(LUẬN án TIẾN sĩ) chế định thủ tướng chính phủ ở việt nam

Tình hình nghiên cứu trong nước liên quan đến đề tài luận án

a) Về vị trí, vai trò của Thủ tướng Chính phủ ở Việt Nam

Trên phương diện lý luận và pháp lý, các nghiên cứu đã tập trung phân tích vị trí, tính chất, chức năng và vai trò của Thủ tướng Chính phủ (TTCP), từ đó giúp nhận diện rõ ràng TTCP ở Việt Nam.

Trước hết, Thủ tướng Chính phủ (TTCP) là người đứng đầu Chính phủ và hệ thống hành chính nhà nước Mặc dù vị trí pháp lý này chỉ được khẳng định chính thức trong Hiến pháp năm 2013, nhưng các nghiên cứu trước đó như của Nguyễn Đăng Dung (2007) và Bùi Xuân Đức (2007) đã thể hiện quan điểm chung về vai trò quan trọng của TTCP trong việc chịu trách nhiệm lãnh đạo bộ máy nhà nước.

Một số tác giả cho rằng Thủ tướng Chính phủ (TTCP) ở Việt Nam đóng vai trò là người đứng đầu hành pháp Theo tác giả Phạm Tuấn Khải trong bài viết "Những bất cập về chế định," có những vấn đề cần được xem xét liên quan đến chức năng và quyền hạn của TTCP trong hệ thống chính trị Việt Nam.

Theo Hiến pháp hiện hành, quyền hành pháp tại Việt Nam được trao cho Chính phủ, với Thủ tướng là người đứng đầu Điều này đã được nhấn mạnh trong Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 3, 2012, và được đồng thuận bởi nhiều tác giả, trong đó có Nguyễn Đăng Dung (2004).

Tính nhân bản của Hiến pháp và bản tính của các cơ quan nhà nước, Nxb Tƣ pháp, Hà

Nội; Hoàng Thị Ngân (2010), Vị trí pháp lý của TTCP, Tổ chức nhà nước, số 6; Văn

Tất Thu (2013) đã nghiên cứu về địa vị pháp lý của Chính phủ và đề xuất các kiến nghị sửa đổi, bổ sung liên quan đến chế định Chính phủ trong Hiến pháp 1992 Bài viết được đăng tải trên Tạp chí Quản lý nhà nước số 208, góp phần làm rõ những vấn đề pháp lý và cải cách cần thiết trong cơ cấu tổ chức của Chính phủ.

Tác giả Bùi Thị Thanh Thúy trong bài viết "Quyền hành pháp và chủ thể thực hiện quyền hành pháp" trên Tạp chí Tổ chức Nhà nước số 8, năm [năm cụ thể], đã trình bày những quan điểm đa dạng về quyền hành pháp, mở ra những cách hiểu khác nhau về chủ thể thực hiện quyền này.

Năm 2016, không thừa nhận Thủ tướng Chính phủ là người đứng đầu hành pháp ở Việt Nam, mặc dù vẫn công nhận Thủ tướng là trung tâm của hành pháp Nguyên nhân chủ yếu đến từ việc tổ chức bộ máy nhà nước theo nguyên tắc tập quyền XHCN Tác giả Nguyễn Cửu Việt, trong bài viết “Vị trí, vai trò của Chính phủ trong Hiến pháp của Nhà nước pháp quyền”, cũng dựa vào nguyên tắc tập quyền XHCN để lý giải việc không thể khẳng định Chính phủ là cơ quan hành pháp cao nhất ở Việt Nam, từ đó gián tiếp bác bỏ quan điểm rằng người đứng đầu Chính phủ đồng thời là người đứng đầu hành pháp.

Mặc dù còn nhiều ý kiến khác nhau về vị trí pháp lý của Thủ tướng Chính phủ (TTCP), nhưng hầu hết các tác giả đều nhấn mạnh vai trò quan trọng của chức danh này trong lãnh đạo và điều hành hoạt động của Chính phủ cũng như hệ thống hành chính nhà nước TTCP không chỉ định hướng chính trị cho hoạt động của Chính phủ mà còn đóng vai trò then chốt trong việc hoạch định chính sách quốc gia Do đó, nhiều tác giả cho rằng ở Việt Nam, TTCP vừa là nhà chính trị vừa là nhà hành chính, nhưng tầm quan trọng của vai trò chính trị vượt trội hơn Những nội dung này đã được đề cập trong các nghiên cứu như của Bùi Xuân Đức (2007) và Hoàng Thị Ngân.

Vị trí pháp lý của Thủ tướng Chính phủ (TTCP) tại Việt Nam được quy định rõ ràng trong các văn bản pháp luật Theo nghiên cứu của Phạm Hồng Thái (2010), sự liên tục của hành pháp và quyền lực hành chính có ảnh hưởng lớn đến cách thức hình thành chức vụ Thủ tướng Cách thức này không chỉ phản ánh cơ cấu tổ chức nhà nước mà còn thể hiện sự tương tác giữa các cơ quan hành chính trong việc thực hiện quyền lực.

Mặc dù nhiều ý kiến cho rằng cách thức hình thành Thủ tướng Chính phủ (TTCP) ở Việt Nam hiện nay phù hợp với mô hình chính thể, một số tác giả lại đề xuất cần có sự thay đổi Trong bài viết "Đổi mới tổ chức và hoạt động của Chính phủ trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền ở nước ta hiện nay," đăng trên Tạp chí Luật học số 4 năm 2004, tác giả Vũ đã nêu rõ quan điểm này.

Hồng Anh kiến nghị rằng Quốc hội không nên bầu Thủ tướng Chính phủ (TTCP) mà nên áp dụng chế độ bầu cử trực tiếp từ nhân dân, nhằm nâng cao vị thế và tạo áp lực lớn hơn lên người đứng đầu Chính phủ Tác giả Vũ Thư cho rằng vai trò của Quốc hội trong việc hình thành chức danh TTCP vẫn cần được duy trì, nhưng cần thiết lập cơ chế cạnh tranh trong ứng cử và bầu cử để chọn ra những người thực sự tài năng, có khả năng lãnh đạo và điều hành Chính phủ cũng như toàn bộ hệ thống hành chính nhà nước.

Trên phương diện lý luận, nhiều nghiên cứu đã phân tích tính chất, cấu trúc và nội dung của nhiệm vụ cũng như quyền hạn của Thanh tra Chính phủ (TTCP) Các vấn đề quan trọng bao gồm sự phân định thẩm quyền giữa TTCP và tập thể Chính phủ, cũng như giữa TTCP và các thành viên Chính phủ Bên cạnh đó, cơ chế kiểm soát quyền lực đối với TTCP cũng được đề cập một cách nổi bật trong các tài liệu, đặc biệt là trong bài viết về thẩm quyền của TTCP.

Chính phủ theo Hiến pháp 2013 và Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 19 năm 2017 của tác giả Nguyễn Cửu Việt

Trong bài viết "Một số kiến nghị nhằm giảm tải khối lượng công việc của Chính phủ và TTCP" trên Tạp chí Quản lý nhà nước, tác giả Nguyễn Quốc Thắng chỉ ra hai phương thức thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn của TTCP: (1) thông qua việc xây dựng và ban hành thể chế, pháp luật; (2) bằng các mệnh lệnh hành chính, chỉ đạo trực tiếp Xu hướng hiện nay cho thấy phương thức quản lý gián tiếp, vĩ mô ngày càng được chú trọng, với pháp luật trở thành công cụ quan trọng nhất trong việc thực hiện thẩm quyền của TTCP Về mặt pháp lý, thẩm quyền của TTCP được xác định qua hai khía cạnh: người đứng đầu Chính phủ và người đứng đầu hệ thống hành chính nhà nước Kể từ khi có Hiến pháp năm 2013 và Luật TCCP năm 2015, nhiều tác giả như Nguyễn Cửu Việt (2017) đã phân tích những điểm mới cơ bản về nhiệm vụ và quyền hạn của TTCP.

Thẩm quyền của Chính phủ theo Hiến pháp 2013 và Luật Tổ chức Chính phủ năm

Năm 2015, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 19 đã đăng tải bài viết của Vũ Thư (2014) về quy định của Hiến pháp sửa đổi năm 2013 liên quan đến Chính phủ và những vấn đề trong việc triển khai thi hành Tạp chí Nhà nước cũng đã có những phân tích sâu sắc về các khía cạnh này.

Thực tiễn pháp luật và việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của TTCP đang thu hút sự quan tâm của nhiều nhà nghiên cứu Các công trình nghiên cứu về thẩm quyền của TTCP, bao gồm cả những tác phẩm liên quan đến Hiến pháp và Luật TCCP trước đây, đều chỉ ra sự quá tải trong nhiệm vụ và quyền hạn cụ thể của TTCP Đặc biệt, vấn đề phân định thẩm quyền giữa TTCP và tập thể Chính phủ được xem là một trong những hạn chế cơ bản nhất, như đã được đề cập trong bài viết về Quy định của Hiến pháp sửa đổi năm.

Đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu

Qua khảo sát tình hình nghiên cứu, nhiều học giả trong và ngoài nước đã đề cập đến đề tài “Chế định TTCP ở Việt Nam” theo những cách tiếp cận đa dạng và ở các mức độ khác nhau Các nghiên cứu này đã đạt được những thành tựu đáng kể trong việc làm rõ các khía cạnh liên quan đến chế định TTCP.

Thứ nhất, về phương diện nhận thức:

Các tài liệu nước ngoài cung cấp nguồn kiến thức phong phú về TTCP trên thế giới

Các vấn đề chủ yếu liên quan đến người đứng đầu Chính phủ của các quốc gia, bao gồm vị trí pháp lý, vai trò, chức năng, cách thức hình thành, thẩm quyền, trách nhiệm và mối quan hệ với các thiết chế quyền lực khác, đã được làm sáng tỏ Dựa trên nguồn tri thức đa dạng này, tác giả Luận án có cơ hội so sánh Thủ tướng Chính phủ (TTCP) của một số nước với TTCP Việt Nam, từ đó nhận diện những điểm tương đồng và khác biệt, rút ra những bài học kinh nghiệm quý giá cho việc hoàn thiện chế định TTCP tại Việt Nam.

Tài liệu trong nước về Thanh tra Chính phủ (TTCP) ở Việt Nam cung cấp thông tin quý giá, khai thác những khía cạnh cụ thể của chế định TTCP theo pháp luật Việt Nam, phù hợp với đặc trưng của nhà nước và xã hội Việt Nam Nhiều nội dung được nghiên cứu sâu sắc, như nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của TTCP, cũng như sự phân định thẩm quyền giữa TTCP, Chính phủ và các Bộ trưởng Dựa trên những tri thức này, tác giả Luận án dễ dàng nhận diện những khoảng trống pháp lý cần lấp đầy và đề xuất các giải pháp đột phá nhằm thúc đẩy sự phát triển của chế định TTCP tại Việt Nam hiện nay.

Thứ hai, về phương diện lý luận – pháp lý:

Các tài liệu nước ngoài đóng góp quan trọng cho nghiên cứu Thủ tướng Chính phủ (TTCP), cho thấy TTCP không chỉ là cá nhân nắm quyền điều hành mà còn phản ánh các vấn đề cốt lõi về hình thức chính thể, nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước, và mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp Nghiên cứu TTCP ở các quốc gia như Anh, Đức, Nhật Bản, Pháp, và Nga cung cấp những phác thảo cơ bản về mô hình người đứng đầu Chính phủ, gắn liền với đặc trưng của từng hình thức chính thể Điều này tạo tiền đề cho việc nghiên cứu TTCP nước ngoài từ góc nhìn so sánh, vừa cụ thể vừa khái quát.

Các tài liệu trong nước đóng vai trò quan trọng trong việc hỗ trợ tác giả Luận án, cả về lý luận lẫn pháp lý Những tranh luận xung quanh vai trò của Thủ tướng Chính phủ (TTCP) tại Việt Nam, như việc xác định TTCP là người đứng đầu hành pháp hay chỉ là nhân vật trung tâm của quyền hành pháp, cùng với việc duy trì nguyên tắc “Chính phủ thảo luận tập thể, quyết định theo đa số” đối với những vấn đề quan trọng, đã góp phần làm phong phú thêm nền tảng lý luận còn mỏng manh Hơn nữa, các vấn đề về cơ chế ràng buộc trách nhiệm cá nhân của TTCP trước Quốc hội cũng mở ra những gợi ý cần thiết để cải thiện quy định pháp luật liên quan đến TTCP tại Việt Nam.

Thứ ba, về phương diện thực tiễn:

Các tài liệu nước ngoài nêu rõ xu hướng phát triển của chế định TTCP toàn cầu thông qua thực tiễn hoạt động ở các quốc gia khác nhau Trong khi đó, các tài liệu trong nước đóng góp quan trọng bằng việc đánh giá thực trạng chế định TTCP tại Việt Nam, bao gồm cả khía cạnh pháp luật và tổ chức thực hiện pháp luật Dựa trên những đánh giá này, tác giả có lợi thế trong việc xác định quan điểm, phương hướng và giải pháp nhằm hoàn thiện chế định TTCP ở Việt Nam hiện nay.

Để nghiên cứu về Thể chế Chính phủ (TTCP), các nhà nghiên cứu trong và ngoài nước sử dụng nhiều phương pháp khác nhau, bao gồm phương pháp liên ngành và phương pháp so sánh Phương pháp liên ngành cho phép xem xét TTCP không chỉ từ góc độ khoa học pháp lý mà còn kết hợp với khoa học chính trị Trong khi đó, phương pháp so sánh giúp hiểu rõ hơn về mối tương quan giữa các cá nhân đứng đầu Chính phủ trong các thời kỳ khác nhau, cũng như so sánh giữa TTCP của các quốc gia và các đại diện chính thể Bên cạnh đó, cách tiếp cận tổng thể về TTCP đặt nó trong mối liên hệ với các yếu tố chính trị, kinh tế, văn hóa – xã hội, phong cách cá nhân và đặc thù quốc gia Đối với tài liệu trong nước, phương pháp phân tích và tổng hợp được sử dụng phổ biến Từ sự đa dạng về phương pháp nghiên cứu này, tác giả Luận án có thể áp dụng để nghiên cứu chế định TTCP ở Việt Nam một cách toàn diện và chuyên sâu.

Mặc dù đã đạt được nhiều thành tựu trong nghiên cứu về TTCP, nhưng tình hình hiện tại cho thấy vẫn còn nhiều khoảng trống và vấn đề cần được bổ sung và phát triển cả trong nước và quốc tế.

Một là, chƣa có một công trình nào nghiên cứu một cách tổng thể, hệ thống về TTCP

Việt Nam hiện chưa có nhiều tài liệu nghiên cứu bằng tiếng Anh về thể chế chính phủ, chủ yếu chỉ có những phân tích về thể chế ở Anh và một số quốc gia phương Tây, trong khi Nhật Bản là đại diện duy nhất của châu Á được nhắc đến Các nghiên cứu bằng tiếng Việt về thể chế chính phủ tại Việt Nam cũng còn khá rời rạc, thường nằm trong các công trình về chính phủ, hệ thống cơ quan hành chính nhà nước hoặc bộ máy nhà nước nói chung.

Các tài liệu nước ngoài thường phân tích và đánh giá người đứng đầu Chính phủ từ góc độ chính trị học, chính trị học so sánh hoặc kết hợp với khoa học pháp lý Trong khi đó, tài liệu trong nước chủ yếu xem xét các vấn đề liên quan đến Thủ tướng Chính phủ (TTCP) từ phương diện pháp lý, nhưng lại chỉ dừng lại ở những khía cạnh riêng lẻ Hiện nay, vẫn thiếu các nghiên cứu toàn diện về TTCP Việt Nam dưới góc độ chế định pháp luật.

Nghiên cứu về TTCP thường gắn liền với các quốc gia hoặc nhóm quốc gia nhất định trong tài liệu nước ngoài Tại mỗi quốc gia, các tác giả thường tập trung vào những TTCP cụ thể trong các thời kỳ lịch sử nhất định.

Nghiên cứu so sánh giữa Thủ tướng Winstern Churchill và Thủ tướng Gerhard Schröder, cũng như giữa Thủ tướng Tony Blair và Thủ tướng Angela Merkel, đã chỉ ra sự khác biệt giữa các hệ thống chính trị của Anh và Đức Tuy nhiên, những kết luận tổng quát về đặc điểm của các thể chế chính trị nói chung và sự phát triển của chúng trên toàn cầu vẫn còn hiếm Người đọc thường phải tự rút ra kết luận từ các nghiên cứu chi tiết mà các học giả cung cấp Trong khi đó, các tài liệu trong nước chủ yếu tập trung vào phân tích quy định pháp luật về thể chế chính trị, đánh giá tình trạng và chỉ ra những thiếu sót Mặc dù có sự xem xét thực tiễn tổ chức thực hiện quy định pháp luật, nhưng lại thiếu phân tích sâu về từng thể chế trong các giai đoạn cụ thể Việc kết hợp hai xu hướng nghiên cứu này là cần thiết để đảm bảo sự toàn diện và khách quan trong nghiên cứu về thể chế chính trị.

Một số vấn đề liên quan đến mối quan hệ giữa Thanh tra Chính phủ (TTCP) và chính quyền địa phương, cũng như giữa TTCP và các chủ thể thực hiện quyền tư pháp vẫn chưa được làm sáng tỏ Hơn nữa, tài liệu trong nước thể hiện sự ngần ngại khi đề cập đến mối quan hệ giữa TTCP và Đảng Cộng sản Việt Nam, mặc dù Đảng đóng vai trò lãnh đạo và có ảnh hưởng đáng kể đến việc thực thi nhiệm vụ và quyền hạn của TTCP.

Luận án này kế thừa thành tựu của các học giả trong và ngoài nước, nhằm nghiên cứu một cách tổng thể và hệ thống về chế định TTCP ở Việt Nam, đồng thời bổ sung và làm rõ các nội dung liên quan.

Hệ thống hóa các vấn đề lý luận cơ bản về Thủ tục hành chính (TTCP) và chế định TTCP tại Việt Nam, đồng thời chỉ ra những điểm chung với thế giới và những đặc thù riêng của nước ta Đánh giá chế định TTCP từ góc độ pháp luật và thực tiễn, nhằm tìm ra phương hướng và giải pháp hoàn thiện chế định này ở Việt Nam.

Bên cạnh đó, chắt lọc những kinh nghiệm của nước ngoài có giá trị tham khảo hữu ích cho việc hoàn thiện chế định TTCP ở Việt Nam hiện nay.

Câu hỏi nghiên cứu và các giả thuyết nghiên cứu

Câu hỏi nghiên cứu

Để làm rõ “Chế định Thủ tướng Chính phủ ở Việt Nam”, chúng tôi đặt ra các câu hỏi nghiên cứu nhƣ sau:

Thứ nhất, nội dung lý luận và cơ sở khoa học của chế định TTCP là gì?

- TTCP là gì? Vai trò, chức năng của TTCP?

- Chế định TTCP là gì? Đặc điểm và những nội dung cơ bản của chế định TTCP?

- Các yếu tố tác động đến chế định TTCP?

- Chế định TTCP trên thế giới nhƣ thế nào?

Thứ hai, vị trí pháp lý của TTCP ở Việt Nam hiện nay nhƣ thế nào?

- Vị trí của Thủ tướng trong Chính phủ?

- Vị trí của TTCP trong bộ máy nhà nước?

Vị trí pháp lý của Thanh tra Chính phủ (TTCP) ở Việt Nam đã trải qua nhiều thay đổi qua các bản Hiến pháp, từ việc xác định chức năng, nhiệm vụ cho đến quyền hạn của cơ quan này So với các tổ chức tương đương trên thế giới, TTCP Việt Nam có những đặc điểm riêng, như sự kết hợp giữa chức năng thanh tra và giám sát, phản ánh đặc thù của hệ thống chính trị Việt Nam Sự phát triển này không chỉ thể hiện sự tiến bộ trong việc quản lý nhà nước mà còn góp phần nâng cao tính minh bạch và trách nhiệm trong hoạt động của các cơ quan nhà nước.

Thứ ba, nhiệm vụ, quyền hạn của TTCP ở Việt Nam hiện nay ra sao?

- Nhiệm vụ, quyền hạn chung của TTCP? Nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của TTCP?

Nhiệm vụ và quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ (TTCP) đã được điều chỉnh để phù hợp với vị trí và vai trò của cơ quan này chưa? Các bản Hiến pháp mới có những đổi mới nào liên quan đến TTCP? Liệu những thay đổi này có tương thích với nhiệm vụ và quyền hạn của các TTCP trên thế giới hay không?

Thứ tư, trách nhiệm của TTCP ở Việt Nam hiện nay nhƣ thế nào?

- Các hình thức trách nhiệm của TTCP đƣợc quy định và thực thi nhƣ thế nào?

Liệu vị trí pháp lý, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của Thanh tra Chính phủ có tương xứng hay không? Điều này có phù hợp với xu hướng toàn cầu hiện nay, khi mà trách nhiệm cá nhân của người đứng đầu Chính phủ ngày càng được đề cao?

Thứ năm, để hoàn thiện chế định TTCP ở Việt Nam cần phải làm gì, theo quan điểm và phương hướng nào?

Các giả thuyết nghiên cứu

Từ câu hỏi nghiên cứu, chúng tôi nêu ra các giả thuyết nghiên cứu sau:

Thứ nhất, chế định TTCP ở Việt Nam có nhiều điểm tương đồng so với chế định

Sự khác biệt về TTCP giữa các quốc gia trên thế giới là rõ rệt, xuất phát từ các nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước, hình thức chính thể, chế độ chính trị và các điều kiện kinh tế - xã hội riêng biệt.

Thứ hai, Thủ tướng Chính phủ (TTCP) giữ vị trí pháp lý quan trọng trong Chính phủ và bộ máy nhà nước, tuy nhiên, qua 5 bản Hiến pháp, vị trí này chưa tương xứng với chức năng và vai trò của TTCP Mặc dù là người đứng đầu Chính phủ, Thủ tướng bị hạn chế bởi cơ chế “tập thể lãnh đạo, cá nhân phụ trách”, dẫn đến mối quan hệ chồng chéo và thiếu mạch lạc giữa TTCP và các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ Hơn nữa, sự lãnh đạo tập trung của TTCP còn bị ảnh hưởng bởi cơ chế “song trùng trực thuộc” tại chính quyền địa phương Mặc dù là người thực hiện quyền hành pháp, TTCP vẫn thiếu sự chủ động và độc lập cần thiết, đồng thời chịu trách nhiệm một cách hình thức trước Quốc hội.

Mối quan hệ giữa TTCP, Chủ tịch nước, TANDTC và VKSNDTC chưa được xác lập đầy đủ và vận hành hiệu quả trong việc phân công, phối hợp và kiểm soát.

Chức danh Thủ tướng Chính phủ (TTCP) có thực quyền với nhiều nhiệm vụ phong phú, nhưng quyền hạn chưa tương xứng với vai trò và vị trí pháp lý Hiện tại, TTCP phải giải quyết nhiều công việc cụ thể, dẫn đến việc chưa tập trung vào xây dựng và hoạch định chính sách vĩ mô Hơn nữa, sự phân định thẩm quyền giữa Chính phủ, TTCP và các Bộ trưởng còn thiếu rõ ràng.

Trách nhiệm của Thanh tra Chính phủ (TTCP) ngày càng được coi trọng, phù hợp với chủ trương của Đảng về việc nâng cao trách nhiệm người đứng đầu Tuy nhiên, cơ chế xác định trách nhiệm của TTCP, đặc biệt là trách nhiệm chính trị, vẫn chưa đầy đủ và mạnh mẽ, chưa tương xứng với vị trí pháp lý, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của cơ quan này.

Trách nhiệm cá nhân của Thủ tướng Chính phủ (TTCP) hiện vẫn chưa được phân định rõ ràng trong bối cảnh trách nhiệm tập thể của Chính phủ Điều này dẫn đến việc trách nhiệm chung của Chính phủ chưa được thực hiện một cách chặt chẽ.

Vào thứ năm, việc hoàn thiện chế định Thủ tướng Chính phủ (TTCP) ở Việt Nam cần được thực hiện đồng bộ, nhấn mạnh vai trò và trách nhiệm của người đứng đầu Chính phủ Cần áp dụng nhiều giải pháp khác nhau để khắc phục những hạn chế của chế độ “tập thể lãnh đạo”, đồng thời phát huy trách nhiệm của các Bộ trưởng và chính quyền địa phương Đặc biệt, việc hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực đối với TTCP cũng cần được chú trọng.

CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA CHẾ ĐỊNH THỦ TƯỚNG CHÍNH PHỦ

Quan niệm chung về Thủ tướng Chính phủ

2.1.1 Khái niệm Thủ tướng Chính phủ

Thủ tướng Chính phủ là người đứng đầu Chính phủ, nhưng ở nhiều quốc gia, chức danh này có những tên gọi khác nhau Ví dụ, tại Nga, người đứng đầu Chính phủ được gọi là Chủ tịch Chính phủ; ở Hà Lan, Italia và Cu Ba, họ được gọi là Chủ tịch HĐBT; trong khi đó, ở Trung Quốc, chức danh là Tổng lý Quốc vụ viện; Nhật Bản gọi là Nội các Tổng lý đại thần; và ở Li-bi, chức danh là Tổng thư ký Uỷ ban nhân dân toàn quốc.

Chức danh Thủ tướng Chính phủ (TTCP) có nguồn gốc từ việc tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước ở Vương quốc Anh, được xem là quê hương của các thiết chế chính trị dân chủ Ban đầu, TTCP là vị quan thượng thư thứ nhất trong số các bậc quần thần phụ tá nhà vua, có nhiệm vụ chủ trì các phiên họp của Viện Cơ mật.

Cơ quan tối cao hỗ trợ nhà vua trong việc thảo luận và quyết định những vấn đề quan trọng và bí mật, đặc biệt khi người trị vì thường xuyên vắng mặt trong công việc triều chính Qua thời gian, cơ quan này đã trở thành một tập thể thống nhất dưới sự lãnh đạo của vị thượng thư thứ nhất, được gọi là Nội các Các thượng thư đã đảm nhận vai trò bộ trưởng, trong khi vị thượng thư thứ nhất được biết đến với danh xưng Thủ tướng như hiện nay Sự hình thành và công nhận chức danh Thủ tướng Chính phủ đã trải qua một quá trình lâu dài trong đời sống chính trị của nước Anh, trước khi trở nên phổ biến trên toàn thế giới.

TTCP không chỉ là Bộ trưởng đầu tiên trong số các Bộ trưởng, mà còn trở thành nhân vật chính trị trung tâm của Chính phủ và bộ máy nhà nước Họ không chỉ đại diện cho Chính phủ 5 mà còn là biểu tượng của toàn bộ nền hành pháp.

Trên phương diện tổ chức bộ máy nhà nước, Thủ tướng Chính phủ (TTCP) là người đứng đầu Chính phủ, giữ vị trí cao nhất trong cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương TTCP thực hiện chức năng lãnh đạo và điều hành Chính phủ, đồng thời chịu trách nhiệm về mọi hoạt động của cơ quan này Điều này phân biệt TTCP với Nguyên thủ quốc gia, người đại diện cho Nhà nước trong các vấn đề đối nội và đối ngoại, cũng như với các Bộ trưởng, những người đứng đầu các ngành hoặc lĩnh vực cụ thể và chịu trách nhiệm về hoạt động của các ngành đó trên toàn quốc.

1 Nguyễn Đăng Dung (2007), Ý tưởng về một nhà nước chịu trách nhiệm, Nxb Đà Nẵng, tr.186

Vào năm 1714, vua George chính thức lên ngôi, là một vị vua mang dòng máu Đức và không thông thạo Tiếng Anh Ông chủ yếu quan tâm đến dòng họ Hanauver ở Đức, dẫn đến việc bỏ mặc công việc quốc gia cho Viện Cơ mật Ngài Robert Walpole, thượng thư thứ nhất, đã điều hành các phiên họp của Viện Cơ mật và đồng thời giữ chức vụ “First Lord of the Treasury” vào năm 1721, được công nhận là Thủ tướng đầu tiên trong lịch sử nước Anh (Nguyễn Đăng Dung, 2007).

3 Nguyễn Đăng Dung (2007), Tlđd, tr 186

4 Political and Constitutional Reform Committee, House of Commons, Role and Powers of the Prime Minister,

First Report of session 2014 -15, The Stationery Office, London, p 4

5 Vũ Hồng Anh (1997), Tổ chức và hoạt động của Chính phủ ở một số nước trên thế giới, Nxb Chính trị quốc gia,

Trên phương diện tổ chức quyền lực nhà nước, Thủ tướng Chính phủ (TTCP) đóng vai trò là người đứng đầu hành pháp, theo lý thuyết phân chia quyền lực nhà nước TTCP không chỉ hoạch định chính sách quốc gia mà còn tổ chức thực thi pháp luật, với quyền lực và trách nhiệm bao trùm lĩnh vực hành pháp - một trong ba lĩnh vực cốt lõi của nhà nước Vai trò này có ý nghĩa quan trọng đối với sự vận hành của bộ máy nhà nước và sự tồn tại của hệ thống chính trị Trong khi ở các chính thể cộng hòa Tổng thống, quyền hành pháp thuộc về cá nhân Tổng thống, thì ở các nhà nước theo thể chế đại nghị, hành pháp chủ yếu do Nội các đảm nhiệm Dù vậy, hành pháp vẫn đòi hỏi sự quyết đoán, và TTCP có trách nhiệm dẫn dắt Nội các trong việc đưa ra các chính sách chính trị, thể hiện dấu ấn cá nhân và chịu trách nhiệm cuối cùng về chất lượng và hiệu quả của các chính sách đó.

Tư cách người đứng đầu hành pháp chỉ đúng với Thủ tướng Chính phủ ở các nước theo chính thể đại nghị, nơi Nguyên thủ quốc gia thực thi quyền lực mang tính nghi lễ Trong khi đó, ở chính thể cộng hòa hỗn hợp, Tổng thống không chỉ là người đứng đầu nhà nước về mặt danh nghĩa mà còn tham gia thực chất vào lĩnh vực hành pháp Trong mô hình này, Thủ tướng phải chia sẻ quyền hành pháp với Tổng thống, chủ yếu điều hành Chính phủ để thực hiện các chính sách mà Tổng thống đưa ra.

Thậm chí, ở Nga, Thủ tướng dường như chỉ thực hiện những công việc mà Tổng thống giao phó, nhƣ một Phó Tổng thống 7

Thủ tướng Chính phủ (TTCP) không chỉ là người đứng đầu hệ thống hành chính nhà nước (HCNN) mà còn là người lãnh đạo, chỉ đạo và điều hành bộ máy này, đảm bảo sự vận hành đồng bộ, thống nhất và hiệu quả TTCP được ví như "người chỉ huy của một dàn nhạc", với vai trò quan trọng trong việc điều phối các hoạt động của hệ thống HCNN Quan niệm này phổ biến ở các quốc gia tổ chức bộ máy nhà nước theo mô hình tập trung, như Trung Quốc và Việt Nam, nơi Chính phủ là trung tâm chỉ đạo Tuy nhiên, ở các quốc gia áp dụng nguyên tắc phân quyền, TTCP chủ yếu nổi bật trong vai trò lãnh đạo tại trung ương và địa phương.

6 Rod Hague and Martin Harrop (2004), Comparative Government and Politics, 6th Edition, Palgrave Macmillan, p 275.

7 Bùi Tiến Đạt (2011), Chính thể “cộng hòa lưỡng tính”: sáng tạo nhưng đầy bất trắc, trong sách chuyên khảo

“Hiến pháp: những vấn đề lý luận và thực tiễn”, Khoa Luật ĐHQG, Nxb.ĐHQG Hà Nội, tr 170, 171

8 Phát biểu của Cố Thủ tướng Lý Quang Diệu trong Diễn văn trước Quốc hội ngày 01/11/1994 (Theo Janice Tay,

Lý Quang Diệu trong tác phẩm của mình đã chỉ ra rằng người đứng đầu Chính phủ thường ít được nhắc đến trong vai trò lãnh đạo hệ thống hành chính nhà nước, vì chính quyền địa phương ở nhiều quốc gia hoạt động theo mô hình tự quản và không cần sự can thiệp trực tiếp từ Trung ương Sự phân định rõ ràng giữa hành pháp chính trị và hành chính cho thấy vai trò của Thủ tướng Chính phủ (TTCP) cùng với Nội các và các Bộ trưởng là rất quan trọng trong việc hoạch định chính sách quốc gia và điều hành vĩ mô TTCP được xem như một nhà chính trị hơn là một nhà hành chính, nhưng vẫn không thể phủ nhận tư cách người đứng đầu hệ thống hành chính công (HCNN) trong các quốc gia phi tập trung hóa Điều này bởi vì các vấn đề vượt quá khả năng của chính quyền địa phương liên quan đến lợi ích quốc gia cần được điều hành thống nhất dưới sự lãnh đạo của TTCP.

Tổng thống (TTCP) là người đứng đầu Chính phủ tại hầu hết các quốc gia, ngoại trừ các chế độ cộng hòa tổng thống Trong chính thể cộng hòa đại nghị, TTCP cũng là người đứng đầu hành pháp, trong khi ở chính thể cộng hòa xã hội chủ nghĩa, họ lãnh đạo hệ thống hành chính nhà nước Ngoài ra, trong chính thể cộng hòa hỗn hợp, TTCP thực hiện các chính sách của Tổng thống.

2.1.2 Vai trò, chức năng của Thủ tướng Chính phủ

Vai trò và chức năng của TTCP có sự giao thoa và chồng lấn về nội dung Vai trò của TTCP được thể hiện qua quá trình thực hiện chức năng trên các cương vị như người đứng đầu Chính phủ, hệ thống HCNN và hành pháp Chức năng của TTCP là những hoạt động cơ bản, gắn liền với các vai trò mà TTCP đảm nhận.

Vai trò của người đứng đầu trong tổ chức, hay còn gọi là TTCP, chính là gánh vác trách nhiệm lớn lao nhất, đi kèm với quyền lực và quyền lợi tương xứng Người lãnh đạo không chỉ thực hiện chức năng quản lý mà còn đóng vai trò quan trọng trong việc đề ra chủ trương và đường lối chính trị cho tổ chức.

9 R.A.W.Rhodes and Patrick Dunleavy (1995), Prime Minister, Cabinet and Core Executive, Macmillan Press limited, p.12

10 Andrew Heywood (2019), Politics, fifth edition, Red Global Press, p 539

Trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước bao gồm việc tổ chức và động viên thực hiện các nhiệm vụ, đồng thời xác định tầm nhìn cho tương lai và truyền cảm hứng cho nhân viên để họ vượt qua mọi trở ngại Quản lý, mang tính hành chính, được hiểu là tổ chức và điều khiển các hoạt động theo yêu cầu nhất định, bao gồm lập kế hoạch, ngân sách, tổ chức, biên chế, kiểm soát và giải quyết vấn đề.

TTCP đóng vai trò lãnh đạo nổi bật, thể hiện sự đặc trưng của người đứng đầu So với các nhà lãnh đạo khác, sự lãnh đạo của TTCP mang tính chất, nội dung và phạm vi tác động đặc biệt hơn.

Khái niệm, đặc điểm của chế định Thủ tướng Chính phủ

Chế định pháp luật là một trong ba thành tố cơ bản của hệ thống pháp luật, bao gồm tập hợp các quy phạm pháp luật có đặc điểm chung nhằm điều chỉnh một nhóm quan hệ xã hội Chế định về Thủ tướng Chính phủ (TTCP) là tổng thể các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội liên quan đến việc hình thành và hoạt động của chức danh TTCP, bao gồm cách thức hình thành, vị trí pháp lý, vai trò, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, chế độ trách nhiệm, phương thức hoạt động và bộ máy giúp việc liên quan đến TTCP như một chủ thể thực thi quyền lực nhà nước.

Chế định Thủ tướng Chính phủ có những đặc điểm cơ bản sau:

Thứ nhất, chế định TTCP là chế định pháp lý có bản chất chính trị sâu sắc

Tính chính trị trong quy định pháp luật về Thanh tra Chính phủ (TTCP) thể hiện qua cách tổ chức quyền lực nhà nước, lựa chọn chế độ chính trị và hình thức chính thể của quốc gia Nó bao gồm cơ chế kiểm soát quyền lực, vai trò lãnh đạo của đảng cầm quyền, cùng với văn hóa chính trị và truyền thống dân chủ Đặc điểm này xuất phát từ tính chất chính trị - pháp lý của chức danh TTCP, chịu ảnh hưởng mạnh mẽ từ các yếu tố chính trị trong quá trình thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn được giao.

Thứ hai, chế định TTCP không tách rời với chế định Chính phủ

TTCP đóng vai trò quan trọng trong việc thành lập Chính phủ, với chức danh được hình thành theo quy trình và thẩm quyền Hiến định Chức năng và nhiệm vụ của Chính phủ được thực hiện thông qua sự lãnh đạo và chỉ đạo của người đứng đầu Chính phủ, người chịu trách nhiệm về toàn bộ hoạt động của Chính phủ trước cơ quan lập pháp Do đó, các quy phạm pháp luật liên quan đến TTCP là rất cần thiết.

22 Phạm Hồng Thái, Sự liên tục của hành pháp và quyền lực hành chính, http://www.hids.hochiminhcity.gov.vn/c/document_library/get_file?uuid11d784-87c7-4423-845c- 6cb502566e36&groupId025

23 Lê Minh Tâm (Chủ biên, 2009), Giáo trình Lý luận nhà nước và pháp luật, Trường Đại học Luật Hà Nội,

NXB.Công an nhân dân, tr.402, là một phần quan trọng trong hệ thống quy phạm pháp luật điều chỉnh Chính phủ, đóng vai trò cơ bản trong chế định Chính phủ.

Chế định pháp luật về Thủ tướng Chính phủ (TTCP) có thể được xem là một nhóm quy phạm pháp luật độc lập, điều chỉnh các quan hệ xã hội liên quan đến TTCP, khác với chế định Chính phủ, vốn bao quát tất cả các vấn đề liên quan đến cơ quan này TTCP không chỉ thực hiện nhiệm vụ chung của Chính phủ mà còn có những quyền hạn riêng, chịu trách nhiệm cá nhân bên cạnh trách nhiệm tập thể cùng Nội các và các Bộ trưởng trước Quốc hội Tuy nhiên, sự độc lập này chỉ là tương đối, vì quyền lực nhà nước của TTCP gắn liền với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Chính phủ.

Thứ ba, nguồn của chế định TTCP chủ yếu là các văn bản luật

Văn bản luật, bao gồm Hiến pháp và Luật, là sản phẩm lập pháp của Quốc hội, thể hiện “ý chí chung của quốc gia” Các quy định liên quan đến Thủ tướng Chính phủ (TTCP) không chỉ phản ánh vị trí pháp lý quan trọng của chức danh này mà còn thể hiện nguồn gốc quyền lực và sự kiểm soát của lập pháp đối với hành pháp trong việc tổ chức thực thi quyền lực nhà nước Mặc dù Hiến pháp của nhiều quốc gia quy định ngắn gọn về phương thức thành lập, nhiệm vụ và quyền hạn của người đứng đầu Chính phủ, nhưng điều này dễ hiểu do Hiến pháp là “đạo luật gốc” điều chỉnh các lĩnh vực quan trọng của đời sống xã hội ở mức độ chung Do đó, các nội dung chi tiết liên quan đến TTCP thường được quy định trong các Luật như Luật Tổ chức Chính phủ, Luật về Bộ trưởng và các Luật chuyên ngành khác.

Theo chúng tôi, các quy định trong Hiến pháp không quá chi tiết, điều này cho phép Thủ tướng Chính phủ (TTCP) có sự linh hoạt và chủ động trong việc lãnh đạo và điều hành Chính phủ thực thi quyền hành pháp Nhà nghiên cứu Andrew Heywood chỉ ra rằng sự mô tả lỏng lẻo về công việc của TTCP trong Hiến pháp và Luật cho phép TTCP "tùy nghi lựa chọn các công việc để thực hiện", điều này tạo ra khả năng linh hoạt mà các chức vụ hành chính khác khó có được.

Chủ tịch Chính phủ (TTCP) là nhân vật đứng đầu hành pháp ở nhiều quốc gia, đồng thời cũng là người đứng đầu hệ thống hành chính nhà nước tại Việt Nam Trong hệ thống hành chính, không ai có thể vượt qua vị trí của TTCP Do đó, địa vị pháp lý của TTCP cần được xác định và phân định bởi Quốc hội, cơ quan lập pháp Các văn bản pháp quy của Chính phủ chỉ cụ thể hóa và chi tiết hóa các nội dung đã được quy định bởi luật.

Ở nhiều quốc gia, thông lệ và quy ước đóng vai trò quan trọng trong chế định Thủ tướng Chính phủ (TTCP) Tại Anh, nơi không có Hiến pháp thành văn, TTCP sở hữu nhiều đặc quyền dưới danh nghĩa Hoàng gia, nhưng hầu hết các quyền hạn này không được xác định rõ trong luật Chúng đã được tích lũy và phát triển qua hàng trăm năm, trở thành thông lệ được công nhận Trong suốt gần 300 năm, đã có nhiều cuộc tranh cãi về quyền lực của Thủ tướng, dẫn đến yêu cầu cần quy định rõ ràng trong các đạo luật để các quyền hạn của TTCP được thể hiện chính thức và công khai Điều này tạo điều kiện cho Nghị viện, cử tri và đảng đối lập kiểm soát quyền lực của người đứng đầu Chính phủ một cách hiệu quả Từ thực tiễn ở Anh, có thể thấy rằng việc quy định nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của TTCP trong các văn bản luật là cần thiết và không thể thiếu.

Cơ sở lý thuyết của việc hình thành và thực thi chế định Thủ tướng Chính phủ

Chế định TTCP ra đời và phát triển gắn liền với điều kiện đặc thù của từng quốc gia, nhưng đều dựa trên những lý thuyết chung Trong số các học thuyết chính trị - pháp lý quan trọng, có nhiều học thuyết đã đặt nền móng cho sự tồn tại của chế định TTCP cho đến nay.

2.3.1 Học thuyết phân quyền Được khởi xướng bởi John Locke (1632 – 1704) và hoàn thiện bởi Charles Luis Montesquieu (1689 -1775), học thuyết phân quyền (còn gọi là học thuyết tam quyền phân lập) đề cập trực tiếp đến cách thức tổ chức quyền lực nhà nước theo nguyên tắc phân chia quyền lực Cụ thể, quyền lực nhà nước ở trung ương được chia thành ba bộ phận - quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tƣ pháp Trong đó, quyền lập pháp đƣợc trao cho Nghị viện, quyền hành pháp thuộc về Chính phủ và quyền tƣ pháp do Tòa án thực hiện Các nhánh quyền độc lập với nhau về phạm vi thẩm quyền, chức năng nhiệm vụ và phương thức hoạt động nhưng vẫn đảm bảo thế cân bằng nhờ cơ chế

Quyền lực nhà nước cần được tổ chức một cách phân quyền, nhằm tránh tình trạng tập trung quyền lực vào một cá nhân hoặc cơ quan nào, từ đó ngăn chặn lạm dụng quyền lực Sự phối hợp và tương tác giữa các cơ quan nhà nước là cần thiết để bảo đảm tính thống nhất và hiệu quả trong việc kiểm soát quyền lực Tinh thần cốt lõi của học thuyết phân quyền chính là bảo vệ quyền công dân và quyền con người khỏi những hành vi xâm phạm do lạm dụng quyền lực.

Học thuyết phân quyền đóng vai trò quan trọng trong việc hình thành chế định tổ chức chính quyền Nó công nhận sự tồn tại của quyền hành pháp như một nhánh quyền lực riêng biệt trong cấu trúc nhà nước, với nội dung và chức năng cụ thể.

Tính đến năm 2010, đã có 92 văn bản luật chính và 422 đạo luật thứ cấp quy định về thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ (TTCP) Tuy nhiên, nhiều chuyên gia cho rằng cần thiết phải tập trung tất cả các quyền hạn cơ bản của TTCP vào một đạo luật chính thức để đảm bảo tính thống nhất và rõ ràng trong quản lý nhà nước.

Trong tác phẩm của Thái Vĩnh Thắng (2011), khái niệm về tổ chức và kiểm soát quyền lực nhà nước được nhấn mạnh, đặc biệt là sự cần thiết phải tách biệt quyền hành pháp khỏi quyền lập pháp và quyền tư pháp Hành pháp yêu cầu tính năng động và chủ động, do đó, tổ chức theo hướng "một người làm thì hơn là nhiều người cùng nắm" là phù hợp Những nhận thức lý luận này đã góp phần khai sáng trong bối cảnh quyền lực nhà nước thời đó vẫn tập trung vào tay một vị vua, từ đó tạo nền tảng tư tưởng cho việc thành lập Chính phủ, cơ quan nắm quyền hành pháp, với chức danh Thủ tướng Chính phủ đứng đầu, lãnh đạo và điều hành hoạt động hành pháp.

Học thuyết phân quyền đóng vai trò quan trọng trong việc thiết lập và vận hành cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước đối với Thủ tướng Chính phủ Các nhà tư tưởng đã phát triển một công thức hợp lý nhằm duy trì sự độc lập của nhánh hành pháp trong quá trình thực hiện chức năng của mình.

Việc thực hiện ý chí chung của quốc gia là cần thiết để ngăn chặn sự lạm quyền từ các nhánh quyền lực, đặc biệt là những nhánh dễ xâm phạm "tự do chính trị" và "tự do công dân" Điều này tạo cơ sở khoa học để xác định quyền lực của Thủ tướng Chính phủ, nhân vật trung tâm trong bộ máy hành pháp.

"Kiểm soát và cân bằng quyền lực là nguyên tắc quan trọng trong hệ thống chính trị Mặc dù Thủ tướng Chính phủ (TTCP) có đầy đủ quyền hạn, nhưng quyền lực của họ vẫn bị giới hạn bởi sự giám sát của cơ quan lập pháp và hệ thống tư pháp TTCP có thể tương tác và gây áp lực lên cơ quan lập pháp, nhưng không được can thiệp vào quá trình xét xử của Tòa án."

Học thuyết phân quyền có tác động sâu sắc đến chế định Tổ chức Chính phủ (TTCP) trong các nhà nước tư sản, thể hiện sự linh hoạt và sáng tạo trong việc áp dụng vào thực tiễn.

Nguyên tắc phân chia quyền lực dẫn đến sự đa dạng trong các hình thức chính thể, từ đó tạo ra các mô hình kiểm soát quyền lực khác nhau đối với Thủ tướng Chính phủ (TTCP) Trong chính thể đại nghị, TTCP hình thành từ Quốc hội và phải chịu trách nhiệm trước cơ quan này Ngược lại, trong chính thể cộng hòa lưỡng tính, TTCP không chỉ chịu trách nhiệm trước Quốc hội mà còn trước Tổng thống, người đóng vai trò chủ yếu trong việc tổ chức và thực thi quyền lực Đặc biệt, trong chính thể cộng hòa Tổng thống, TTCP không chịu trách nhiệm trực tiếp trước nhân dân, vì Chính phủ chỉ là cơ quan tham mưu cho Tổng thống, người đứng đầu hành pháp.

28 Theo Montesquieu, nhánh quyền được “gọi một cách giản dị là quyền hành pháp của nhà nước” có chức năng

Theo Montesquieu trong tác phẩm "Tinh thần pháp luật", việc thực hiện "ý chí chung" của quốc gia bao gồm những quyết định quan trọng như lựa chọn giữa hòa bình và chiến tranh, cử đại sứ sang các nước, thiết lập an ninh và phòng ngừa xâm lược.

29 Bởi quyền hành pháp nếu được sáp nhập với quyền lập pháp trong tay của một người hoặc Viện nguyên lão thì

Sẽ không còn tự do khi người ta lo ngại rằng chính quyền hoặc các cơ quan có thẩm quyền chỉ áp dụng luật một cách độc tài Nếu không được tách biệt khỏi quyền tư pháp, các quan tòa sẽ trở thành công cụ của sự đàn áp.

(Montesquieu, Tinh thần pháp luật, Tlđd, tr.101)

30 Montesquieu, Tinh thần pháp luật, Tlđd, tr.106

31 Nguyễn Đăng Dung (2007), Tlđd, tr.177 Ở các nước theo mô hình XHCN (thuộc Liên Xô và các nước Đông Âu trước đây,

Hiện nay, ở các quốc gia như Cuba, Trung Quốc, Việt Nam, và Lào, nguyên tắc phân chia quyền lực nhà nước chưa được công nhận Tuy nhiên, những yếu tố hợp lý của học thuyết phân quyền đang ngày càng được kế thừa rõ ràng hơn Điều này thể hiện qua việc phân định rõ ràng các bộ phận của quyền lực nhà nước và tăng cường cơ chế phối hợp, kiểm soát giữa các chủ thể đảm trách các nhánh quyền, qua đó thúc đẩy sự hoàn thiện chế định tổ chức chính quyền phù hợp với lý thuyết chung.

2.3.2 Học thuyết nhà nước pháp quyền

Tư tưởng về nhà nước pháp quyền (Rule of Law) đã có nguồn gốc từ thời cổ đại, xuất hiện ở cả phương Đông và phương Tây Qua nhiều giai đoạn lịch sử, tư tưởng này không ngừng được bổ sung và phát triển, dần trở thành một học thuyết phổ biến toàn cầu.

Nội dung cơ bản của chế định Thủ tướng Chính phủ

2.4.1 Cách thức hình thành chức danh Thủ tướng Chính phủ

Chức danh Thủ tướng được hình thành từ những quy định pháp lý và chính trị, phản ánh nguồn gốc quyền lực của người đứng đầu Chính phủ và đặc trưng của thể chế quốc gia Tính pháp lý thể hiện qua quy trình và thủ tục theo Hiến pháp và các Luật liên quan, trong khi tính chính trị liên quan đến mối quan hệ giữa các đảng phái và sự tương tác giữa lập pháp và hành pháp trong việc bầu hoặc bổ nhiệm Thủ tướng.

Trên thế giới, chức danh TTCP có thể đƣợc hình thành theo những cách thức cơ bản sau:

TTCP được Quốc hội bầu theo đề nghị của Nguyên thủ quốc gia, một phương pháp được nhiều quốc gia áp dụng, bao gồm Trung Quốc, Cuba, Việt Nam và Tây Ban Nha.

Hai là, TTCP được Quốc hội bầu, Nguyên thủ quốc gia bổ nhiệm Đây là cách để trở thành người đứng đầu Chính phủ ở Đức và Nhật Bản

Ba là, TTCP được Nguyên thủ quốc gia bổ nhiệm trên cơ sở đề cử của Quốc hội

Cộng hòa Pháp là một ví dụ điển hình

Bốn là, TTCP được Nguyên thủ quốc gia bổ nhiệm, Quốc hội phê chuẩn Tiêu biểu là

Năm là, TTCP được Nguyên thủ quốc gia bổ nhiệm sau khi có sự đồng ý của Quốc hội Đây chính là trường hợp của TTCP Nga

Sáu là, TTCP được Nguyên thủ quốc gia bổ nhiệm Đây là cách thức hình thành

TTCP được áp dụng rộng rãi ở nhiều quốc gia như Ba Lan, Italia, và đặc biệt là Vương quốc Anh Trong hệ thống chính trị của Anh, Nữ hoàng có quyền lựa chọn và bổ nhiệm người đứng đầu Chính phủ mà không cần phải qua quy trình "đề cử" hay "phê chuẩn" từ Nghị viện.

Chức danh Thủ tướng Chính phủ (TTCP) có thể được hình thành qua hai phương thức chính: bầu cử bởi Quốc hội hoặc bổ nhiệm bởi Nguyên thủ quốc gia Mặc dù sự phân loại này chỉ mang tính tương đối, nhưng việc hình thành chức danh TTCP luôn cần sự tham gia của cả cơ quan lập pháp và Nguyên thủ quốc gia để đảm bảo kiểm soát quyền lực nhà nước Tùy thuộc vào từng hình thức chính thể, vai trò của các chủ thể này trong việc thành lập chức danh TTCP có sự khác biệt đáng kể.

Cách thứ nhất liên quan đến chính thể đại nghị, nơi hành pháp hình thành từ lập pháp và chịu trách nhiệm trước lập pháp Trong bối cảnh này, nếu Nghị viện chiếm ưu thế trong việc thiết lập chức danh Thủ tướng Chính phủ, vai trò của nguyên thủ quốc gia trở nên hình thức Thực tế cho thấy, nhà vua hay Tổng thống không thể lựa chọn ai khác ngoài người đứng đầu đảng chiếm đa số hoặc người đứng đầu Liên minh cầm quyền trong Hạ viện.

Mô hình chính thể hỗn hợp, đặc biệt trong hệ thống bán Tổng thống, cho thấy vai trò quyết định của Nguyên thủ quốc gia Tổng thống không chỉ là người đứng đầu nhà nước mà còn lãnh đạo hành pháp, có quyền thành lập Chính phủ và bổ nhiệm Thủ tướng Chính phủ (TTCP) Tuy nhiên, Chính phủ phải hoạt động dựa trên sự tín nhiệm của cơ quan lập pháp, và TTCP không chỉ chịu trách nhiệm trước Tổng thống mà còn trước Nghị viện, do đó sự ủng hộ của Nghị viện trong việc quyết định chức danh TTCP là rất quan trọng Mặc dù cùng là hình thức chính thể hỗn hợp, nhưng cách thức hình thành chức danh TTCP ở Pháp và Nga có sự khác biệt Ở Pháp, Tổng thống phải thành lập Chính phủ dựa trên Hạ viện và phải bổ nhiệm Thủ tướng từ đảng chiếm đa số, trong khi ở Nga, Tổng thống có quyền quyết định gần như toàn quyền trong việc chọn Thủ tướng Theo Khoản 4 Điều 111 Hiến pháp CHLB Nga, nếu Đuma Quốc gia không chấp thuận quyết định bổ nhiệm TTCP của Tổng thống sau ba lần, Tổng thống có thể giải tán cơ quan lập pháp.

TTCP có thể được bầu trực tiếp bởi nhân dân, theo quy định của Luật Cơ bản năm 1992 của Israel Cụ thể, TTCP được bầu trong cuộc tổng tuyển cử quốc gia với nguyên tắc trực tiếp, bình đẳng và bí mật, cùng lúc với bầu cử Knesset Thủ tướng đắc cử phải nhận được hơn một nửa số phiếu bầu hợp lệ và là thành viên của Knesset Mục đích của các cải cách này là tăng cường quyền lực cho TTCP và giảm số lượng đảng phái trong Quốc hội, nhằm củng cố lực lượng chính trị ủng hộ Đảng cầm quyền Tuy nhiên, sau ba cuộc bầu cử vào các năm 1996, 1999 và 2001, kết quả không đạt được như mong đợi, dẫn đến việc phương thức bầu cử này chính thức bị bãi bỏ vào năm 2001.

Quyền lực của Tổng thống Chính phủ (TTCP) tại Israel đang suy giảm, trong khi sự phân tán của hệ thống Đảng phái trong cơ quan lập pháp gia tăng, dẫn đến tình hình chính trị rối ren và quản lý kém hiệu quả Mặc dù TTCP được bầu trực tiếp, Israel không hoàn toàn theo chế độ Nghị viện cũng như không chuyển hoàn toàn sang chế độ Tổng thống TTCP, dù được bầu riêng, vẫn phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội và có thể bị mất chức nếu bị Quốc hội bỏ phiếu bất tín nhiệm.

Bầu cử trực tiếp Tổng thống Chính phủ (TTCP) ở Israel tạo ra một tình huống nghịch lý, khi mà TTCP không có quyền tự chủ như Tổng thống trong hệ thống Tổng thống, đồng thời cũng không nhận được sự hỗ trợ cần thiết từ lập pháp.

2.4.2 Vị trí pháp lý của Thủ tướng Chính phủ

Vị trí pháp lý của Thủ tướng Chính phủ (TTCP) là yếu tố quan trọng trong việc xác định chức năng và vai trò của vị trí này trong hệ thống chính trị Nó không chỉ thể hiện "chỗ đứng chính thức" mà còn phản ánh "địa vị, vai trò" được pháp luật công nhận Để hiểu rõ hơn về vị trí pháp lý của TTCP, cần xem xét mối quan hệ của TTCP với Chính phủ, bao gồm Nội các, tập thể Chính phủ và các Phó TTCP.

Vị trí pháp lý của Thủ tướng Chính phủ (TTCP) được xác định trong mối quan hệ với các cơ quan quyền lực khác như Quốc hội, Nguyên thủ quốc gia, Tòa án và chính quyền địa phương Điều này cho thấy vai trò quan trọng của TTCP trong Chính phủ và toàn bộ bộ máy nhà nước.

Trước hết, về vị trí của Thủ tướng trong Chính phủ:

Trong cấu trúc chính phủ, Thủ tướng Chính phủ (TTCP) được công nhận là người đứng đầu, đóng vai trò quan trọng nhất và là trung tâm của chính phủ Tuy nhiên, vị trí "thứ nhất" của TTCP có thể khác nhau tùy thuộc vào mô hình chính phủ, dựa trên mối quan hệ giữa TTCP và các thành viên khác trong chính phủ.

Trong mô hình Chính phủ Thủ tướng, Thủ tướng được xem là "người đứng đầu trong số những người không ngang nhau" (A first above unequals) Vị trí này thể hiện vai trò lãnh đạo tối cao của Thủ tướng trong hệ thống chính trị, khẳng định quyền lực và trách nhiệm của người đứng đầu chính phủ.

It seems that this video doesn't have a transcript, please try another video.

59 Hoàng Phê (2019, Chủ biên), Tlđd, tr.1413

Theo lý thuyết tổ chức quyền lực nhà nước, có bốn mô hình Chính phủ chính: Chính phủ Tổng thống, Chính phủ Nội các, Chính phủ Thủ tướng và Chính phủ Bộ trưởng Trong đó, Chính phủ Tổng thống không có chức danh Thủ tướng Chính phủ; Tổng thống vừa là nguyên thủ quốc gia vừa là người đứng đầu hành pháp, trong khi Chính phủ hoạt động như một cơ quan tư vấn cho Tổng thống Các mô hình còn lại đều thuộc hệ thống Nghị viện (Rod Hague và Martin Harrop, 2004).

Các yếu tố tác động đến việc xây dựng và thực hiện chế định Thủ tướng Chính phủ

Các đảng phái chính trị là những tổ chức có cấu trúc, kết nối các công dân có cùng quan điểm chính trị để tham gia vào các cơ quan quyền lực nhà nước, từ đó thực hiện các mục tiêu của họ Chúng đại diện cho một hệ tư tưởng hoặc thể hiện một khuynh hướng chính trị cụ thể, đồng thời phản ánh quan điểm về thế giới và nhân sinh.

Mỗi đảng chính trị là một tổ chức ổn định với cương lĩnh hành động riêng và một lượng dân cư ủng hộ nhất định Mục tiêu chính của các đảng này là giành và thực hiện quyền lực nhà nước Trong các nền dân chủ tư sản, Hiến pháp thừa nhận nguyên tắc đa nguyên chính trị và đa đảng, cho phép nhiều đảng phái cùng tồn tại và tự do tranh cử trong các cuộc bầu cử Nghị viện và Tổng thống.

Trong các nền dân chủ xã hội chủ nghĩa, toàn bộ hệ thống chính trị hoạt động dưới sự lãnh đạo thống nhất của một đảng duy nhất, không có sự hiện diện của đảng đối lập.

Sự ảnh hưởng sâu sắc của các đảng phái chính trị đối với vị trí Tổng Thanh tra Chính phủ (TTCP) là điều không thể chối cãi, được thể hiện qua những khía cạnh chính như vai trò quyết định trong việc bổ nhiệm, ảnh hưởng đến chính sách và chiến lược quản lý, cũng như tác động đến sự phát triển và cải cách trong hệ thống hành chính nhà nước.

TTCP luôn thuộc về một chính đảng nhất định và giữ vai trò quan trọng trong đảng, thường là người đứng đầu trong các nhà nước tư sản Các nhà chính trị học phương Tây cho rằng quyền lực và ảnh hưởng của TTCP chủ yếu nằm ở vị trí lãnh đạo đảng Chế độ thủ tướng hiện đại phần lớn phát sinh từ sự xuất hiện của các đảng phái chính trị có kỷ luật.

Chức vụ Thủ tướng không chỉ được phân bổ dựa trên sự lãnh đạo của Đảng mà còn cung cấp cho người nắm quyền khả năng kiểm soát Quốc hội và xây dựng hình ảnh lãnh đạo quốc gia Ở các nước XHCN, Thủ tướng thường không phải là lãnh đạo cao nhất của Đảng nhưng chắc chắn thuộc nhóm nhân sự cấp cao Quyền lực của Thủ tướng phụ thuộc vào vị thế và ảnh hưởng trong nội bộ Đảng Trách nhiệm hiến pháp và trách nhiệm chính trị của Thủ tướng, trong bối cảnh cụ thể, cơ bản là đồng nhất, thể hiện qua vai trò quan trọng của chức danh này trong bộ máy nhà nước.

168 Thái Vĩnh Thắng (2011), Tổ chức và kiểm soát quyền lực nhà nước, Nxb Tƣ pháp, Hà Nội, tr.72

169 Thái Vĩnh Thắng (2011), Tlđd, tr.72

Cuộc đua giành vị trí chủ tịch Đảng Dân chủ Tự do ở Nhật Bản đang diễn ra căng thẳng hơn cả cuộc bầu cử chức vụ Thủ tướng Chính phủ, bởi vì ứng viên Thủ tướng phải là Chủ tịch Đảng.

Tại Trung Quốc, chức danh Thường trực Ủy viên Bộ Chính trị (TTCP) là thành viên thứ hai trong Ban Thường vụ Bộ Chính trị Đảng Cộng sản Ở Việt Nam, theo Quy định số 214-QĐ/TW ngày 02/01/2020 của Bộ Chính trị, một trong những tiêu chuẩn đánh giá cán bộ thuộc diện Ban Chấp hành Trung ƣơng, Bộ Chính trị và Ban Bí thư quản lý là yêu cầu TTCP phải "tham gia Bộ Chính trị trọn một nhiệm kỳ trở lên".

Sự ủng hộ của các đảng phái chính trị là điều kiện thiết yếu để Thủ tướng Chính phủ duy trì quyền lực Nếu không giữ được lòng tin của các Đảng viên và không đảm bảo sự đoàn kết trong nội bộ Đảng, Thủ tướng sẽ mất đi sự hậu thuẫn quan trọng từ Đảng cầm quyền và gặp nhiều khó khăn Tại Nhật Bản, sự cạnh tranh giữa các phe phái trong Đảng Dân chủ đã ảnh hưởng lớn đến tình hình chính trị.

Tự do chính trị là nguyên nhân chính dẫn đến việc các nhiệm kỳ của Thủ tướng Chính phủ (TTCP) thường ngắn và các nội các thường xuyên được tái cấu trúc Tại Anh, khi Thủ tướng có nguy cơ gây thất bại cho Đảng trong cuộc bầu cử Hạ viện, sự ủng hộ từ các Đảng viên sẽ giảm sút, khiến cho việc điều hành trở nên khó khăn và có thể dẫn đến việc từ chức, như trường hợp của Thủ tướng Theresa May năm 2019 Ngược lại, ở các nước xã hội chủ nghĩa, với sự lãnh đạo tuyệt đối của một đảng duy nhất, nếu TTCP mất tín nhiệm trong đảng, họ sẽ không thể duy trì vị trí trong Chính phủ.

Vị thế của Đảng trong Nghị viện quyết định thực quyền của Thủ tướng Chính phủ (TTCP), điều này thể hiện rõ trong các hệ thống chính trị tư sản Trong các quốc gia áp dụng hệ thống bầu cử đa số, nguyên tắc “ai nhiều phiếu nhất là thắng” dẫn đến việc tìm ra Đảng chiếm đa số ghế trong Quốc hội TTCP, đứng đầu Đảng đó, sẽ có ưu thế trong quan hệ với Nghị viện và có thể chỉ huy Nghị viện Tuy nhiên, ngay cả trong hệ thống lưỡng đảng như Anh, đôi khi không có đảng nào giành chiến thắng áp đảo, buộc Chính phủ phải thành lập liên minh giữa các Đảng chiếm đa số, khiến việc điều hành trở nên phức tạp hơn so với Chính phủ do một đảng duy nhất lãnh đạo.

Sự từ chức của Thủ tướng Theresa May vào năm 2019 trong bối cảnh khủng hoảng Brexit là kết quả của việc bà không nhận được sự ủng hộ cần thiết từ Hạ viện để thực hiện kế hoạch rời Liên minh Châu Âu đúng thời hạn Tuy nhiên, vấn đề này không chỉ phản ánh sự chia rẽ giữa cơ quan hành pháp và cơ quan lập pháp.

Sự chia rẽ trong nội bộ Đảng cầm quyền đang gia tăng, khi Thủ tướng Chính phủ Anh, lãnh đạo Đảng Bảo thủ, không chỉ thất bại trong việc thuyết phục các nghị sĩ Công đảng mà còn không nhận được sự đồng thuận từ đa số nghị sĩ trong đảng mình, dẫn đến tình trạng bế tắc chính trị.

Thủ tướng Chính phủ Anh (TTCP) là một trường hợp điển hình trong hệ thống chính trị, khác với Tổng thống Mỹ, TTCP không có quyền phủ quyết các dự luật từ Hạ viện Tuy nhiên, TTCP có khả năng đề xuất dự luật và nhờ vào kỷ luật đảng chặt chẽ, có thể chỉ đạo các Nghị sĩ trong Đảng bỏ phiếu ủng hộ Hơn nữa, TTCP có thể "đánh bại" các dự luật cá nhân thông qua các phương thức tương tự Với vai trò là lãnh tụ tối cao của Hạ viện, TTCP thường kiểm soát Hạ viện, dẫn đến sự hòa quyện giữa Chính phủ và Hạ viện như hai cơ quan thuộc một đảng phái chính trị cầm quyền.

Trong hệ thống bầu cử theo tỷ lệ đại diện, việc thành lập Chính phủ liên hiệp là điều tất yếu do không có Đảng nào chiếm đa số ghế trong Hạ viện, dẫn đến sự thiếu ổn định và khó khăn trong lãnh đạo của Thủ tướng Tại Italia, Thủ tướng Chính phủ (TTCP) thường giữ vai trò “người trung gian” trong các Chính phủ liên minh mong manh, không có sự mạnh mẽ như ở Anh Tuy nhiên, trong bối cảnh “chung sống chính trị”, vai trò và quyền lực của TTCP có thể nổi bật, như ở Pháp, nơi TTCP trở thành trợ lý cho Tổng thống khi cả hai thuộc cùng một chính đảng.

Ngƣợc lại, nếu TTCP và Tổng thống thuộc về hai đảng khác nhau, TTCP có thực quyền hơn, độc lập hơn trước Tổng thống

VỊ TRÍ PHÁP LÝ CỦA THỦ TƯỚNG CHÍNH PHỦ Ở VIỆT NAM 86 3.1 Vị trí pháp lý của Thủ tướng Chính phủ qua các Hiến pháp

Vị trí pháp lý của Thủ tướng Chính phủ theo pháp luật hiện hành

3.2.1.1 Thủ tướng Chính phủ và tập thể Chính phủ

Hiến pháp năm 2013 khẳng định vai trò của Thủ tướng là người đứng đầu Chính phủ và đưa ra những điều chỉnh pháp lý quan trọng, tạo điều kiện cho Thủ tướng phát huy vai trò "nhạc trưởng" trong quản lý Nhà nước.

Thủ tướng Chính phủ (TTCP) đóng vai trò quan trọng trong việc điều hành hoạt động chung của Chính phủ, với quyền triệu tập, chủ trì và quyết định nội dung các phiên họp Theo Điều 44 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015, nếu Chính phủ không họp, TTCP có thể lấy ý kiến bằng văn bản Trong trường hợp biểu quyết, nếu số phiếu đồng ý và không đồng ý bằng nhau, quyết định sẽ theo ý kiến của TTCP Theo Điều 5 Quy chế làm việc của Chính phủ, TTCP có quyền quyết định các vấn đề đột xuất và cấp bách, nhưng phải báo cáo tại phiên họp gần nhất Vai trò của TTCP không chỉ là điều hành mà còn là định hướng và dẫn dắt các thành viên Chính phủ hướng tới sự đồng thuận cho mục tiêu chung Do đó, TTCP phải chịu trách nhiệm cá nhân trước Quốc hội về các quyết sách của Chính phủ, dù được thông qua bằng phương thức tập thể.

Dựa trên các phân tích, có thể thấy rằng ý kiến của chuyên gia về xu hướng Chính phủ Việt Nam tiến gần hơn tới mô hình “Thủ tướng chế” là có cơ sở Tuy nhiên, theo pháp luật hiện hành, Chính phủ không hoạt động như một cơ quan tham vấn cho Thủ tướng, mà thực hiện vai trò là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, quyết định các vấn đề thuộc quyền hạn của mình Mặc dù vị trí Thủ tướng ngày càng được củng cố, Chính phủ vẫn hoạt động theo chế độ tập thể và quyết định dựa trên đa số.

95 Hiến pháp năm 2013) Điều này còn đƣợc thể hiện thông qua việc Luật TCCP năm

Năm 2015, nguyên tắc “Chính phủ thảo luận tập thể, biểu quyết theo đa số những vấn đề quan trọng” đã bị bãi bỏ, điều này được ghi nhận trong sửa đổi của Điều 19 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001 Theo đó, tất cả các vấn đề thuộc nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ sẽ không còn phân biệt.

Tại 190 Phạm Hồng Thái (2005), tr.45, nhấn mạnh rằng mọi quyết định, từ "việc lớn" đến "việc nhỏ", đều phải được tập thể Chính phủ xem xét và quyết định Điều này có thể thực hiện ngay trong các phiên họp của Chính phủ hoặc thông qua phiếu lấy ý kiến từ các thành viên khi không thể tổ chức họp.

Dưới nền tảng nguyên tắc tập trung dân chủ, mối quan hệ giữa Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ (TTCP) gắn liền với chế độ làm việc tập thể của Chính phủ, thể hiện qua cơ chế lãnh đạo tập thể và cá nhân phụ trách TTCP ở Việt Nam có vị trí tương tự như Thủ tướng trong mô hình Chính phủ Nội các của hệ thống Nghị viện, thường được xem là “người thứ nhất trong số những người ngang nhau” Điều này cho thấy, tính tập thể vẫn chiếm ưu thế trong mô hình Chính phủ Việt Nam, với quyền hành pháp chủ yếu thuộc về tập thể Chính phủ, khiến vị trí của Thủ tướng chưa thực sự rõ ràng.

3.2.1.2 Thủ tướng Chính phủ và các Phó Thủ tướng

Phó Thủ tướng Chính phủ (Phó TTCP) là người hỗ trợ Thủ tướng trong việc thực hiện nhiệm vụ theo sự phân công, khác với các Bộ trưởng Theo Điều 95 của Hiến pháp năm 2013, Phó TTCP được xem là cấp phó của người đứng đầu Chính phủ, không phải là cấp phó của Chính phủ Hai chức danh này có mối liên hệ chặt chẽ và gắn bó với nhau.

Phó TTCP không có thẩm quyền độc lập mà phụ thuộc hoàn toàn vào TTCP Tất cả quyền hạn của Phó TTCP đều được ủy quyền từ TTCP và thực hiện với tư cách đại diện cho TTCP Các quyết định do Phó TTCP ký đều mang tính chất "ký thay" cho TTCP Điều này có nghĩa là Phó TTCP thực hiện quyền hạn của TTCP khi giải quyết công việc và phải chịu trách nhiệm trước TTCP cũng như pháp luật về những quyết định của mình.

Các Phó Thủ tướng Chính phủ thường chủ động giải quyết công việc trong lĩnh vực được phân công, nhưng khi gặp những vấn đề lớn, quan trọng hoặc nhạy cảm, họ phải kịp thời báo cáo với Thủ tướng Chính phủ Nếu có ý kiến khác nhau giữa các Phó Thủ tướng, vấn đề sẽ được Thủ tướng xem xét và quyết định Mặc dù là thành viên Chính phủ và tham gia thảo luận cũng như biểu quyết theo đa số, các Phó Thủ tướng thực chất chỉ là người hỗ trợ cho Thủ tướng và hoạt động dưới sự lãnh đạo trực tiếp của Thủ tướng.

Phó Thủ tướng Chính phủ (Phó TTCP) đóng vai trò quan trọng trong việc hỗ trợ Thủ tướng thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn của người đứng đầu Chính phủ Phó TTCP có trách nhiệm chỉ đạo, theo dõi và giải quyết các vấn đề thuộc thẩm quyền của TTCP, đồng thời đại diện cho TTCP trong việc phối hợp giải quyết các vấn đề liên ngành Ngoài ra, Phó TTCP còn xem xét và giải quyết các kiến nghị từ các bộ, cơ quan, địa phương theo phân công Đặc biệt, khi TTCP vắng mặt, Phó TTCP được uỷ nhiệm sẽ lãnh đạo công tác của Chính phủ.

191 Hoàng Thị Ngân (2010), Vị trí pháp lý của Thủ tướng Chính phủ, Tạp chí Tổ chức nhà nước số 6, tr 29

Sự hiện diện của Phó Thủ tướng Chính phủ trong cơ cấu Chính phủ, theo Điều 95 Hiến pháp năm 2013, giúp chia sẻ và giảm bớt áp lực công việc cho người đứng đầu Chính phủ một cách đáng kể.

3.2.1.3 Thủ tướng Chính phủ và các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ

Bộ trưởng là thành viên Chính phủ và là người đứng đầu bộ hoặc cơ quan ngang bộ, quản lý một ngành hoặc lĩnh vực cụ thể Trong vai trò này, Bộ trưởng duy trì mối liên hệ chặt chẽ với Thủ tướng Chính phủ và chịu ảnh hưởng từ người đứng đầu Chính phủ.

Trong Chính phủ, mỗi Bộ trưởng là một phần quan trọng, được Thủ tướng đề nghị và Quốc hội phê chuẩn, cùng chịu trách nhiệm tập thể về hoạt động của Chính phủ Mặc dù các Bộ trưởng và Thủ tướng Chính phủ (TTCP) có quyền biểu quyết bình đẳng, nhưng TTCP giữ vị trí trung tâm, có ưu thế trong việc lãnh đạo và điều hành Từ vị trí này, TTCP chỉ đạo và phối hợp các hoạt động giữa các Bộ trưởng, giải quyết các vấn đề còn tranh cãi và có thể cho phép Bộ trưởng vắng mặt trong các phiên họp.

Mối quan hệ giữa Thủ tướng Chính phủ (TTCP) và Bộ trưởng diễn ra trong khuôn khổ quản lý nội bộ của Chính phủ, với TTCP giữ vai trò cấp trên có quyền lãnh đạo, chỉ đạo và kiểm tra hoạt động của Bộ trưởng Cấp trên có quyền phê bình, kỷ luật và đình chỉ các văn bản trái với Hiến pháp, luật pháp, trong khi cấp dưới phải báo cáo công tác và chịu trách nhiệm cá nhân về lĩnh vực được phân công Điều này tạo ra sự bất bình đẳng về địa vị pháp lý giữa TTCP và các Bộ trưởng, buộc Bộ trưởng phải tuân thủ các chỉ đạo từ TTCP Nếu Bộ trưởng không thực hiện nghiêm túc các quyết định của TTCP, họ sẽ phải chịu trách nhiệm và có thể bị kỷ luật tùy theo mức độ vi phạm.

Mối quan hệ giữa Thủ tướng Chính phủ (TTCP) và Bộ trưởng phụ thuộc vào tư cách của Bộ trưởng, dẫn đến những biểu hiện khác nhau và có thể trái ngược Nhà nghiên cứu M2 chỉ ra rằng việc Bộ trưởng phải đảm nhận hai tư cách cùng lúc gây ra những lo ngại, vì không thể tách bạch rõ ràng giữa các vai trò trong mối quan hệ với TTCP Mặc dù TTCP có quyền lãnh đạo công tác của Chính phủ, nhưng Bộ trưởng và các thành viên Chính phủ vẫn có quyền quyết định độc lập trong chế độ tập thể Nếu tập thể Chính phủ không theo hướng của TTCP và xảy ra sai lầm, trách nhiệm của TTCP trước Quốc hội sẽ như thế nào? Bộ trưởng, người chịu trách nhiệm trước cả Quốc hội và TTCP, sẽ phải hành động theo chỉ đạo của TTCP hay độc lập để thực hiện trách nhiệm trước Quốc hội? Từ những giả thiết này, có thể nhận thấy tình trạng mối quan hệ và trách nhiệm giữa TTCP và các thành viên Chính phủ còn mơ hồ, với vai trò của TTCP vừa được coi trọng vừa không, phản ánh sự phức tạp trong cách tổ chức của Chính phủ hiện nay.

Thực tiễn thực thi quy định pháp luật về vị trí pháp lý của Thủ tướng Chính phủ ở Việt Nam hiện nay

3.3.1 Thủ tướng Chính phủ trong Chính phủ Trước hết là mối quan hệ giữa TTCP với tập thể Chính phủ

Các Thủ tướng Chính phủ (TTCP) ở Việt Nam luôn coi trọng vai trò tập thể trong việc lãnh đạo và điều hành Chính phủ, nhấn mạnh tinh thần phát huy dân chủ và trí tuệ tập thể, đồng thời đề cao trách nhiệm cá nhân của người đứng đầu và từng thành viên TTCP thực hiện lãnh đạo thường xuyên dựa trên các chương trình công tác hàng năm được Chính phủ thông qua Các vấn đề quan trọng như chiến lược, quy hoạch, và chính sách phát triển kinh tế - xã hội đều được quyết định theo phương thức tập thể Ngoài những vấn đề bắt buộc theo quy định pháp luật, TTCP còn có quyền đưa vào chương trình nghị sự những vấn đề cần thiết khác.

Theo Luật Thoả thuận quốc tế năm 2020, có sự phân định rõ ràng về thẩm quyền giữa Thủ tướng Chính phủ (TTCP) và chính quyền địa phương trong việc ký kết thỏa thuận quốc tế Cụ thể, Chủ tịch HĐND cấp tỉnh và Chủ tịch UBND cấp tỉnh có quyền ký kết thỏa thuận quốc tế nhân danh cơ quan của mình, trong khi TTCP đại diện cho Chính phủ Quy trình ký kết yêu cầu các cơ quan nhà nước cấp tỉnh gửi hồ sơ đề xuất đến Bộ Ngoại giao và các tổ chức liên quan để lấy ý kiến Chỉ khi các cơ quan này không đồng ý, thì cần có văn bản đồng ý của TTCP để tiến hành ký kết.

Nghị quyết số 18-NQ/TW của Hội nghị Trung ương lần thứ 6 Khóa XII, ban hành ngày 25/10/2017, tập trung vào việc đánh giá và đề xuất các giải pháp tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị Mục tiêu là xây dựng một hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực và hiệu quả, nhằm nâng cao năng lực lãnh đạo và quản lý của Đảng trong bối cảnh mới.

Theo Luật Đất đai năm 2013, UBND cấp tỉnh có thẩm quyền quyết định chuyển đổi mục đích sử dụng đất rừng đặc dụng cho các dự án đầu tư, với yêu cầu văn bản chấp thuận của TTCP cho diện tích từ 20 héc ta trở lên Đối với diện tích dưới 20 héc ta, cần có Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh Tuy nhiên, Luật Lâm nghiệp năm 2017 đã thay đổi quy định này, khi quy định TTCP có quyền quyết định chuyển mục đích sử dụng rừng đặc dụng dưới 50 ha, trong khi HĐND cấp tỉnh chỉ có thẩm quyền đối với các loại rừng phòng hộ dưới 20 ha Sự thay đổi này đã thu hẹp quyền hạn của chính quyền địa phương trong việc quyết định chuyển đổi mục đích sử dụng rừng đặc dụng.

Báo cáo công tác nhiệm kỳ 2016 – 2021 của Chính phủ, do Thủ tướng Chính phủ Nguyễn Xuân Phúc trình bày tại phiên khai mạc Kỳ họp thứ 11 của Quốc hội khóa XIV, đã nêu rõ những thành tựu và thách thức trong quá trình thực hiện Nghị quyết – một loại văn bản chỉ đạo, điều hành quan trọng của Chính phủ trong thời gian qua.

Vai trò của Thủ tướng Chính phủ (TTCP) trong Chính phủ rất nổi bật, thậm chí có phần lấn át tập thể Chính phủ Nguyên nhân chủ yếu là do sự hiện diện của bộ phận Thường trực Chính phủ, nơi diễn ra các cuộc họp giao ban hàng tuần, trong khi Chính phủ chỉ họp hàng tháng TTCP và các Phó TTCP là những nhân vật “thường trực” điều hành các công việc của Chính phủ, cho phép phản ứng nhanh chóng với các vấn đề xã hội Theo chuyên gia M4, mặc dù Thường trực Chính phủ không phải là một cấu trúc chính thức, nhưng lại có ảnh hưởng lớn đến tập thể Chính phủ, với các vấn đề quan trọng thường được thảo luận trước với các Phó Thủ tướng Thực tế cho thấy, hiếm khi có sự trái ngược trong biểu quyết của tập thể Chính phủ với quan điểm của Thường trực Chính phủ Chúng tôi đồng tình với đánh giá này và cho rằng Thường trực Chính phủ thực chất cũng chính là TTCP, người quyết định nội dung các cuộc họp và kết luận từng vấn đề sau khi lắng nghe ý kiến của các Phó Thủ tướng và đại biểu tham dự.

Tại Việt Nam, các Bộ trưởng thường hoạt động chủ yếu trong vai trò lãnh đạo ngành, dẫn đến sự sao nhãng trong trách nhiệm thành viên Chính phủ Việc cử Thứ trưởng thay mặt tham gia các phiên họp Chính phủ đã trở thành thực trạng phổ biến qua nhiều nhiệm kỳ Gần đây, Chính phủ đã chính thức yêu cầu các Bộ trưởng cần có trách nhiệm tham dự đầy đủ các phiên họp Chính phủ và tham gia họp Thường trực khi được mời.

Trong năm 2020, Chính phủ đã ban hành 80 Nghị quyết, và trong sáu tháng đầu năm 2021, đã có 23 Nghị quyết được ban hành, bao gồm 06 Nghị quyết từ phiên họp thường kỳ và 17 Nghị quyết chuyên đề Đặc biệt, để ứng phó với đại dịch Covid-19, từ tháng 01/2020 đến tháng 8/2021, Chính phủ đã ban hành 16 Nghị quyết nhằm tháo gỡ khó khăn về cơ chế và chính sách, cũng như đưa ra các giải pháp phù hợp cho công cuộc phòng chống dịch Đặc biệt, trước tình hình dịch bệnh nghiêm trọng tại TP Hồ Chí Minh và các tỉnh phía Nam do biến thể Delta, Chính phủ đã liên tiếp ban hành 6 Nghị quyết trong hơn một tháng để giải quyết các vấn đề phát sinh từ thực tiễn phòng, chống dịch.

Vào ngày 22/7/2021, Chính phủ đã thông qua Nghị quyết số 79/NQ-CP liên quan đến việc mua sắm thuốc, hóa chất, vật tư và trang thiết bị phục vụ công tác chống dịch, cho phép Thủ tướng Chính phủ phê duyệt phương án lựa chọn nhà thầu trong trường hợp đặc biệt theo Điều 26 Luật đấu thầu Trước đó, vào ngày 14/6/2021, Thủ tướng Phạm Minh Chính đã chủ trì cuộc họp tại trụ sở Chính phủ, thống nhất với đề nghị của Bộ Y tế về việc lựa chọn nhà thầu đặc biệt cho việc mua vắc xin AZD1222 của AstraZeneca, đồng thời yêu cầu Bộ Y tế nhanh chóng hoàn thiện hồ sơ để trình Chính phủ.

235 Phạm Hồng Thái (2008), Tlđd, tr.204; Thái Vĩnh Thắng (2012), Chế định Chính phủ trong các Hiến pháp Việt

Trong bài viết "Nam và hướng đổi mới" trên Tạp chí Luật học số 6, tr.55, có đề cập đến việc cử cấp Thứ trưởng thay mặt cần phải được sự đồng ý của TTCP Nhiều Bộ trưởng thường ưu tiên vai trò quản lý ngành của mình, dẫn đến việc họ ít chú ý đến lợi ích của các ngành khác và các mục tiêu chung của Chính phủ Điều này tạo ra tình trạng một số dự án Luật được Chính phủ thông qua nhưng không nhận được sự đồng thuận từ đại diện các ngành liên quan.

Bộ vẫn có ý kiến khác trong quá trình thảo luận của Quốc hội, gây ấn tượng về một Chính phủ thiếu thống nhất, đến mức người đứng đầu Chính phủ phải nhấn mạnh rằng “cái gì Chính phủ đã thông qua rồi thì dứt khoát các bộ không được có ý kiến khác.” Sự thiếu đồng thuận này làm suy giảm sức mạnh của Chính phủ, khiến vai trò của tập thể Chính phủ trở nên hình thức Một Chính phủ mạnh cần có quan điểm và chủ trương thống nhất, trong đó tất cả (hoặc hầu hết) Bộ trưởng đều phải thực hiện tốt vai trò và chức năng của mình trong nội các, với tinh thần trách nhiệm, tận tụy và công tâm khi hoàn thành công việc của bộ mình.

Nguyên tắc “thảo luận tập thể và quyết định theo đa số” của Chính phủ thường không được thực hiện một cách nghiêm túc Trong nhiều phiên họp, các vấn đề không luôn được kết thúc bằng biểu quyết, mà thường được giải quyết qua thảo luận, sau đó Thủ tướng kết luận và đưa ra Nghị quyết Phương pháp này tuy linh hoạt và phát huy trí tuệ tập thể, nhưng cũng bộc lộ những hạn chế Nếu Thủ tướng không công tâm, có thể sử dụng “quyền lực mềm” để định hướng thảo luận và kết luận theo ý muốn của mình.

Nguyên tắc “thảo luận tập thể và biểu quyết theo đa số” của Chính phủ có thể bị biến tướng thông qua việc gửi phiếu lấy ý kiến Các câu hỏi trong phiếu xin ý kiến thường thiếu tính khoa học và không phản ánh đúng những vấn đề cần được Chính phủ giải quyết Điều này dẫn đến những quyết định không thực chất và không hiệu quả trong quá trình ra nghị quyết.

236 Nghị quyết số 45/NQ-CP ngày 16/4/2021 phiên họp triển khai công việc của Chính phủ sau khi đƣợc kiện toàn tại kỳ họp thứ 11, Quốc hội khóa XIV

237 Lê Minh Thông (2001), Tlđd, tr 22

Tại phiên họp thường kỳ tháng 12 năm 2017, Thủ tướng Chính phủ Nguyễn Xuân Phúc đã nhấn mạnh rằng Luật Chính phủ đã được thông qua và các bộ không nên có ý kiến khác Điều này thể hiện sự thống nhất và quyết tâm trong việc thực hiện các quy định của pháp luật, nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước.

Tại Anh, các bộ trưởng không được phép thể hiện quan điểm trái ngược hoặc sự không hài lòng với quyết định của Nội các, bất kể họ có đồng ý hay không, và họ cũng không tham gia vào quá trình thông qua quyết định đó.

240 Nguyễn Đăng Dung (2007), Chính phủ hợp pháp, mạnh và dám chịu trách nhiệm, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, số 9, tr 11

241 Phạm Chi Lan, Để có một Chính phủ mạnh, https://vietnamnet.vn/chinhtri/2007/08/725781/, truy cập ngày

Nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ Việt Nam

4.1.1 Nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ qua các Hiến pháp Thứ nhất, trải qua các giai đoạn lịch sử khác nhau, nhiệm vụ, quyền hạn của TTCP nước ta ngày càng trở nên phong phú hơn

Theo Hiến pháp năm 1946, quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ (TTCP) khá hạn chế, chủ yếu tập trung vào nhân sự của Nội các Các quyền Hiến định bao gồm việc chọn Bộ trưởng trong Nghị viện, đề cử Thứ trưởng để Hội đồng Chính phủ phê duyệt và thỏa thuận với Ban Thường vụ để chỉ định người tạm thay thế khi có khuyết Bộ trưởng Mặc dù không nhiều và không mang tính quyết định, những quyền hạn này vẫn có ý nghĩa quan trọng, giúp Thủ tướng thực hiện vai trò điều hành Nội các, đảm bảo sự hoạt động hiệu quả của Chính phủ.

Hiến pháp năm 1959 đã mở rộng phạm vi nhiệm vụ và quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ (TTCP), tương xứng với vị trí người đứng đầu Hội đồng Chính phủ Cụ thể, TTCP có quyền đề nghị Quốc hội cử Phó Thủ tướng và các thành viên khác của Hội đồng Chính phủ, đồng thời có quyền chủ tọa Hội đồng Chính phủ, bao gồm cả Hội nghị toàn thể và Hội nghị Thường vụ.

Hiến pháp 1980 không trao cho Chủ tịch HĐBT quyền hạn mạnh mẽ, đặc biệt là quyền lựa chọn nhân sự cho Chính phủ, khi các thành viên đều do Quốc hội bầu Mặc dù Chủ tịch HĐBT có thể đề nghị bổ nhiệm hoặc miễn nhiệm, nhưng cơ chế bầu cử này hạn chế sự chủ động trong việc xây dựng đội ngũ lãnh đạo Đến Hiến pháp 1992 (sửa đổi), quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ (TTCP) đã được nâng cao rõ rệt, với TTCP trở thành một thực thể độc lập hơn trong Chính phủ Không chỉ thực hiện các nhiệm vụ chung của cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, TTCP còn được bổ sung nhiều quyền hạn mới, trong đó có những quyền trước đây chỉ thuộc về HĐBT.

295 Thái Vĩnh Thắng, Tlđd, tr 52

Quyền hạn của Quốc hội bao gồm đề nghị thành lập hoặc bãi bỏ các bộ và cơ quan ngang bộ (khoản 2 Điều 114) và quyền đình chỉ hoặc bãi bỏ các quyết định, chỉ thị, thông tư của Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ (khoản 4 Điều 114) Ngoài ra, Quốc hội còn có quyền đình chỉ thi hành các nghị quyết của HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương nếu trái với Hiến pháp và luật, đồng thời đề nghị UBTVQH bãi bỏ (khoản 5 Điều 114) Quyền hạn này thuộc về tập thể HĐBT và HĐND cấp tỉnh, đặc biệt là TTCP theo quy định của Hiến pháp.

Năm 1992, các quyền hạn mới được thiết lập đã vượt qua cả những quyền hạn của tập thể HĐBT trước đây, bao gồm quyền điều động và cách chức Chủ tịch, Phó Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (Khoản 3 Điều 114) Những quyền hạn này không chỉ giúp giải quyết công việc nhanh chóng và xác định rõ trách nhiệm cá nhân mà còn đảm bảo cho Thủ tướng Chính phủ hoạt động hiệu quả như người điều hành Chính phủ, từ đó nâng cao vị thế của Thủ tướng Chính phủ trong hệ thống hành chính nhà nước.

Sự gia tăng nhiệm vụ và quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ (TTCP) qua các bản Hiến pháp phản ánh sự thay đổi về vai trò và vị trí pháp lý của Thủ tướng trong từng giai đoạn lịch sử cụ thể của đất nước.

Thứ hai, sự phân định thẩm quyền giữa TTCP và tập thể Chính phủ ngày càng đƣợc chú trọng hơn

Hiến pháp năm 1959 xác định vai trò của Thủ tướng Chính phủ (TTCP) chủ yếu thông qua chức năng "thay mặt Hội đồng Chính phủ", lãnh đạo và điều hành các thành viên Chính phủ cùng các cơ quan dưới quyền Mặc dù TTCP đảm bảo thực hiện chức năng và nhiệm vụ của cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, nhưng quyền hạn riêng của vị trí này rất hạn chế và không thực sự nổi bật trong cơ chế làm việc tập thể của Hội đồng Chính phủ.

Trong Hiến pháp năm 1980, Chủ tịch HĐBT có quyền "chỉ đạo công tác đối với các bộ, các uỷ ban nhà nước và UBND các cấp", nhưng thực tế quyền lực này chủ yếu được thực hiện "thay mặt HĐBT" Vai trò cá nhân của Chủ tịch HĐBT bị hạn chế trong cơ chế tập thể của Chính phủ Theo Điều 25 Luật Tổ chức HĐBT năm 1961, một trong những nhiệm vụ quan trọng của chức danh này là "bảo đảm tính tập thể trong việc thảo luận và giải quyết các công việc của HĐBT và Thường vụ HĐBT".

Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi) đã quy định nhiệm vụ và quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ (TTCP) trong Điều 114, khẳng định quyền lực cá nhân của người đứng đầu Chính phủ bên cạnh Điều 112 về Chính phủ TTCP chủ tọa các phiên họp của Chính phủ để thảo luận và biểu quyết các vấn đề quan trọng, và có thể tự quyết định đối với những vấn đề ít quan trọng hơn Tuy nhiên, sự phân định thẩm quyền giữa TTCP và tập thể Chính phủ vẫn chưa rõ ràng, khiến nhiệm vụ và quyền hạn của TTCP còn khá chung chung, dẫn đến thực tiễn xây dựng pháp luật ở Việt Nam gặp nhiều thách thức trong giai đoạn này.

Theo Khoản 4 Điều 114, quyền đình chỉ hoặc bãi bỏ các quyết định, chỉ thị của UBND và Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương sẽ được thực hiện nếu những quyết định này trái với Hiến pháp, Luật và các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên, điều này cũng được quy định tại Khoản 25 Điều 107 và Khoản 10 Điều 115 của Hiến pháp 1980.

298 Nguyễn Cửu Việt (2013), Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội, tr 156

299 Nguyễn Cửu Việt (2013), Tlđd, tr 156

Chính phủ Việt Nam đã liên tục mở rộng thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ (TTCP) trong Luật Tổ chức Chính phủ và các văn bản pháp luật liên quan, thậm chí một số quyền hạn còn vượt ra ngoài khuôn khổ của Hiến pháp.

4.1.2 Nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ theo pháp luật hiện hành Trước hết phải thừa nhận rằng, đến Hiến pháp năm 2013, nhiệm vụ, quyền hạn của

TTCP có sự phát triển rõ rệt trên cả hai tư cách – “người đứng đầu Chính phủ” và

“người đứng đầu hệ thống HCNN”, góp phần khẳng định ở mức độ cao hơn, mạnh mẽ hơn tính thực quyền của chức danh TTCP

Với vai trò người đứng đầu Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ (TTCP) không chỉ lãnh đạo công tác của Chính phủ mà còn xây dựng chính sách và tổ chức thi hành pháp luật theo quy định của Hiến pháp năm 2013 Mặc dù nhiệm vụ này không phải là mới, nhưng Hiến pháp và Luật Tổ chức Chính phủ hiện hành đã cụ thể hóa nội dung lãnh đạo công tác của Chính phủ TTCP thực hiện sứ mệnh định hướng, dẫn dắt và điều hành Chính phủ thông qua các nhiệm vụ cụ thể như chỉ đạo, điều hòa và phối hợp hoạt động giữa các thành viên Ngoài ra, TTCP còn có quyền quyết định các vấn đề khi có sự khác biệt ý kiến giữa các Bộ trưởng, thể hiện vai trò không chỉ là Bộ trưởng thứ nhất mà thực sự là "nhạc trưởng" của Chính phủ.

Lãnh đạo việc xây dựng chính sách và tổ chức thi hành pháp luật là nhiệm vụ và quyền hạn mới được bổ sung từ Hiến pháp năm 2013, phản ánh sự đổi mới trong quan niệm về Chính phủ Chính phủ không chỉ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất mà còn là cơ quan thực hiện quyền hành pháp Sự bổ sung này tạo ra những thay đổi về nhiệm vụ và quyền hạn, với Chính phủ tập trung vào quản lý vĩ mô và xây dựng chính sách Trong vai trò này, Thủ tướng Chính phủ (TTCP) đóng vai trò quan trọng, lãnh đạo việc xây dựng chính sách, chịu trách nhiệm về con đường chính trị của Chính phủ, mặc dù chức năng hoạch định chính sách thuộc về Chính phủ như một thiết chế tập thể.

Theo Vũ Thư (2012), trong bài viết "Quy định của Hiến pháp về Chính phủ: Những vấn đề sửa đổi, bổ sung", lãnh đạo Chính phủ có trách nhiệm đề xuất và xây dựng các chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chính sách cũng như các chương trình và dự án khác để trình Quốc hội và Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét và quyết định Căn cứ vào Điều 7 của Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 (sửa đổi), lãnh đạo Chính phủ còn có quyền quyết định các chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chính sách và chương trình, dự án theo thẩm quyền của mình.

Trách nhiệm của Thủ tướng Chính phủ Việt Nam

4.2.1 Trách nhiệm của Thủ tướng Chính phủ qua các Hiến pháp Thứ nhất, vấn đề trách nhiệm của TTCP đƣợc đề cập ở những mức độ khác nhau trong các bản Hiến pháp Trong đó, Hiến pháp năm 1946 gây ấn tƣợng hơn cả vì đã xác định rõ các nội dung cơ bản liên quan đến trách nhiệm của Thủ tướng, bao gồm Thủ tướng chịu trách nhiệm về vấn đề gì, chịu trách nhiệm trước ai và theo những hình thức nào

Hiến pháp năm 1946 xác định rằng Thủ tướng chịu trách nhiệm về con đường chính trị của Nội các, điều này phù hợp với vị trí pháp lý của Thủ tướng trong Chính phủ Vai trò của Thủ tướng không chỉ gắn liền với việc lãnh đạo Nội các mà còn liên quan đến sứ mệnh hoạch định chính sách của hành pháp, phản ánh quan niệm hiện đại về hành chính.

Theo Hiến pháp năm 1946, Thủ tướng chịu trách nhiệm chính trị trước Nghị viện thông qua cơ chế bỏ phiếu tín nhiệm với quy định chặt chẽ về điều kiện và thủ tục Bên cạnh đó, Thủ tướng còn phải đối mặt với trách nhiệm pháp lý, bao gồm cả trách nhiệm hình sự về "tội phản quốc", nhưng việc xét xử sẽ được thực hiện bởi một Tòa án đặc biệt do Nghị viện thành lập, không theo quy trình tố tụng hình sự thông thường.

Năm 1946, một nhân viên Nội các có thể bị bắt bớ và truy tố trước Tòa án về thường tội, tuy nhiên điều này cần có sự ưng chuẩn của Hội đồng Chính phủ, và chưa rõ liệu quy định này có áp dụng cho người đứng đầu Nội các hay không.

Chế độ trách nhiệm của Thủ tướng Chính phủ trong Hiến pháp năm 1959 và 1980 thiếu sự rõ ràng Hiến pháp năm 1959 chỉ quy định rằng Hội đồng Chính phủ, bao gồm Thủ tướng, phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội mà không nêu cụ thể cơ chế trách nhiệm Quốc hội có quyền bãi miễn Thủ tướng nhưng không chỉ ra rõ ràng các trường hợp cụ thể để thực hiện quyền này.

UBTVQH có thể tổ chức các Uỷ ban điều tra trong thời gian Quốc hội không họp, nhưng khả năng Thủ tướng trở thành đối tượng điều tra là điều khó tưởng tượng Điều 77 Hiến pháp 1959 quy định trách nhiệm pháp lý của các thành viên Hội đồng Chính phủ, yêu cầu họ phải chịu trách nhiệm trước pháp luật nếu có hành vi vi phạm Hiến pháp và pháp luật, gây thiệt hại cho nhà nước hoặc nhân dân Tuy nhiên, các hình thức trách nhiệm pháp lý cụ thể vẫn chưa được hướng dẫn và quy định rõ ràng.

Tương tự, trách nhiệm của Chủ tịch HĐBT cũng khá mơ hồ trong Hiến pháp năm

Năm 1980, theo các quy định trong Hiến pháp, Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng (HĐBT) có trách nhiệm cá nhân về công tác của HĐBT, đồng thời cùng các thành viên khác phải chịu trách nhiệm tập thể về hoạt động của HĐBT trước Quốc hội và Hội đồng Nhà nước.

Nhƣng cơ chế để xác định trách nhiệm cá nhân và trách nhiệm tập thể đáng tiếc lại không rõ

Chế độ trách nhiệm của Thủ tướng Chính phủ (TTCP) theo Hiến pháp năm 1992 không có nhiều điểm khác biệt so với hai bản Hiến pháp trước Tuy nhiên, từ Hiến pháp sửa đổi, bổ sung năm 2013, những quy định về trách nhiệm của TTCP đã được cải tiến và làm rõ hơn, phản ánh sự phát triển của hệ thống pháp luật Việt Nam.

Năm 2001, cơ chế chịu trách nhiệm của Thủ tướng Chính phủ trước Quốc hội đã được làm rõ hơn với sự trở lại của quy định “bỏ phiếu tín nhiệm”, một công cụ giám sát quan trọng đã được đề cập trong Hiến pháp năm 1946.

Quy định về trách nhiệm của Thanh tra Chính phủ (TTCP) trong các bản Hiến pháp được ảnh hưởng bởi các yếu tố chính trị, văn hóa và kinh tế - xã hội trong từng giai đoạn lịch sử cụ thể của đất nước.

Hiến pháp 1946 được ban hành trong bối cảnh Nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa mới thành lập, phải đối mặt với tình hình "thù trong giặc ngoài" và sự phức tạp của chính trường đa đảng Để đoàn kết toàn dân tộc, chính phủ đã "nhường" 70 ghế trong Nghị viện cho các đảng như Việt Nam Quốc dân Đảng, Đảng Đại Việt và Đảng Dân chủ, đồng thời chấp nhận đại diện của họ trong Nội các Hiến pháp 1946 quy định bỏ phiếu tín nhiệm Nội các như một công cụ giám sát nhằm loại bỏ các đảng phái chính trị phản động Tuy nhiên, từ Hiến pháp 1959 và 1980, quy định về bỏ phiếu tín nhiệm đã bị xóa bỏ, thay vào đó là cơ chế "bãi miễn" Điều này phản ánh sự ảnh hưởng mạnh mẽ từ các nước XHCN, đặc biệt là Liên Xô, với quan niệm rằng bỏ phiếu tín nhiệm chỉ phù hợp với các nước tư sản có chế độ đa đảng, không phù hợp với một đất nước dưới sự lãnh đạo của một chính đảng duy nhất.

Các quy định tiến bộ trong Hiến pháp năm 1946 cung cấp những giá trị tham khảo quan trọng để hoàn thiện chế độ trách nhiệm của Thủ tướng Chính phủ Việt Nam trong giai đoạn đổi mới.

Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi) đã khôi phục quy định về bỏ phiếu tín nhiệm, áp dụng cho các chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn Điều này có nghĩa là không chỉ Chủ tịch Quốc hội và Chủ tịch nước mà cả các Chủ nhiệm Ủy ban của Quốc hội cũng có thể bị khởi xướng việc bỏ phiếu tín nhiệm.

Hệ quả của việc bỏ phiếu tín nhiệm là nếu Thủ tướng Chính phủ (TTCP) không nhận được sự tín nhiệm từ quá nửa tổng số đại biểu Quốc hội, thì Chủ tịch nước, người đã giới thiệu ứng viên Thủ tướng, có trách nhiệm trình Quốc hội xem xét và quyết định về việc miễn nhiệm hoặc bãi nhiệm TTCP Điều này được quy định theo Điều 54 của Hiến pháp 1946.

Nghị viện chỉ có thể tiến hành biểu quyết về tín nhiệm khi có đề xuất từ Thủ tướng, Ban Thường vụ hoặc tổng số nghị viên Nếu Nghị viện không tín nhiệm Nội các trong vòng 24 giờ, Chủ tịch nước có quyền đưa vấn đề này ra thảo luận lại Cuộc thảo luận thứ hai phải diễn ra sau cuộc thảo luận đầu tiên ít nhất 48 giờ Nếu kết quả biểu quyết lần hai vẫn không tín nhiệm, Nội các phải từ chức.

Nguyên nhân hạn chế, bất cập

Thứ nhất, vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của Thủ tướng vẫn chưa được nhận diện một cách đầy đủ, thấu đáo

Kể từ Hiến pháp năm 1992, vị trí và vai trò của Thủ tướng Chính phủ (TTCP) đã được nâng cao, phản ánh sự đổi mới trong hoạt động của Chính phủ Tuy nhiên, sự đề cao này đôi khi trở nên thái quá, dẫn đến việc thẩm quyền của TTCP được tăng cường ở phần "ngọn" mà chưa vững chắc ở phần "gốc" Việc trao quyền hạn cho TTCP chưa được phân định rõ ràng giữa điều hành chính sách và điều hành hành chính sự vụ, tạo ra khả năng phản ứng nhanh chóng với các diễn biến xã hội, nhưng cũng gây lo ngại về xu hướng điều hành vụn vặt và vi mô.

Việc mở rộng thẩm quyền cho người đứng đầu Chính phủ có thể dẫn đến sự suy giảm vai trò của Thủ tướng trong lĩnh vực hành pháp.

Có sự nhầm lẫn giữa trách nhiệm chính trị và trách nhiệm pháp lý của Thủ tướng Chính phủ (TTCP), với quan niệm rằng phẩm chất chính trị của một cá nhân là quan trọng và không thể cho họ từ chức nếu không có chứng cứ rõ ràng về vi phạm pháp luật Điều này dẫn đến việc trong một số trường hợp, trách nhiệm chính trị của người đứng đầu Chính phủ thường bị “bỏ qua” khi không đủ cơ sở để truy cứu trách nhiệm pháp lý Tuy nhiên, đối với một chính khách cấp cao như TTCP, trách nhiệm chính trị cần phải được coi là yếu tố hàng đầu và không thể phủ nhận.

Thứ hai, từ phương thức điều hành của Chính phủ, TTCP

368 Nguyễn Đăng Dung (2007), Tlđd, tr 547

Vụ án MobiFone mua cổ phần AVG năm 2015 cho thấy cơ quan chức năng không thể xác định hành vi vi phạm pháp luật của Thủ tướng Chính phủ (TTCP) lúc bấy giờ, dẫn đến việc không thể quy trách nhiệm pháp lý Tuy nhiên, trong một vụ án nghiêm trọng liên quan đến đầu tư công, việc không đề cập đến trách nhiệm chính trị của TTCP là không hợp lý Với vai trò người đứng đầu Chính phủ, TTCP cần nắm bắt tình hình và ngăn chặn kịp thời các hành vi vi phạm pháp luật, tham nhũng của cấp dưới Nếu không thực hiện được điều này, TTCP chưa hoàn thành trách nhiệm của mình Dù vậy, việc áp dụng trách nhiệm chính trị đối với nguyên TTCP đã nghỉ hưu là khó khăn, vì trách nhiệm chính trị liên quan đến cử tri và Quốc hội, trong khi các biện pháp như từ chức hay miễn nhiệm không còn phù hợp.

Từ thực tiễn điều hành của TTCP, có nhiều vấn đề được người đứng đầu Chính phủ đồng ý và chấp thuận, tạo điều kiện cho các Bộ trưởng, UBND cấp tỉnh và các Tập đoàn kinh tế nhà nước triển khai thực hiện Tuy nhiên, chỉ thị của TTCP thường được truyền đạt qua Công văn hoặc Thông báo của Văn phòng Chính phủ, mà không có hiệu lực pháp lý như các Quyết định chính thức Mặc dù Công văn và Thông báo chỉ mang tính chất thông tin, nhưng chúng thường được hiểu như mệnh lệnh cần thực hiện Trong nhiều trường hợp, ý kiến chỉ đạo của TTCP trở thành tín hiệu “đèn xanh” cho cấp dưới thực hiện các dự án và kế hoạch Tuy nhiên, việc xác định trách nhiệm pháp lý của TTCP trong những trường hợp này gặp khó khăn, do các chỉ thị không để lại chứng cứ pháp lý rõ ràng và thường mang tính chủ trương, nguyên tắc, dẫn đến các hậu quả không mong muốn trong quá trình thực thi.

Thứ ba, từ sự hạn chế về ý thức trách nhiệm của cấp dưới và địa phương

Tình trạng dồn việc cho TTCP xuất phát từ sự phân cấp quản lý hạn chế và tư tưởng "sợ trách nhiệm" của cấp dưới Trước những vấn đề phức tạp, các Bộ, ngành và địa phương thường chọn giải pháp an toàn bằng cách xin ý kiến chỉ đạo của TTCP Việc này không chỉ giúp nhận định hướng mà còn "đá quả bóng trách nhiệm" sang cho người đứng đầu, tạo ra sự né tránh trách nhiệm trong bối cảnh phân định thẩm quyền giữa TTCP và các Bộ trưởng, cũng như giữa Chính phủ và các cơ quan khác.

Trong quá trình giải quyết các đại án kinh tế, nhiều bị cáo khẳng định rằng các hành động của họ đã nhận được sự đồng ý của Thủ tướng Chính phủ Cụ thể, bị cáo Đinh La Thăng tuyên bố rằng việc góp vốn vào OceanBank đã được Thủ tướng chấp thuận Tương tự, bị cáo Nguyễn Bắc Son cũng nhắc đến Công văn số liên quan đến vấn đề này, cho thấy sự liên kết giữa các quyết định của cơ quan chức năng và các hoạt động kinh tế.

Văn phòng Chính phủ đã thông báo ý kiến của Thủ tướng Chính phủ cho phép Tổng công ty viễn thông MobiFone mua cổ phần của công ty nghe nhìn Toàn cầu (AVG) nhằm phát triển dịch vụ truyền hình, đồng thời giao Bộ Thông tin và Truyền thông thực hiện dự án này theo quy định pháp luật Dù Công văn số 2678 không phải là quyết định phê duyệt chủ trương đầu tư, nhưng bị cáo hiểu rằng thông báo này thể hiện sự đồng ý của Thủ tướng Mặc dù Hội đồng xét xử không xem đây là căn cứ để “gỡ tội” cho các bị cáo, nhưng từ góc độ khoa học, điều này mở ra những vấn đề đáng suy ngẫm về phương thức điều hành của người đứng đầu Chính phủ và các hệ lụy có thể xảy ra từ phương thức này.

Tại địa chỉ 371 Nguyễn Sĩ Dũng, có một câu hỏi đặt ra về thời gian làm việc của Thủ tướng Chính phủ: "Không biết Thủ tướng còn thời gian ăn ngủ nữa không?" Bài viết trên VTC đã đề cập đến vấn đề này, thể hiện sự quan tâm đến lịch trình bận rộn của người đứng đầu Chính phủ Để biết thêm chi tiết, bạn có thể truy cập vào bài viết qua đường link: https://vtc.vn/khong-biet-thu-tuong-con-thoi-gian-an-ngu-nua-khong-d310737.html, cập nhật ngày 30/7/2019.

Việc phân định rõ ràng trách nhiệm giữa Trung ương và địa phương là rất quan trọng Nếu mỗi cấp giải quyết công việc của mình một cách độc lập, Trung ương tập trung vào nhiệm vụ của mình và địa phương tự chủ trong quản lý, tình trạng bao biện, làm thay cấp dưới hay đùn đẩy trách nhiệm sẽ được khắc phục.

Thứ tư, từ hạn chế vốn có trong mô hình tổ chức và hoạt động của Quốc hội nước ta

Quốc hội Việt Nam hoạt động theo mô hình một Viện với 63 đoàn đại biểu từ các tỉnh, thành phố, làm nổi bật xu hướng đại diện cho địa phương Mặc dù Quốc hội là cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân, nhưng các đại biểu địa phương thường chiếm ưu thế về số lượng và động lực đại diện cho địa phương mạnh mẽ hơn, dẫn đến khó khăn trong việc thực hiện chức năng giám sát Chính phủ Hơn nữa, việc đa số đại biểu là kiêm nhiệm từ lĩnh vực hành pháp gây ra xung đột lợi ích, khi họ ít có động lực giám sát cấp trên Điều này tạo ra rào cản cho việc yêu cầu trách nhiệm chính trị của Thủ tướng Chính phủ và các bộ trưởng, khiến cho yêu cầu giám sát trong nghị trường trở nên yếu ớt.

Thứ năm, từ truyền thống văn hóa, chính trị… ở nước ta

Khác với các quốc gia phương Tây có nền dân chủ phát triển sớm, Việt Nam đã trải qua một thời kỳ dài dưới chế độ quân chủ chuyên chế Trong các triều đại phong kiến, vua là người nắm toàn bộ quyền lực nhà nước, được coi là nhân vật "trị quốc" và "bình thiên hạ" Việc chỉ trích hay xúc phạm nhà vua thường dẫn đến những hình phạt nghiêm khắc, tạo nên một truyền thống văn hóa đặc trưng của người Việt là sự tôn kính đối với những người có quyền lực và chức vụ cao.

372 Nguyễn Sỹ Dũng (2017), Bàn về Quốc hội và những thách thức của khái niệm, Nxb Chính trị Quốc gia, tr 42 – 45, tr 100

Chiến tranh và kháng chiến kéo dài đã dẫn đến việc duy trì mô hình trung ương tập quyền và sự tập quyền cá nhân, tạo điều kiện cho tiếng nói của Thủ tướng Chính phủ và các quan chức cấp cao có sức ảnh hưởng lớn đến xã hội Tuy nhiên, mặt tiêu cực của tình hình này là khó tìm thấy những yêu cầu mạnh mẽ và công khai về việc truy cứu trách nhiệm của Thủ tướng và các quan chức cao cấp khi xảy ra sai phạm, thay vào đó là tâm lý nể nang và né tránh, biến vấn đề này thành một chủ đề cấm kỵ.

Tại Việt Nam, tập quán chính trị và dư luận xã hội đã gây khó khăn cho việc hình thành văn hóa từ chức Trong lịch sử, việc “treo ấn từ quan” thường gắn liền với sự chán nản và bất bình đối với triều đình, khiến từ chức trở thành lựa chọn của những quan chức thanh liêm, chính trực Hiện nay, nhiều người vẫn coi từ chức là sự trốn tránh trách nhiệm hoặc là hành động rút lui trong danh dự để tránh các hình thức kỷ luật, dẫn đến việc từ chức bị xem như một hình thức kỷ luật Trong bối cảnh pháp luật chưa rõ ràng và ý thức tự giác cá nhân còn thấp, cùng với cái nhìn chưa cởi mở của xã hội về vấn đề này, việc các quan chức cấp cao, bao gồm Thủ tướng Chính phủ, không sẵn sàng từ chức ngay cả khi uy tín bị suy giảm là điều dễ hiểu.

Thứ sáu, từ sự lẫn lộn giữa chức năng lãnh đạo của Đảng và chức năng quản lý của nhà nước

Vai trò lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam đối với hệ thống chính trị và bộ máy nhà nước là điều tất yếu, phù hợp với bản chất và định hướng phát triển của nhà nước Dựa trên nguyên tắc tập trung dân chủ, sự lãnh đạo toàn diện và tuyệt đối của Đảng tạo ra ảnh hưởng chính trị mạnh mẽ đến bộ máy nhà nước Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy có sự lẫn lộn giữa chức năng lãnh đạo của Đảng và chức năng quản lý của nhà nước, dẫn đến tình trạng vai trò và trách nhiệm của các cơ quan nhà nước đôi khi trở nên mờ nhạt và hình thức.

QUAN ĐIỂM, PHƯƠNG HƯỚNG VÀ NHỮNG GIẢI PHÁP CƠ BẢN NHẰM HOÀN THIỆN CHẾ ĐỊNH THỦ TƯỚNG CHÍNH PHỦ

Các quan điểm cơ bản về việc hoàn thiện chế định Thủ tướng Chính phủ ở Việt Nam hiện nay

Thứ nhất, xác lập rõ vị trí pháp lý của TTCP trên cơ sở tiếp thu có chọn lọc hạt nhân hợp lý của học thuyết phân quyền

TTCP cần được xác định rõ ràng là người đứng đầu trong lĩnh vực hành pháp, điều này tạo tiền đề lý luận quan trọng để củng cố nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của mình Việc này không chỉ tăng cường quyền lực của TTCP trong lĩnh vực hành pháp chính trị mà còn làm rõ mối quan hệ giữa Chính phủ - cơ quan thực hiện quyền hành pháp và Quốc hội - cơ quan thực hiện quyền lập pháp.

Việc công nhận Thủ tướng Chính phủ là người đứng đầu hành pháp sẽ không chỉ tăng cường mối quan hệ phân công và kiểm soát giữa Thủ tướng với các cơ quan nhà nước trung ương, mà còn yêu cầu cải cách chế độ làm việc của Chính phủ và đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng đối với bộ máy nhà nước.

Đề cao vị trí và vai trò của Thủ tướng Chính phủ (TTCP) không có nghĩa là phủ nhận vai trò của tập thể Chính phủ Cần làm rõ mối quan hệ giữa "tập thể lãnh đạo" và "cá nhân phụ trách" để xây dựng một Chính phủ hiệu quả, phù hợp với điều kiện Việt Nam và xu thế toàn cầu Điều này cần được thực hiện dựa trên quan điểm của Đảng về việc phát huy trách nhiệm của người đứng đầu, đặc biệt trong các cơ quan hành chính nhà nước, nơi mà chế độ làm việc theo tập thể và biểu quyết theo đa số là cần thiết Đây không chỉ là yêu cầu từ thực tiễn đổi mới bộ máy nhà nước mà còn là vấn đề cấp bách trong xây dựng Đảng hiện nay.

Thứ hai, việc hoàn thiện chế định Thủ tướng Chính phủ (TTCP) là cần thiết để đáp ứng các yêu cầu cơ bản trong việc xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa (XHCN) của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân.

TTCP, mặc dù là một cá nhân nhưng đứng đầu Chính phủ và hệ thống hành chính nhà nước, có khả năng tác động mạnh mẽ đến mọi ngành, lĩnh vực Tuy nhiên, TTCP cũng đối mặt với nguy cơ lạm quyền, vi quyền, tha hóa quyền lực và tham nhũng Do đó, việc xây dựng và thực thi chế định TTCP cần tuân thủ nguyên tắc pháp quyền XHCN, đảm bảo quyền lực của TTCP được giới hạn và kiểm soát chặt chẽ Cần chú trọng đến các nội dung liên quan để bảo vệ tính minh bạch và trách nhiệm trong hoạt động của TTCP.

Theo Nghị quyết Hội nghị Trung ương 4 khóa XI, việc xác định rõ thẩm quyền và trách nhiệm của người đứng đầu cấp ủy, chính quyền trong mối quan hệ với tập thể là một trong ba vấn đề cấp bách trong công tác xây dựng Đảng hiện nay.

Nguyên tắc pháp quyền XHCN lần đầu tiên được khẳng định trong Nghị quyết số 48-NQ/TW năm 2005 của Bộ Chính trị Nghị quyết này đề ra Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, với định hướng phát triển bền vững cho tương lai.

Một là, pháp luật phải xác định rõ nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của TTCP

Để đảm bảo Trung tâm Chính phủ có đủ nhiệm vụ và quyền hạn hoàn thành vai trò của người đứng đầu hành pháp và Chính phủ, cần thiết phải xác định rõ rằng nhiệm vụ và quyền hạn phải tương ứng với trách nhiệm, theo nguyên tắc "nhiệm vụ, quyền hạn càng lớn, trách nhiệm càng cao" Trong bối cảnh "thượng tôn pháp luật", cần nhấn mạnh tính công bằng và minh bạch trong trách nhiệm cá nhân, đảm bảo không có vùng cấm hay ngoại lệ cho các hành vi vi phạm pháp luật của người đứng đầu Chính phủ.

Đẩy mạnh phân cấp và phân quyền giữa trung ương và địa phương là một trong những chủ trương lớn của Đảng về xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN ở Việt Nam, có ý nghĩa quan trọng trong việc hoàn thiện chế định Thủ tướng Chính phủ.

Việc đề cao vị trí và vai trò của Thủ tướng Chính phủ (TTCP) cần đi đôi với việc phân quyền, phân cấp và ủy quyền cho chính quyền địa phương Hai xu hướng này, mặc dù có vẻ trái ngược, thực chất lại bổ trợ cho nhau trong khuôn khổ nguyên tắc tập trung dân chủ Để hoàn thiện chế định TTCP, cần đảm bảo sự lãnh đạo thống nhất của Thủ tướng đối với Chính phủ và hệ thống hành chính nhà nước, đồng thời tăng cường tính chủ động và khả năng tự chịu trách nhiệm của cấp dưới bằng cách mở rộng quyền cho các chính quyền địa phương Việc chuyển giao nhiệm vụ và quyền hạn từ trung ương xuống địa phương phải được thực hiện một cách khoa học và thận trọng, phù hợp với năng lực của các bên liên quan, đồng thời đảm bảo sự giám sát thường xuyên từ Chính phủ Trong dài hạn, mục tiêu là xây dựng chính quyền tự quản địa phương, giúp TTCP tập trung vào việc xây dựng chính sách quốc gia và giải quyết các vấn đề tổng thể của nền hành chính nhà nước khi chính quyền địa phương có đủ tự chủ và trách nhiệm trong các quyết định cụ thể.

Để đảm bảo sự kiểm soát quyền lực nhà nước đối với Thủ tướng Chính phủ (TTCP), cần phải cải thiện cơ chế kiểm soát hiện tại, vốn còn hình thức và kém hiệu quả Việc thực thi quyền lực của người đứng đầu Chính phủ cần diễn ra trong khuôn khổ pháp luật, phù hợp với tinh thần của nhà nước pháp quyền Để đạt được điều này, cần vận hành cơ chế kiểm soát một cách tích cực và đồng bộ, không chỉ giữa các cơ quan nhà nước mà còn tăng cường sự kiểm soát của xã hội thông qua các tổ chức như Đảng Cộng sản Việt Nam, các tổ chức xã hội, cơ quan báo chí và cộng đồng.

Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 nhấn mạnh tầm quan trọng của việc phân cấp, phân quyền hợp lý giữa trung ương và địa phương, nhằm tạo ra một hệ thống chính trị tinh gọn và hiệu quả Nghị quyết khuyến khích sự năng động, sáng tạo, cũng như phát huy tính tích cực và chủ động của các cấp, các ngành và địa phương trong quá trình cải cách tổ chức bộ máy.

Việc kiểm soát quyền lực nhà nước đối với Thủ tướng Chính phủ (TTCP) cần được thực hiện một cách hiệu quả và hợp lý, nhằm ngăn chặn lạm dụng quyền lực Đồng thời, cần nhấn mạnh tầm quan trọng của sự tự kiểm soát của TTCP thông qua ý thức về danh dự, bổn phận và trách nhiệm nêu gương Nguyên tắc này không chỉ đảm bảo tính hiệu quả trong việc phòng chống lạm dụng quyền lực mà còn phải duy trì tính năng động, sáng tạo của người đứng đầu Chính phủ trong việc lãnh đạo và điều hành hành pháp.

Thứ ba, hoàn thiện chế định TTCP đáp ứng yêu cầu của quản trị nhà nước hiện đại

Lý thuyết quản trị nhà nước hiện đại cần được áp dụng để đổi mới mạnh mẽ phương thức lãnh đạo và điều hành của Thủ tướng Chính phủ, phù hợp với sự phát triển của xã hội trong nền kinh tế thị trường định hướng XHCN và cuộc cách mạng 4.0 Thủ tướng Chính phủ nên sử dụng công cụ chính sách, pháp luật để thực hiện lãnh đạo vĩ mô mà không can thiệp vào công việc của cấp dưới hoặc quyết định thay chính quyền địa phương những vấn đề đã được phân cấp Cần hướng tới một "Chính phủ mở", trong đó Thủ tướng Chính phủ không chỉ đề cao tính minh bạch và trách nhiệm giải trình mà còn lắng nghe phản biện xã hội, tạo điều kiện cho nhân dân tham gia hiệu quả vào quá trình xây dựng và hoạch định chính sách quốc gia.

Thứ tư, đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam trong việc hoàn thiện chế định TTCP

Sự phát triển của chế định TTCP không thể tách khỏi bối cảnh chính trị ở Việt Nam

Đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng là nguyên tắc quan trọng trong việc sửa đổi quy định pháp luật về vị trí và nhiệm vụ của Thủ tướng Chính phủ (TTCP) Trong bối cảnh toàn cầu hóa, việc tham khảo kinh nghiệm từ các nước tiên tiến là cần thiết, nhưng không nên sao chép một cách máy móc Đổi mới chế định TTCP cần tuân theo tư tưởng chỉ đạo của Đảng về chế độ chính trị và vai trò của nhân dân trong kiểm soát bộ máy công quyền Hiện nay, cần cải cách nội dung và phương thức lãnh đạo của Đảng đối với nhà nước và TTCP Chỉ khi chức năng lãnh đạo của Đảng và quản lý của nhà nước được phân định rõ ràng, TTCP mới phát huy hiệu quả và vai trò của Đảng sẽ tương xứng với vị thế của mình trong hệ thống chính trị Việt Nam.

381 Trần Ngọc Đường (2020), Bàn về nguyên tắc pháp quyền trong xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam, Nxb Tƣ pháp, tr.186.

Phương hướng hoàn thiện chế định Thủ tướng Chính phủ ở Việt Nam hiện

Việc điều chỉnh thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ (TTCP) cần hướng tới việc tập trung vào xây dựng và hoạch định chính sách, đồng thời giảm thiểu các quyền hạn hành chính cụ thể Mặc dù điều này có thể mâu thuẫn với quan điểm đề cao vị trí của TTCP, nhưng việc trao quá nhiều quyền hạn cho Thủ tướng có thể dẫn đến tình trạng ôm đồm công việc, làm giảm hiệu quả trong việc thực hiện nhiệm vụ chính trị TTCP nên chỉ quyết định những vấn đề cơ bản, trọng tâm, từ đó có thể dành thời gian và công sức cho việc xây dựng chính sách, một nhiệm vụ quan trọng nhất của cơ quan hành pháp Việc thu hẹp thẩm quyền không làm yếu đi sức mạnh của TTCP, mà ngược lại, giúp cơ quan này hoạt động hiệu quả hơn trong việc quản lý vĩ mô và xây dựng chiến lược, quy hoạch, luật pháp, cơ chế và chính sách theo đúng quan điểm của Đảng.

Để tiến hành rà soát và cắt giảm quyền hạn của TTCP, cần có tư duy đổi mới nhằm phân biệt rõ ràng giữa các quyền hạn cốt lõi và những quyền hạn có thể chuyển giao cho các Bộ trưởng và chính quyền địa phương Việc này không chỉ giúp củng cố vai trò của TTCP mà còn giảm bớt gánh nặng cho người đứng đầu Chính phủ Quan điểm đổi mới là cần thiết vì các quyền hạn cụ thể mang lại quyền lực thực chất cho người có chức vụ, đặc biệt trong bối cảnh hiện nay.

Trong nền hành chính hiện nay, ảnh hưởng của nền kinh tế tập trung quan liêu bao cấp vẫn còn rõ rệt, với việc cắt giảm hay chuyển giao quyền lực có thể tác động đến lợi ích và các vấn đề nhạy cảm Nguyên tắc tập trung dân chủ trong quản lý nhà nước đã hình thành thói quen dồn quyền lực về trung ương, dẫn đến việc quyết định các vấn đề quan trọng, dù không phải luôn là chính sách, đều thuộc về trung ương như một điều hiển nhiên.

Theo quan niệm phổ biến, việc nâng cao vị thế của một chủ thể thường đi đôi với việc mở rộng quyền lực cho chủ thể đó Do đó, các nhà làm luật cần nỗ lực vượt qua những thách thức để thực hiện điều này.

Nghị quyết số 18/NQ-TW ngày 25/10/2017 của Hội nghị lần thứ sáu Ban chấp hành Trung ương Khoá XII nhấn mạnh việc tiếp tục đổi mới và sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị nhằm đạt được sự tinh gọn, hoạt động hiệu lực và hiệu quả Nghị quyết cũng đề cập đến việc điều chỉnh thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ một cách phù hợp hơn về mặt pháp lý để khắc phục những trở ngại hiện tại.

Thứ hai, phân định rõ thẩm quyền và trách nhiệm giữa cá nhân Thủ tướng với tập thể

Chính phủ cần xác định rõ ràng mối quan hệ giữa người đứng đầu Chính phủ, các Bộ trưởng và chính quyền địa phương để khắc phục sự chồng chéo về nhiệm vụ và quyền hạn Điều này giúp chấm dứt tình trạng trách nhiệm cá nhân của Thủ tướng Chính phủ bị hòa lẫn với trách nhiệm tập thể của Chính phủ, cũng như tình trạng Bộ trưởng đùn đẩy công việc cho Thủ tướng Đồng thời, cần ngăn chặn việc chính quyền địa phương trông chờ vào trung ương hoặc phớt lờ chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ.

Đổi mới chế độ làm việc của Chính phủ là cần thiết, với việc xác lập chế độ Thủ tướng bên trong Chính phủ Thủ tướng sẽ là người đứng đầu hành pháp, có toàn quyền quyết định các vấn đề phát sinh và điều hành mọi công việc của Chính phủ, trong khi các Bộ trưởng phải phục tùng các mệnh lệnh của Thủ tướng Mặc dù có ý kiến cho rằng chế độ Thủ tướng chỉ phù hợp với những quốc gia có người đứng đầu Chính phủ là lãnh đạo Đảng, nhưng Việt Nam có thể chuyển đổi sang chế độ này Điều này xuất phát từ việc Thủ tướng, mặc dù không phải là người đứng đầu Đảng, nhưng vẫn có uy tín và ảnh hưởng lớn trong Đảng, cùng với việc vị trí của Thủ tướng ngày càng mạnh mẽ hơn trong những năm qua, thậm chí có phần lấn át tập thể Chính phủ.

Thực tiễn lập pháp gần đây cho thấy thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ (TTCP) đã có sự điều chỉnh đáng kể, đặc biệt trong Luật Đầu tư năm 2020 Hai quan điểm trái chiều về thẩm quyền chấp thuận chủ trương đầu tư của TTCP đã được đưa ra, một bên đề xuất thu hẹp phạm vi dự án thuộc thẩm quyền của TTCP, trong khi bên kia muốn chuyển giao quyền này cho UBND cấp tỉnh để cải cách thủ tục hành chính Cuối cùng, Quốc hội đã quyết định duy trì thẩm quyền của TTCP đối với các dự án quan trọng, đồng thời chuyển giao một số dự án cụ thể cho UBND tỉnh và bỏ quy định chấp thuận đối với các dự án có vốn đầu tư từ 5.000 tỷ đồng trở lên Luật Đầu tư năm 2020 đã điều chỉnh thẩm quyền của TTCP theo hướng đổi mới nhưng vẫn thận trọng, và cần thiết phải phân cấp quản lý mạnh mẽ hơn cho các Bộ trưởng và chính quyền địa phương Mặc dù chế độ Thủ tướng có nhiều ưu điểm, việc áp dụng vẫn phải phù hợp với bối cảnh chính trị hiện tại của Việt Nam, nơi mà nguyên tắc tập trung dân chủ vẫn được coi trọng.

TTCP đóng vai trò quan trọng trong việc lãnh đạo và xây dựng chính sách, đồng thời có quyền điều hành toàn bộ các hoạt động thực thi chính sách và pháp luật của Chính phủ.