Nhà nước dịch vụ công - Cơ sở lý luận và thực tiễn ở Việt Nam

Nhà nước dịch vụ công - Cơ sở lý luận và thực tiễn ở Việt Nam

Nhà nước dịch vụ công - Cơ sở lý luận và thực tiễn ở Việt Nam

Đề cương đề tài mã số: CH0806

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

DANH MỤC BIỂU BẢNG, SƠ ĐỒ

Bảng 2.1: Chi y tế công theo nguồn tài chính (%) và tổng chi theo giá

so sánh (1994), Việt Nam 1991-2003 100

Bảng 2.2: Đầu tư ngân sách nhà nước cho y tế công theo tuyến trung ương và tuyến tỉnh 101

Bảng 2.3: Tỷ lệ nghèo đói theo chuẩn nghèo 2000-2003 theo vùng 102

Bảng 2.4: Giáo dục mẫu giáo 2000 - 2005 ở Việt Nam 105

Bảng 2.5: Số giáo viên và học sinh phổ thông 2000 - 2005 ở Việt Nam 106

Bảng 2.6: Một số thống kê về giáo dục đại học và cao đẳng 107

Bảng 2.7: Ngân sách nhà nước chi thường xuyên cho giáo dục 108

Bảng 2.8: Chỉ số phát triển xuất bản 2000-2005 ở Việt Nam 110

Bảng 2.9: Nghệ thuật sân khấu 2002-2004 ở Việt Nam 111

Bảng 2.10: Số liệu ngành TDTT giai đoạn 2002-2004 ở Việt Nam 112

Bảng 2.11: Sản lượng điện của Việt Nam 113

Bảng 1.12: Tỷ lệ dùng nước sạch 2001-2002 114

Bảng 2.13: Tỷ lệ hộ gia đình sử dụng những nguồn nước khác nhau theo khu vực thành thị - nông thôn 115

Bảng 2.14: Kết quả cấp nước sinh hoạt cho nông thôn theo vùng tính tới năm 2005 116

Bảng 2.15: Số lượng cán bộ, công chức, viên chức khối sự nghiệp kinh tế - xã hội ở Việt Nam giai đoạn 2003-2005 119

Bảng 2.16: Xếp hạng 10 ngành, lĩnh vực được dư luận cho là tham nhũng nhiều nhất ở Việt Nam 120

Bảng 2.17: Lý do không đi khám bệnh khi bị ốm nặng, phân bố theo nhóm thu nhập và khu vực địa lý ở Việt Nam (2001-2002) 130

Bảng 3.1: Các chỉ tiêu định hướng xã hội hoá trong các lĩnh vực giáo dục- đào tạo, y tế, văn hoá, và thể dục thể thao đến năm 2010 176

Hình 2.1: Thay đổi tỷ lệ nghèo đói ở Việt Nam 1993-2002 129

Hình 3.1: Ưu nhược điểm của mỗi nền kinh tế đối với lĩnh vực y tế 143

Sơ đồ 1.1: Phân loại dịch vụ dựa theo tính chất và tác dụng của dịch vụ được cung ứng 33

Sơ đồ 1.2: Một số hình thức cung ứng dịch vụ công của Nhà nước 43

Sơ đồ 1.3: Nội dung của quản lý nhà nước về dịch vụ công 46

Sơ đồ 1.4: Mối liên hệ giữa Nhà nước, xã hội công dân, khu vực tư với

Sơ đồ 2.1: Mối quan hệ giữa các chủ thể trong cung ứng dịch vụ công 82

MỤC LỤC

Trang

MỞ ĐẦU 1 NỘI DUNG

Chương 1: DỊCH VỤ CÔNG VÀ VAI TRÒ CỦA NHÀ NƯỚC TRONG

CÔNG

16

1.1 Cơ sở lý luận về dịch vụ công 16

1.3 Cung ứng dịch vụ công ở các nước phát triển và chuyển đổi

-Bài học rút ra cho Việt Nam 48

Chương 2: CUNG ỨNG DỊCH VỤ CÔNG CỦA NHÀ NƯỚC Ở VIỆT

NAM HIỆN NAY - THỰC TRẠNG VÀ VẤN ĐỀ ĐẶT

RA

69

2.2 Một số điểm đặc thù trong cung ứng dịch vụ công của nhà nước

ở Việt Nam 72

Chương 3: PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP ĐỔI MỚI CUNG

ỨNG DỊCH VỤ CÔNG CỦA NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

134

3.1 Mục tiêu và phương hướng 134

KẾT LUẬN 169

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

- Nghiên cứu về NNDVC là chủ trương của Đảng và nhà nước, là yêu cầu quan trọng góp phần đưa Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc

lần thứ X vào thực tiễn cuộc sống.

Quá trình chuyển đổi từ cơ chế quản lý kinh tế tập trung quan liêu bao cấp sang vận hành theo cơ chế thị trường đòi hỏi cần phải phát triển mạnh mẽ hơn nữa các dịch vụ công do Nhà nước cung cấp Trong bối cảnh mà nhà nước tỏ ra không đủ sức gánh vác tất cả các lĩnh vực dịch vụ công như trước đây, đã bộc lộ

sự bất cập về năng lực quản lý so với khu vực tập thể và tư nhân thì nảy sinh yêu cầu cần phải chuyển giao những lĩnh vực dịch vụ công (DVC) cho các doanh nghiệp, tổ chức xã hội và tư nhân thực hiện

Nhận thức được yêu cầu này, vấn đề cung ứng DVC của Nhà nước đã được đề cập đến trong các văn kiện của Đảng và được Nhà nước thể chế hoá Tại Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ IX (2001) vần đề này được coi là chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước Đại hội đã chỉ ra yêu cầu: “Xây dựng một nền hành chính nhà nước dân chủ, trong sạch, vững mạnh, từng bước hiện đại hoá… Định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các bộ theo hướng bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực trên phạm vi toàn quốc, cung cấp dịch vụ công”, “tách cơ quan hành chính công quyền với tổ chức sự nghiệp Khuyến khích và hỗ trợ các

tổ chức hoạt động không vì lợi nhuận mà vì nhu cầu và lợi ích của nhân dân; tạo điều kiện thuận lợi cho các tổ chức thực hiện một số dịch vụ công với sự giám

Tổ chức Chính phủ năm 2001 và Nghị định 86/2002/NĐ-CP của Chính phủ Về quản lý nhà nước các tổ chức thực hiện dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực, và đây cũng là nội dung quan trọng trong Chương trình tổng thể cải cách hành chính giai đoạn 2001-2010 của Chính phủ đã được phê duyệt.

Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ X cũng đã chỉ ra yêu cầu cần nghiên cứu

cơ chế, chính sách nhằm “tách các hoạt động công quyền với các hoạt động cung ứng dịch vụ công cộng để các tổ chức cung ứng dịch vụ công cộng thực hiện cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy,

1 Đảng Cộng sản Việt Nam (2001), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX, Nxb Chính trị

quốc gia, Hà nội, trang 133, 217.

nhân sự và tài chính”2

Xác lập mô hình, cơ chế, nội dung và phương thức cung cấp DVC của Nhà nước trong bối cảnh hiện nay là hết sức cần thiết, đây là yêu cầu quan trọng, và cũng là nhiệm vụ chính trị đã được Đảng Cộng sản Việt Nam đưa vào văn kiện Vì vậy, chúng tôi cho rằng, việc triển khai nghiên cứu những vấn đề này sẽ góp phần cung cấp cơ sở lý luận và thực tiễn cho việc hoàn thiện cơ chế, chính sách phát triển DVC; mặt khác, nghiên cứu vấn đề này cũng chính là quá trình đưa nghị quyết của Đại hội Đảng vào thực tiễn cuộc sống

- Xuất phát từ vai trò của Nhà nước trong cung cấp dịch vụ công đối với sự phát triển bền vững của xã hội.

Trên thế giới cũng như ở Việt Nam hiện nay, trước những thay đổi, biến động của hội nhập kinh tế quốc tế đòi hỏi chúng ta phải nhìn nhận lại những vấn

đề căn bản về Nhà nước: Nhà nước nên đóng vai trò gì, Nhà nước có thể làm gì

và không thể làm gì và làm thế nào là tốt nhất?

Trong bối cảnh toàn cầu hoá, cùng với những biến đổi trong đời sống kinh

tế - xã hội, nhà nước cũng đang có những thay đổi quan trọng cả về tổ chức lẫn chức năng Nhà nước đang chuyển từ chức năng chủ yếu là cai trị (quản lý) sang việc tách bạch giữa quản lý với phục vụ, nhấn mạnh chức năng phục vụ, dịch vụ

xã hội, thậm chí còn dẫn tới xem toàn bộ hoạt động của nhà nước là hoạt động dịch vụ cho xã hội và công dân Từ khi xuất hiện tới nay, nhà nước vẫn giữ hai chức năng chủ yếu là chức năng cai trị xã hội và chức năng phục vụ xã hội (theo quan điểm Marxist); ở mỗi một giai đoạn, ở các chế độ chính trị khác nhau có thể người ta nhấn mạnh chức năng này hoặc chức năng khác Nhưng nhìn chung, quan niệm về chức năng của nhà nước giữa các thời đại, giai cấp vẫn không có những sự khác biệt cơ bản

Trong bối cảnh hiện nay, việc đánh giá năng lực của Nhà nước không chỉ còn đo bằng hiệu quả quản lý mà chủ yếu bằng kết quả những phúc lợi vật chất, văn hoá tinh thần mà nhà nước đem lại cho người dân Quá trình dân chủ hoá, sự

2 Đảng Cộng sản Việt Nam (2006), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X, Nxb Chính trị

quốc gia, Hà nội, trang 255.

hiểu biết của người dân ngày càng mở rộng, đòi hỏi nhà nước ngày càng phải

"gần dân", "thân dân" hơn thay vì việc cai trị dân Trong đó, vấn đề nhà nước cung ứng DVC, phục vụ công dân giữ một vị trí hết sức quan trọng và mới mẻ Điều này chỉ có thể thực hiện được khi nhà nước đó là nhà nước phục vụ dân, phải là "công bộc" thực sự của nhân dân, với tư cách là người cung cấp các dịch

vụ thiết yếu cho người dân, mà không phải cá nhân hay tổ chức nào cũng làm được Chính vì vậy, người ta hết sức coi trọng vai trò của Nhà nước trong cung cấp DVC, mặc dù ở các quốc gia và trong từng thời điểm khác nhau vai trò này

bị nghi ngờ, song nó chưa bao giờ bị phủ nhận

Ở các nước phát triển, nhận thức về vai trò của Nhà nước đã có những thay đổi đáng kể trong mấy chục năm vừa qua Nếu như trước đây mô hình can thiệp của nhà nước, quản lý theo cầu của chủ nghĩa Keynes và lý thuyết nhà nước phúc lợi chung đã làm cho vai trò của nhà nước tăng lên một cách đáng kể,

nó trở thành hình mẫu cho các nước kém phát triển theo đuổi, nhưng về sau nó

đã bị thất bại, nhà nước phúc lợi trở nên cồng kềnh, sự kỳ vọng của người dân

về các dịch vụ mà nhà nước cung cấp ngày càng giảm sút Mô hình này rơi vào vòng luẩn quẩn, người dân và các doanh nghiệp phản ứng gay gắt trước các loại DVC mà nhà nước cung cấp ngày một kém đi bằng cách tránh bị đánh thuế, và

Trước sự yếu kém của Nhà nước, người dân lại chú ý đến vai trò của các

tổ chức xã hội dân sự và thị trường nhiều hơn; nó hình thành mối quan hệ giữa thị trường, nhà nước và xã hội dân sự trong cung cấp DVC Tuy nhiên, DVC là thứ hàng hoá mang tính đặc thù, thị trường thì chứa đựng nhiều hạn chế (sự độc quyền, chất lượng phục vụ…) và rủi ro còn xã hội dân sự thì không có những công cụ mang tính thể chế đủ mạnh để thoả mãn nhu cầu của người dân Điều này dẫn người ta đến chỗ nghi ngờ, vậy thì thị trường và xã hội dân sự có thể thay thế nhà nước trong cung cấp DVC được không? Thực tế ở các nước phát triển cho thấy nếu nhà nước giữ vai trò chi phối trong cung ứng DVC thì hiệu

3 Xem World Bank (1997), Nhà nước trong một thế giới đang chuyển đổi- Báo cáo tình hình phát

triển thế giới 1997, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr.14

quả sẽ không cao, nhưng nếu không có nhà nước cũng sẽ thất bại Mặc dù có những hạn chế nhất định, trên một số lĩnh vực cung ứng DVC cụ thể, song thực

tế cho thấy rằng chỉ có nhà nước mới có đủ khả năng cung ứng các dịch vụ, đặc biệt là các dịch vụ công cộng mà không thể tư nhân nào cũng có thể không vì lợi nhuận mà đảm nhận, và việc đảm nhận tốt vai trò này của Nhà nước là điều kiện cho sự phát triển bền vững của xã hội

Ở Việt Nam, cho đến nay nhà nước vẫn là chủ thể chủ yếu trong cung cấp DVC Trong xu thế hội nhập, với mục tiêu xây dựng “nhà nước của dân, do dân,

vì dân” thì việc nhà nước cung cấp các DVC phục vụ nhân dân, thúc đẩy phát triển kinh tế, tạo ra sự phát triển bền vững là điều tất yếu Tuy nhiên, xuất phát

từ thực trạng cung ứng DVC hiện nay cho thấy, vai trò của Nhà nước trong cung cấp DVC là hết sức quan trọng, đặc biệt trong bối cảnh hiện nay khi mà khu vực

tư nhân vẫn chưa đủ mạnh để có thể đảm nhận được những lĩnh vực thiết yếu

Vì vậy, nghiên cứu các mô hình, các lĩnh vực và phương thức cung cấp DVC của nhà nước, nghiên cứu những nét đặc thù của Việt Nam, nhằm xây dựng cơ

sở khoa học cho việc nâng cao chất lượng cung cấp DVC của nhà nước ở nước

ta hiện nay là hết sức cần thiết

- Xuất phát từ thực trạng cung cấp dịch vụ công của nhà nước

Ở Việt Nam, trong một thời gian dài nền kinh tế phát triển nền dựa trên chế độ quản lý tập trung, quan liêu, bao cấp, vai trò của Nhà nước trong cung ứng DVC giữ vị trí chủ đạo Nhà nước là chủ thể chủ yếu đứng ra chăm lo các lĩnh vực sự nghiệp (văn hoá, giáo dục, y tế ), cung cấp các DVHCC như công chứng, chứng thực, thẩm định, cấp phép… Mô hình này trong thực tế đã phát huy hiệu quả nhất định Nhưng cách thức cung cấp DVC vẫn dự trên phương thức tập trung, quan liêu, bao cấp nên chất lượng không cao, không phân biệt được chức năng quản lý nhà nước và phục vụ công cộng, điều này đã dẫn tới hệ quả nền hành chính cồng kềnh, chi phí nhiều nhưng kết quả mang lại không tương xứng

Theo khảo sát của Viện Nghiên cứu khoa học tổ chức nhà nước (thuộc Bộ

Nội vụ) về thực trạng dịch vụ công ở Việt Nam trên các lĩnh vực y tế, giáo dục,

của nhà nước cung cấp là khá thấp, đặc biệt trong các lĩnh vực y tế và giáo dục Qua điều tra, khảo sát chỉ có 6% số người được hỏi cho rằng chất lượng giáo dục đào tạo của các trường đại học, cao đẳng hiện nay là tốt; có đến 65% người được hỏi cho rằng nguyên nhân của tình trạng xã hội hoá trên các lĩnh vực nêu trên chưa tốt là do các cấp, ban ngành chưa làm tốt vai trò của mình

Từ thực trạng trên cho thấy rằng, việc nghiên cứu các mô hình, phương thức cung cấp DVC của Nhà nước trong giai đoạn hiện nay là hết sức cần thiết,

nó góp phần cung cấp cơ sở lý luận và thực tiễn nhằm khắc phục những hạn chế trong cung cấp DVC của Nhà nước hiện nay

Nhà nước dịch vụ công là vấn đề mới và rất phức tạp, nhận thức một cách đúng đắn, đầy đủ vấn đề này là hết sức khó khăn Nếu nhận thức không thống nhất và đầy đủ về nội dung, đặc trưng, bản chất, của nhà nước dịch vụ công sẽ dẫn tới tình trạng lúng túng, khó khăn trong nghiên cứu lý luận và hoạt động

thực tiễn Chính vì vậy, nghiên cứu vấn đề Nhà nước dịch vụ công - Cơ sở lý luận và thực tiễn ở Việt Nam sẽ góp phần cung cấp luận cứ khoa học để giải

quyết những vướng mắc vừa nêu

2 Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài

2.1 Tình hình nghiên cứu ở nước ngoài

Nhà nước cung cấp DVC không phải là chủ đề mới mẻ xét về mặt lịch sử.

Cho dù cấu trúc của các nhà nước rất khác nhau giữa các châu lục và giữa các thời kỳ nhưng lập luận về vai trò đích thực của những lĩnh vực nhà nước và tư nhân đảm nhận lại luôn có nét tương đồng Cho đến tận cuối thế kỷ XIX, ở một nước công nghiệp phát triển nhất như nước Anh, công dân cũng chỉ biết tới hai loại DVC cơ bản mà nhà nước cung cấp là giáo dục và y tế Chỉ đến đầu thế kỷ

XX mới có các nghiên cứu sâu và rộng về sự cần thiết, tầm quan trọng và cách

4

Xem Viện Nghiên cứu khoa học tổ chức nhà nước (2003), Báo cáo tổng hợp kết quả điều tra xã hội

hóa trên lĩnh vực y tế, giáo dục, khoa học và thể thao, đề tài khoa học cấp Bộ.

thức cho việc nhà nước cung cung ứng DVC.

Chúng tôi chỉ khảo sát qua chủ đề này từ những nghiên cứu của hai ngành khoa học: kinh tế học và hành chính công Có một vài căn cứ cho sự lựa chọn

này Thứ nhất, hành chính công với tư cách là một khoa học nghiên cứu các hoạt

động của chính phủ vì lợi ích chung, trong đó có việc cung cấp các DVC; trong khi đó kinh tế học nghiên cứu cách thức để các chủ thể trong xã hội phân bổ các

nguồn lực khan hiếm sao cho có hiệu quả nhất, trong đó có chính phủ Thứ hai,

theo quan điểm hiện nay, trong các DVC, nhóm dịch vụ hành chính công cần được cung ứng trên nguyên tắc hiệu quả về mặt xã hội, và đó là mối quan tâm của khoa học hành chính công; trong khi đó, nhóm dịch vụ công cộng, việc cung ứng không thể bỏ qua vấn đề hiệu quả kinh tế, và do vậy thuộc về lãnh địa của

kinh tế học Thứ ba, hành chính công và kinh tế học đang ngày càng có nhiều

tiếng nói chung trong cách giải quyết vấn đề này

Ở nhánh nghiên cứu thứ nhất Trong suốt thế kỷ XIX, quan điểm của

các nhà kinh tế học chịu ảnh hưởng chi phối của trường phái Cổ điển, mà tác giả điển hình nhất là Adam Smith Smith ủng hộ vai trò hạn chế của chính phủ và chỉ ra rằng cạnh tranh và động cơ lợi nhuận sẽ dẫn dắt con người cá nhân phục

vụ tốt nhất cho lợi ích công cộng, mặc dù về bản chất anh ta chỉ theo đuổi lợi ích

cá nhân mình Hay nói cách khác thị trường là phương tiện phân bổ các nguồn lực khan hiếm một cách một cách hữu hiệu nhất

Nhiều nhà kinh tế học quan trọng khác của thế kỷ XIX cũng ủng hộ lập luận này John Stuart Mill và Nassau Senior đã đưa ra thuyết lassez faire (mặc cho tư nhân tự do kinh doanh) Mill cho rằng chức năng cần thiết của chính phủ chỉ nên dừng lại ở quyền đánh thuế, bảo hộ và chống lại sự gian lận, bảo vệ quyền sở hữu tài sản, và cung cấp một số hàng hóa và DVC như cầu đường, kênh đào, đập nước, cảng hải đăng và hệ thống vệ sinh Tuy nhiên, mặc dù tin chắc vào tính ưu việt của tự do kinh doanh nhưng Mill đã bắt đầu hướng cái nhìn sang các vấn đề xã hội, và do đó ông đã đưa ra một số lĩnh vực có tính tùy chọn cho chính phủ như bảo vệ lợi ích người tiêu dùng, giáo dục phổ thông, y tế

và bảo vệ môi trường Đây là bước chuyển tiếp quan trọng cho các nghiên cứu