Khái quát công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài
1.1.1 Nhóm các nghiên cứu lý luận về pháp luật đầu tư công và hoàn thiện pháp luật đầu tư công
Nghiên cứu về cơ sở lý luận hoàn thiện pháp luật ĐTC vẫn còn hạn chế và chưa phong phú trên nhiều yếu tố Tuy nhiên, có thể tóm gọn một số điểm chính như sau:
Thứ nhất, về pháp luật ĐTC
(1) Về mối quan hệ giữa Nhà nước, vai trò của Nhà nước đối với ĐTC“The Governance of inclusive growth” (2016) OECD, Paris; “World Development
Report 1997: The State in a Changing World” (World Bank Development Report),
The article highlights significant works on public investment management and logistics that are crucial for economic growth and competitiveness Notably, "The Power of Public Investment Management: Transforming Resources into Assets for Growth" (2014) by the World Bank research team, including Anand Rajaram and others, emphasizes effective resource management Additionally, "Efficient Logistics - A Key to Vietnam’s Competitiveness" (2014) by Luis C Blancas and colleagues underscores the importance of logistics in enhancing Vietnam's economic standing.
Wendy Tao ; “Vietnam Development Report 2012: Market Economy as Vietnam becomes a Middle Income Country”, Mishra, Deepak 2011, Washington, D.C.:
World Bank đã thực hiện các nghiên cứu chi tiết về vai trò của Nhà nước trong nền kinh tế thị trường, từ đó xác định mối quan hệ giữa Nhà nước và Đầu tư công (ĐTC) Các nghiên cứu này nhấn mạnh ba lĩnh vực quan trọng cần chú trọng tại Việt Nam, bao gồm tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước, nâng cao hiệu quả chi tiêu công và ổn định khu vực tài chính Phân tích cho thấy rằng cách phân bổ nguồn lực công tại Việt Nam hiện nay đang dẫn đến cơ sở hạ tầng kém hiệu quả và manh mún ở cấp địa phương, không đóng góp tích cực cho hệ thống hạ tầng quốc gia Điều này chỉ ra sự cần thiết phải thay đổi cơ chế phân bổ nguồn lực Báo cáo cũng chỉ ra những lý do dẫn đến hiệu quả thấp trong đầu tư công và đề xuất một số phương án chính sách tổng quát để thảo luận.
“Vai tr của Nhà nước trong ây dựng ệ thống Tài chính Việt Nam” Tài liệu
Nhiều tài liệu nghiên cứu như "Vai trò của Nhà nước trong Phát triển Nền kinh tế Việt Nam" của Đào Văn Hùng và Phạm Minh Tú (2015), báo cáo "Việt Nam năng động: Tạo nền tảng cho một nền kinh tế thu nhập cao" của WB (Tháng 5/2020), và tài liệu "Vai trò của Nhà nước trong Đầu tư Quốc gia" của nhóm nghiên cứu CIEM (2016) đã phân tích và đánh giá vai trò quan trọng của Nhà nước Việt Nam trong việc thúc đẩy đầu tư công (ĐTC) và phát triển kinh tế.
Nguyễn Đình Cung, Nguyễn Tú Anh, Đinh Tuấn Minh, Lê Hương Linh (2015)
Xây dựng một thể chế Nhà nước hỗ trợ thị trường là mục tiêu quan trọng của Việt Nam hướng tới năm 2035 Định hướng này nhằm đạt được sự thịnh vượng, sáng tạo, công bằng và dân chủ, theo khuyến nghị của Ngân hàng Thế giới.
Bộ Kế hoạch Đầu tư Việt Nam (2016) đã đưa ra những định hướng quan trọng nhằm xây dựng một thể chế hiện đại và Nhà nước hiệu quả Trong đó, thông điệp nổi bật là vai trò của Nhà nước trong việc thu hút đầu tư công (ĐTC), cần tạo điều kiện thuận lợi cho các cá nhân và tổ chức tham gia vào quá trình đầu tư phát triển đất nước.
Một số tài liệu quốc tế cho rằng đầu tư công (ĐTC) được xem như là đầu tư của nhà nước và chính phủ, đồng thời đồng nhất khái niệm đầu tư công với đầu tư của chính phủ Các nguồn tham khảo bao gồm từ Cambridge Dictionary, Simon Lee, Cơ quan Hợp tác Quốc tế Nhật Bản (JICA) (2018), Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD) (2016), và Liên Hợp Quốc (2009).
Việc xác định nội hàm khái niệm ĐTC đang thu hút sự quan tâm từ nhiều nhà nghiên cứu trong nước, với nhiều công trình nghiên cứu khoa học phân tích khái niệm này từ các góc độ kinh tế và pháp lý Nhiều bài viết nổi bật đã được công bố, như “ĐTC – một khái niệm hai quan điểm” của Vũ Xuân Tiền trên báo Công thương, và các nghiên cứu của Đinh Dũng Sỹ, Phạm Thuý Hạnh (2014) về phát triển chính sách ĐTC trong tạp chí Nghiên cứu lập pháp Ngoài ra, Đỗ Thiên Anh Tuấn cũng có những đóng góp quan trọng về quản lý ĐTC ở Việt Nam trong chương trình giảng dạy kinh tế Fullbright (2015-2016), và Phạm Văn Hùng (2019) đã tổng quan một số vấn đề kinh tế liên quan đến quản lý hoạt động ĐTC tại Đại học Kinh tế Quốc dân.
Vũ Tuấn Anh và Nguyễn Quang Thái (2011) trong cuốn sách "ĐTC - Thực trạng và tiềm năng cơ cấu" do Nxb Từ điền bách hoa xuất bản đã chỉ ra rằng, khái niệm đầu tư công hiện đang được đề cập từ ba quan điểm khác nhau.
Đầu tư công (ĐTC) là hình thức đầu tư do nhà nước và chính phủ thực hiện, với các chủ thể đầu tư bao gồm các cơ quan nhà nước từ trung ương đến địa phương Quan điểm này được hình thành dựa trên việc xác định ĐTC thông qua việc trả lời câu hỏi về nguồn gốc của hoạt động đầu tư.
Đầu tư công (ĐTC) là hoạt động đầu tư sử dụng nguồn vốn do nhà nước quản lý Các cơ quan nhà nước hoặc chính phủ sẽ sử dụng nguồn vốn này, hoặc giao cho các chủ thể khác trong nền kinh tế để thực hiện đầu tư Khái niệm ĐTC được xác định thông qua việc làm rõ nguồn vốn đầu tư.
Đầu tư công (ĐTC) là hoạt động đầu tư vào lĩnh vực phục vụ sự phát triển kinh tế xã hội, nhằm cung cấp hàng hóa và dịch vụ công phục vụ lợi ích cộng đồng Quan điểm này được hình thành từ việc xác định rõ ràng lĩnh vực, đối tượng và mục đích của ĐTC.
Rõ ràng, khái niệm ĐTC là vấn đề lý luận được các nhà nghiên cứu hết sức quan tâm và khai thác theo nhiều góc độ khác nhau
(2) Về vai trò pháp luật ĐTC
Trong nghiên cứu "Vai trò của pháp luật trong kiểm soát ĐTC", tác giả Phạm Duy Nghĩa nhấn mạnh rằng sự diễn ra tràn lan và kém kiểm soát của ĐTC có liên quan đến sự thiếu sót của thể chế, đặc biệt là pháp luật Do đó, việc thảo luận về vai trò của pháp luật trong việc giám sát ĐTC là cần thiết và có ý nghĩa quan trọng.
(3) Về nội dung điều chỉnh chủ yếu của pháp luật ĐTC
Một số nghiên cứu quốc tế về ĐTC đã xác định khung lý thuyết cho các bước cơ bản trong hoạt động và quản lý ĐTC Những nghiên cứu này đóng vai trò là nền tảng gián tiếp để xác định các nội dung điều chỉnh chủ yếu của pháp luật ĐTC tại các quốc gia hoặc nhóm quốc gia cụ thể.
Framework for Assessing Pu lic Investment Management”, Anand Rajaram at al,
The World Bank (WB) Policy Working Paper 5397, August 2010, và Murray
In his unpublished paper, "Promoting Public Investment Efficiency: A Synthesis of Country Experiences," presented in Hanoi in August 2010, Petrie outlines the project monitoring standards of various country groups, categorizing them into OECD countries, resource-rich nations, and developing countries The document emphasizes the importance of effective public investment oversight to enhance project outcomes across different economic contexts.
“Public investment - The next „new thing‟ for powering economic growth” của Josh
Bivens (April 18, 2012) và Báo cáo “Investing in public investment: An index of public an investment efficienty” của Era Dabla Jim Brumby, Annette Kyobe, Zac
Đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
1.2.1 Các giá trị tham khảo kế thừa trong luận án
Các nghiên cứu đã tạo ra những cơ sở lý luận và thực tiễn quan trọng, góp phần hoàn thiện pháp luật ĐTC và đề xuất các phương hướng, giải pháp cụ thể nhằm nâng cao hiệu quả pháp luật ĐTC tại Việt Nam.
Có thể khái quát thành tựu của các nghiên cứu mà nghiên cứu sinh tham khảo, kế thừa như sau:
Thứ nhất, Các công trình nghiên cứu đã xây d ng, hình thành một số nội dung lý luận về hoàn thiện pháp luật ĐTC
Phân tích khái niệm ĐTC từ nhiều góc độ khác nhau là nền tảng quan trọng giúp nghiên cứu sinh có cái nhìn chính xác và hợp lý về ĐTC.
Mô hình hóa khung quản lý ĐTC gồm 8 bước là nền tảng lý thuyết quan trọng để xác định các nội dung điều chỉnh chính của pháp luật ĐTC.
Nhận thức về sự hoàn thiện của pháp luật ĐTC là điều tất yếu và khách quan Để phát triển tiêu chí hoàn thiện cho pháp luật ĐTC, cần xem xét một số tiêu chí đánh giá tính hoàn thiện của pháp luật nói chung, bao gồm tính thống nhất, tính đồng bộ và tính ổn định.
Thứ hai, Các công trình nghiên cứu đã xây d ng, hình thành một số đánh giá về th c trạng pháp luật ĐTC ở Việt Nam
Một là, Phân tích, làm r , đánh giá thực trạng một số quy định pháp luật ĐTC ĐTC ở Việt Nam hiện nay
Nghiên cứu về pháp luật Đầu tư công (ĐTC) cho thấy việc quy định rõ ràng các quy định pháp lý trong hoạt động đầu tư là bước tiến quan trọng trong quản lý Điều này đảm bảo tính công khai, minh bạch trong việc sử dụng nguồn lực của Nhà nước, đồng thời hỗ trợ công cuộc phòng chống tham nhũng và lãng phí Thực hiện pháp luật ĐTC không chỉ góp phần nâng cao hiệu quả trong tái cơ cấu ĐTC mà còn tạo điều kiện pháp lý thuận lợi cho đầu tư xây dựng cơ bản.
Bên cạnh những ưu điểm đã nêu, các nghiên cứu khoa học cũng chỉ ra những hạn chế và vướng mắc trong hệ thống pháp luật đầu tư công (ĐTC) Cụ thể, có những khó khăn trong quy định về phân loại dự án ĐTC, cũng như trong quy trình lập, thẩm định và phê duyệt quyết định chủ trương đầu tư Thêm vào đó, việc đánh giá và rà soát các dự án đang triển khai cũng gặp nhiều trở ngại Nghiên cứu sinh sẽ kế thừa và tiếp tục phân tích sâu hơn những vấn đề này.
Các tổng kết và phân tích sơ bộ về thực tiễn thực hiện quy định pháp luật liên quan đến ĐTC trên những khía cạnh chính của các nghiên cứu sẽ đóng góp giá trị tham khảo quan trọng cho luận án.
Hiệu quả của Đầu tư trực tiếp nước ngoài (ĐTC) tại Việt Nam đang ngày càng gia tăng và đóng góp một tỷ trọng lớn vào sự phát triển của xã hội Quá trình tái cấu trúc ĐTC đang diễn ra mạnh mẽ, mang lại những hiệu quả tích cực cho nền kinh tế.
Đầu tư trực tiếp nước ngoài (ĐTC) hiện nay vẫn còn tập trung quá nhiều vào lĩnh vực kinh tế, với cấu trúc ngành nghề chưa hợp lý Ngành nông, lâm, thủy sản chưa được đầu tư đúng mức, trong khi các lĩnh vực xã hội và dịch vụ công như y tế và giáo dục lại nhận được tỷ trọng đầu tư rất khiêm tốn, gần như không thay đổi trong thời gian qua Phần lớn vốn ĐTC được phân bổ cho các ngành như điện, nước, vận tải kho bãi và thông tin viễn thông, nhưng hiệu quả đầu tư vẫn chưa đạt kỳ vọng Quy trình quản lý ĐTC còn lỏng lẻo và thiếu hiệu quả, dẫn đến thất thoát và lãng phí ngân sách nhà nước.
Thứ ba, Các công trình nghiên cứu đã đề xuất một số định hướng và giải pháp hoàn thiện một số quy định pháp luật ĐTC ở Việt Nam
Nghiên cứu về pháp luật đầu tư công (ĐTC) cho thấy rằng các quốc gia có hệ thống quản lý ĐTC hiệu quả nhất, như Ireland, Hàn Quốc, Vương Quốc Anh, Pháp, Bỉ và Chile, đều tuân thủ các quy định pháp luật cụ thể Các quốc gia này thực hiện đầy đủ 8 bước cần thiết theo khuyến nghị của Ngân hàng Thế giới, áp dụng các phương pháp thẩm định dự án phù hợp, thực hiện thẩm định độc lập và chỉ cấp vốn cho các dự án đã được thẩm định kỹ lưỡng Họ cũng có hệ thống lập ngân sách nhiều năm và quy định đánh giá sau khi hoàn thành dự án.
Định hướng hoàn thiện pháp luật Đầu tư trực tiếp nước ngoài (ĐTC) cần được phát triển dựa trên tình hình kinh tế xã hội của Việt Nam Mặc dù các nghiên cứu hiện tại chỉ mang tính chất khái quát, nhưng chúng mở ra hướng đi cho các nghiên cứu sinh Một trong những phương hướng quan trọng là xác định và thu hẹp vai trò của Nhà nước trong hoạt động ĐTC, điều này được xem là giá trị tham khảo đáng chú ý.
Ba là, về giải pháp hoàn thiện pháp luật ĐTC
Các nghiên cứu đã đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật Đầu tư công (ĐTC), bao gồm việc chuẩn hóa quy trình lập, thẩm định và quyết định chủ trương đầu tư; quy định rõ nhiệm vụ và quyền hạn của các chủ thể quản lý dự án ĐTC, đặc biệt là vai trò của Bộ Kế hoạch và Đầu tư cùng các Ban quản lý dự án; và xác định rõ tiêu chí cho các dự án ưu tiên được bố trí vốn ĐTC.
1.2.2 Những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu và làm sâu sắc thêm trong luận án
Nghiên cứu sinh nhận định rằng, ngoài những nội dung kế thừa, còn nhiều vấn đề quan trọng cần được tiếp tục nghiên cứu và làm sâu sắc hơn trong luận án.
Thứ nhất, những vấn đề lý luận về hoàn thiện pháp luật ĐTC
Đánh giá các quan điểm về khái niệm ĐTC trên thế giới và ở Việt Nam là cần thiết để xác định những điểm hợp lý và các vấn đề chưa thoả đáng Qua đó, chúng ta có thể làm rõ nội hàm khái niệm ĐTC một cách hoàn chỉnh nhất, phản ánh chính xác và rõ nét bản chất cũng như đặc điểm của ĐTC.
Dựa trên khái niệm ĐTC, bài viết xây dựng khung lý thuyết về nội dung điều chỉnh chủ yếu của pháp luật ĐTC, từ đó làm cơ sở và nền tảng để đánh giá hệ thống pháp luật ĐTC tại Việt Nam.
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT ĐẦU TƢ CÔNG
Khái niệm, nguyên tắc đầu tư công
2.1.1 Khái niệm đầu tư công ĐTC hiện nay v n là khái niệm đang được tranh luận bởi các nhà nghiên cứu trong nước và trên thế giới Cách nhìn nhận hác nhau đó sẽ d n tới việc xác định nội hàm đối tượng ĐTC, thực hiện, đánh giá và quản l hoạt động ĐTC hông thống nhất, ảnh hưởng tới huy động nguồn vốn cho ĐTC và hiệu quả của hoạt động ĐTC Chẳng hạn, công trình nghiên cứu về ĐTC có thể bị sai lệch nếu quan niệm đầu tư công hiểu sai bản chất, hông bao quát hoặc mở rộng quá xa khái niệm ĐTC Đặc biệt, trong vấn đề hoàn thiện pháp luật ĐTC, việc ghi nhận khái niệm ĐTC là mấu chốt căn bản, là nền tảng lý luận vô cùng cần thiết Trên cơ sở làm rõ khái niệm ĐTC, chúng ta có thể xác định các nội dung điều chỉnh cơ bản của pháp luật ĐTC, phân tích các quy định đó, đối chiếu quy định pháp luật ĐTC trên thực tiễn để tìm ra ưu điểm cũng như hạn chế, từ đó iến nghị giải pháp hoàn thiện luật Do đó, cần thống nhất hái niệm ĐTC làm cơ sở cho việc nghiên cứu về đầu tư công và quản l hoạt động đầu tư công hiệu quả
Một số tài liệu quốc tế cho rằng ĐTC (Đầu tư trực tiếp nước ngoài) là hình thức đầu tư của nhà nước và chính phủ, đồng thời đồng nhất khái niệm ĐTC với đầu tư công.
Đầu tư công (ĐTC) là khoản chi tiêu của chính phủ cho các dịch vụ công cộng như giáo dục và y tế, cũng như đầu tư vào cơ sở hạ tầng thiết yếu Theo Simon Lee, ĐTC là đầu tư của nhà nước vào các tài sản cụ thể nhằm đáp ứng nhu cầu quốc gia Sự gia tăng ĐTC thường liên quan đến quá trình công nghiệp hóa và nhu cầu xây dựng cơ sở hạ tầng mới để phát triển đô thị Vào đầu thế kỷ 21, việc tư nhân hóa ngành công nghiệp nhà nước đã thúc đẩy chi tiêu công cho hàng hóa và dịch vụ từ khu vực tư nhân và phi lợi nhuận, đặc biệt qua hình thức đối tác công tư Cơ quan hợp tác quốc tế Nhật Bản (JICA) định nghĩa ĐTC là chi tiêu cho cơ sở hạ tầng công cộng, bao gồm cả cơ sở hạ tầng kinh tế và xã hội OECD cũng khẳng định ĐTC là chi tiêu công nhằm tăng vốn vật chất công ĐTC chủ yếu là đầu tư vào cơ sở hạ tầng vật chất và được thực hiện bởi chính phủ các cấp Tại Việt Nam, ĐTC được sử dụng từ khi chuyển sang cơ chế thị trường, bao gồm đầu tư từ ngân sách, chính quyền địa phương, và các doanh nghiệp nhà nước.
Đầu tư công được hiểu là đầu tư của khu vực Nhà nước, không nhằm mục đích kinh doanh hay tìm kiếm lợi nhuận Tuy nhiên, thách thức lớn nhất là phân biệt tính chất phi lợi nhuận trong hoạt động đầu tư của doanh nghiệp Nhà nước, vì bản chất của doanh nghiệp Nhà nước vẫn là tìm kiếm lợi nhuận Đầu tư vào doanh nghiệp nhà nước không được xem là đầu tư công Từ góc độ này, đầu tư công được định nghĩa là việc tạo ra năng lực sản xuất và cung ứng hàng hóa công cộng, trong khi chi tiêu chính phủ bao gồm các khoản chi cho việc cung cấp hàng hóa công cộng như xây dựng cơ sở hạ tầng, giáo dục, quốc phòng và y tế Hàng hóa công cộng phải có hai đặc tính chính: không có tính cạnh tranh và không có tính loại trừ Tuy nhiên, trong thực tế, nhiều chính phủ không chỉ sản xuất hàng hóa công cộng mà còn cung cấp nhiều loại hàng hóa khác, khiến việc xác định hàng hóa công cộng trở nên khó khăn hơn.
Từ góc độ tài chính công, đầu tư công (ĐTC) được định nghĩa là việc Chính phủ tăng cường vốn xã hội Tuy nhiên, việc xác định phạm vi của ĐTC gặp khó khăn khi khu vực tư nhân tham gia vào việc cung cấp hàng hóa và dịch vụ công, cũng như trong các dự án đầu tư sử dụng vốn từ ngân sách nhà nước (NSNN).
Nhiều nghiên cứu thực nghiệm phân định các khoản chi tiêu công trong bảng cân đối kế toán, bao gồm chi tiêu dùng Chính phủ và chi đầu tư, để xác định ĐTC và đánh giá, phân tích số liệu Để tránh những tranh cãi hàn lâm về hàng hóa và dịch vụ công cộng, khái niệm ĐTC được hiểu là việc sử dụng nguồn vốn nhà nước để đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội, không nhằm mục đích kinh doanh Đầu tư của doanh nghiệp nhà nước không thuộc ĐTC, nhưng cũng không thể xem là đầu tư tư nhân do tài sản thuộc sở hữu nhà nước Do đó, việc áp dụng khái niệm này không đơn giản hóa cách phân loại và quản lý đầu tư của nhà nước Quan điểm này cũng đặt ra câu hỏi về việc đầu tư theo hình thức đối tác công - tư (PPP) có phải là ĐTC hay không, mà chưa có cơ sở giải thích thỏa đáng.
Đầu tư công (ĐTC) là hoạt động đầu tư do Nhà nước quyết định từ nguồn vốn ngân sách nhà nước (NSNN) nhằm thực hiện các dự án cần thiết mà các tổ chức kinh tế không thể đảm nhận Để xác định mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, cần tập trung vào những lĩnh vực công ích, có thể mang lại hiệu quả kinh tế hoặc không Trong bối cảnh nguồn lực từ NSNN hạn chế, việc huy động các nguồn vốn ngoài ngân sách, bao gồm cả vốn vay trong nước và quốc tế, cùng với nguồn vốn tư nhân, là rất cần thiết để đáp ứng nhu cầu đầu tư phát triển ngày càng lớn.
Một quan điểm khác từ góc độ quản lý nhà nước cho thấy rằng nhận thức về Đầu tư công (ĐTC) vẫn còn nhiều vấn đề cần thảo luận ĐTC không chỉ bao gồm việc đầu tư vào xây dựng cơ sở hạ tầng nhằm gia tăng tài sản và phát triển kinh tế, mà còn bao gồm đầu tư vào việc xây dựng hệ thống pháp luật, chính sách và phát triển nguồn nhân lực trong khu vực công Tuy nhiên, quan điểm này có thể mở rộng quá mức phạm vi của ĐTC và thể hiện vai trò quá lớn của nhà nước trong hoạt động này, điều này chưa hoàn toàn phù hợp với xu thế chung của thế giới.
Đầu tư công được phân tích từ hai góc độ chính: kinh tế và chính trị Về mặt kinh tế, đầu tư công đóng vai trò quan trọng trong việc cung cấp hàng hóa và dịch vụ công mà khu vực tư nhân không thể hoặc khó khăn trong việc cung cấp, đặc biệt trong trường hợp độc quyền tự nhiên Từ góc độ chính trị, đầu tư công được coi là công cụ thiết yếu để đạt được các mục tiêu như an ninh quốc gia, bảo vệ quyền sở hữu, duy trì pháp luật, phát triển kinh tế, tạo công ăn việc làm, bảo vệ môi trường và thúc đẩy phân phối công bằng.
Khái niệm Đầu tư công (ĐTC) lần đầu được quy định tại Điều 4, Luật ĐTC năm 2014, và được bổ sung trong Luật ĐTC năm 2019, sửa đổi năm 2022, khẳng định rằng ĐTC là hoạt động đầu tư của Nhà nước, sử dụng nguồn vốn của Nhà nước và do Nhà nước quản lý Tuy nhiên, định nghĩa này chưa xác định rõ mục đích của hoạt động ĐTC, khác với định nghĩa về đầu tư nói chung mà sinh lợi là mục tiêu chính Việc đồng nhất nguồn vốn đầu tư công với nguồn vốn do Nhà nước quản lý đã hạn chế khả năng thu hút nguồn vốn khác cho ĐTC Hơn nữa, sự hạn chế trong việc xác định chủ thể tham gia ĐTC đã ảnh hưởng đến việc huy động nguồn lực xã hội và vốn từ các thành phần kinh tế khác Tư duy lập pháp hiện tại chưa phản ánh đúng bản chất kinh tế - tài chính của ĐTC và thiếu các quy định cụ thể để quản lý ĐTC hiệu quả trong nền kinh tế thị trường, đặc biệt là trong việc đánh giá và ưu tiên các dự án ĐTC.
Tóm lại, khái niệm ĐTC được phân tích từ nhiều khía cạnh khác nhau, nhưng có thể tổng hợp thành ba nhóm nội dung chính Những nhóm nội dung này chính là những đặc trưng nổi bật của ĐTC so với hình thức đầu tư tư nhân.
Đầu tư công (ĐTC) là hoạt động đầu tư do nhà nước và Chính phủ thực hiện, trong khi đầu tư tư nhân là hoạt động của các cá nhân và tổ chức không có quyền lực Nhà nước Các cơ quan nhà nước và chính quyền địa phương là chủ thể của ĐTC, trong khi chủ đầu tư tư nhân bao gồm các cá nhân, tổ chức sở hữu hoặc vay vốn để thực hiện đầu tư Quan điểm này được hình thành từ việc xác định ĐTC dựa trên câu hỏi về chủ thể thực hiện hoạt động đầu tư.
Thứ hai, ĐTC là hoạt động đầu tư sử dụng nguồn vốn do nhà nước quản l
Các cơ quan nhà nước và chính phủ sẽ sử dụng nguồn vốn đầu tư công, hoặc giao cho các chủ thể khác trong nền kinh tế Đầu tư tư nhân sử dụng vốn từ cá nhân và tổ chức, bao gồm tiền và tài sản hợp pháp Vốn đầu tư tư nhân có quy chế quản lý linh hoạt hơn so với vốn nhà nước, phù hợp với hình thức và dự án đầu tư của chủ đầu tư Quan điểm này xác định rằng đầu tư công (ĐTC) là hoạt động đầu tư dựa trên nguồn vốn nào.
Đầu tư công (ĐTC) tập trung vào việc phát triển kinh tế xã hội thông qua việc cung cấp hàng hóa và dịch vụ công, phục vụ mục đích cộng đồng Trong khi đó, đầu tư tư nhân (ĐTTN) chủ yếu hướng đến các lĩnh vực sản xuất và kinh doanh nhằm tối đa hóa lợi nhuận ĐTC thường liên quan đến các dự án và chương trình được phê duyệt bởi cơ quan có thẩm quyền, trong khi ĐTTN có thể bao gồm nhiều hình thức đầu tư khác nhau như thành lập tổ chức kinh tế mới, góp vốn, mua cổ phần, hoặc thực hiện các dự án kinh doanh như bất động sản Quan điểm này giúp xác định rõ ràng mục đích và lĩnh vực đầu tư của từng loại hình.
Các quan điểm và ý kiến về ĐTC đều chứa đựng những yếu tố hợp lý, đặc biệt là sự liên kết với yếu tố công Cụ thể, hoạt động đầu tư của Nhà nước đóng vai trò chủ thể trong quá trình này.
Khái niệm, nội dung điều chỉnh của pháp luật ĐTC
2.2.1 Khái niệm pháp luật đầu tư công
Pháp luật là tập hợp các quy tắc bắt buộc do nhà nước ban hành hoặc công nhận, nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội Dựa trên định nghĩa này, chúng ta có thể hiểu rõ hơn về bản chất và vai trò của pháp luật trong việc quản lý các mối quan hệ xã hội.
Pháp luật ĐTC là hệ thống quy tắc xử sự bắt buộc do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành hoặc thừa nhận, nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội trong lĩnh vực ĐTC Đặc điểm và nguyên tắc của ĐTC góp phần tạo nên những đặc trưng riêng biệt của pháp luật ĐTC.
Th nhất, pháp luật ĐTC điều chỉnh các quan hệ vừa có tính chất tài chính công vừa có tính chất hành chính
Quan hệ đầu tư công (ĐTC) được xem là một mối quan hệ quản lý nhà nước trong lĩnh vực ĐTC, đòi hỏi tuân thủ các nguyên tắc quản lý hành chính Từ góc độ hành chính, ĐTC là một quan hệ xã hội đặc biệt giữa Nhà nước, với vai trò là chủ thể quyền lực công và chủ đầu tư dự án, và các chủ thể thực hiện dự án Mối quan hệ này thể hiện tính chất hành chính rõ rệt, với các chủ thể tham gia vào nhiều giai đoạn khác nhau trong quá trình thực hiện dự án ĐTC.
Quan hệ đầu tư công (ĐTC) là mối quan hệ trong quản lý và sử dụng nguồn vốn đầu tư của Nhà nước, thể hiện tính tài chính công rõ nét Tài chính công đóng vai trò quan trọng trong việc thực hiện các nhiệm vụ kinh tế, xã hội và an ninh quốc phòng của quốc gia, và là yếu tố then chốt cho sự tăng trưởng bền vững của nền kinh tế Quyền tạo lập, phân phối và sử dụng nguồn lực tài chính công là trụ cột cấu thành quyền lực nhà nước, cần được điều chỉnh bởi hệ thống pháp luật hoàn thiện Hoạt động ĐTC từ đề xuất đến phê duyệt và thực hiện đều phải tuân thủ nguyên tắc tài chính công, dựa trên phân cấp ngân sách giữa trung ương và địa phương Thực trạng ĐTC phản ánh bức tranh toàn cảnh về việc sử dụng nguồn lực tài chính công của Nhà nước, đồng thời pháp luật ĐTC là một phần trong lĩnh vực pháp luật tài chính công.
Quan hệ ĐTC được coi là phức tạp cả về lý luận lẫn thực tiễn, đòi hỏi việc ban hành quy định pháp luật phù hợp Cần nghiên cứu và nhận diện đúng đắn tính giao thoa giữa các lĩnh vực pháp luật để khắc phục tình trạng tách biệt trong các giai đoạn hoạt động ĐTC, nhằm đảm bảo sự kết nối giữa các chủ thể thành một thể thống nhất trong quản lý ĐTC.
Th hai, pháp luật ĐTC có phạm vi nội dung điều chỉnh rộng
Việc xác định nội dung điều chỉnh pháp luật ĐTC bắt nguồn từ khái niệm ĐTC và nhu cầu kiểm soát các hoạt động này Pháp luật ĐTC đóng vai trò quan trọng trong việc xác định trách nhiệm pháp lý của tổ chức và cá nhân liên quan đến các dự án ĐTC Khi nhận thức rõ quyền và nghĩa vụ pháp lý của mình, các chủ thể tham gia vào quan hệ pháp luật ĐTC sẽ thực hiện tốt hơn các nghĩa vụ của mình.
Việc xác định rõ các chủ thể tham gia thực hiện, chủ thể đầu tư và chủ thể quản lý đầu tư công (ĐTC) sẽ giúp quá trình tiến hành các hoạt động trở nên dễ dàng và hiệu quả hơn.
Nội dung điều chỉnh pháp luật ĐTC cần được xây dựng một cách toàn diện, hình thành các nhóm quy phạm nhằm giải đáp những câu hỏi lớn liên quan đến hệ thống pháp luật ĐTC.
- ĐTC áp dụng cho những đối tượng nào?
- Nguồn vốn ĐTC là những vốn nào và có thể thực hiện bằng những phương thức nào?
- ĐTC cần tuân theo trình tự, thủ tục nào? Chủ thể nào tham gia vào quá trình ĐTC và có quyền, nghĩa vụ gì trong các giai đoạn đó?
- Kiểm tra, giám sát ĐTC được thực hiện như thế nào?
- Tranh chấp và vi phạm pháp luật ĐTC sẽ giải quyết ra sao?
Nội dung điều chỉnh chủ yếu của pháp luật đầu tư công (ĐTC) bao gồm các nhóm quy phạm sau: nhóm quy phạm quy định đối tượng đầu tư công, nhóm quy phạm quy định nguồn vốn và phương thức đầu tư công, nhóm quy phạm quy định chủ thể và trình tự, thủ tục đầu tư công, nhóm quy phạm quy định kiểm tra, giám sát đầu tư công, và nhóm quy phạm quy định giải quyết tranh chấp và vi phạm pháp luật đầu tư công.
Đầu tư công (ĐTC) là hình thức đầu tư do Nhà nước chủ trì hoặc ủy quyền, sử dụng nguồn vốn nhà nước hoặc huy động theo quy định pháp luật, nhằm phục vụ phát triển kinh tế - xã hội và cung cấp hàng hóa, dịch vụ công Mục tiêu và định hướng phát triển ĐTC phụ thuộc vào chính sách và định hướng phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia, thể hiện quan điểm của Nhà nước về phát triển Do đó, ĐTC và pháp luật liên quan gắn bó chặt chẽ với chính sách phát triển kinh tế - xã hội ở các cấp độ quốc gia, vùng, địa phương, ngành nghề Các quy định về đối tượng, nguồn vốn và phương thức ĐTC phản ánh rõ nét định hướng và vai trò của Nhà nước trong lĩnh vực này.
Hình thức pháp luật về đầu tư công (ĐTC) có thể được ghi nhận trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau, không chỉ giới hạn ở một đạo luật riêng biệt như Luật ĐTC Với phạm vi tác động rộng, ĐTC cần sự can thiệp từ nhiều lĩnh vực pháp luật khác nhau, bao gồm nhưng không giới hạn ở Luật Quy hoạch, Luật Xây dựng, Luật Ngân sách Nhà nước, và Luật Bảo vệ môi trường Điều này cho thấy rằng nội dung pháp luật về ĐTC có thể được phân bổ trong nhiều văn bản pháp luật khác nhau, phản ánh tính đa dạng và phức tạp của hệ thống pháp luật hiện hành.
Tài liệu cần có giá trị pháp lý cao để đảm bảo hiệu lực áp dụng trong phạm vi quốc gia, đặc biệt trong lĩnh vực quan trọng và phức tạp này.
2.2.2 Nội dung điều chỉnh của pháp luật đầu tư công 2.2.2.1 Nhóm quy phạm pháp luật quy định đối tượng đầu tư c ng
Đầu tư công (ĐTC) được hiểu là khoản đầu tư vào các lĩnh vực phục vụ sự phát triển kinh tế - xã hội, cung cấp hàng hóa và dịch vụ công vì mục đích công Đối tượng của ĐTC bao gồm các chương trình và dự án phục vụ sự phát triển quốc gia Quy định pháp luật về đối tượng ĐTC sẽ tập trung vào các lĩnh vực hoạt động mà ĐTC tham gia, giúp chủ đầu tư xác định rõ phạm vi hoạt động đầu tư, khắc phục tình trạng đầu tư phân tán, dàn trải và thiếu đồng bộ, từ đó giảm thiểu nguy cơ lãng phí và nâng cao hiệu quả Một số yêu cầu chính cho việc điều chỉnh đối tượng ĐTC bằng pháp luật cần được xem xét để đảm bảo tính hiệu quả và hợp lý trong quá trình đầu tư.
Nhà nước nên tập trung vào phát triển hạ tầng kinh tế và các thể chế cần thiết cho nền kinh tế thị trường cạnh tranh, với vai trò hạn chế hơn Có hai lý do chính cho việc này: thứ nhất, nhà nước có năng lực hạn chế về thể chế, con người và tài chính, do đó cần giới hạn vai trò trong những hoạt động cụ thể; thứ hai, các hoạt động đầu tư của nhà nước trong lĩnh vực thương mại thường kém hiệu quả hơn so với đầu tư tư nhân.
- Tương thích giữa phạm vi điều chỉnh, đối tượng ĐTC và các loại dự án ĐTC
Sự phù hợp về nội hàm giữa các khái niệm sẽ tạo ra khung giới hạn rõ ràng, giúp xác định trọng tâm hoạt động của ĐTC, từ đó hướng tới việc đạt được hiệu quả đầu tư tối ưu.
Như vậy, đối tượng ĐTC có thể được xác định bao gồm:
(1) Đầu tư chương trình, dự án ết cấu hạ tầng inh tế - xã hội;
(2) Đầu tư và hỗ trợ hoạt động đầu tư cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích, phúc lợi xã hội;
(3) Đầu tư của nhà nước tham gia thực hiện dự án theo phương thức đối tác công tư
Nhu cầu hoàn thiện pháp luật đầu tư công
Nâng cao hiệu quả đầu tư công (ĐTC) là yếu tố then chốt cho sự phát triển bền vững của các quốc gia, đóng vai trò quan trọng trong việc kích thích đầu tư tư nhân và đầu tư trực tiếp nước ngoài ĐTC không chỉ nâng cao năng lực cạnh tranh của nền kinh tế mà còn giúp giảm áp lực lạm phát và bất bình đẳng xã hội Tuy nhiên, nếu quản lý ĐTC không hiệu quả, sẽ dẫn đến những hệ lụy như tham nhũng, mất cân đối vĩ mô và suy giảm chất lượng phát triển kinh tế Nghiên cứu cho thấy có mối liên hệ chặt chẽ giữa tham nhũng và quy mô ĐTC; tham nhũng gia tăng thường đi kèm với sự suy giảm chất lượng đầu tư và cơ sở hạ tầng Điều này nhấn mạnh tầm quan trọng của việc kiểm soát tham nhũng trong lĩnh vực ĐTC để đảm bảo sự phát triển bền vững.
Đầu tư công (ĐTC) hiệu quả thấp không chỉ gia tăng gánh nặng nợ chính phủ, đặc biệt là nợ nước ngoài, mà còn xuất phát từ nhiều nguyên nhân khác nhau Bản chất tài chính - hành chính của ĐTC khiến cho việc quản lý trở nên khó khăn và dễ dẫn đến thất thoát Thêm vào đó, sự biến động của tình hình chính trị và kinh tế thế giới, cùng với sự suy giảm của nền kinh tế trong nước và tổng cầu yếu, đã gây khó khăn trong việc huy động vốn đầu tư từ các thành phần kinh tế khác cho phát triển hạ tầng Cuối cùng, các quy định pháp luật về ĐTC vẫn chưa đồng bộ, thống nhất và đầy đủ, gây cản trở cho hoạt động này.
Để đảm bảo tính công khai và minh bạch trong quản lý và sử dụng nguồn vốn ĐTC, việc điều chỉnh bởi các quy định pháp luật rõ ràng và cụ thể là rất cần thiết.
Hoàn thiện pháp luật đầu tư công (ĐTC) sẽ thiết lập một khung pháp lý vững chắc, giúp các chủ thể tham gia xác định rõ quyền hạn và nghĩa vụ của mình Điều này không chỉ nâng cao hiệu quả thực hiện ĐTC mà còn tạo cơ sở cho việc xử lý các vi phạm pháp luật liên quan, từ đó cải thiện hoạt động ĐTC một cách hiệu quả hơn.
Thứ hai, Yêu cầu cầu nhận thức đầy đủ về đầu tư công và vai trò của Nhà nước trong đầu tư công
Một là, nhu cầu nhận th c đầy đủ về vai trò của ĐTC đối với kinh tế và sự phát triển bền vững
Đầu tư công (ĐTC) đóng vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, ảnh hưởng trực tiếp đến tốc độ và chất lượng của sự phát triển này ĐTC không chỉ phát triển hệ thống cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội mà còn hỗ trợ sản xuất kinh doanh, từ đó góp phần vào sự tăng trưởng của khu vực nhà nước và toàn bộ nền kinh tế Hơn nữa, ĐTC giúp chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng tích cực, khắc phục những hạn chế do khu vực tư nhân không muốn hoặc không đủ khả năng đầu tư.
Đầu tư công (ĐTC) đóng vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và xây dựng một xã hội tiến bộ ĐTC không chỉ cải thiện chất lượng xã hội mà còn nâng cao thu nhập và mức sống của người dân thông qua việc tiếp cận các dịch vụ cơ bản như y tế và giáo dục Hơn nữa, ĐTC giúp giảm tỷ lệ thất nghiệp, nâng cao chất lượng lao động và tạo ra cơ sở hạ tầng hấp dẫn cho các nhà đầu tư trong và ngoài nước Điều này không chỉ tạo ra việc làm mà còn nâng cao kỹ năng và tay nghề của người lao động, từ đó góp phần vào sự phát triển bền vững của xã hội.
Ba là, nhu cầu nhận th c đầy đủ về vai tr của nhà nước trong ĐTC
Nhà nước đóng vai trò quan trọng trong định hướng Đầu tư công (ĐTC) trong nền kinh tế thị trường, nhưng cần đổi mới tư duy về vai trò này Để nâng cao hiệu quả ĐTC và thể hiện uy tín của nhà nước, cần giới hạn vai trò của nhà nước phù hợp với bản chất kinh tế - tài chính của ĐTC Cụ thể, nhà nước nên quản lý nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa thông qua luật pháp và chính sách phù hợp; phát triển thể chế và môi trường kinh doanh; can thiệp để giải quyết thất bại thị trường; đầu tư vào cung cấp dịch vụ công; và sở hữu một số lượng hạn chế doanh nghiệp nhà nước.
Thứ ba, Yêu cầu cải cách hành chính và nhu cầu hoàn thiện cơ chế quản lý, giám sát đầu tư công
Hoàn thiện hệ thống pháp luật, đặc biệt là pháp luật về đầu tư công (ĐTC), là một trong những định hướng trọng tâm trong cải cách hành chính của các quốc gia Việc cải cách pháp luật ĐTC không chỉ là trọng điểm trong cải cách thủ tục hành chính theo cơ chế "một cửa", mà còn là cốt lõi trong cải cách tài chính công nhằm mục tiêu chuyển dịch cơ cấu tài chính công hiệu quả.
Một là, tiếp tục hoàn thiện khuôn khổ pháp l , cơ chế, chính sách về quản lý tài chính công
Đẩy mạnh công khai và minh bạch trong quản lý tài chính công là cần thiết để nâng cao hiệu quả quản lý, đặc biệt là thực hiện đúng các quy định về công khai ngân sách nhà nước (NSNN) Đồng thời, cần đa dạng hóa các hình thức công khai NSNN Bên cạnh đó, việc tuyên truyền và giáo dục nhằm nâng cao nhận thức của người dân về quản lý tài chính công là rất quan trọng, giúp tăng cường vai trò giám sát của cộng đồng đối với việc thực hiện công khai NSNN.
THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT ĐẦU TƯ CÔNG Ở VIỆT
Thực tiễn áp dụng pháp luật đầu tư công ở Việt Nam
Ở VIỆT NAM HIỆN NAY VÀ THỰC TIỄN ÁP DỤNG
3.1 Thực trạng pháp luật đầu tƣ công ở Việt Nam hiện nay
3.1.1 Đối tượng đầu tư công
Quy định về đầu tư công (ĐTC) bắt nguồn từ Điều 5 của Luật ĐTC năm 2014, xác định các hoạt động đầu tư có hoặc không có công trình sử dụng nguồn vốn ĐTC Đây là cơ sở pháp lý quan trọng để xây dựng các quy định quản lý liên quan đến quy trình, trình tự và thủ tục, nhằm hỗ trợ các tổ chức và cá nhân trong việc triển khai thực hiện các hoạt động đầu tư.
Luật ĐTC năm 2019, sửa đổi, bổ sung năm 2022 đã cập nhật quy định về đối tượng ĐTC và bổ sung thêm các đối tượng tại Điều 5 để phù hợp với thực tế Đồng thời, luật cũng quy định việc tách riêng bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, giải phóng mặt bằng thành dự án độc lập cho các dự án nhóm A và dự án quan trọng Quốc gia (khoản 1 Điều 5).
Quy định này nhằm làm rõ hơn về khái niệm đối tượng, hiểu là những người, vật hoặc hiện tượng mà con người có tác động đến, bao gồm cả trong suy nghĩ và hành động, ví dụ như đối tượng nghiên cứu hay đối tượng khảo sát.
Lĩnh vực là phạm vi hoạt động, nghiên cứu phân biệt với các phạm vi hoạt động, nghiên cứu hác” 89]
Mặt khác, có thể thấy đối tượng ĐTC được quy định tương đối thống nhất với nguồn vốn ĐTC ( hoản 5, Điều 2, Luật ĐTC năm 2019, sửa đổi, bổ sung năm 2022)
Việc thống nhất nguồn vốn đầu tư công (ĐTC) và đối tượng ĐTC sẽ xây dựng quy trình riêng cho các dự án sử dụng vốn từ nguồn thu hợp pháp của các cơ quan nhà nước, nhằm tăng cường phân cấp và tự chịu trách nhiệm của các đơn vị Điều này đảm bảo công tác theo dõi, giám sát và tổng hợp báo cáo được thực hiện hiệu quả, phù hợp với quy định của pháp luật.
ĐỊNH HƯỚNG, GIẢI PHÁP TIẾP TỤC HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VÀ CƠ CHẾ ĐẢM BẢO THỰC HIỆN PHÁP LUẬT ĐẦU TƢ CÔNG Ở VIỆT NAM
Định hướng hoàn thiện pháp luật đầu tư công ở Việt Nam
4.1.1 Hoàn thiện pháp luật đầu tư công phù hợp với đường lối và chính sách Đảng và Nhà nước về đầu tư công
Chính sách phát triển kinh tế và hội nhập quốc tế của Đảng và Nhà nước đóng vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội và giao lưu quốc tế Đây là cơ sở lý luận cho việc xây dựng, tuyên truyền, giáo dục và thực hiện pháp luật, đặc biệt là pháp luật về ĐTC Do đó, việc hoàn thiện pháp luật ĐTC cần phải dựa trên việc nghiên cứu và quán triệt sâu sắc các quan điểm của Đảng và Nhà nước về phát triển kinh tế - xã hội và hội nhập quốc tế.
Nhận thức rõ rằng tăng trưởng chủ yếu phụ thuộc vào vốn đầu tư và các nguồn lực khác đã đến mức hạn chế, Đảng và Chính phủ đã triển khai nhiều chủ trương tái cơ cấu nền kinh tế, chuyển đổi mô hình tăng trưởng nhằm nâng cao chất lượng, năng suất, hiệu quả và sức cạnh tranh Cải cách thể chế và phân bổ, sử dụng nguồn lực xã hội được xác định là yếu tố then chốt cho các mục tiêu này Một giải pháp quan trọng là cải cách thị trường các yếu tố sản xuất, giúp huy động và phân bổ nguồn lực hiệu quả, dựa trên nguyên tắc thị trường, đảm bảo nguồn lực được phân bổ vào các ngành, lĩnh vực và vùng có hiệu quả cao.
Việc hoàn thiện pháp luật ĐTC cần dựa trên các mục đích và nguyên tắc của Đảng, bao gồm: (i) Thể chế hóa các quan điểm và chính sách của Nhà nước, thực hiện cơ cấu lại nền kinh tế theo Nghị quyết số 05-NQ/TW; (ii) Tăng cường nguyên tắc công khai, minh bạch và trách nhiệm cá nhân trong việc lựa chọn dự án đầu tư dựa trên hiệu quả kinh tế - xã hội; (iii) Cải cách công tác lập và thẩm định dự án ĐTC theo thông lệ quốc tế, thực hiện ước tính định lượng hiệu quả kinh tế xã hội; (iv) Đảm bảo sự thống nhất giữa các luật quản lý ĐTC, đặc biệt là giữa Luật ĐTC, Luật Ngân sách nhà nước, Luật Xây dựng, Luật Bảo vệ môi trường và Luật Đất đai; (v) Nâng cao hiệu quả đầu tư từ nguồn vốn nhà nước, phù hợp với chiến lược phát triển kinh tế - xã hội; (vi) Chống thất thoát, lãng phí và đảm bảo tính minh bạch trong hoạt động đầu tư sử dụng nguồn vốn nhà nước.
4.1.2 Hoàn thiện pháp luật đầu tư công theo hướng đồng bộ, thống nhất, minh bạch, ổn định và khả thi
Một trong những yêu cầu quan trọng của pháp chế tại Việt Nam hiện nay là đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ, minh bạch và khả thi của hệ thống pháp luật Để đạt được điều này, mỗi bộ phận trong hệ thống pháp luật cần phải phù hợp với các bộ phận khác và đạt được sự thống nhất trong chính các yếu tố, quy định cấu thành bộ phận đó.
Các quy định pháp luật về ĐTC không tách rời mà luôn tồn tại trong một chỉnh thể thống nhất, tương tác và bổ sung cho nhau Việc sửa đổi, bổ sung các quy định này cần đảm bảo tính toàn diện, thống nhất, đồng bộ và khả thi Nếu chỉ tập trung vào một khía cạnh nào đó như cơ cấu nguồn vốn, phân cấp quản lý hay quy trình giám sát, sẽ làm giảm hiệu lực và hiệu quả của pháp luật về ĐTC Do đó, cần xác định đầy đủ và chi tiết mọi vấn đề cần sửa đổi, bổ sung trong quá trình hoàn thiện các quy định pháp luật về ĐTC.
Để kiểm soát ĐTC hiệu quả, cần có sự can thiệp đồng bộ từ nhiều lĩnh vực pháp luật, không chỉ dựa vào một đạo luật riêng biệt Việc sửa đổi và hoàn thiện các quy định về ĐTC phải được thực hiện một cách thống nhất với các quy phạm pháp luật khác Đặc biệt, cần chú trọng đến các quy định pháp luật trong các lĩnh vực có liên quan trực tiếp đến ĐTC.
Luật thực hành tiết kiệm và chống lãng phí, Luật Phòng, chống tham nhũng, Luật Ngân sách Nhà nước, Luật Quy hoạch, Luật Xây dựng, Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư, và Luật Bảo vệ môi trường là những văn bản pháp lý quan trọng nhằm quản lý hiệu quả nguồn lực, bảo vệ tài sản công và phát triển bền vững Các luật này góp phần tạo ra khung pháp lý chặt chẽ, thúc đẩy sự minh bạch và trách nhiệm trong quản lý nhà nước, đồng thời khuyến khích đầu tư và bảo vệ môi trường, hướng tới sự phát triển kinh tế xã hội toàn diện.
Pháp luật có vai trò quan trọng trong quản lý xã hội và hoạt động đầu tư công, nhưng cũng có những giới hạn nhất định Nhiều vấn đề cần giải quyết bằng ý thức hệ và nhận thức chính trị, không thể chỉ dựa vào công cụ pháp luật Quan niệm về công hữu và vai trò của Nhà nước trong phát triển, cũng như sự chủ đạo của doanh nghiệp nhà nước, chỉ có thể thay đổi qua tranh luận xã hội và nhận thức của lãnh đạo Do đó, pháp luật không phải là công cụ duy nhất, mà là công cụ hiệu quả nhất trong quản lý Hơn nữa, các hạn chế trong đầu tư công đôi khi không phải do thiếu sót trong quy định pháp luật, mà xuất phát từ cơ chế thực hiện pháp luật Vì vậy, nghiên cứu hoàn thiện pháp luật đầu tư công cần đảm bảo tính khả thi của hệ thống pháp luật hiện hành.
4.1.3 Hoàn thiện pháp luật đầu tư công theo hướng thúc đẩy, hỗ trợ phát tri n kinh tế xã hội, cung cấp hàng h a, dịch vụ công và v mục đ ch công
Hoạt động ĐTC đóng vai trò quan trọng trong phát triển bền vững và xã hội, đặc biệt đối với các nền kinh tế đang phát triển Được xem là động lực thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, ĐTC không chỉ ảnh hưởng trực tiếp đến sự phát triển kinh tế mà còn gián tiếp góp phần xây dựng một xã hội tiến bộ Đầu tư hợp lý và đồng bộ từ ĐTC giúp nâng cao thu nhập, cải thiện mức sống và tiếp cận các dịch vụ cơ bản như y tế và giáo dục Hơn nữa, ĐTC còn góp phần giảm thất nghiệp, nâng cao chất lượng lao động và tạo ra cơ sở hạ tầng thu hút đầu tư trong nước và quốc tế, từ đó tạo công ăn việc làm và nâng cao kỹ năng cho người lao động.
Trong mô hình tăng trưởng mới, cần phải từ bỏ hoàn toàn căn bệnh "nghiện" dự án đầu tư công để đạt được tốc độ tăng trưởng kinh tế cao Các tiêu chuẩn xác định mục tiêu hoàn thiện pháp luật về đầu tư công cần được xây dựng rõ ràng và minh bạch, nhằm thúc đẩy phát triển bền vững Điều này bao gồm việc kết hợp hài hòa giữa phát triển kinh tế và đảm bảo công bằng, tiến bộ xã hội, sử dụng hợp lý tài nguyên quốc gia, bảo vệ môi trường, và tuân thủ nguyên tắc phát triển bền vững, đảm bảo rằng sự phát triển hôm nay không ảnh hưởng đến lợi ích của các thế hệ tương lai.
4.1.4 Hoàn thiện pháp luật đầu tư công theo hướng kế thừa và tiếp thu có chọn lọc kinh nghiệm lập pháp nước ngoài
Việc hoàn thiện quy định pháp luật về đầu tư công (ĐTC) cần kế thừa có chọn lọc và tham khảo kinh nghiệm quốc tế để phát triển các quy phạm pháp luật một cách tích cực, không chỉ sao chép mà còn nâng cao và hoàn thiện nội dung Kinh nghiệm từ các quốc gia như Trung Quốc, Pháp, Anh, Hàn Quốc và Chile cung cấp bài học quý giá cho Việt Nam trong việc đổi mới chính sách và hoàn thiện pháp luật ĐTC, nhằm rút ngắn quá trình phát triển và giảm thiểu rủi ro Đối với Việt Nam, cần thiết có một văn bản pháp lý vững mạnh để quản lý hiệu quả nguồn vốn Nhà nước, đặc biệt là ngân sách đầu tư phát triển, chiếm tỷ trọng lớn trong tổng ngân sách quốc gia.
Đầu tư công cần tập trung vào phát triển dịch vụ và cơ sở hạ tầng ưu tiên cao như y tế và giáo dục Cần tìm hiểu các cơ hội hợp tác công tư để giảm bớt gánh nặng cho nguồn lực công hạn chế Mục tiêu của đầu tư công chủ yếu nhằm phục vụ chính sách công, khắc phục khuyết tật của kinh tế thị trường và thúc đẩy đầu tư khu vực tư nhân thông qua các cơ chế đặc thù như phát triển hình thức đối tác công tư.
Khi triển khai các hình thức đầu tư công, cần phải tính toán cẩn thận để đảm bảo đạt hiệu quả kinh tế - xã hội cao nhất, đồng thời hài hòa lợi ích của khu vực tư nhân tham gia đầu tư.
Vai trò của Nhà nước trong quyết định chủ trương và đầu tư là rất quan trọng để nâng cao hiệu quả đầu tư công Cần nâng cao năng lực của Nhà nước trong việc lập kế hoạch, thẩm định, theo dõi và thực hiện các dự án đầu tư công lớn Nhà nước nên đánh giá các phương án tiềm năng để xác định lựa chọn đầu tư tối ưu, bao gồm việc thu hút đầu tư tư nhân như một nguồn thay thế Đảm bảo sự cân bằng giữa đầu tư công cấp quốc gia và cấp tỉnh sẽ giúp xác định mục tiêu đầu tư tốt hơn và nâng cao trách nhiệm giải trình Cần có cơ chế phân cấp đầu tư công hợp lý, trong đó cấp quyết định đầu tư phải chịu trách nhiệm về nguồn vốn và quản lý, giám sát hiệu quả đầu tư Đồng thời, cần thiết lập quy định rõ ràng về trách nhiệm giải trình và giám sát hiệu quả đầu tư, đi kèm với chế tài nghiêm ngặt đối với các vi phạm Để thực hiện hiệu quả, cần phân định rõ phạm vi, thẩm quyền và trách nhiệm quyết định đầu tư công với trách nhiệm quản lý nhà nước của các cấp hành chính, đồng thời thực thi trách nhiệm hành chính với kỷ luật nghiêm ngặt.
Kế hoạch Đầu tư công (ĐTC) cần phải liên kết chặt chẽ với kế hoạch ngân sách trung hạn và hàng năm Hoạt động ĐTC chỉ được triển khai khi có kế hoạch ngân sách đã được phê duyệt, đồng thời giải ngân phải theo tiến độ dự án để đảm bảo sử dụng hiệu quả từng đồng vốn ĐTC Điều này giúp tránh lãng phí nguồn vốn hạn chế và không tạo thêm áp lực lên nợ công quốc gia.
Giải pháp tiếp tục hoàn thiện quy định pháp luật đầu tư công
4.2.1 Về đối tượng đầu tư công
Nội dung quy định pháp luật về đối tượng đầu tư công (ĐTC) sẽ xác định rõ lĩnh vực hoạt động của ĐTC, giúp nhà đầu tư xác định chính xác phạm vi hoạt động đầu tư, từ đó khắc phục tình trạng đầu tư phân tán và thiếu đồng bộ Quy định này nhằm tránh nguy cơ lãng phí và nâng cao hiệu quả đầu tư Để đạt được điều này, các quy định cần được xây dựng trên cơ sở phù hợp với vai trò của nhà nước trong nền kinh tế thị trường và tương thích với phạm vi điều chỉnh, đối tượng đầu tư công cũng như các loại dự án đầu tư công.
Theo thống kê, Đầu tư công (ĐTC) của một số nước chủ yếu tập trung vào việc xây dựng cơ sở hạ tầng thiết yếu như đường bộ, đường sắt, nhà ở và hệ thống giáo dục Các chính sách hỗ trợ tài chính cho quỹ hưu trí và người lao động cũng được chú trọng, bên cạnh việc hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ thông qua miễn thuế thu nhập doanh nghiệp trong một khoảng thời gian Đặc biệt, Úc đầu tư vào các dự án đào tạo, trong khi Canada tập trung vào đầu tư vào đường, cầu, giao thông công cộng, hệ thống nước sạch và chăm sóc y tế, cũng như hỗ trợ các lĩnh vực kinh tế dễ bị ảnh hưởng bởi khủng hoảng như nông nghiệp và công nghiệp sản xuất Ngoài ra, các khoản ĐTC cũng hướng tới việc đầu tư cho quốc phòng, phát triển bền vững và công nghệ sạch, cùng với việc cải thiện hệ thống công ích như bệnh viện và nhà trẻ Tại Bỉ, phần lớn các khoản ĐTC tập trung vào việc mở rộng và sửa chữa các công trình hiện có, với rất ít dự án đầu tư mới được phê duyệt.
Kinh nghiệm từ các quốc gia và thực tiễn pháp luật đầu tư công (ĐTC) cho thấy rằng, tại Việt Nam, nhà nước nên giới hạn vai trò của mình trong các hoạt động mà khu vực tư nhân không thể thực hiện do năng lực và nguồn lực hạn chế ĐTC cần tập trung vào phát triển dịch vụ và cơ sở hạ tầng ưu tiên cao như y tế và giáo dục Cần khám phá các cơ hội hợp tác công tư để giảm bớt gánh nặng cho nguồn lực công hạn chế Nghị quyết về kế hoạch ĐTC trung hạn giai đoạn 2021 - 2025, được Quốc hội thông qua vào ngày 28/7/2021, đã đưa ra định hướng rõ ràng cho đối tượng ĐTC.
Vì vậy, kiến nghị cụ thể:
Thứ nhất, ĐTC cần tập trung vào các đối tượng chủ yếu sau:
(1) Xây dựng cơ sở hạ tầng thiết yếu (đường sắt, nhà ở, hệ thống giáo dục);
(2) Hỗ trợ tài chính cho quỹ hưu trí, người lao động;
(3) Hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ (ví dụ miễn thuế thu nhập doanh nghiệp trong một khoảng thời gian);
(4) Các dự án đào tạo; hệ thống nước sạch và chăm sóc y tế;
Đầu tư và nâng cấp nhà xã hội là cần thiết để hỗ trợ người mua nhà, đồng thời giảm thuế thu nhập cá nhân và doanh nghiệp Điều này sẽ giúp đỡ các thành phần kinh tế và cộng đồng dễ bị ảnh hưởng bởi khủng hoảng kinh tế, đặc biệt trong lĩnh vực nông nghiệp và công nghiệp sản xuất.
Đầu tư tập trung vào những lĩnh vực nhất định giúp Nhà nước kiểm soát tốt hơn nguồn vốn và quá trình triển khai dự án đầu tư công Với ngân sách hạn chế và nợ công lớn, Việt Nam cần xây dựng cơ chế quản lý vốn đầu tư công hiệu quả Đầu tư cần có trọng tâm, hướng đến các lĩnh vực trọng yếu và nhạy cảm, mà chỉ Nhà nước mới có khả năng đầu tư và mang lại hiệu quả cao nhất về mặt kinh tế và xã hội.
Thứ hai, cần chuẩn hóa khái niệm ĐTC để đảm bảo sự tương thích với đối tượng ĐTC, từ đó xác định rõ ràng và thu hẹp phạm vi điều chỉnh của Luật ĐTC.
Theo phân tích, khái niệm Đầu tư công (ĐTC) trong Luật ĐTC 2019 chưa thể hiện rõ nét bản chất kinh tế - tài chính của nó Tác giả đề xuất rằng Luật cần ghi nhận ĐTC là đầu tư do Nhà nước chủ trì hoặc ủy quyền từ nguồn vốn của Nhà nước hoặc nguồn vốn khác do Nhà nước huy động, nhằm phục vụ phát triển kinh tế xã hội và cung cấp hàng hóa, dịch vụ công Với cách hiểu này, ĐTC có thể sử dụng mọi nguồn vốn để phát triển kinh tế xã hội, thu hút và huy động nguồn lực từ cả vốn trong nước và nước ngoài, cũng như từ khu vực tư nhân Đồng thời, ĐTC có thể được thực hiện bởi nhiều chủ thể khác nhau trong nền kinh tế, bao gồm các cơ quan nhà nước, chính phủ và doanh nghiệp tư nhân.
Phạm vi điều chỉnh của Luật ĐTC cần được cân nhắc để tập trung vào quản lý và sử dụng vốn đầu tư công, đảm bảo tính hiệu quả và đúng đối tượng Theo Ngân hàng Thế giới, tám bước quản lý ĐTC bao gồm: (1) Định hướng và rà soát dự án đầu tư, (2) Thẩm định dự án, (3) Thẩm định độc lập, (4) Lựa chọn và lập ngân sách dự án, (5) Đấu thầu và triển khai dự án, (6) Điều chỉnh và thay đổi dự án, (7) Vận hành dự án, và (8) Đánh giá và kiểm toán dự án hoàn thành Việc áp dụng các bước này sẽ giúp lựa chọn và thực hiện những dự án đầu tư có hiệu quả kinh tế xã hội cao nhất, phù hợp với vai trò của nhà nước trong nền kinh tế thị trường.
4.2.2 Về nguồn vốn đầu tư công và phương thức đầu tư công
Nguồn vốn Đầu tư công (ĐTC) trên thế giới chủ yếu đến từ ngân sách nhà nước (NSNN), vì ĐTC là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các lĩnh vực đặc biệt mà không nhằm mục đích sinh lời Tuy nhiên, với sự phát triển mạnh mẽ của kinh tế tư nhân, nhiều quốc gia đã thay đổi tư duy về nguồn vốn ĐTC Tại Anh, từ nửa cuối thế kỷ XX, đã xuất hiện các tranh cãi liên quan đến quyết định ĐTC, quản lý giá cả và phân bổ lợi nhuận từ các tổ chức độc quyền Các dự án ĐTC có thể nhận tài trợ trực tiếp từ Chính phủ hoặc kêu gọi nguồn vốn đầu tư khác, trong khi một số ngành như ga, điện, và đường sắt đã được tư nhân hóa Nhà nước khuyến khích đầu tư tư nhân vào các lĩnh vực như bệnh viện và trường học, với toàn bộ chi phí đầu tư do tư nhân chi trả và Nhà nước thuê hoặc mua lại.
Vốn ĐTC là yếu tố vật chất trực tiếp quyết định tốc độ tăng trưởng kinh tế
Sự thay đổi của vốn đầu tư có tác động trực tiếp đến cung tiền và lạm phát, với ảnh hưởng khác nhau trong ngắn hạn và dài hạn tùy thuộc vào chiến lược phân bổ vốn và quản lý đầu tư của từng quốc gia Theo Luật Đầu tư 2019, nguồn vốn đầu tư công (ĐTC) của Việt Nam đã phản ánh rõ nét các nguồn lực tài chính, đồng thời cho thấy xu hướng giảm dần của nguồn lực đầu tư từ Nhà nước, dẫn đến hạn chế trong việc điều tiết phát triển Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư cũng chứng tỏ rằng ĐTC không chỉ phụ thuộc vào ngân sách nhà nước (NSNN).
Xem xét các nguồn vốn Đầu tư công (ĐTC) theo quy định của Luật vẫn gặp một số vướng mắc Cần cân nhắc phạm vi nguồn vốn ĐTC để đảm bảo quản lý chặt chẽ, đồng thời tăng cường tính chủ động cho các tổ chức sử dụng nguồn vốn này Hiệu quả của ĐTC thường được đánh giá qua mối quan hệ giữa các yếu tố đầu vào, đầu ra và kết quả đạt được Các nguồn vốn đầu tư phải được sử dụng để đạt mục tiêu tăng trưởng, từ đó nâng cao mức sống của cư dân, dựa trên các quy định pháp luật ĐTC hợp lý.
Các đơn vị sự nghiệp công lập cần lập kế hoạch đầu tư công hàng năm và trung hạn, tuy nhiên, quy trình đầu tư hiện tại có thể gây cản trở cho việc mở rộng và nâng cao chất lượng dịch vụ Do đó, kiến nghị rằng Luật Đầu tư công chỉ nên quy định các nguyên tắc cơ bản trong quản lý và sử dụng nguồn vốn, đồng thời phân cấp quyền hạn và trách nhiệm cho các Bộ, cơ quan trung ương và địa phương trong việc phê duyệt và giao kế hoạch nguồn vốn, đảm bảo tính công khai và minh bạch qua văn bản dưới luật.
Đối với nguồn vốn đầu tư công (ĐTC) cho xây dựng công trình, cần tuân thủ quy định của Luật Xây dựng từ giai đoạn lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi cho đến nghiệm thu và bàn giao công trình Những vấn đề này đã được quy định rõ trong Luật Xây dựng Nếu cần điều chỉnh các hoạt động xây dựng, Luật ĐTC chỉ nên tập trung vào quyết định đầu tư, kế hoạch cấp vốn, đảm bảo nguồn vốn đầy đủ, cũng như các biện pháp hạn chế tình trạng nợ đọng, thi công kéo dài và tình trạng công trình bị đình trệ do thiếu vốn hoặc phân bổ vốn không hợp lý.
4.2.3 Về chủ th tham gia và trình t , thủ tục đầu tư công
Trong bối cảnh toàn cầu, việc định hướng, rà soát, sàng lọc và thẩm định dự án đầu tư (ĐTC) đang được thực hiện hiệu quả với sự phân cấp rõ ràng Trung Quốc, với Luật Quy hoạch và sự quản lý của Ủy ban kế hoạch nhà nước, đã giảm trách nhiệm của chính phủ trong quyết định đầu tư, chỉ yêu cầu Quốc hội phê duyệt các dự án có vốn đầu tư trên 5 tỷ nhân dân tệ Trong khi đó, Chile nổi bật với hệ thống đánh giá đầu tư quốc gia (SNI) do Bộ Tài chính và Bộ Kế hoạch quản lý, sử dụng phương pháp lợi ích-chi phí để thẩm định dự án ĐTC Hàn Quốc cũng có mô hình hiệu quả với Trung tâm Quản lý đầu tư hạ tầng công-tư độc lập, giúp tăng tính độc lập trong quy trình thẩm định và quyết định dự án.
Tại Anh, các dự án đường bộ có giá trị trên 500 triệu Bảng Anh (tương đương 16.500 tỷ đồng) phải được Bộ Tài chính phê duyệt Mức độ tham gia của Bộ Tài chính trong việc rà soát và thẩm định các dự án sẽ phụ thuộc vào quy mô và độ phức tạp của từng dự án.