
BÀI HỌC KINH NGHIỆM TỪ THỰC TIỄN PHÂN QUYỀN TÀI CHÍNH CỦA TRUNG QUỐC VÀ GỢI MỞ CHO VIỆT NAM
Thực tiễn phân cấp tài chính tại Việt Nam hiện nay
4.2.1 Những nguyên tắc quản lý ngân sách nhà nước tại Việt Nam
Bộ máy Nhà nước Việt Nam được tổ chức thống nhất từ trung ương đến địa phương, với nguồn lực tài chính quốc gia hình thành từ một cơ cấu kinh tế đồng nhất Ngân sách nhà nước, do đó, được phân bổ một cách đồng bộ trên các vùng lãnh thổ, tạo nên một thể thống nhất trong quản lý tài chính.
Ngân sách nhà nước Việt Nam được quản lý theo nguyên tắc tập trung dân chủ, đảm bảo tính công khai và minh bạch Quá trình này bao gồm phân công và phân cấp quản lý, đồng thời gắn quyền hạn với trách nhiệm Quốc hội Việt Nam có vai trò quyết định dự toán ngân sách, phân bổ ngân sách trung ương và phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước.
Ngân sách nhà nước Việt Nam bao gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương, trong đó ngân sách địa phương được chia thành ngân sách của các đơn vị hành chính như Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân Hệ thống ngân sách nhà nước tại Việt Nam có bốn cấp: ngân sách trung ương, ngân sách cấp tỉnh (bao gồm ngân sách tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương), ngân sách cấp huyện (bao gồm ngân sách huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh) và ngân sách cấp xã (bao gồm ngân sách xã, phường, thị trấn).
Quan hệ giữa các cấp ngân sách ở Việt Nam tuân theo nguyên tắc ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo, tập trung nguồn thu lớn để đảm bảo nhiệm vụ chi quan trọng của quốc gia Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa các cấp chính quyền địa phương dựa trên phân cấp quản lý kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh Trung ương thực hiện cơ chế bổ sung ngân sách để đảm bảo công bằng và phát triển cân đối giữa các vùng Khi cấp trên ủy quyền cho cấp dưới thực hiện nhiệm vụ chi, ngân sách cấp trên phải được chuyển giao cho cấp dưới Ngân sách địa phương và ngân sách trung ương đều có mặt trên mỗi địa bàn thông qua các khoản chi đầu tư và chương trình mục tiêu Việt Nam hiện thực hiện phân chia ngân sách theo tỷ lệ phần trăm và bổ sung từ ngân sách cấp trên để đảm bảo công bằng Tỷ lệ này được ổn định từ ba đến năm năm, và trong thời kỳ ổn định ngân sách, các địa phương có thể sử dụng nguồn tăng thu để phát triển kinh tế - xã hội Tuy nhiên, sau mỗi thời kỳ ổn định, cần tăng khả năng tự chủ của địa phương và giảm dần kinh phí bổ sung từ ngân sách cấp trên.
4.2.2 Quá trình phân quyền tài chính tại Việt Nam
Phân quyền tài chính là một yếu tố quan trọng trong quản lý ngân sách nhà nước (NSNN), liên quan đến tổ chức bộ máy và các vấn đề kinh tế - xã hội Phân cấp quản lý NSNN bao gồm năm vấn đề chính, trong đó nổi bật là việc phân chia nguồn thu giữa các cấp ngân sách.
Việc giao nhiệm vụ chi cho các cấp, bổ sung ngân sách từ cấp trên cho cấp dưới, vay nợ của chính quyền địa phương, và trao quyền tự chủ cho các đơn vị sử dụng vốn ngân sách nhà nước (NSNN) là những yếu tố quan trọng trong quản lý ngân sách Tại Việt Nam, phân cấp quản lý NSNN đã được thực hiện từ sớm và có sự thay đổi về mức độ phân cấp qua các thời kỳ khác nhau.
Giai đoạn 1945 - 1972, sau khi giành độc lập, Chính phủ Việt Nam Dân chủ Cộng hòa đã tập trung xây dựng hệ thống ngân sách nhà nước (NSNN) gọn nhẹ với hai cấp: ngân sách trung ương và ngân sách tỉnh/thành phố trực thuộc trung ương Nhiệm vụ quản lý NSNN chủ yếu được tập trung vào Chính phủ, nhằm đảm bảo hiệu quả trong việc sử dụng và phân bổ nguồn lực tài chính cho đất nước.
Giai đoạn 1973 - 1983 đánh dấu một bước ngoặt quan trọng trong việc hoàn thành hai mục tiêu lớn: giải phóng miền Nam và thống nhất đất nước, đồng thời xây dựng chủ nghĩa xã hội ở miền Bắc Ngày 08/4/1972, Hội đồng Chính phủ đã ban hành Nghị định số 64-CP, quy định về việc thiết lập Điều lệ ngân sách xã Từ đó, ngân sách xã chính thức trở thành một cấp ngân sách, được quản lý thống nhất theo khung pháp lý của ngân sách nhà nước.
Giai đoạn 1984 - 1989, Nghị quyết số 138/HĐBT được ban hành vào ngày 19/11/1983 nhằm cải tiến chế độ phân cấp quản lý ngân sách cho địa phương, thúc đẩy chủ trương phân cấp ngân sách Việc triển khai nghị quyết đã tạo ra sự chuyển biến tích cực, tăng cường tính chủ động cho các địa phương trong việc cân đối ngân sách, giảm sự phụ thuộc vào ngân sách Trung ương Kết quả, số lượng tỉnh, thành phố tự cân đối ngân sách địa phương đã tăng từ 18 tỉnh năm 1986 lên 22 tỉnh năm 1987 và 24 tỉnh năm 1988.
Nghị quyết 138/HĐBT nhằm cải tiến xây dựng và quản lý ngân sách huyện, biến chính quyền huyện thành một cấp quản lý ngân sách hiệu quả Điều này đã thể chế hóa và đồng bộ hóa mô hình hệ thống ngân sách nhà nước với đầy đủ 4 cấp, từ đó tăng cường tiềm lực tài chính của Chính phủ và nâng cao tính chủ động cho các địa phương.
Mặc dù Nghị quyết số 138 đã đạt được một số kết quả nhất định, nhưng sau một thời gian thực hiện, vẫn tồn tại nhiều hạn chế Cụ thể, nguồn thu ngân sách bị phân tán ở nhiều cấp, dẫn đến việc trung ương không thể tập trung và chi phối hiệu quả nguồn vốn, ảnh hưởng đến khả năng thực hiện các mục tiêu chính của kế hoạch kinh tế - xã hội quốc gia.
Giai đoạn 1990 - 2000, Chính phủ đã xem xét lại cơ cấu các cấp trong hệ thống ngân sách nhà nước (NSNN) nhằm giảm bớt cấp ngân sách trung gian, cụ thể là ngân sách cấp huyện Một số địa phương được giao thí điểm mô hình tổ chức hệ thống NSNN không có ngân sách huyện Tuy nhiên, ý tưởng này không thuyết phục được đa số đại biểu Quốc hội trong quá trình thảo luận và biểu quyết thông qua Luật NSNN 1996 Do đó, mô hình hệ thống NSNN với cơ cấu 04 cấp (trung ương - tỉnh - huyện - xã) vẫn được duy trì và được thể chế hóa trong Luật NSNN.
1996, được Quốc hội ban hành ngày 20/03/1996 và sửa đổi ngày 20/05/1998
Chế độ phân cấp ngân sách nhà nước giữa trung ương và địa phương đã được thiết lập với cơ sở pháp lý vững chắc, quy định rõ ràng về nguồn thu và nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách theo luật Điều này cũng giúp ổn định tỷ lệ điều tiết và số bổ sung từ ngân sách trung ương cho địa phương.
Trong 5 năm qua, một điểm nổi bật là sự hình thành các quỹ từ ngân sách nhà nước Tính đến ngày 12/03/2020, cấp trung ương đã có nhiều loại quỹ, bao gồm Quỹ dự trữ từ các tổ chức tín dụng, Quỹ dự trữ lưu thông lương thực, Quỹ đầu tư phát triển đô thị, Quỹ phòng, chống lụt bão địa phương, Quỹ thưởng xuất khẩu, Quỹ tích lũy trả nợ nước ngoài, Quỹ hỗ trợ phát triển, Quỹ hỗ trợ xuất khẩu, Quỹ phòng, chống ma túy, Quỹ xóa đói giảm nghèo, và Quỹ bình ổn giá.
- Giai đoạn 2001 đến nay: Luật NSNN được thông qua ngày
Luật Ngân sách nhà nước (NSNN) được ban hành vào ngày 20/03/1996 và có hiệu lực từ năm ngân sách 1997, đã trải qua nhiều lần sửa đổi và bổ sung vào các năm 1998, 2002 và 2015, đánh dấu một bước ngoặt quan trọng trong công tác quản lý ngân sách nhà nước tại Việt Nam Luật NSNN năm 2015 không chỉ khẳng định những nguyên tắc cơ bản của cân đối ngân sách mà còn góp phần cơ cấu lại ngân sách nhà nước, hướng tới việc lành mạnh hóa nền tài chính quốc gia Đến nay, sau hơn 5 năm thực hiện, Luật NSNN đã tạo ra một cơ sở pháp lý vững chắc cho hoạt động ngân sách nhà nước.
Một số gợi mở về phân cấp tài chính đối với Việt Nam
Dựa trên những kết quả và hạn chế trong phân quyền tài chính tại Trung Quốc, nghiên cứu sinh đề xuất một số giải pháp phù hợp với thực tế Việt Nam nhằm đảm bảo nhu cầu chi tiêu và nâng cao tính bền vững của ngân sách nhà nước.
Để khẳng định tính thống nhất của nền tài chính quốc gia, cần tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý, gắn quyền hạn với trách nhiệm và thực hiện công khai, minh bạch ngân sách Đồng thời, tăng cường trách nhiệm giải trình và lấy thực tiễn làm thước đo trong quá trình phân cấp Việc này cũng cần đi đôi với tăng cường giám sát của cơ quan có thẩm quyền và sự tham gia giám sát của cộng đồng đối với hoạt động thu - chi ngân sách nhà nước.
Quốc hội và HĐND cần được tăng cường nhiệm vụ và quyền hạn, với Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất Quốc hội quyết định dự toán ngân sách nhà nước (NSNN), phân bổ ngân sách trung ương và phê chuẩn quyết toán NSNN Sau khi Quốc hội thông qua dự toán NSNN, Chính phủ sẽ giao dự toán thu-chi cho từng tỉnh và thành phố trực thuộc Trung ương.
Cần phân quyền và phân cấp rõ ràng trách nhiệm của chính quyền các cấp, xác định phạm vi chức trách giữa trung ương và địa phương Chính quyền trung ương chịu trách nhiệm cung cấp các dịch vụ công mang tính toàn quốc như an ninh quốc gia, hải quan, vận tải hàng không, và các công trình công cộng cấp quốc gia Ngược lại, chính quyền địa phương đảm nhiệm các dịch vụ công địa phương như giao thông, công trình văn hóa, và đảm bảo nhà ở Ngoài ra, trách nhiệm chung giữa hai cấp chính quyền là cung cấp dịch vụ công liên khu vực, bao gồm giáo dục, vệ sinh y tế, và bảo vệ môi trường.
Các dịch vụ công có hiệu ứng lan tỏa mạnh mẽ và phạm vi thu ích khó đo lường Để đảm bảo tính hợp lý, cả chính quyền trung ương và địa phương cần tham gia cung cấp dịch vụ này Tuy nhiên, cần phân định rõ trách nhiệm và tỷ lệ nguồn vốn giữa hai cấp chính quyền.
Chính quyền cấp cao tập trung vào việc xây dựng và điều phối chính sách, trong khi chính quyền cơ sở chú trọng cung cấp dịch vụ và làm rõ trách nhiệm của các bên liên quan Phân định quyền hạn và trách nhiệm rõ ràng giữa các cấp chính quyền giúp giảm thiểu tình trạng phân quyền không rõ ràng và đảm bảo thực hiện đúng chức năng của mỗi cấp Chính quyền trung ương, với vai trò cao nhất, chịu trách nhiệm xây dựng chính sách vĩ mô, quản lý giám sát và phân phối nguồn tài chính, đồng thời thúc đẩy bình đẳng trong cung cấp dịch vụ công giữa các khu vực Chính quyền cấp tỉnh đóng vai trò trung gian trong việc chế định chính sách dựa trên phương châm của trung ương và điều kiện thực tế địa phương, đồng thời giám sát và tổ chức cung cấp dịch vụ công.
Chính quyền cấp quận, huyện, hương, trấn đóng vai trò quan trọng trong việc cung ứng dịch vụ công, chịu trách nhiệm trực tiếp dựa trên chính sách, pháp luật và tiêu chuẩn của cấp trên Họ thực hiện cung cấp dịch vụ công cho cư dân, đồng thời điều hòa và phân phối nguồn tài chính hợp lý, tổ chức thực thi các dịch vụ công trong khu vực quản lý, chú trọng vào công tác thực tiễn và các hoạt động cung ứng cụ thể.
Ở Việt Nam, tỷ lệ phân chia ngân sách giữa các địa phương khác nhau và cần hoàn thiện quy định về nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách Điều này sẽ giúp chính quyền địa phương có sự tự chủ trong việc phân bổ và sử dụng nguồn lực theo ưu tiên của mình Trong khi đó, nhiều quốc gia áp dụng tỷ lệ phân chia cố định cho các loại thuế giữa Trung ương và địa phương, tạo sự công bằng trong ngân sách Việt Nam có thể học hỏi từ kinh nghiệm này để áp dụng tỷ lệ cứng cho các sắc thuế, đảm bảo sự công bằng cho tất cả các địa phương mà không ảnh hưởng đến thu ngân sách Trung ương.
Thận trọng trong việc nghiên cứu và loại bỏ tính lồng ghép của hệ thống ngân sách là rất cần thiết, bởi thực tế cho thấy tính lồng ghép đã gây tốn kém trong quyết định dự toán và quyết toán ngân sách, đồng thời phát sinh các thủ tục hành chính không cần thiết, làm giảm tính chủ động của chính quyền địa phương Tuy nhiên, trong bối cảnh hiện nay của Việt Nam, cần cân nhắc kỹ lưỡng trước khi xoá bỏ cơ chế này để đảm bảo sự quản lý tập trung và thống nhất từ chính quyền trung ương.
Để tăng cường tính chủ động cho ngân sách địa phương và khuyến khích tăng thu ngân sách nhà nước, Chính phủ nên cho phép các địa phương giữ lại nhiều hơn nguồn thu từ các ngành có ưu thế Việc trao quyền xây dựng quy định pháp luật về thuế cho tỉnh Hải Nam, đặc khu kinh tế Thâm Quyến và các khu tự trị dân tộc cấp tỉnh là một bước đi quan trọng Nếu Luật đặc khu được phê duyệt, việc học hỏi từ các đặc khu kinh tế Bắc Vân Phong, Vân Đồn và Phú Quốc sẽ rất hữu ích Cần hoàn thiện thể chế về hệ thống điều hòa ngân sách, tạo động lực cho các địa phương tự chủ hơn trong việc thu ngân sách Cụ thể, cần cân nhắc nâng cao tự chủ về thu cho các địa phương thông qua việc áp dụng thuế bất động sản hiện đại và cho phép phụ thu một số sắc thuế Đồng thời, cơ chế phân chia nguồn thu cần được rà soát để đảm bảo tính công bằng và minh bạch.
NSNN là nguồn lực quan trọng cho phát triển kinh tế, xã hội ở Việt Nam Các quốc gia xác lập mô hình quản lý NSNN dựa trên nguyên tắc riêng phù hợp với tổ chức bộ máy nhà nước Trong bối cảnh hiện tại, việc tăng cường hiểu biết và học hỏi kinh nghiệm lẫn nhau giữa Việt Nam và Trung Quốc là cần thiết Lịch sử cho thấy, giải quyết bất đồng giữa các quốc gia dễ dàng hơn khi dựa trên sự hiểu biết và chia sẻ lợi ích chính đáng Nghiên cứu phân quyền tài chính là rất quan trọng để thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội địa phương, đồng thời đảm bảo sự phát triển đồng đều Để vượt qua thách thức và tận dụng cơ hội từ địa kinh tế và hội nhập quốc tế, Việt Nam cần học hỏi kinh nghiệm phân quyền tài chính từ Trung Quốc.