Kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay.Kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay.Kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay.Kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay.Kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay.Kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay.Kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay.Kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay.Kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay.Kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay.Kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay.Kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay.Kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay.Kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay.Kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay.Kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay.Kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay.Kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay.Kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay.Kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay.Kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay.Kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay.Kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay.Kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay.Kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay.Kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay.Kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay.Kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay.
Tính cấp thiết của việc nghiên cứuđềtài
Xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân là một trong những quan điểm có ý nghĩa quan trọng trong giai đoạn chuyểnmìnhcủađấtnướctừthếkỉXXsangthếkỷXXI,khimàĐảng,Nhànướcta đứng trước những thách thức trong thời kỳ mới, cần có những quyết sách hợp lý, nhằm nâng cao hơn nữa năng lực lãnh đạo của Đảng và hiệu quả hoạt động của Bộ máy nhà nước cũng như phát triển kinh tế- xã hội của đất nước Sau 35 năm đổi mới, việc xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa có bước phát triển mới, hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước được nâng lên; nội dung, phương thức quản lý nhà nước đã từng bước được điều chỉnh phù hợp hơn với yêu cầu phát triển đất nước và thông lệ quốc tế Xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa trong nhiệm kỳ Đại hội XII của Đảng đã đạt được những thành tựu: Hệ thống pháp luật được hoàn thiện một bước cơ bản Cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tƣ pháp ngày càng rõ hơn và có chuyển biến tích cực.
Bộ máy nhànướcbướcđầuđượcsắpxếplạitheohướngtinhgọngắnvớitinhgiảnbiênchế, hoạt động hiệu lực, hiệu quả Vai trò củaxâydựng pháp luật và thực thi pháp luật ngày càng được chú trọng trong tổ chức và hoạt động của Nhà nước và đời sống xã hội Cải cách hành chính, cải cách tư pháp trên một số lĩnh vực có bước đột phá Tổ chức bộ máy của toà án nhân dân, viện kiểm sát nhân dân, cơ quan điều tra, cơ quan bổ trợ tƣ pháp tiếp tục đƣợc kiện toàn, chất lƣợng hoạt động có tiến bộ, bảo vệ tốt hơn lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của tổ chức và cá nhân; tôn trọng, bảo vệ, bảo đảm quyền con người, quyền côngdân.
Tuynhiên,vấnđềđổimớiđồngbộ,phùhợpgiữakinhtếvớichínhtrị,vănhóa,xã hội, giữa đổi mới kinh tế với đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước cómộtsốmặtcònhạnchế.Cơchếkiểmsoátquyềnlựcchƣahoànthiện;vaitrògiám sát của nhân dân chƣa đƣợc phát huy mạnh mẽ Hệ thống pháp luật còn một sốq u y địnhchƣa thống nhất, chƣa đáp ứng kịp thời yêu cầu thực tiễn Chấphànhpháp luậtnhìnchung chưa nghiêm; kỷcương, phép nước có nơi, có lúc còn bị xem nhẹ, xử lý vi phạm pháp luật chưa kịp thời, chế tài xử lý chƣa đủ sức răn đe 1 Cải cách hành chính,cảicáchtưphápchưađápứngđầyđủyêucầupháttriểnđấtnước.Tổchứcvàhoạtđộng của chính quyền địa phương một số nơi chưa đổi mới mạnh mẽ; chức năng,nhiệmvụ,phâncấp,phânquyềnchƣathậtrõràng,hiệulực,hiệuquảhoạtđộng cònhạnchế.Sốlƣợngcánbộcấpxãvàđộingũviênchứctrongcácđơnvịsựnghiệpcôngvẫn còn quá lớn; phẩm chất, năng lực, uy tín còn hạn chế, thiếu tính chuyênnghiệp,chƣađápứngđƣợcyêucầu,nhiệmvụtrongtìnhhìnhmới.
Muốn xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa trong sạch, vững mạnh, tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả, vì nhân dân phục vụ và vì sự phát triển của đất nước thì đòi hỏi phải có hệ thống pháp luật hoàn thiện và đảm bảo chất lƣợng đối với từng văn bản cụ thể Có thể thấy chất lƣợng của các vănbản quy phạmpháp luật cũng nhƣhiệuquả thi hànhcủacác vănbảnđóphụthuộc rất nhiều vào chấtlƣợngcủa các dự thảo văn bản trong quá trình soạn thảo và ban hành vănbản.
Kể từ khi có Luật Ban hành VBQPPL 1996 cho đến nay, hoạt động kiểm soát chất lƣợng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật đã luôn đƣợc quy định nhƣ là một khâu bắt buộc trong quy trình xây dựng và ban hành VBQPPL, nhằm mục tiêu có đƣợc những dự thảo VBQPPL đạt chất lƣợng cao Qua một thời gian dài thực hiện, hoạt động kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật đã có bước chuyển biến về chất, góp phần nâng cao hiệu quả của công tác xây dựng pháp luật, đảm bảo tính thống nhất đồng bộ trong hệ thống pháp luật.
Tuy nhiên, thực tiễn xây dựng và ban hành VBQPPL thời gian qua ở Việt Nam cho thấy vấn đề kiểm soát chất lƣợng dự thảo VBQPPL còn bộc lộ những hạn chế nhất định nhƣ: thời hạn thực hiện hoạt động kiểm soát chất lƣợng dự thảo VBQPPL quángắn,đôikhihoạtđộngnàyđƣợctiếnhànhmộtcáchhìnhthức,chấtlƣợnghoạt
1 Báo cáo chính trị của Ban Chấp hành Trung ƣơng Đảng khóa XII tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng Văn kiện đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII Tập 1 Nhà xuất bản chính trị quốc gia sự thật.2021 động này chƣa đáp ứng yêu cầu đặt ra Sở dĩ còn tình trạng trên do nhiều nguyên nhân nhƣng một trong những nguyên nhân cơ bản nhất chính là chƣa có một cơ chế kiểmsoátchấtlƣợngdựthảoVBQPPLthựcsựhiệuquả,cácquyđịnhcủaphápluật còn nguyên tắc, chung chung, tổ chức kiểm soát chất lƣợng dự thảo VBQPPL chƣa kịp thời, các chủ thể tham gia vào công tác này chƣa nhận thức đúng đắn vị trí vai trò của hoạt động này trong công tác xây dựng pháp luật, trình độ, khả năng chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu, sự phối hợp giữa cơ quan làm công tác kiểm soát chất lƣợng dự thảo VBQPPL và các cơ quan có liên quan chƣa đồng bộ kịp thời, cơ sở vật chất phục vụ cho hoạt động nay vẫn còn nhiều hạnchế
Trong bối cảnh hiện nay, khi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 đã ra đời thống nhất quy định về vấn đề xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở cả hai cấp trung ương và địa phương thì yêu cầu đặt ra đối với vấn đề kiểm soát chất lƣợng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ngày càng đƣợc đề cao hơn nữa.
Vì vậy tác giả quyết định lựa chọn đề tài “ Kiểm soát chất lượng dự thảo vănbản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay ” để nghiên cứu và làm Luận án
Mục đích và nhiệm vụnghiêncứu
Thông qua việc phân tích cơ sở lý luận về kiểm soát chất lƣợng dự thảo văn bản QPPL, đánh giá thực trạng pháp luật cũng nhƣ thực trạng kiểm soát chất lƣợng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật để từ đó luận án đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả kiểm soát chất lƣợng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay.
Luận án có nhiệm vụ nghiên cứu cụ thể sau đây:
- Làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về kiểm soát chất lƣợng dự thảo VBQPPL bao gồm: Khái niệm, đặc điểm, ý nghĩa của kiểm soát chất lƣợng dự thảoVBQPPL;các tiêu chí để kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL và các yếu tố ảnh hưởng đến kiểm soát chất lượng dự thảoVBQPPL.
- Đánhgiá thực trạng pháp luật và thực tiễn thựchiệnkiểmsoátchấtlƣợngdựthảoVBQPPL ở Việt Namhiệnnay, tìm ra các nguyên nhân của kết quả đạt đƣợccũngnhƣhạnchếtồntạicủakiểmsoátchấtlƣợngdựthảoVBQPPL.
- Đề xuất đƣợc quan điểm và giải pháp nâng cao hiệu quả của công tác kiểm soát chất lƣợng dự thảo VBQPPL ở ViệtNam.
Đối tƣợng và phạm vinghiêncứu
3.1 Đối tượng nghiên cứu Đối tƣợng nghiên cứu của luận án là hoạt động kiểm soát chất lƣợng dự thảo VBQPPL ở Việt Nam hiện nay.
- Phạm vi không gian: Luận án nghiên cứu vấn đề kiểm soát chất lƣợng các dự thảo VBQPPL của cấp trung ƣơng và cấp tỉnh ở Việt Nam hiện nay Một sốquyđịnh pháp luật của các quốc gia trên thế giới mang tính chất tham khảo và so sánh nhằm rút ra bài học kinh nghiệm cho ViệtNam
- Phạm vi thời gian: Luận án tập trung nghiên cứu về kiểm soát chất lƣợng dự thảo VBQPPL ở Việt Nam trong giai đoạn từ khi có Luật Ban hành VBQPPL năm
Câu hỏi nghiên cứu và giả thuyếtkhoa học
Giả thuyết nghiên cứu của luận án:Kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL làmột nội dung quan trọng không thể thiếu trong quá trình xây dựng pháp luật nhưng thực hiện chưa đem lại hiệu quả trên thực tế.
Trên cơ sở giả thuyết nghiên cứu nêu trên, luận án có đƣa ra một số câu hỏi nghiên cứu Các câu hỏi này chính là nhằm để tìm kiếm câu trả lời minh chứng cho tính đúng đắn của giả thuyết nghiên cứu, cụ thể nhƣ sau:
- Kiểm soát chất lƣợng dự thảo VBQPPL là gì? Ý nghĩa của kiểm soát chất lƣợng dự thảoVBQPPL?
- Có những phương thức nào để kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL trong giai đoạn hiện nay ở ViệtNam?
- Nội dung kiểm soát chất lƣợng dự thảo VBQPPL nhƣ thếnào?
- Kiểm soát chất lƣợng dự thảo VBQPPL trong quy trình xây dựng VBQPPL tại Việt Nam chịu tác động bởi các yếu tố nào?
- ThựctrạngkiểmsoátchấtlƣợngdựthảoVBQPPLvànhữngvấnđềnàođang là thách thức cho việc thực hiện kiểm soát chất lƣợng dự thảo VBQPPL ở Việt Nam hiệnnay?
- Giải pháp nào bảo đảm cho việc kiểm soát chất lƣợng dự thảo VBQPPL có hiệu quả trong xây dựng VBQPPL ở Việt Nam hiệnnay?
Phương phápnghiêncứu
Luận án đƣợc thực hiện dựa trên cơ sở lý luận khoa học của chủ nghĩa Mác-Lê nin, tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật, phương pháp luận về chủ nghiã duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, các quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật, về định hướng xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN.
Ngoàira cácthông tin,kiếnthứcvà nộidungcủaluậnán còn sửdụngcácphươngphápcụthể như: phương pháp phântích,thốngkê,sosánhvà mô tả. Cácphương phápnàysẽđượcsửdụngbổsung cho nhau xuyên suốt luậnán.Cụthể,cácphươngphápnghiêncứuđượcsửdụngtrongcácchương,mụccủa
- Phương pháp phân tích, tổng hợp và phương pháp lịch sử được sử dụng chủ yếu để đánh giá tình hình nghiên cứu trong nước và nước ngoài về kiểm soát chất lƣợng dự thảo VBQPPL, đánh giá hệ thống các quy định pháp luật về kiểm soát chất lƣợng dự thảo VBQPPL cũng nhƣ thực tiễn thực hiện kiểm soát chất lƣợng dự thảo VBQPPL tại Việt Nam.
- Phương pháp luật học so sánh nhằm so sánh, đối chiếu quy định, chủ thể, phươngthứccũngnhưthựctiễnkiểmsoátchấtlượngdựthảoVBQPPLởViệtNam với một số nước trên thếgiới;
- Phương pháp thống kê được áp dụng chủ yếu nhằm thu thập số liệu và các nghiên cứu tình huống cần thiết về thực tiễn thực hiện kiểm soát chất lƣợng dự thảoVBQPPL cả thành tựu và các hạn chế bấtcập.
- Phương pháp nghiên cứu hệ thống hay tiếp cận liên ngành được sử dụng chủ yếu để luận giải, đánh giá các vấn đề lý luận về kiểm soát chất lƣợng dự thảoVBQPPL; Đề ra các quan điểm, giải pháp bảo đảm thực hiện kiểm soát chất lƣợng dựthảoVBQPPLcóchấtlượngtrongbốicảnh,tìnhhìnhmớicủađấtnước.
Kết quả nghiên cứu và những đóng góp mới củaluậnán
Luận án là một nghiên cứu mang tính tổng thể và hệ thống những vấn đề lý luậnvàthựctiễnvềkiểmsoátchấtlƣợngdựthảoVBQPPLvớimụcđíchđƣaracác luận cứ khoa học và những phương hướng, giải pháp về mặt lý luận cũng như thực tiễn nhằm hoàn thiện cơ chế này ở ViệtNam.
Về mặt lý luận, Luận án đã có những đóng góp cơ bản sau:
Thứnhất, trêncơ sởtham khảo vàkếthừagiátrị của kết quảcác công trình nghiêncứukhoahọcđãđạtđượccủacácnhànghiêncứukhoahọctrongnướcvànướcngoài,Luận ánphát triểnhệthốnglý luận về kiểmsoát chấtlƣợngdựthảo VBQPPLvới những nội dung mới nhƣ:định nghĩa,đặc điểm của dựthảo VBQPPL;kháiniệmkiểm soátvàkiểm soát chấtlƣợngdự thảoVBQPPL, cácđiều kiệnđảmbảo cho hoạtđộngkiểmsoátchấtlƣợngdựthảoVBQPPLtronggiaiđoạnhiệnnay…
Thứ hai, thông qua quá trình nghiên cứu một cách hệ thống và chuyên sâu các vấn đề lý luận về kiểm soát chất lƣợng dự thảo VBQPPL, Luận án đã chỉ ra các nội dung của hoạt động kiểm soát chất lƣợng gồm kiểm soát tính chính trị, kiểm soát tính hợp Hiến hợp pháp và kiểm soát tính hợp lý của dụ thảo VBQPPl cũng nhƣ có nhiều phương thức để thực hiện hoạt động này bao gồm cả các hoạt động kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL từ bên trong nhà nước và bên ngoài nhà nước Có thể khẳng định, Luận án là công trình nghiên cứu chuyên sâu đầu tiên về hoạt động kiểm soát chất lƣợng dự thảoVBQPPL.
Về mặt thực tiễn, Luận án đã có những đóng góp cơ bản sau:
Thứ nhất,Luận án đánh giá một cách khách quan các quy định pháp luật hiện hành và thực tiễn hoạt động kiểm soát chất lƣợng dự thảo VBQPPL ở Việt Nam Trên cơ sở đó, Luận án chỉ ra những bất cập còn tồn tại và nguyên nhân của những hạn chế, đồng thời, khẳng định tính tất yếu của việc hoàn thiện hoạt động kiểm soát chất lƣợng dự thảo VBQPPL trong giai đoạn hiện nay.
Thứ hai,Luậnán xâydựng cácquan điểm nângcaohiệuquảkiểm soát chấtlƣợngdựthảovănbảnquyphạm phápluật,từđóđềxuấtcác nhómgiải pháp phùhợp và khảthi nhằm hoàn thiệncơchế,nângcaohiệu lực, hiệu quả kiểm soát chấtlượngdựthảoVBQPPL trongNhà nước phápquyềnXHCN ViệtNam.
Ý nghĩa lý luận và thực tiễn củaluậnán
- Ý nghĩa lý luận: Kết quả nghiên cứu của luận án góp phần bổ sung nguồn tƣ liệu hữu ích các vấn đề lý luận về kiểm soát chất lƣợng dự thảo VBQPPL, đƣa ra khái niệm về kiểm soát chất lƣợng dự thảo VBQPPL và làm rõ các đặc điểm, phươngthức,nộidungcũngnhưcácyếutốảnhhưởngđếnkiểmsoátchấtlượngdự thảo VBQPPL ở Việt Nam hiệnnay.
- Ý nghĩa thực tiễn: Kết quả nghiên cứu của luận án sẽ cung cấp tài liệu tham khảo cho các nhà lập pháp trong quá trình xây dựng hoàn thiện các quy định pháp luật về xây dựng và ban hành các VBQPPL ở Việt Nam hiện nay, đồng thời luận án là tài liệu tham khảo hữu ích cho việc nghiên cứu, giảng dạy, học tập ở các cơ sở nghiên cứu, cơ sở đào tạo chuyên ngành luật và các độc giả quantâm.
Kết cấu củaluậnán
Ngoài phần mở đầu, phần kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận án đƣợc kết cấu với các phần chính sau:
Tổng quan về vấn đề nghiên cứu
Chương 1 Cơ sở lý luận về kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
Chương 2 Thực trạng pháp luật và thực tiễn thực hiện hoạt động kiểm soát chất lƣợng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay
Chương 3 Giải pháp bảo đảm kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay.
TỔNG QUAN VỀ VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
Tình hình nghiên cứutrongnước
Cáccôngtrìnhnghiêncứuvềxâydựngvàhoànthiệnhệthốngphápluật
CùngvớinhiệmvụxâydựngnhànướcphápquyềnxãhộichủnghĩaởViệtNam,hoạtđộngng hiêncứuhướngtớimụctiêuxâydựngvàhoànthiệnhệthốngphápluậtđãdiễnra mộtcáchsôi nổitronggiới khoa học pháplýcủaViệtNamtrongnhiều năm trởlại đây.Sốlượngcáccôngtrìnhnghiêncứuliênquanđếnchủđềnàyđadạngvàđượccôngbốdưới nhiều hình thức ấn phẩmkhác nhau.Vềkiểmsoát chấtlƣợngdựthảo VBQPPL trongquytrìnhban hànhVBQPPLởViệtNamhiệnnay,có mộtsốcôngtrìnhkhoa họcquan trọng,cógiá trị caotrong khoahọcpháplý Nhằm phục vụ chođềtàiđãlựachọn, luậnánđivàotậphợpvàphân tíchnhữngquanđiểmnghiêncứu chủđạocủa cáccông trình tiêubiểucóliên quantrựctiếptới các nộidungcủa luận án.cókhánhiều côngtrình nghiêncứuvềxâydựng vàhoànthiện hệthống phápluật đƣợcnhiềuhọcgiảtiếpcậnvớinhiềukhíacạnhkhácnhau,tiêubiểunhƣ:
Cuốn sách của GS.TS Lê Minh Tâm “Xây dựng và hoàn thiện hệ thống phápluật
Việt Nam – Những vấn đề lý luận và thực tiễn” Nhà xuất bản Công an nhân dân Hà
Nội 2003 (Tr 190-196) Cuốn sách dành rất nhiều nội dung bàn luận về phương hướng giải pháp hoàn thiện hệ thống pháp luật ở Việt Nam hiện nay, trong đó có rất nhiều nội dung bàn về công tác xây dựng và ban hành các văn bản pháp luật, cuốn sách đã gợi mở nhiều vấn đề quan trọng liên quan đến nội dung của luận án Theo tác giả để có thể đảm bảo chất lƣợng của các dự án, dự thảo thì một trong những giải pháp là phải đổi mới phương thức soạn thảo, thẩm định, thảo luận và thông qua văn bản luật và pháp lệnh Đối với các VBQPPL quan trọng cần lấy ý kiến rộng rãi trong cán bộ và nhân dân, cần thực hiện theo phương pháp kết hợp tính đại chúng và tính chuyên gia,trong đó phương pháp đại chúng tiến hành trước, sau đó tổng hợp đưa ra lấy ý kiến chuyên gia Đồng thời phải đổi mới công tácthẩm định là kết hợp phương pháp thẩm định phản biện của chuyên gia với phương pháp thẩm định chính thức của cơ quan có thẩm quyền, làm rõ thành phần, tiêu chuẩn của thành viên tham gia thẩm định, giá trị của ý kiến thẩm định, trách nhiệm của Ban soạn thảo và cả cá nhân đƣợc giao nhiệm vụ với ý kiến thẩm định
Bên cạnh đó cuốn sách của GS.TS Nguyễn Minh Đoan “Xây dựng và hoànthiện hệ thống pháp luật Việt Nam trong bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa” Nhà xuất bản Chính trị quốc gia - sự thật, Hà Nội 2020 cũng cho chúng ta một hướng nhìn khái quát nhất về hệ thống pháp luật Việt Nam trong bối cảnh hiện nay, đặc biệt có sự phân tích rất chi tiết về chất lƣợng của hoạt động xây dựng pháp luật và chất lƣợng của hệ thống pháp luật, về những hạn chế bất cập của quy trình xây dựng pháp luật ở cả các hoạt động đảm bảo chất lƣợng cho dự thảo VBQPPL nhƣ hoạt động thẩm định hay hoạt động thẩm tra, Tại sao các hoạt động này lại chƣa có hiệu quả, nguyên nhân do đâu và các giải pháp khắc phục nhằm nâng cao hơn nữa chất lƣợng của dự thảo VBQPPL nói riêng và hệ thống pháp luật nói chung Ngoài ra tác giả nhấn mạnh vấn đề bổ sung quy định của pháp luật về sự tham gia bắt buộc của các nhà khoa học vào quy trình xây dựng pháp luật và vấn đề bảo đảm cơ chế tranh luận công khai, phản hồi bắt buộc của những người lấy ý kiến đối với những ý kiến đóng góp của những người góp ý kiến vào việc ban hành VBQPPL.
Cuốn sách “Báo cáo nghiên cứu đánh giá quy trình xây dựng Luật, Pháp lệnh
– Thực trạng và giải pháp” Viện Nghiên cứu chính sách, pháp luật và phát triển.
NXB Lao động xã hội Chủ biên Hoàng Ngọc Giao năm 2008 đã có những phân tích đánh giá chuyên sâu vềquytrình xây dựng Luật Pháp lệnh trong giai đoạn trước năm 2008 Tất cả các bước trong quy trình xây dựng và ban hành Luật, Pháp lệnh theo quy định của pháp luật cũng nhƣ thực tiễn thực hiện đều đƣợc nhìn nhận một cách thấu đáo Các tác giả đưa ra những nguyên nhân cũng như những phương hướng giải pháp khắc phục những tồn tại yếu kém của hệ thống pháp luật nhằm hướng tới một hệ thống VBQPPL chất lượng, trong đó có rất nhiều giải pháp liên quan đến đảm bảo chất lượng của dự thảo VBQPPL như lấy ý kiến của người dân, sự tham gia của các chuyên gia, nhà khoa học, hoạt động thẩm định, thẩm tra của các cơ quan có trách nhiệm,
Khi nghiên cứu cuốn sáchBàn về hệ thống pháp luật NXB Chính trị quốc gia
2014, nghiên cứu sinh đặc biệt quan tâm tới bài viết “Quan niệm truyền thống về hệthống pháp luật và những tác động của quan điểm đó đối với quá trình xây dựngv à thực thi pháp luật Việt Nam hiện nay” của TS Tô Văn Hòa Tác giả đã có nhiều bàn luận sâu sắc về khái niệm, các yếu tố cấu thành và đặc điểm của hệ thống pháp luật theo quan điểm truyền thống đồng thời phân tích những tác động ảnh hưởng của quan niệm truyền thống đối với quá trình xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam hiện nay Trong đó tác giả cho rằng chính khái niệm pháp luật và hệ thống pháp luật bám sát khái niệm pháp luật thực định dường như củng cố thêm tư duy làm luật nghiêng về vai trò của Nhà nước, quá coi trọng vai trò của Nhà nước trong quá trìnhxâydựng và ban hành VBQPPL mà vô hình chung ít coi trọng sự tham gia từ phía xã hội vào quá trình xây dựng pháp luật Bài viết đã gợi mở những ý tưởng về việc phải cân bằng sự tham gia cả từ phía xã hội và cả từ phía Nhà nước nhằmhướngtớibảođảmchấtlượngdựthảoVBQPPLmộtcáchcóhiệuquảnhất.
Cuốn sách “Xây dựng và hoàn thiện pháp luật nhằm đảm bảo phát triển bềnvững ở Việt Nam hiện nay” do PGS.TS Nguyễn Văn Động chủ biên NXB Tƣ pháp 2010 cũng đã có sự đánh giá một cách toàn diện về xây dựng hoàn thiện pháp luật trong bối cảnh hiện nay hướng tới mục tiêu phát triển bền vững Nhóm tác giả có những đánh giá sâu sắc về thực trạng pháp luật và công tác xây dựng, hoàn thiện phápluậtởnướctacũngnhưđềracácgiảiphápxâydựnghoànthiệnphápluậtViệt
Namtrongthờikìđổimới.Tuykhôngtrực tiếpbànvềkiểmsoátchấtlƣợngdự thảo VBQPPL song nội dung cuốn sách đã đem lại nhiều giá trị để luận bàn một cách khoa học về đảm bảo chất lƣợng của dự thảo VBQPPL hiện nay ở ViệtNam.
Với cuốn sách “Một số vấn đề về tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước” TS. NguyễnMinhĐoan.TS.BùiThịĐào.ThS.TrầnNgọcĐịnh.TS.TrầnThịHiền.TS Lê Vương Long ThS Nguyễn Văn Năm ThS Bùi Xuân Phái NXB Chính trị quốcgia.Hà Nội 2009 nghiên cứu sinh quan tâm tới bài viết “Vấn đề đảm bảo tínhminhbạchtrong một số hoạtđộngnhà nước” của TS Lê Vương Long, bài viết có bànđếnnhữngnguycơthiếuminhbạchtronghoạtđộngcủabộmáynhànướcViệtNamhiện nayđồngthờiđƣaramộtsốgiảipháptrongđócógiảiphápliênquanđếnhoànthiện hệ thống pháp luật Và để pháp luật thực sự đi vàocuộcsống cần đổimớiquy trình xâydựngluậttheohướngmộtmặtđadạnghóacáchìnhthứcđểnhândângópýcho dựthảoluật,mặtkháccầncómộtcơquanphảnbiệndự ánluậtngoàiquytrìnhthẩmđịnhnhƣđãcótrongLuậtBanhànhVBQPPL.Cầnhìnhthànhquytrìnhk ỹthuậttiếpnhận, xử lý ýkiếnphản hồi của nhân dân cũng nhƣ của cơquanphảnbiệnđộc lập mộtcáchthực chất và hiệuquả.
Bên cạnh đó, Luận án tiến sĩ luật học “Vai trò của Chính phủ trong quy trìnhlập pháp ở Việt Nam Những vấn đề lý luận và thực tiễn”, Trần Quốc Bình 2011 cũng đã nghiên cứu và làm rõ vai trò của Chính phủ trongquytrình xây dựng và ban hành các VBQPPL hiện nay, trong đó tác giả có sự phân tích cặn kẽ vai trò của Chính phủ trong từng giai đoạn của quy trình ban hành VBQPPL, một trong những hoạt động thể hiện rõ vai trò của chủ thể này chính là hoạt động thẩm định, thẩm tra đối với các dự án luật do Chính phủ đệ trình, trong quy trình lập pháp ở nước ta hoạt động thẩm định, thẩm tra đã hình thành nên một giai đoạn bắt buộc Tuy nhiên, tác giả cũng chỉ ra rằng hoạt động này trên thực tế còn mang nặng tính hình thức và thiếu sự chuyên nghiệp và bàn về những giải pháp nhằm khắc phục những hạn chế tồn tạinày.
TS Trần Thị Thu Phương có bài viết “Hiệu quả của văn bản quy phạm phápluật” đăng trên Tạp chí Dân chủ và pháp luật online 2 đã nhấn mạnh trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, cần phải chú ý đến là tính hợp pháp, tính thống nhất, tính hợp lý của các văn bản quy phạm pháp luật Tính hợp pháp, hợp lý và thống nhất của các văn bản quy phạm pháp luật chỉ có thể đƣợc đảm bảo khi công tác xây dựng, soạn thảo các văn bản quy phạm pháp luật ngày càng đƣợc hoàn thiện Việt Nam cần phải có một cơ quan lập pháp làm việc chuyên nghiệp hơn để có thể cho ra những văn bản luật có hiệu quả Bên cạnh đó, hệ thống các văn bản lập quy cũng cần đƣợc nâng cao về mặt chất lƣợng Để làm đƣợc việc này, bên cạnh việc chú trọng công tác đào tạo nguồn nhân lực, bộ phận pháp chế của các Bộ, ngành cần phải chủ động phối hợp với nhau và có sự tham khảo ý kiến của đa số quần chúng nhân dân trước khi ban hành một văn bản dưới luật cụthể.
2http://tcdcpl.moj.gov.vn/qt/tintuc/Pages/xay-dung-phap-luat aspx
?ItemIDtruy cập lần cuối 15h ngày 20.4.2020
Các công trình nghiên cứu về kiểm soát chất lƣợng dự thảo văn bản quy phạm phápluật
và gợi mở rất nhiều ý tưởng có liên quan đến đề tài luận án như bài viết “Đổi mới tổ chức và hoạt động của Chính phủ đáp ứng yêu cầu xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam” của tác giả Vũ Hải Nam, Bùi Phương Thảo. Tạp chí Tổ chức nhà nước Bộ Nội vụ, 2022 - Số 2, tr 41–44; bài viết “Giải pháp xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam theo tinh thần Nghị quyết Đại hội XIII của Đảng” của PGS.TS Trần Văn Phòng Tạp chí Tổ chức nhà nước.Bộ Nội vụ, 2021 - Số 6, tr 12-15; bài viết“Kiểm soát quyền lực nhà nước trongxâydựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam” GS.TS.Trần Ngọc Đường Tạp chí Nghiên cứu lập pháp.Văn phòng Quốc hội, Số 16/2011, tr 5 - 9, 18; bài viết “Mặt trận
Tổ quốc Việt Nam tham gia xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa / Trương Hồ Hải, Đặng Thị Hoài Tạp chí Lý luận chính trị.Học viện Chính trị Quốc gia
Hồ Chí Minh,2020 - Số 11, tr 38-43; bài viết “Ngành Tƣ pháp tập trung nguồn lực nâng cao chất lƣợng công tác xây dựng và tổ chức thi hành pháp luật, góp phần thực hiện hiệu quả Nghị quyết số 27-NQ/ TW về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới”của tác giả Bùi Huyền. Dân chủ và Pháp luật Bộ Tƣ pháp,2023 – Số Tháng 1 (373), tr 6-15; Bài viết “Thực trạng kiểm soát, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước ở trung ƣơng và một số kiến nghị” của tác giả Nguyễn Thị Phi Yến Tạp chí Pháp luật và Thực tiễn số 53/2022;…
1.2 Các công trình nghiên cứu về kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quyphạm phápluật
Nghiên cứu về chất lƣợng văn bản quy phạm pháp luật, trong đó có những luận bàn về kiểm soát trong hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, có thể kể đến một số công trình nổi bật nhƣ sau:
Luận án của TS Bùi Thị Đào về “Tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết địnhhành chính” đã đi sâu vào phân tích các tiêu chí về tính hợp pháp và hợp lý của quyết định hành chính, từ đó khẳng định tính hợp pháp và hợp lý luôn có mối quan hệ mật thiết, là tiền đề cho việc đánh giá chất lƣợng của quyết định hành chính Tác giả tiếp cận khái niệm quyết định hành chính bao gồm quyết định hành chính QPPL và quyết định hành chính áp dụng pháp luật Luận án gợi mở cho nghiên cứu sinh nhiều ý tưởng khi triển khai nghiên cứu về những tiêu chí để đánh giá chất lượng của dự thảo VBQPPL hiện nay.
Cuốn sách “Xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam- một số vấn đề lý luậnvà thực tiễn”, PTS Nguyễn Văn Niên, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia 1996 Đây là một trong những cuốn sách thời kì đầu trong giới khoa học pháp lý khi nghiên cứu về xây dựng nhà nước pháp quyền, có rất nhiều giá trị mang cốt lõi, gợi mở các nội dung có liên quan đế đề tài Cuốn sách nhấn mạnh, chỉ có hệ thống pháp luật có chất lƣợng tốt mới là pháp luật của Nhà nước pháp quyền và nó mới xứng đáng được đề cao, thừa nhận và giữa vai trò thống trị trong xã hội Chất lƣợng tốt của một hệ thống pháp luật xét về mặt nội dung, vừa phải thể hiện ý chí của giai cấp, vừa phải mang trong mình nó các giá trị của xã hội, vừa phải thể hiện sâu sắc ý chí của đại đa số nhân dân lao động dưới sự lãnh đạo của Đảng vừa phải ghi nhận đầy đủ chính xác các giá trị mà xã hội có, xã hội cần và xã hội ủng hộ Nhƣ vậy để có đƣợc hệ thống pháp luật tốt nói chung và các VBQPPL tốt nói riêng, đó phải là sự tổng hòa cả ý chí của nhà nước và nhu cầu của xã hội, của ngườidân.
Ngoài ra cuốn sách “Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam củadân, do dân, vì dân Lý luận và thực tiễn” GS.VS NguyễnDuyQuý PGS.TS Nguyễn Tất
Viễn NXB Chính trị quốc gia Hà Nội 2010 cũng đã chỉ ra rằng để có thể xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, cần đề ra nhiều giải pháp quan trọng và một trong số đó chính là giải pháp xây dựng hệ thống pháp luật hoàn chỉnh và tổ chức thực hiện pháp luật có hiệu quả trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, và quan trọng nhất chính là đổi mới tƣ duy pháp lý trong xây dựng pháp luật Theo các tác giả, đổi mới và nâng cao chất lƣợng của hoạt động lập pháp hiện nay là rất cấp bách và đƣa ra một số giải pháp nhƣ: phải có sự thẩm định dựt h ả o V B Q P P L b ở i n h ó m c h u y ê n g i a đ ộ c l ậ p t ừ c á c v i ệ n n g h i ê n c ứ u v à c á c trường đại học đánh giá toàn diện dự án luật từ hình thức, cấu trúc đến nội dung các điều luật; xây dựng cơ chế phản biện của nhân dân đối với các dự án luật theo hướng việc tiếp thu ý kiến của nhân dân vào các dự thảo (tiếp thu ý kiến nào, không tiếp thu ý kiến nào, vì sao) phải đƣợc thông báo công khai và minh bạch Cuốn sách đã gợi mở cho nghiên cứu sinh rất nhiều ý tưởng để có thể triển khai các nội dung của luận án. Bài viếtcủaGS.TS NguyễnĐăngDung.“Hoạtđộng lập phápvàvaitròcủa Mặt trậntổquốc trong điều kiện hiệnnay”Tạpchí Dânchủ vàpháp luậtonlineđăng23.3.2017.(http://tcdcpl.moj.gov.vn/qt/tintuc/Pages/xay-dung-phap- luat.aspx?ItemID52 truycập 15hngày03.5.2020)là mộttrongnhữngbàiviếtcógóc nhìn mới về vấn đề xây dựng pháp luật ở Việt Nam hiện nay Theoquyđịnh của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành, các dự luật đƣợc thông qua ở ba lần đọc theo cách gọi của các nước có nền văn hóa nghị viện, tương ứng với ba lần trình ra phiên họp toàn thể của Quốc hội Ở lần đọc thứ nhất, dự luật với tên gọi đƣợc đƣa vào chương trình lập pháp của Quốc hội Ở lần đọc thứ hai, Chính phủ trình dự luật ra trước Quốc hội, ủy ban của Quốc hội trình ý kiến thẩm tra của mình đối với dự luật. Quốc hội thảo luận về những vấn đề còn có ý kiến khác nhau Ở lần đọc thứ ba, Ủy ban Thường vụ Quốc hội trình dự luật ra trước Quốc hội sau khi đã tiếp thu ý kiến của các vị đại biểu Quốc hội và hoàn thiện dự thảo văn bản Nếu nhƣ cách làm luật của phương Tây phải trải qua nhiều cửa hãm lại, thì cách làm luật của Việt Nam lại quá đơn giản, thậm chí trong nhiều trường hợp không có một chốt hãm nào Hoặc nếu không là nhƣ vậy thì khái niệmhaynhận thức hãm lập pháp chƣa bao giờ đƣợc xuất hiện ở Việt Nam, mà ở chúng ta chỉ thấy sự đẩy nhanh hoạt động lập pháp, để thực hiện đúng chương trình lập pháp đã được thông qua Đây cũng là lý do tại sao chất lượng hệ thống pháp luật của chúng ta quá thấp, là nguyên nhân dẫn đến các trường hợp nhƣ trên đã nêu Điểm căn bản nhất của Việt Nam chỉ có Quốc hội một viện Và điều này là một trong những nguyên nhân cơ bản dẫn đến trình trạng làm luật quá nhanh, những dự án luậtcóvấnđềvềmặtchấtlƣợngcủaQuốchộiViệtNamkhôngcócơsởchoviệc phân tích kỹ Lập pháp là quyền làm luật của Quốc hội, nhƣng quyền này không đơn giản chỉ là việc thông qua các dự án luật, mà còn bao hàm cả quyền hãm lập pháp. Tính hãm này càng không được tăng cường khi Quốc hội Việt Nam có cơcấu một viện Đó là nguyên nhân của tình trạng luật vừa đƣợc Quốc hội thông đã phải làm lại Tác giả đƣa ra sáng kiến nhằm đảm bảo chất lƣợng của các VBQPPL hơn nữa, đó là nên chăng cần phải phát huy vai trò của Mặt trận Tổ quốc hơn nữa gần nhƣ Viện thứ hai (như Thượng viện) của các nước trên thếgiới.
Bài viết “Đánh giá chất lượng dự án luật, pháp lệnh hiện nay” của tác giả Hoàng Văn Tú đăng trên Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 77 Tháng 6 năm 2006 cho rằng việc đánh giá chất lƣợng dự án luật, pháp lệnh hiện nay là một vấn đề cần đƣợc quan tâm và thực hiện một cách nghiêm túc để làm cơ sở cho việc đề xuất phươnghướngvàgiảiphápkhảthinhằmnângcaochấtlượngdựánluật,pháplệnh, góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật của nước ta Tuy nhiên thực tế hiện nay có rất nhiều dự án luật, pháp lệnh hiện nay chƣa có chất lƣợng mà một trong những nguyên nhân là do công tác thẩm định, thẩm tra đối với các dự án luật, pháp lệnh còn mang tính hình thức, thiếu hiệu quả Nội dung thẩm định, thẩm tra còn phiến diện, xuôi chiều, chƣa đầy đủ, toàn diện, các lập luận, lý lẽ đƣợc nêu trong văn bản thẩmđịnhchƣacótínhthuyếtphục cao,việcthẩmđịnhnhìnchungcònchậmsovới yêu cầu, do đó, giá trị pháp lý của việc thẩm định, thẩm tra chƣa đƣợc đề cao Các dự án luật, pháp lệnh không đƣợc xem xét nhƣ là kết quả của quá trình nghiên cứu khoa học pháp lý, khoa học quản lý, do đó, hầu hết các dự án không đƣợc tổ chức phản biện khoa học để đảm bảo tính khoa học, khách quan,khả thi và phát hiện những mâu thuẫn trong các quy định của dự án, mâu thuẫn giữa các quy định của dự án với quy định của pháp luật hiện hành Ngoài ra, còn chƣa có cơ chế huy động sự tham gia đóng góp ý kiến của các nhà khoa học, nhà quản lý và của các chuyên gia giàu kinh nghiệm trong từng lĩnh vực quản lý nhà nước, các tổ chức xã hội,các doanh nghiệp, nhân dân vào các dự án luật, pháp lệnh; việc tổ chức lấy ý kiến công chúng còn hình thức và kém hiệuquả.
Ngoài ra còn một số cuốn sách và bài viết nghiên cứu của các tác giả trên các tạp chí cũng có bàn luận những vấn đề liên quan đến luận án nhƣ sách: “Nhà nướcvà pháp luật của chúng ta trong sự nghiệp đổi mới” của GS.TSKH Đào Trí Úc, NXB Khoa học Xã hội, Hà Nội – 1997, đây là công trình khoa học nghiên cứu những vấn đề lý luận về nhà nước và pháp luật trong thời kỳ đổi mới; sách
“Quốchội Việt Nam - Tổ chức, hoạt động và đổi mới” của PGS.TS Phan Trung Lý. NXB Chính trị Quốc gia – 2010; bài viết “Nâng cao chất lượng ban hành văn bản quyphạm pháp luật trong tiến trình cải cách hành chính ở nước ta hiện nay” của
Nguyễn Đức Quyền Tạp chí Tổ chức nhà nước.Bộ Nội vụ, Số 9/2014, tr 51 – 54; bài viết “Một số tiêu chí cơ bản để ban hành văn bản quy phạm pháp luật có chấtlượng tốt” của Đỗ Ngọc Hải Tạp chí Dân chủ và Pháp luật Bộ Tƣ pháp,Số
1.2.2 Các công trình nghiên cứu về kiểm soát trong xây dựng và ban hànhvăn bản phápluật
Khi bàn luận về kiểm soát chất lƣợng trong xây dựng và ban hành văn bản pháp luật ở Việt Nam hiện nay, các công trình nghiên cứu đã có nhiều góc nhìn phân tích và đánh giá khác nhau xung quanh vấn đề này, điển hìnhnhƣ:
Cuốn sách của PGS.TS Nguyễn Nhƣ Phát.“Xây dựng hệ thống pháp luậtthống nhất, đồng bộ minh bạch và hiệu quả trong nhà nước pháp quyền”Nhà xuất bản Khoa học xã hội 2014 Nội dung cuốn sách đƣợc tác giả bàn luận sâu hơn một vấn đề về xây dựng nhà nước pháp quyền, đó là xây dựng hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ minh bạch và hiệu quả Khi bàn về thực trạng hệ thống pháp luật trong nhà nước pháp quyền Việt Nam hiện nay, tác giả dành một nội dung để đánh giá về thực trạng hệ thống kiểm soát chất lƣợng quy định pháp luật và thực hiện RIA ở Việt Nam Theo tác giả trong quy trình xây dựng VBQPPL ở Việt Nam hiện nay thì công cụ duy nhất đƣợc sử dụng để đảm bảo chất lƣợng các dự thảo VBQPPL là việc thẩm định, thẩm tra dự thảo của Bộ Tƣ pháp, Văn phòng chính phủ và Ủy ban Quốc hội đối với dự thảo luật,pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội và sự “thẩm tra” của các bộ, ngành thông qua việc lấy ý kiến góp ý Tác giả cũng nhận định các công cụ trên cũng bộc lộ rất nhiều hạn chế và không phải là một công cụ đủ mạnh để kiểm soát chất lƣợng của các quy định phápluật.
Bên cạnh đó cuốn sách “Cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước củacác cơ quan nhà nước ở Việt Nam hiện nay” PGS.TS Nguyễn Minh Đoan chủ biên,
Đánh giá kết quả các công trình nghiên cứu và vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu trongluậnán
Những vấn đề đặt ra cần tiếp tụcnghiêncứu
Trên cơ sở kế thừa có chọn lọc và phát huy kết quả nghiên cứu của các công trình nghiên cứu có khảo sát, nghiên cứu sinh thấy còn có những vấn đề sau đây cần đƣợc tiếp tục nghiên cứu:
Thứ nhất, về mặt lý luận, luận án cần tiếp tục nghiên cứu các vấn đề cơ bản sauđây:
- Nghiên cứu một cách có hệ thống, toàn diện về khái niệm kiểm soát chất lƣợng Xây dựng mới khái niệm dự thảo VBQPPL phù hợp với khái niệm văn bản quy phạm pháp luật Làm rõ đƣợc khái niệm, đặc điểm của dự thảo VBQPPL, những tiêu chí đánh giá chất lƣợng của dự thảo VBQPPL với tƣ cách là một nội dung quan trọng hướng tới xây dựng các VBQPPL có chất lượng, bảo đảm tínhhợp hiến, hợp pháp, thống nhất và đồng bộ trong hệ thống phápluật.
- Trêncơsởkế thừa cáccông trình khoahọcnghiêncứuvề xâydựngvàhoànthiệnhệthốngpháp luật, dựa trên những vấnđềvề thực tiễn công tácxâydựngpháp luật,luậnánlàm rõmụcđích,nộidung,yêucầu, cácyếutố ảnh hưởng tớihoạtđộngnàytrênthựctiễn,nhấnmạnh vaitròcủahoạtđộng kiểmsoát với chất lƣợng của dựthảoVBQPPLởcảhaiphươngdiệnlàkiểmsoáttrongvàkiểmsoátngoài.
- Luận án cũng có nhiệm vụ nghiên cứu sâu hơn về vấn đề thực hiện kiểm soát chất lƣợng dự thảo VBQPPL trong quy trình ban hành VBQPPL ở Việt Nam hiện nay Để giải quyết vấn đề này, luận án tập trung tìm hiểu những đặc trƣng cũng nhƣ sự cần thiết phải kiểm soát chất lƣợng VBQPPL ở Việt Nam Trên cơ sở đó luận án sẽ luận bàn về những vấn đề lý luận cơ bản trong vấn đề đảm bảo chất lƣợng của dự án, dự án VBQPPL trong quy trình xây dựng các VBQPPL nhƣ về chủ thể, nội dung, biện pháp kiểm soát chất lƣợng dự thảoVBQPPL.
Thứ hai, về mặt thực tiễn, Luận án cần tập trung làm rõ các vấn đề : Phân tích đánh giá một cách khách quan, toàn diện và có hệ thống về thực trạng kiểm soát chất lƣợng của dự thảo VBQPPL trong quy trình ban hành VBQPPL hiện nay, trên cơ sở đó đề xuất những phương hướng và giải pháp nhằm hoàn thiện hoạt động kiểm soát chất lƣợng dự thảo VBQPPL ở Việt Nam hiệnnay.
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM SOÁT CHẤT LƯỢNG DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠMPHÁPLUẬT
Kháiniệmkiểmsoátchấtlƣợngdựthảovănbảnquyphạmphápluật
1.1.1 Khái niệm dự thảo văn bản quy phạm phápluật
Xâydựng phápluậtlà quátrìnhsáng tạo của các chủthể, theoquytrình nhấtđịnh để thểhiệnýchí của nhànước,lợi ích của xã hộihoặccủa nhómxãhộithành phápluật.Sảnphẩmtạoracủaquátrìnhxâydựngphápluậtlàphápluậtđƣợcthểhiệnthông qua những hìnhthứckhác nhau trongđó có văn bảnquyphạmpháp luật (VBQPPL).Dưới gócđộkhoahọcpháplý,thuậtngữVBQPPLvẫn luônnhậnđƣợcnhiềusựquantâmnghiêncứu, bàn luận của cácchuyêngia,nhà khoahọc cũngnhư ngườilàm thựctiễn Trongquátrìnhxây dựngVBQPPL,bảnthảodo cơquanchủ trìsoạnthảochuẩn bị,chƣa đƣợc banhành chínhthức đƣợc gọi là dự thảoVBQPPL.Chođếnnay, kháiniệm VBQPPL đƣợcbànluận nhiều nhƣng khái niệmdựthảoVBQPPLrất ít đƣợcquantâmnghiêncứu độc lập và bànluậnsâusắc.Vìvậy, trongphạmvinghiêncứucủa luậnánnày,trướckhibànvềkhái niệmdựthảovăn bảnquyphạm pháp luật,tácgiảtiếpcậnbắtđầutừkháiniệmvănbảnquyphạmphápluật.
Cóquanđiểm chorằng “Vănbảnquy phạm phápluậtlàvăn bảncóchứađựngcácquy tắcxửsựchung,docác chủ thể có thẩmquyềnbanhànhtheotrìnhtự,thủ tục vàhìnhthức luậtđịnh,được Nhà nước bảođảmthực hiệnvàđược sửdụng nhiềulầntrongcuộc sống” 5 ,hoặc “Vănbản quyphạm phápluật làhìnhthức thểhiệncác quyếtđịnhcủa các cơquannhà nướccóthẩm quyền(hoặccác cánhân,tổchứcxãhội được Nhà nước traoquyền)ban hànhtheonhữngtrìnhtự, thủtụcpháp lý nhấtđịnh, trongđóquyđịnhnhữngquytắcxửsựcótínhbắtbuộcchungđốivớitấtcảcácchủthểpháp luật,đượcápdụngnhiều lầntrongđờisống” 6
5 Trường Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình Lý luận nhà nước và pháp luật, Nxb Công an nhân dân 2013, tr.116
6 Đại học quốc gia Hà Nội (Khoa Luật), Giáo trình Lý luận chung về nhà nước và pháp luật, Nxb Đại học quốc gia Hà Nội, 2005, tr.309-310
Trên cơ sở kế thừa quan điểm khoa học trên đây, dưới góc độ pháp lý, khái niệm văn bản quy phạm pháp luật lần đầu tiên đƣợc quy định trong Luật Ban hành VBQPPL năm 1996, sau đó tiếp tục đƣợc ghi nhận trong lần sửa đổi năm 2002, Luật Ban hành VBQPPL của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân năm 2004, Luật Ban hành VBQPPL 2008 và hiện hành là Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 Qua mỗi lần sửa đổi thay thế các quy định về ban hành VBQPPL, định nghĩa về VBQPPL cũng có những thay đổi nhất định Luật Ban hành VBQPPL năm 1996, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 đều đƣa ra khái niệm vănbản quy phạm pháp luật Tuy nhiên, định nghĩa trong quy định pháp luật trên đây mới chỉ dừng lại một cách chung chung, việc sắp xếp các tiêu chí cũng chƣa nhấn mạnh vào tiêu chí chính của VBQPPL là “có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung” Mặt khác, việc hiểu thế nào là chứa đựng quy tắc xử sự chung cũng chƣa đƣợc rõ ràng, dẫn đến sự lúng túng trong việc nhận diện chính xác văn bản quy phạm pháp luật, gây khó khăn cho việc ban hành VBQPPL cũng nhƣ áp dụng các văn bản quy phạm pháp luật trên thựctế.
Với ý nghĩa và tầm quan trọng của định nghĩa về VBQPPLnhƣvậy, Luật Ban hành VBQPPL 2015 (Luật năm 2015) đã lần đầu tiên tách riêng hai khái niệm “văn bản quy phạm pháp luật” và khái niệm “quy phạm pháp luật” Theo đó khái niệm văn bản quy phạm pháp luật đƣợc ghi nhận tại Điều 2: “VBQPPL là văn bản cóchứa quy phạm pháp luật được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này Văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhưng được ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật” và khái niệm quy phạm pháp luật đƣợc quy định tại Điều 3 khoản 1 Luật năm 2015 “quy phạm pháp luật lànhững quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan Nhà nước, người có thẩm quyền quy định trongLuật này ban hành và được Nhà nước đảm bảo thựchiện”.
Nhƣ vậy, về cơ bản khái niệm VBQPPL đã rõ ràng và đƣợc thống nhất hơn trong quy định của Luật năm 2015 Về nguyên tắc, những dấu hiệu để nhận diện VBQPPL cũng chính là dấu hiệu phải đƣợc thể hiện trong dự thảoVBQPPLđể khi đƣợc chính thức ban hành sẽ là VBQPPL đáp ứng đầy đủ theo quyđịnhcủa Luật, trong đó quan trọngnhấtlà nội dung chứa đựng quy phạm pháp luật Dựthảo VBQPPLlà giai đoạn đầu của một VBQPPL khi chưa được thông qua bởi một cơquanNhà nước hoặc chủ thể có thẩm quyềntheoquy định của pháp luật Dự thảoVBQPPLcũngdầnđƣợchoànthiệntheotrìnhtựbanhànhVBQPPL.Khichƣađƣợc thôngqua,toànbộnộidungcủaVBQPPLsẽđƣợcgọilàdựthảo.
Theo Đại từ điển Tiếng Việt năm 1998 “dự thảo là thảo ra để đƣa ra bàn bạc thông qua”, hoặc Từ điển Luật học năm 2006 của Viện Khoa họcpháplý, Bộ Tƣphápđịnh nghĩa về dựthảoluật là “bản thảo về một đạo luật do cơ quan, tổ chức, cánhâncó quyền trình dự ánluật…” 7 Vì vậy, có thể hiểu dự thảo VBQPPL là sản phẩmchƣachínhthứcbanhành,dochủthểchủtrì đềxuất,soạnranộidungdựkiến trong VBQPPLtrướckhi chủ thể có thẩm quyền thông qua, ban hành Thực tế xây dựngVBQPPLhiệnnaycũngnhƣquyđịnhcủaLuậtnăm2015chothấy,đốivớibảnthảoluật,pháplện htrướckhibanhànhđượcgọilàdựán,cácbảnthảokhácnhưnghịquyết, nghị định, thông tư … gọi là dự thảo nhƣng tựu chung lại, các bảnthảonày đềulàdựkiếnđềxuấtnộidungđểchủthểcóthẩmquyềnbanhànhchínhthức.Trongluậnánnày,tácgiả quanniệmthuậtngữdựthảođãbaohàmcảthuậtngữdựán.
TừphântíchtrênđâydựthảoVBQPPLđƣợchiểu“làbảnthảodocơquan,tổchức,cá nhân soạn thảo để đề xuất nội dung văn bản quy phạm pháp luật trước khi chủ thể có thẩm quyền ban hành chính thức”.Dù mới là bản thảo dựkiếnnội dung,nhƣngdự thảo VBQPPL về cơ bản vẫn có đầy đủ những dấu hiệu đặc trƣng của VBQPPL Vì vậy, đặc điểm của dự thảo VBQPPL đƣợc tiếp cận dựa trên đặc điểm của VBQPPL baogồm:
7 Viện Khoa học pháp lý Bộ Tƣ pháp Từ điển Luật học Nhà xuất bản Tƣ pháp 2006
TrongquytrìnhxâydựngVBQPPL,việcsoạnthảodựthảoVBQPPLđƣợcthựchiệnhoặc phối hợp thựchiệnbởi những chủ thể được pháp luật quy định nhằmhướngđến việc ban hành VBQPPL chính thức có chất lượng Các chủ thể soạnthảo có thể là cơ quan nhànước,tổ chức xã hội và đại biểu Quốc hội hoặc đại biểu Hộiđồngnhân dân Với tƣcáchlà chủ thể soạn thảo, các chủ thể đó sẽ có trách nhiệmgiúpcơquancóthẩmquyềnbanhànhdựkiếnnộidungdựthảovănbảnđểbanhành và thực hiện trên thực tế Thông thường các chủ thể có thẩm quyền ban hànhVBQPPLkhông đồngthờilà chủ thể trực tiếpsoạnthảo ra văn bản đómàdo một cơ quan, tổ chức khác chủ trì xây dựng dự thảo trừ trường hợp Đại biểuQuốchội hoặc Đại biểu Hội đồng nhân dân trình dự thảo VBQPPL Ví dụ: với dựthảoluật,pháp lệnhcủaQuốchộibanhànhdoChínhphủtrình,việctrựctiếpxâydựngdựthảoluật,pháplệnh này do Bộ, cơ quan ngang Bộ quản lý ngành, lĩnh vực thuộc phạm vi điều chỉnh trong dự thảo luật,pháplệnh đó thựchiện.Chẳng hạn, Luật Tín ngƣỡng tôngiáocủaQuốchộibanhành,doChínhphủtrìnhvàBộNộivụchủtrìsoạnthảo.
- Nội dung dự thảo là phương án quy định pháp luật dự kiến được banhành Đối tƣợng điều chỉnh của văn bản QPPL là các quan hệ xã hội khá phức tạp và biến đổi không ngừng theo quy luật khách quan Xây dựng VBQPPL là quá trình nhận thức mang tính sáng tạo vì vậy đòi hỏi dự thảo phải đề xuất được nhiều phương án điều chỉnh quan hệ xã hội phù hợp và có tính dự báo cao, đáp ứng yêu cầu quản lý của nhà nước Khác với VBQPPL được chính thức ban hành, nội dung trong dự thảoVBQPPL có thể được thiết kế với những cách tiếp cận khác nhau, với phương án chính sách và kĩ thuật lập pháp khác nhau để tham mưu cho cơ quan có thẩmquyềnbanhànhlựachọnphươngántốiưunhất,phùhợpvớimụctiêuquảnlý của nhà nước,còn nội dung của VBQPPL khi được chính thức ban hành thì chỉ có một phương án duy nhất Chính vì vậy, cùng một vấn đề dự thảo cũng có thể đưa ra rất nhiều phương án dự kiến khác nhau để có thể tham vấn, xin ý kiến của các chủ thể có liên quan khác để lựa chọn ra được phương án được coi là tối ưu nhất Như vậy, có thể thấy, nội dung của dự thảo chính là các phương án dự kiến về nội dung của văn bản quy phạm pháp luật sẽ đƣợc banhành.
- Dự thảo được xây dựng và chỉnh lý theo thủ tục pháp luật quy định (là mộtphần của thủ tục ban hành văn bản quy phạm phápluật)
Dự thảo VBQPPL là kết quả của một chuỗi các hoạt động liên tiếp do nhiều chủ thể tiến hành trong quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật nhƣ thu thập thông tin thực tiễn, đánh giá tác động của chính sách, lập đề nghị xây dựng VBQPPL, lập đề cương dự thảo, viết dự thảo, lấy ý kiến đóng góp của các cơ quan, tổ chức, cá nhân, chỉnh lý tiếp thu và hoàn thiện dự thảo Trong quá trình xây dựng dự thảo, các chủ thể có trách nhiệm phải tuân thủ đúng, đầy đủ trình tự, thủ tục do pháp luật quy định Nếu các chủ thể không thực hiện đúng trình tự, thủ tục pháp luật quy định sẽ dẫn đến chất lƣợng dự thảo không đảm bảo Ngoài ra việc tuân thủ quy định của pháp luật về thủ tục xây dựng dự thảo cũng là cơ sở để cơ quan nhà nước có thẩm quyền đánh giá cũng nhƣ kiểm soát đối với chất lƣợng hoạt động xây dựng VBQPPL.
1.1.2 Định nghĩa kiểm soát và kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quyphạm phápluật
Nhà nước và pháp luật luôn có mối quan hệ chặt chẽ và phụ thuộc lẫn nhau. Nhà nước sẽ không thể quản lý xã hội có hiệu quả nếu không có pháp luật và đồng thời pháp luật luôn là công cụ hữu hiệu nhất để nhà nước quản lý xã hội Lần đầu tiên khái niệm “kiểm soát” đƣợc ghi nhận về mặt pháp lý tại Điều 2 Hiến pháp năm
2013 “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soátgiữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp” Trên thực tế, các hoạt động của Nhà nước nói chung luôn được kiểm soát chặt chẽ nhằm đảm bảo tính nghiêm minh và thƣợng tôn pháp luật, đảm bảo hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước.
Theo cuốn Đạitừđiển tiếng Việt,kiểm soátlà“kiểmtra, xem xét nhằmngănngừa nhữngsaiphạm cácquy định 8 ”.Đứngdướigócnhìnquản trị học,theoHenri Fayol: Kiểm soátlà một sự camkết bao gồm nhận biết tất cả hoạt động đãthựchiện
8 Nguyễn Nhƣ Ý, Đại từ điển tiếng Việt, NXB Văn hoá thông tin, năm 1999, tr937. phù hợp vớikếhoạch, cácthủtụcvànguyêntắcđãđượcchấp nhận Đốitượng củakiểmsoát nhằm chỉranhữngsai sót để đượcsửa chữavàphòng ngừa”.HaytheoHarold
Koontz:Kiểmsoátlà cácbiệnpháp đolườngvàkhắc phụcnhằm đảm bảo cácmụctiêu và kếhoạchđãđượchoànthành 9
Khi bàn về khái niệm kiểm soát, hoạt động này đƣợc cho là xem xét, theo dõi, đánh giá nhằm phát hiện những vấn đề trái với quy định 10 Song song với thuật ngữ kiểm soát, trong khoa học pháp lý có nhiều thuật ngữ gần tương đồng như kiểm tra, thanh tra, kiểm sát, giám sát … Về cơ bản, thanh tra, kiểm tra, giám sát, kiểm soát đều có nghĩa tương đồng, đó là xem xét, đánh giá hoạt động của các chủ thể thực hiện quyền lực nhà nước để Hiến pháp và pháp luật được thực hiện nghiêm túc và có hiệu quả, song các hoạt động này khác nhau về chủ thể thực hiện, về nội dung, hình thức, phạm vi và đối tƣợng chịu sự xem xét, đánh giá.
Có thể thấy, trong quá trình tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước các cơ quan nhà nước luôn phải tiến hành các hoạt động “giám sát” 11 Hiểu theo nghĩa thông thường, giám sát là hoạt động theo dõi, đánh giá mang tính bao trùm của chủ thể bên ngoài hệ thống đối với khách thể bên trong hệ thống đó Trong tổ chức bộ máy nhà nước, hoạt động giám sát là hoạt động thể hiện chức năng của các cơ quan quyền lực nhà nước đối với bộ máy nhà nước và các cơ quan có liên quan; các tổ chức xã hội và công dân đối với hoạt động quản lý nhằm bảo đảm sự tuân thủ pháp luật và trật tự kỷ cương trong quản lý nhà nước Theo quy định của Hiến pháp năm 2013 thì: Quốc hội giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước (Điều 69); thực hiện quyền giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội (Điều 70); Uỷ ban thường vụ Quốc hội giám sát việc thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội; giám sát hoạt động của Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước và cơ quan khác do Quốc hội thành lập; Giám sát và hướng dẫn hoạt động của Hội đồng nhân dân (Điều 74);
Nộidungkiểmsoátchấtlƣợngdựthảovănbảnquyphạmphápluật
1.3.1 Kiểm soát tính chính trị của dự thảo văn bản quy phạm phápluật
- Kiểm soát sự phù hợp của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật với chủtrương, đường lối, chính sách củaĐảng.
Trongxã hộicógiaicấp, cácđảng phái chínhtrịluôn muốnthểhiện, khẳngđịnhvaitrò và mở rộng sự ảnh hưởng củamìnhđối với cácgiai tầng khác.Vìvậy,văn bảnquyphạmphápluậtluôn mangtínhchínhtrịvà phản ánh sâu sắcýchícủagiaicấpthốngtrịcầmquyền.XemxétchấtlƣợngcủadựthảoVBQPPLdựatrênyêu cầuvềnội dungphù hợp với chủtrương, đườnglối,chính sáchcủaĐảnglà đòihỏi mangtínhkhách quan.Yêu cầunàyđƣợcxuất pháttừquyđịnh tạikhoản1Điều4Hiến pháp năm2013:“Đảng Cộng sảnViệtNam-Đội tiênphongcủagiaicấp côngnhân,đồngthời là đội tiênphongcủa nhân dân lao độngvàcủa dân tộcViệtNam,đại biểu trung thànhlợi ích củagiaicấp côngnhân, nhândân lao độngvà củacả dân tộc, lấy chủnghĩaMác-Lê nin vàtưtưởngHồ Chí Minh làm nềntảngtưtưởng,làlực lượnglãnhđạo Nhà nướcvàxã hội” Đảnglãnhđạo Nhà nước thông quabahình thức:đềra chủtrương,đườnglối,chínhsách;chếđộcánbộvàhoạtđộngkiểmtra,giámsát.Trongbahìnht hứcnày,Đảnglãnhđạo Nhànước bằng chủ trương, đườnglối,chínhsách đượccoilàchủyếunhất,trêncơsởđóNhànướcthểchếhoátạothànhnhữngquyđịnhpháp luật.Nhưvậy,phápluậtđượccoilàphươngtiệnhữuhiệuchuyểntảitoànbộđườnglối củaĐảngvàđưađườnglốiđóvàothựctiễnđờisống.Chonên,khiđánhgiáchấtlượng củadự thảoVBQPPL trước hết phảidựa vàođường lối, chínhsáchcủaĐảng làmchuẩnmựcchínhtrịđểxemxétnộidungvănbản.
- Kiểm soát sự phù hợp giữa nội dung dự thảo văn bản quy phạm pháp luật vớiý chí, nguyện vọng và lợi ích chính đáng của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của dựthảo.
Mong muốn có được VBQPPL có tính khả thi và được người dân tuân thủ trên thực tế là mục tiêu của Nhànước.Văn bản QPPL là hình thức thể hiện không chỉ ý chí của Nhà nước mà còn thể hiện ý chí của người dân Đồng thời người dân lạilàđốitƣợngchịusựtácđộngtrựctiếpcủaVBQPPL.Đểbảođảmnộidungdự thảo VBQPPL thể hiện và bảo vệ tối ưu nhất quyền và lợiíchhợp pháp của người dân, trong quá trình soạn thảo các văn bản quy phạm pháp luật cần đặt ra các biện pháp nhằm kiểm soát nội dung này Phù hợp với ý chí và nguyện vọng lợi ích chính đáng của người dân là tiêu chí đánh giá nội dung dự thảo VBQPPL trong quá trình kiểm soát chấtlƣợng.
1.3.2 Kiểm soát tính hợp Hiến, tính hợp pháp của dự thảo văn bản quyphạm phápluật
Tính hợp hiến đòi hỏi mọi dự thảo VBQPPL đều phải phù hợp với Hiến pháp, bảo đảm tính thống nhất theo trật tự thứ bậc, hiệu lực pháp lý của VBQPPL, tạo thành hệ thống pháp luật thống nhất Khoản 1 Điều 119 Hiến pháp 2013quyđịnh
“Hiến pháp là luật cơ bản của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, có hiệulực pháp lý cao nhất Mọi văn bản pháp luật khác phải phù hợp với Hiến pháp. Mọi hành vi vi phạm Hiến pháp đều bị xử lý” Để đảm bảo nguyên tắc Hiến pháp là luật cơ bản, có thứ bậc hiệu lực pháp lý cao nhất thì hệ thống VBQPPL do các chủ thể có thẩm quyền ban hành phải luôn phù hợp với Hiến pháp Tính hợp hiến của dự thảo VBQPPL đƣợc thể hiện thông qua yêu cầu sauđây:
Một là, nội dung dự thảo VBQPPL phù hợp với các quy định cụ thể của Hiến pháp Để đảm bảo nội dung dự thảo VBQPPL phù hợp với các quy định của Hiến pháp, cơ quan soạn thảo văn bản phải nắm rõ và hiểu đúng các quy định cụ thể của Hiến pháp liên quan tới nội dung dự thảo VBQPPL.
Hai là, dự thảo VBQPPL phải phù hợp với nguyên tắc cơ bản và tinh thần của
Hiến pháp Đây là vấn đề có giá trị quan trọng khi xây dựng dự thảo VBQPPL Dự thảo VBQPPL không chỉ phù hợp với các quy định cụ thể của Hiến pháp mà còn phải phù hợp với nguyên tắc cơ bản và tinh thần của Hiến pháp hiện hành.
- Kiểm soát tính hợp pháp của dự thảo văn bản quy phạm phápluật
Tínhhợppháp đƣợc hiểulà“đúngvớipháp luật, không trái với phápluật” 15 Tính hợppháplàmộttrongnhữngtiêuchuẩnđánhgiáchấtlƣợngcủadựthảoVBQPPL,đồng thời quyết địnhsự tồn tạivàhiệulựcpháplýcủa vănbản quyphạm pháp luậtkhiban hành trên thựctế. Nộidung tính hợp pháp củadựthảo VBQPPLbaogồm:Đƣợcxâydựng đúng thẩmquyền,cónội dung hợp pháp, đúngcăn cứpháp lý, đúng thể thức,kĩthuậttrìnhbàyvàđúngtrìnhtự,thủtụcluậtđịnh,biểuhiệncụthểnhƣsau:
Thứ nhất, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật dự kiến ban hành phải đúng thẩm quyền.
Thẩm quyền ban hành VBQPPL đƣợc hiểu là giới hạn quyền lực do pháp luật quy định cho chủ thể có thẩm quyền ban hành VBQPPL để điều chỉnh những vấn đề thuộc chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn Thẩm quyền ban hành VBQPPL bao gồm thẩm quyền hình thức và thẩm quyền nội dung Trong quá trình soạn thảo dự thảo VBQPPL, các chủ thể cần tuân thủ đúng quy định pháp luật về thẩm quyền hình thức và thẩm quyền nội dung của chủ thể ban hành VBQPPLđó.
Thẩm quyền hình thức đƣợc hiểu là các chủ thể xây dựng dự thảo VBQPPL đúng tên gọi do pháp luật quy định Theo quy định hiện nay, mỗi cá nhân, cơ quan trong thẩm quyền của mình chỉ đƣợc ban hành một hoặc một số hình thức VBQPPL do Nhà nước quy định Đây chính làquyđịnh nhằm đảm bảo tính thống nhất của hệ thống VBQPPL, đồng thời đảm bảoduytrì tính hợp pháp của các VBQPPL về mặt hình thức. Thẩm quyền về hình thức của các chủ thể trong hoạt động ban hành các VBQPPL được quy định trong Hiến pháp năm 2013; các Luật tổ chức về bộ máy nhà nước; Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, nhƣ: Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội; lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; nghị định của Chính phủ; Quyết định của Thủ tướng Chínhphủ,TổngKiểmtoánNhànước;thôngtưcủaBộtrưởng,thủtrưởngcơquan ngang bộ, nghị quyết của Hội đồng nhân dân, quyết định của Uỷ ban nhân dân Ngoài ra, thẩm quyền hình thức của các chủ thể còn đƣợc quy định trong các đạo luật về tổ chức bộ máy; các luật, pháp lệnh điều chỉnh từng lĩnh vựcchuyên
15 Trường Đại học Luật Hà Nội Giáo trình Xây dựng Văn bản pháp luật Nhà xuất bản Tư pháp Hà Nội 2017 môn Theo các quy định trên, có thể thấy số lƣợng các chủ thể đƣợc pháp luật xác định tên loại văn bản quy phạm pháp luật được ban hành theo thẩm quyền là tương đối rộng Điều này có ý nghĩa buộc các chủ thể phải tuân thủ và đảm bảo cho VBQPPL ban hành đƣợc hợp pháp về mặt hình thức Nếu các chủ thể lựa chọn tên dự thảo VBQPPL không đúng thẩm quyền của chủ thể ban hành cũng có nghĩa là VBQPPL ban hành không hợp pháp về hình thức theo quy định của pháp luật.
Thẩm quyền nội dung là giới hạn quyền lực của các chủ thể trong quá trình giải quyết công việc do pháp luật quy định Về thực chất, đó là chủ thể ban hành dự thảo VBQPPL giải quyết công việc phát sinh thuộc phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn mà pháp luật quy định Hiện nay, thẩm quyền này đƣợc quy định cụ thể trong các VBQPPL nhƣ: Hiến pháp, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, các đạo luật về tổ chức (Luật Tổ chức Quốc hội; Luật Tổ chức Chính phủ; Luật Tổ chức chính quyền địa phương…) Ngoài ra, thẩm quyền của các chủ thể được quy định trong các VBQPPL quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhànước…
Thứ hai, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ban hành phải đảm bảo hợp pháp về nội dung.
Hệ thống pháp luật Việt Nam là hệ thống tập trung, thống nhất từ trung ƣơng đến địa phương Để đảm bảo tính thống nhất, VBQPPL phải được ban hành theo trật tự pháp lý từ trên xuống dưới VBQPPL của cấp dưới phải phù hợp với VBQPPL của cấp trên Nói cách khác, văn bản quy phạm pháp luật đó phải có nội dung hợp pháp.Khi xem xét tính hợp pháp về nội dung của dự thảo VBQPPL, bên cạnh việc tôn trọng các quy định của Hiến pháp, các dự thảo VBQPPL phải bảo đảm tuân thủ “thứ bậc hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật” Chẳng hạn, để đánh giá tính hợp pháp dự thảo nghị định của Chính phủ cần xem xét và đặt văn bản đó trong mối liên hệ với các luật, pháp lệnh, nghị quyết, lệnh, quyết định đã banhànhtrướcđócủaQuốchội,UỷbanthườngvụQuốchội,Chủtịchnước.Trong trường hợp ngƣợc lại, nếu nội dung dự thảo VBQPPL ban hành không phù hợp với văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn thì văn bản đó không phát sinh hiệu lực pháp lý trên thực tế và không chứa đựng nội dung hợppháp.
Về phương diện khác, tính hợp pháp của dự thảo VBQPPL còn được đánh giá theo nguyên tắc “VBQPPL của địa phương ban hành phải phù hợp và thống nhất với VBQPPL do trung ƣơng ban hành” Nhƣ vậy, trong công tác xây dựng dự thảo VBQPPL của chính quyền địa phương một đòi hỏi đặt ra là phải đảm bảo tính hợp pháp trong sự phù hợp với các VBQPPL khác do cơ quan trung ƣơng ban hành Chẳng hạn, khi đánh giá nội dung hợp pháp của dự thảo VBQPPL do Uỷ ban nhân dân tỉnh ban hành, cần xem xét nội dung văn bản đó trong mối liên hệ với các VBQPPL đã ban hành của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang Bộ… để đảm bảo sự phù hợp và thống nhất về các vấn đề nội dung và hiệu lực pháp lý của văn bản.
Trong hoạt động xây dựng dự thảo VBQPPL, cơ sở pháp lý là những chuẩn mực pháp luật đƣợc quy định trong các VBQPPL liên quan mà theo đó VBQPPL đƣợc ban hành hợp pháp Thông thường, văn bản đóng vai trò là cơ sở pháp lý đảm bảo tính hợp pháp của VBQPPL là các VBQPPLquyđịnh trực tiếp về thẩm quyền của chủ thể ban hành văn bản, các văn bản chứa đựng quy định có liên quan trực tiếp đến nội dung dự thảo VBQPPL đang soạn thảo Hơn nữa, văn bản đƣợc xác định là cơ sở pháp lý phải là văn bản đang có hiệu lực pháp lý tại thời điểm ban hànhVBQPPLđó,hoặcVBQPPLđãđƣợcbanhànhchuẩnbịcóhiệulựcpháplý.
Phươngthứckiểmsoátchấtlượngdựthảovănbảnquyphạmphápluật
Đểcóthể kiểm soát chất lƣợngdựthảo vănbản quy phạmpháp luậtcầnsửdụng nhiềuphươngthứckhácnhaunhằmhướngtớiviệcđảmbảochấtlượngdựthảovănbảnquy phạmpháp luật một cáchcóhiệu quả nhất Hiệntạicórấtnhiều phương thức khác nhauđể kiểmsoát chất lƣợngdựthảo vănbảnquyphạmphápluật,dựatrên tiêuchí vềđốitƣợngthực hiện theođóphươngthức kiểm soát được phân chia thànhhaiphươngthứcchínhlàkiểmsoáttrongNhànướcvàkiểmsoátngoàiNhànước.
Kiểm soát bên trong là sự kiểm soát có tính chất mặc nhiên và tính chất phòng ngừa 16 Đây là phương thức vô cùng quan trọng để kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật trong giai đoạn hiện nay Bởi lẽ hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động đặc trưng của Nhà nước, do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện theo trình tự, thủ tục do Nhà nước quy định Trong quy định về trình tự và thủ tục ban hành các văn bản quy phạm pháp luật, từng bước từng khâu trong quy trình sẽ đƣợc quy định cho từng chủ thể có thẩm quyền thực hiện, theo đó sẽ có những ràng buộc về mặt pháp lý yêu cầu các chủ thể thực hiện nhằm đảm bảo về chất lƣợng của dự thảo văn bảnquyphạmphápluật cũngnhƣchấtlƣợngcủaVBQPPLbanhànhsaunày.Đểcóthểxâydựngmộtvănbảnquyphạmph ápluậthoànchỉnhcầncósựthamgiacủarấtnhiềuchủthểkhácnhauvào
16 Nguyễn Đăng Dung, Kiểm soát quyền lực nhà nước, NXB Chính trị Quốc gia sự thật, Hà Nội 2022, tr76. quytrình này.Từkhâu lậpđềnghịxâydựng văn bảnquyphạm phápluật,thẩmđịnh,thẩmtra đềnghị, soạn thảo,thẩm định, thẩmtradự thảo văn bảnquyphạmphápluật,thôngqua và ban hànhvăn bản,cần có sự phốihợp, phân côngcũng nhƣ kiểm soátvềchất lƣợngcủa từng bướctrongtổng thểquytrìnhxâydựngVBQPPL.
Việc phân công rõ ràng về nhiệm vụ của từng cơ quan nhà nước trong quy trình ban hành VBQPPL chính là biểu hiện của vấn đề tự kiểm soát chất lƣợng dự thảo VBQPPL nhƣng đồng thời giữa các cơ quan cũng cần có sự kiểm soát lẫnnhau nhằm đảm bảo chất lƣợng dự thảo VBQPPL ở mức cao nhất Sau khi dự thảo VBQPPL đã đƣợc cơ quan có trách nhiệm soạn thảo xây dựng xong, dự thảo này sẽ đƣợccáccơquankhácthẩmđịnhvàthẩmtrađểđánhgiávềchấtlƣợngcủadựthảo VBQPPL Đây chính là hoạt động kiểm soát quan trọng và chính yếu nhất trong quá trình xây dựng dự thảo VBQPPL Có thể thấy thẩm định, thẩm tra trước hết là hoạt động được các chủ thể tiến hành nhằm kiểm tra, đánh giá dự thảo văn bản theo những tiêu chí nhất định Tính đúng đắn của dự thảo văn bản có thể được nhìn nhận dưới những góc độ khác nhau, tùy thuộc vào loại, tính chất của văn bản Thẩmđịnh, thẩm tra dự thảo VBQPPL là hoạt động thuộc quy trình soạn thảo, ban hành VBQPPL do cơ quan có thẩm quyền tiến hành nhằm nhận xét, đánh giá về sự cần thiết ban hành, đối tƣợng, phạm vi điều chỉnh của văn bản, về tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất và đồng bộ của dự án, dự thảo VBQPPL trong hệ thống pháp luật hiện hành, tính khả thi, vấn đề bình đẳng giới, thủ tục hành chính và ngôn ngữ, kĩ thuật trình bày văn bản Thẩm định, thẩm tra dự thảo VBQPPL cũng đƣa ra những nhận xét về chất lƣợng của dự án, dự thảo VBQPPL thông qua việc đánh giá về nội dung và các vấn đề có liên quan khác Đồng thời cơ quan tiến hành thẩm định, thẩm tra dự thảo VBQPPL cũng đƣa ra những ý kiến và đềxuấtbiện phápgiải quyết đối với những vấn đề còn có những ý kiến khác nhau giữa các cơ quan có liên quan trong quá trình xây dựng dự án, dự thảo VBQPPL để cơ quan có thẩm quyền xem xét, quyết định Hay nói cách khác, thẩm định, thẩm tra trong quy trình xây dựngVBQPPLlàhoạtđộngnhằmđảmbảokhiVBQPPLđƣợcbanhànhsẽđúngvề thẩmquyền,trìnhtự,thủtục,hìnhthứcvànộidungVBQPPLkhôngtráivớiquy định của pháp luật Hoạt động thẩm định, thẩm tra cũng là hoạt động nhằm kiểm soát chất lƣợng các dự thảo VBQPPL ở nhiều quốc gia trên thế giới Tại Nhật Bản, tất cả các dự luật do Nội các chuẩn bị phải đƣợc Cục pháp chế Nội các thẩm định trướckhiđưarakìhọpcủaNộicác.Việcthẩmđịnhsẽđượctiếnhànhkhiviệclấyý kiến đối với dự thảo đã hoàn tất Sau đó, khi dự luật được đệ trình lên Hạ việnhayThượng viện, người đứng đầu các viện sẽ giao dự luật cho một Ủy ban thích hợpvà Ủy ban này cũng sẽ tiến hành thẩm tra 17 Tại Canada, đề án luật mới cần phải đƣợc NộicácphêduyệttrướckhiđưaraHộiđồnglậppháp.Đềánđượcthẩmtrabởimột ủy ban đặc biệt của Nội các (Ủy ban Luật và Quy định) Ủy ban này sẽ xem xét từng nội dung dự thảo; thẩm tra các quy định của luật để đảm bảo tính thống nhất với Biên bản phê duyệt chính sách của Nội các Hầu hết các quy định dưới luật đều không cần phải thẩm tra riêng về chính sách, vì thế Ủy ban Luật và Quy định cùng với Nội các có thể thẩm tra đồng thời nội dung pháp lý và các mục tiêu chính sách của quy định dưới luật được đề xuất Bất cứ quy định dưới luật nào đi kèm với các chi phí tài chính đều phải được Hội đồng Ngân khố của Nội các phêduyệt 18
Tóm lại, hoạt động thẩm định và thẩm tra trong quy trình xây dựng VBQPPL là một khâu không thể thiếu đƣợc của quy trình soạn thảo và ban hành VBQPPL do cơ quan có thẩm quyền tiến hành nhằm đánh giá toàn diện, khách quan và chính xác dự án, dự thảo VBQPPL trước khi ban hành phê duyệt và trình cơ quan có thẩm quyền ban hành, phê chuẩn 19 Trên cơ sở đó, hoạt động thẩm định, thẩm tra dự thảo VBQPPL có vai trò quan trọng nhƣsau:
Thứ nhất, hoạt động thẩm định, thẩm tra dự thảo VBQPPL trong quy trình xây dựng VBQPPL của cơ quan có thẩm quyền là một giai đoạn mang tính cần thiết cao, đóng vai trò quan trọng trong tổng thể quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL. Hoạtđộngnàyđượcthựchiệntrướckhicơquan,tổchức,cánhâncóthẩmquyền
17 “Báo cáo khảo sát về cải cách pháp luật và tư pháp tại một số nước”.Bộ Tƣ pháp Dự án VIE/02/015 do UNDP tài trợ
18 http://noichinh.vn/ho-so-tu-lieu/201311/quy-trinh-lam-luat-o-canada-293119/truy cập lần cuối ngày 20/9/2019
19 Đề tài nghiên cứu khoa học cấp cơ sở “Hoạt động thẩm định của Bộ Tư pháp trong quy trình xây dựngvăn bản quy phạm pháp luật hiện nay” ThS.Ngô Linh Ngọc Tháng 5.2019 chính thức xem xét, thông qua và ban hành VBQPPL Vai trò quan trọng của hoạt động thẩm định, thẩm tra đƣợc thể hiện ở việc : nếu kết quả thẩm định không đánh giá chính xác nội dung dự án dự thảo VBQPPL, hoặc không tuân thủ đúng cácquyđịnh của pháp luật, không thực hiện hoạt động thẩm định, thẩm tra một cách chuyên nghiệp và có hiệu quả, thì các chủ thể có trách nhiệm soạn thảo, ban hành sẽ phải tốn nhiều công sức để khắc phục các mâu thuẫn, xung đột quy định trong hệ thống pháp luật hiện hành, nhất là khi VBQPPL đã đƣợc ban hành trên thực tiễn thì hậu quả để lại của VBQPPL sẽ không thể khắc phục đƣợc hết Ngƣợc lại, kết quả thẩm định,thẩmtranếuchínhxác,cóthểgópphầnđánhgiánhữngưuđiểm,thiếusótcủa các dự án, dự thảo VBQPPL, từ đó kiến nghị nâng cao chất lƣợng của các dự thảoVBQPPLnày.ĐiềunàyrấtcầnthiếttrongbốicảnhhệthốngVBQPPLhiệnnaychƣa cótínhthốngnhấtcao,sốlƣợngđƣợcchútrọngnhiềuhơnchấtlƣợng.
Thứhai, hoạtđộng thẩmđịnh,thẩm tra dựthảo VBQPPL trongquytrìnhxâydựngVBQPPLlà nềntảngđểđánh giáchất lƣợngdự án, dự thảoVBQPPL,đảmbảotínhkhả thi của vănbảnkhiđƣợcthi hành trên thựctiễn Nhữngđánh giá và nhận xéttrung thực,cơ bảnvềchất lƣợngnộidungdựán,dự thảoVBQPPLtừphíacác chủ thể có thẩmquyềnthẩmđịnh,thẩm tra sẽ giúpcơquanhữuquan tiếpcậnđƣợcdựthảomột cách sâusắc, chân thực,tậptrung nhất,từđó cócáinhìnrõràng đểđánhgiá, xemxét thôngqua dựthảo VBQPPLđóhaykhông.
Thứ ba, hoạt động thẩm định, thẩm tra trong quy trình xây dựng VBQPPL có ý nghĩa đặc biệt đối với cơ quan soạn thảo, đó đƣợc coi là hoạt động kiểm định lại kết quả làmviệccủa cơ quan soạn thảo, qua đó góp phần nâng cao trách nhiệm của các cơquannày.Ýkiếnchuyênmônthểhiệntrongcácbáocáothẩmđịnh,thẩmtragiúp cho cơ quan soạn thảotiếpthu, sửa đổi kịp thời, đem lại chất lƣợng cho dự án, dựthảoVBQPPL cũng nhƣhiệuquả làmviệctốthơn.Thông qua những ý kiến đóng gópnày,cơquansoạnthảodầnđƣợchoànthiệncảvềkỹnănglẫntráchnhiệmtrong quátrìnhsoạnthảocácdựán,dựthảoVBQPPLsaunày.
Thứ tư, hoạt động thẩm định, thẩm tra trong quy trình xây dựng VBQPPL cungcấpcácthôngtintoàndiện,đánhgiá,phântíchđếnmộthoặcnhiềuvấnđềcó tính chất phức tạp mà vẫn còn ý kiến bất đồng giữa các cơ quan soạn thảo với nhau. Đồng thời, hoạt động này còn giảm bớt sự hao tốn thời gian và vật chất lãng phí không cần thiết cho việc soạn thảo và hướng dẫn thi hành các văn bản khi được thông qua và có hiệu lực Kết quả thực hiện đƣợc trong thời gian thi hành vừa qua đã cho thấy, với một quy trình thẩm định, thẩm tra thực sự khoa học, chặt chẽ, hợp lý, kết quả xây dựng dự án, dự thảo văn bản QPPL của các cơ quan có thẩm quyền đã đƣợc hoàn thiện và nâng cao chất lƣợng hơn rất nhiều.
Thứ năm, hoạt động thẩm định, thẩm tra trong quy trình xây dựng VBQPPL trở thành cơ chế đảm bảo cũng nhƣ nâng cao sự phối hợp và giám sát lẫn nhau của các cơ quan có thẩm quyền trong tổng thể hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật – một phần của hoạt động quản lý Nhà nước Về cơ bản, hoạt động này đòi hỏi sự phối hợp hai chiều giữa hầu hết các chủ thể tham gia vào quá trình: Các bước từ lập đề nghị xây dựng VBQPPL đến chuẩn bị dự án, lập dự thảo đến trình dự án luật đều có tác động tới khâu thẩm định, thẩm tra; ngƣợc lại, kếtquả báo cáo thẩm định, thẩm tra cũng ảnh hưởng không nhỏ đến các giai đoạn trên của quy trình ban hànhVBQPPL.
Nhƣ vậy, hoạt động thẩm định, thẩm tra có vị trí và vai trò rất quan trọngtrong xâydựngVBQPPL.Vaitròđócàngđượcthểhiệnrõnéthơnkhiởnướctahiệnnay số lượng dự án luật, pháp lệnh do Chính phủ trình chiếm tới hơn 90% và hầu hết các đạo luật đều cần văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành cần phải tăng cường “sát hạch” Thông qua, hiệu quả của hoạt động thẩm định trong thời gian qua đã góp phần khắc phục tính cục bộ – một trong những yếu tố quan trọng để xây dựng hệ thống pháp luật Việt Nam hoàn thiện, vững mạnh hơn trong tươnglai.Đây là một trong các phương thức kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL chủ yếu vàcó hiệu quả hiệnnay.
1.4.2 Phương thức kiểm soát từ bên ngoài đối với chất lượng dự thảo vănbản quy phạm pháp luật
Song song cùng với kiểm soát trong, kiểm soát ngoài cũng là phương thức được bàn đến rất nhiều trong giai đoạn hiện nay Rõ ràng, với chất lƣợng của dự thảo văn bảnquyphạm pháp luật, kiểm soát trong là rất quan trọng, nhƣng nếu chỉ có kiểm soát trong, chỉ có hoạt động kiểm soát mang tính nội bộ của các cơ quan nhà nước đối với dự thảo văn bản thì rất dễ dẫn tới tình trạng phiến diện, một chiều, khiến dự thảo văn bản không đáp ứng đƣợc tất cả các yêu cầu về chất lƣợng đƣợc đặtra. Chính vì vậy, kiểm soát chất lƣợng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật từbên ngoài cũng là phương thức quan trọng trong giai đoạn hiện nay Thomas Jefferson đã từng đưa ra quan điểm “Nền tảng của chính phủ của chúng ta là ý kiến củangười dân, mà mục tiêu hàng đầu là phải tôn trọng dư luận…” 20 Chính vì vậy, kiểm soát từ bên ngoài cũng chính là việcđảmbảo sự tham gia của người dân cũng như các chủ thể ngoài nhà nước vào quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật Hiện nay, việc kiểm soát ngoài chủ yếu đƣợc thực hiện dựa trên ba phương thức cơ bảnlà:
Kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật bằng hoạt độngphản biện xã hội của Mặt trận tổ quốc Việt Nam và các tổ chức chính trị - xãhội
Việc kiểm soát quyền lực nhà nước nói chung và sự kiểm soát đối với chất lượng các VBQPPL nói riêng qua phương thức kiểm soát ngoài có vai trò quan trọng Trong tổ chức bộ máy nhà nước ở Việt Nam hiện nay, Quốc hội là cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất, Chính phủ là cơ quan hành pháp do Quốc hội thành lập và phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội Nếu như nhiều quốc gia trên thế giới có chế độ lưỡng đảng, có đảng cầm quyền và đảng đối lập, thì sự kiểm soát quyền lực nhà nước nói chung và cả kiểm soát trong xây dựng pháp luật nói riêng sẽ do đảng đối lập thực hiện. Còn ở Việt Nam là chế độ một Đảng cầm quyền, không có đảng đối lập thì Mặt trận tổ quốc Việt Nam và các tổ chức chính trị - xã hội đang thực hiện vai trò giám sát và phản biện đó 21
THỰC TRẠNG KIỂM SOÁT CHẤT LƯỢNG DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT Ở VIỆT NAMHIỆNNAY
Thực trạng quy định pháp luật hiện hành về kiểm soát chất lƣợng dự thảo văn bản quy phạmphápluật
2.1.1 Quy định pháp luật về nội dung kiểm soát chất lượng dự thảo văn bảnquy phạm phápluật
2.1.1.1.Vềkiểmsoáttínhchínhtrịcủadựthảovănbảnquyphạmphápluật Đảng lãnh đạo Nhà nước bằng chủ trương, đường lối, chính sách là phương thức chủ yếu nhất, trên cơ sở đó Nhà nước thể chế hoá tạo thành các quy định pháp luật Vì vậy, pháp luật được coi là phương tiện hữu hiệu chuyển tải toàn bộ đường lối của Đảng và đưa đường lối đó vào thực tiễn đời sống Vì vậy, khi đánh giá chất lượngcủadựthảoVBQPPLtrướchếtphảidựavàođườnglối,chínhsáchcủaĐảng làm chuẩn mực chính trị để xem xét nội dung vănbản.
Các quy định về kiểm soát chất lƣợng dự thảo VBQPPL cũng nhấn mạnh nội dung kiểm soát này phải đánh giá đầu tiên khi xem xét nội dung dự thảo nhƣ tại Điểm b khoản 3 Điều 58 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 về thẩm định dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết do Chính phủ trình có quy định cơ quan có trách nhiệm thẩm định phải đánh giá “Sự phù hợp của nội dung dự thảo văn bản vớiđường lối, chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước; tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của dự thảo văn bản với hệ thống pháp luật; tính tương thích của dự thảo văn bản với điều ước quốc tế có liên quan mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên;”
Hay tại Khoản 3 Điều 65 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 về thẩm tra của Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội về dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết cũng yêu cầu đánh giá về “Sự phù hợp của nội dung dự thảo văn bản vớichủ trương, đường lối của Đảng; tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của dự thảo văn bản với hệ thống pháp luật; tính tương thích với điều ước quốc tế có liên quan mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thànhviên” Đánh giá về chất lƣợng của dự thảo VBQPPL dựa trên yêu cầu về nội dung phù hợp với chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng là đòi hỏi mang tínhkhách quan trên cơ sở quy định tại khoản 1 Điều 4 Hiến pháp năm 2013: “Đảng Cộng sảnViệt Nam - Đội tiên phong của giai cấp công nhân, đồng thời là đội tiên phong của nhân dân lao động và của dân tộc Việt Nam, đại biểu trung thành lợi ích của giai cấp công nhân, nhân dân lao động và của cả dân tộc, lấy chủ nghĩa Mác - Lê nin và tư tưởng Hồ Chí Minh làm nền tảng tư tưởng, là lực lượng lãnh đạo Nhà nước và xã hội” Đồng thời khi kiểm soát về tính chính trị, không chỉ đánh giá dự thảo dựa trên yêu cầu về nội dung phù hợp với chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng mà còn xem xét sự phù hợp giữa nội dung dự thảo văn bản quy phạm pháp luật với ý chí, nguyện vọng và lợi ích chính đáng của đối tƣợng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản, hướngtớibảo vệ quyền và lợi ích cho người dân, thể hiện tính dân chủ trongxâydựng và ban hành cácV B Q P P L Điều 6 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 có quy định về tham gia góp ý kiến xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, thực hiện phản biện xã hội đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật chính là một trong các quy định đảm bảo cho khía cạnh này Theo đó “1 Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Phòng Thương mại và Công nghiệpViệt Nam, các tổ chức thành viên khác của Mặt trận và các cơ quan, tổ chức khác, cá nhân có quyền và được tạo điều kiện tham gia góp ý kiến về đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và dự thảo văn bản quy phạm phápluật.
2 MặttrậnTổquốc Việt Nam thực hiện phảnbiệnxãhộiđốivớidựthảovănbảnquy phạm pháp luật theoquyđịnh củaLuậtnàyvàLuậtMặttrậnTổquốc Việt Nam.
4 Ý kiến tham gia về đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, dự thảovăn bản quy phạm pháp luật và ý kiến phản biện xã hội đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật phải được nghiên cứu, giải trình, tiếp thu trong quá trình chỉnh lý dự thảo văn bản.”
2.1.1.2 Về kiểm soát tính hợp Hiến, hợp pháp, tính thống nhất của dự thảoVBQPPL
Nội dung kiểm soát về tính hợp Hiến, hợp pháp, tính thống nhất của dự thảo VBQPPL đƣợc quy định tại khoản 1 Điều 119 Hiến pháp năm 2013 “Hiến pháp làluật cơ bản của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, có hiệu lực pháp lý cao nhất Mọi văn bản pháp luật khác phải phù hợp với Hiến pháp Mọi hành vi vi phạm Hiến pháp đều bị xử lý” Trên cơ sở đó, kiểm soát chất lƣợng dự thảo
VBQPPL đƣợc quy định trong nhiều các VBQPPL khácnhau.
Ngay tại nội dung đầu tiên của Điều 5 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 về nguyên tắc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã quy định rõ
“Bảođảm tính hợp hiến, tính hợp pháp và tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật.” Nhƣ vậy đây là nguyên tắc quan trọng đƣợc đặt lên hàng đầu trong ban hành VBQPPL cũng nhƣ là nội dung rất quan trọng khi kiểm soát chất dƣợng dự thảo trong quy trình ban hành các VBQPPL này.
Tại Điểm c khoản 2 Điều 54 Luật ban hành VBQPPL năm 2015 về nhiệm vụ của Ban soạn thảo, Trưởng Ban soạn thảo, thành viên Ban soạn thảo quy định trách nhiệm của các chủ thể này là “Bảo đảm các quy định của dự thảo phù hợp với chủtrương, đường lối của Đảng, bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của dự thảo với hệ thống pháp luật; bảo đảm tính khả thi của văn bản” Điểm b khoản 3 Điều 58 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 về thẩm định dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết do Chính phủ trình có quy định cơ quan có trách nhiệm thẩm định phải đánh giá “Sự phù hợp của nội dung dự thảo văn bản với đường lối,chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước; tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của dự thảo văn bản với hệ thống pháp luật; tính tương thích của dự thảo văn bản với điều ước quốc tế có liên quan mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên” Khoản 3 Điều 65 Luật Ban hành VBQPPL năm
2015 về thẩm tra của Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội về dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết cũng yêu cầu đánh giá về “Sự phù hợp của nội dung dự thảo vănbản với chủ trương, đường lối của Đảng; tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của dự thảo văn bản với hệ thống pháp luật; tính tương thích với điều ước quốctếcóliênquanmàCộnghòaxãhộichủnghĩaViệtNamlàthànhviên”.Thậm chí, Luật Ban hành đã quy trách nhiệm rõ ràng cho một số chủ thể có trách nhiệm trong việc kiểm soát tính hợp Hiến hợp pháp, tính thống nhất nhƣ tại Điều 68 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 về trách nhiệm của Ủy ban pháp luật trong việc thẩm tra để bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp và tính thống nhất của dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết với hệ thống pháp luật “1 Ủy ban pháp luật có tráchnhiệm tham gia thẩm tra dự án, dự thảo do cơ quan khác của Quốc hội chủ trì thẩm tra để bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp và tính thống nhất của dự án, dự thảo với hệ thống phápluật.
2 Ủy ban pháp luật tổ chức phiên họp Thường trực Ủy ban hoặc phiên họptoàn thể Ủy ban để chuẩn bị ý kiến tham gia thẩm tra và cử đại diện Ủy ban tham dự phiên họp thẩm tra của cơ quan chủ trì thẩmtra.
3 Nội dung thẩm tra để bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp và tính thốngnhất của dự án, dự thảo với hệ thống pháp luật baogồm: a) Sựphùhợpcủaquyđịnhtrongdựthảoluật,nghịquyếtcủaQuốchộivớiquyđịnhcủa
Hiếnpháp;sựphù hợpcủaquy địnhtrongdựthảopháp lệnh,nghịquyếtcủaỦybanthườngvụQuốchộivớiHiếnpháp,luật,nghịquyếtcủaQuốchội; b) Sự thống nhất về nội dung giữa quy định trong dự thảo luật, nghị quyết củaQuốc hội với luật, nghị quyết của Quốc hội; giữa quy định trong dự thảo pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội với pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội; giữa các quy định trong dự thảo luật, pháp lệnh, nghị quyết; sự thống nhất về kỹ thuật vănbản”
Hay trách nhiệm của Chính phủ trong tổ chức thi hành Hiến pháp và pháp luật quy định tại Khoản 1 Điều 6 Luật Tổ chức chính phủ năm 2015 là “Ban hành kịpthời và đầy đủ các văn bản pháp luật để thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết củaQuốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước và để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao; bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất trong các văn bản quy phạm pháp luật củaChính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ và của chính quyền địa phương; kiểm tra việc thi hành các văn bản đó và xử lý các văn bản trái Hiến pháp và phápluật”.
Bêncạnh đó,mộtsố quyđịnhtrongHiếnphápnăm2013 nhƣ khoản10Điều70,khoản4Điều 74,khoản7Điều74, Điều 78,khoản4Điều 98Hiến phápđềucó quyđịnhviệcxửlýcácvănbảnnếunhƣcónộidungtráivớiHiếnphápvàcácvănbảncấptrên,là nền tảng choyêucầu vềtrách nhiệmkiểmsoátnội dungnày ngay từgiaiđoạnsoạn thảo,đểtránhbanhànhra cácVBQPPLsaitrái.
2.1.1.3 Về kiểm soát tính hợp lý của dự thảo văn bản quy phạm phápluật
Thực tiễn đời sống xã hội vô cùng phong phú và rất cần đƣợc điều chỉnh bởi pháp luật, các quan hệ xã hội luôn tồn tại và vận động theo quy luật khách quan, luôn xuất hiện trước, còn VBQPPL ra đời sau, có vai trò phản ánh và điều chỉnhcác mối quan hệ xã hội Vì vậy, các quan hệ xã hội quyết định sự ra đời, tồn tại và chấm dứt đối với các VBQPPL Văn bản quy phạm pháp luật cũng tác động trở lại thực tiễn theo hướng nếu phù hợp sẽ thúc đẩy thực tiễn phát triển, nếu không phù hợp sẽ kìm hãm sự phát triển của thực tiễn Chính vì vậy, khi xây dựng các dự thảo VBQPPL cần đảm bảo nội dung của các văn bản này hợp lý, phù hợp với thực tiễn thì mới đảm bảo về chất lượng mà Nhà nước yêucầu.
Kiểm soát tính hợp lý của dự thảo VBQPPL đƣợc quy định về nội dung của hoạt động thẩm định và hoạt động thẩm tra trong Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 nhƣ tại Khoản 3 Điều58:
“Nội dung thẩm định tập trung vào các vấn đề sau đây:
“c)Sựcần thiết, tínhhợplývà chi phítuânthủcác thủ tụchành chính trongdựthảovănbản,nếutrongdự thảo vănbản cóquy định thủ tụchành chính; d) Điều kiện bảo đảm về nguồn nhân lực, tài chính để bảo đảm thi hành vănbản quy phạm phápluật; đ) Việc lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong dự thảo văn bản, nếu trong dựthảo văn bản có quy định liên quan đến vấn đề bình đẳng giới; e) Ngôn ngữ, kỹ thuật và trình tự, thủ tục soạn thảo vănbản”
HaytạiĐiều65vềnộidungthẩmtradựánluật,pháplệnh,dựthảonghịquyết:“Nội dung thẩm tra tập trung vào các vấn đề sauđây:
1 Phạm vi, đối tượng điều chỉnh của vănbản;
2 Nội dung của dự thảo văn bản và những vấn đề còn có ý kiến khác nhau;việc giao và chuẩn bị văn bản quy định chi tiết (nếucó);
4 Tính khả thi của các quy định trong dự thảo vănbản;
5 Điều kiện bảo đảm về nguồn nhân lực, tài chính để bảo đảm thi hành vănbản quy phạm phápluật;