Một số ý kiến về kinh phí sự nghiệp môi trường trong bảo vệ môi trường ở nước ta

Một số ý kiến về kinh phí sự nghiệp môi trường trong bảo vệ môi trường ở nước taPGS.TS Nguyễn Danh SơnChuyên gia tư vấn Dự án VPEGKinh phí sự nghiệp môi trường (KPSNMT) là một nguồn lực tài chính quan trọng cho BVMT ở nước ta. Cùng với các nguồn lực khác, nguồn lực tài chính này đóng góp tích cực, mang lại những thành quả, kết quả không chỉ trong công tác quản lý, BVMT mà còn giúp cho các hoạt động phát triển kinh tế - xã hội, đáp ứng tốt hơn các yêu cầu của phát triển bền vững.Bài viết này đề cập tới một số vấn đề về KPSNMT như là một nguồn lực tài chính cho BVMT, được rút ra từ nghiên cứu trong khuôn khổ Dự án "Quản lý nhà nước về môi trường cấp tỉnh ở Việt Nam" (gọi tắt theo tiếng Anh là VPEG) và trình bày theo 2 phần: Phân 1 khái quát bức tranh về quản lý KPSNMT và những vần đề đặt ra; Phần 2 nêu một số giải pháp chính như là kiển nghị đối với quản lý nguồn tài chính này trong thời gian tới.1. Thực trạng quản lý KPSNMT thời gian qua và những vấn đề đặt raKhái niệm KPSNMT không phải là thông dụng trong lĩnh vực quản lý tài chính công trên thế giới (và do vậy không có thuật ngữ tiếng Anh chính thức trong các tài liệu liên quan). Ở nước ta, KPSNMT được thống nhất quy định là kinh phí cho "thực hiện các nhiệm vụ BVMT do ngân sách nhà nước (NSNN) bảo đảm" (theo Thông tư liên tịch Bộ Tài chính - Bộ TN&MT số 45/2010/TTLT-BTC-BTNMT ngày 30/3/2010 hướng dẫn thực hiện việc quản lý KPSNMT). Như vậy, KPSNMT là một nguồn lực tài chính cho BVMT (Sơ đồ 1) và theo Luật Ngân sách nhà nước (2002), KPSNMT thuộc mục nhiệm vụ chi thường xuyên.- KPSNMT: Trưóc năm 2006, chi NSNN cho hoạt động BVMT ở nước ta không có khoản mục riêng, mà được lấy từ khoản mục Chi sự nghiệp kinh tế (theo Điều 21 và 24, Nghị định của Chính phủ số 60/2003/NĐ-CP) và được thực hiện theo các quy định tại Thông tư Liên tịch số 15/2005/TTLT-BTC-BTNMT ngày 22/2/2005 của Liên Bộ Tài chính - TN&MT hướng dẫn quản lý và sử dụng kinh phí sự nghiệp kinh tế thực hiện nhiệm vụ BVMT.Cuối năm 2004, Nghị quyết Số 41-NQ/TW của Bộ Chính trị yêu cầu "NSNN cần có mục chi riêng cho hoạt động sự nghiệp môi trường và tăng chi để bảo đảm đến năm 2006 đạt mức chi không dưới 1% tổng chi NSNN và tăng dần tỷ lệ này theo tốc độ tăng trưởng của nền kinh tế". Thực hiện yêu cầu này, bắt đầu từ năm 2006, NSNN đã dành 1% tổng chi ngân sách hàng năm cho khoản mục chi sự nghiệp môi trường. Việc quản lý KPSNMT được thực hiện theo các quy định tại Thông tư liên tịch số 45/2010/TTLT- BTC-BTNMT ngày 30/3/2010 hướng dẫn thực hiện việc quản lý KPSNMT (trước đó là Thông tư liên tịch số 114/2006 /TTLT-BTC-TNMT).Hiện tại, chi thường xuyên NSNN cho hoạt động sự nghiệp môi trường được dự toán trên cơ sở tỷ lệ % so với tổng chi NSNN (hiện nay không dưới 1%) và định mức phân bổ dự toán được quy định tại Quyết định của Thủ tướng Chính phủ số 151/2006/QĐ-TTg ngày 29/6/2006 về việc ban hành Định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên NSNN năm 2007 (nay là Quyết định số 59/2020/QĐ-TTg ngày 30/9/2010). Điều 1 của Quyết định này quy định rằng "Định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên NSNN áp dụng cho năm ngân sách 2007, năm đầu tiên của thời kỳ ổn định ngân sách mới theo quy định của Luật NSNN" và cho đến nay định mức phân bổ chi sự nghiệp hoạt động môi trường vẫn được thực hiện theo quy định của Quyết định này, cụ thể là phân bổ "trên cơ sở tổng dự toán chi sự nghiệp môi trường của NSNN, trong đó ngân sách Trung ương 15%, ngân sách địa phương 85%.Theo tổng hợp chung của các cơ quan, bức tranh chung về KPSNMT ở nước ta thời gian qua là như sau: Trong giai đoạn 2003-2007, ngành TN&MT chưa được xác lập trong hệ thống phân ngành kinh tế quốc dân, chưa có ngân sách riêng, vì vậy việc theo dõi, tổng hợp thu chi NSNN cho toàn ngành chưa thực hiện được. Tổng dự toán chi vốn đầu tư phát triển lĩnh vực sự nghiệp môi trường giai đoạn 2003 - 2007 là 5.150 tỷ đồng, trong đó vốn nhà nước là 2.726 tỷ đồng, vốn nước ngoài là 2.524 tỷ đồng.Giai đoạn từ 2008-2010, tổng số chi cho lĩnh vực sự nghiệp môi trường là 21.617,8 tỷ đồng (trong đó, vốn đầu tư phát triển là 6.354,8 tỷ chiếm 30%, vốn sự nghiệp chiếm 70%), chiếm trên 1% tổng chi NSNN. Bảng 1 tổng hợp tình hình giao và phân bổ ngân sách chi sự nghiệp môi trường trong thời gian 2007-2011.Trong cơ cấu nguồn lực tài chính cho BVMT ở Việt Nam hiện chưa có số liệu thống kê chính thức và đầy đủ về tất cả các nguồn lực tài chính này (thiếu số liệu về nguồn ngoài NSNN). Trong tất cả các báo cáo cho đến nay của các cơ quan của Đảng và Nhà nước Việt Nam hầu như không có số liệu cụ thể về đầu tư của doanh nghiệp cho BVMT. Tình trạng né tránh, trốn tránh trách nhiệm, nghĩa vụ BVMT theo các quy định pháp luật của phần lớn các doanh nghiệp đã và đang gây ô nhiễm môi trường và bức xúc cho cộng đồng dân cư phản ánh một phần thực tế đầu tư của doanh nghiệp cho BVMT ở Việt Nam trong những năm qua là không nhiều với doanh thu và chi phí sản xuất.Đóng góp của dân cư chủ yếu thông qua phí thu gom chất thải với mức phí thấp (mới đủ cho thu gom, vận chuyển) và tỷ lệ thu được cũng chỉ khoảng 70 - 80%. Đầu tư của các tổ chức NGO/iNGO chủ yếu là bằng các dự án nhỏ, mang tính hỗ trợ, xây dựng mô hình, phong trào . Có thể nói, nguồn lực tài chính đầu tư cho môi trường ở Việt Nam chủ yếu là từ NSNN (gồm cả nguồn ODA) và trong tầm nhìn trước mắt (5 năm), tuy chi tài chính từ nguồn ngoài ngân sách cho BVMT, với xu hướng ngày càng tăng nhưng chưa làm đảo ngược bức tranh cơ cấu nguồn chi hiện nay cho BVMT.Bức tranh đầu tư nêu trên có phần khác so với các nước trên thế giới. Ở Việt Nam, Nhà nước còn phải gánh vác trách nhiệm đầu tư tài chính nhiều hơn và bao quát cả những khoản chi lẽ ra phải là của doanh nghiệp, dân cư (như hỗ trợ thu gom, vận chuyển, xử lý, chôn lấp chất thải, vận hành hoạt động các bãi chôn lấp chất thải, hỗ trợ xử lý, khắc phục ô nhiễm, đảm bảo hoạt động của hệ thống quan trắc và phân tích môi trường .)Có thể đánh giá chung và cũng là những vấn đề đặt ra đối với chi sự nghiệp môi trường cần được chú ý trong thời gian tới là: a. Nguồn chi hạn chế và phân bổ dàn trải- Mức chi NSNN hàng năm cho sự nghiệp môi trường là ít cả so với nhu cầu thực tế và cả so sánh với quốc tế.Quy định mức chi không dưới 1% tổng chi NSNN cho hoạt động Sự nghiệp môi trường tuy đã được thực hiện và tăng dần hàng năm nhưng mức tăng này chưa tương xứng với mức tăng trưởng của nền kinh tế và với mức tăng huy động vào NSNN. Trong giai đoạn 2006 -2010, "tỷ lệ huy động vào NSNN so với GDP bình quân 5 năm là 28,2%, vượt khá xa kế hoạch đề ra là 21 - 22% GDP". Bảng 2 khái quát bức tranh toàn cảnh về mối tương quan giữa tăng chi sự nghiệp môi trường, tăng trưởng GDP, huy động và mức tăng huy động vào NSNN so với GDP ở Việt Nam trong thời gian 2007 - 2010 cho thấy, mức tăng chi sự nghiệp môi trường tuy có tăng cùng với mức tăng trưởng GDP, nhưng nếu tính đến (trừ đi) mức tăng giá cả (chỉ số giá tiêu dùng - CPI, theo Bảng 2 trung bình cộng là 11,5%/năm) thì rõ ràng là không tương xứng không chỉ với tầm quan trọng của trụ cột môi trường trong phát triển bền vững của đất nước mà còn cả với thực tế cải thiện kết quả tài chính của đất nước. Trong khi đó, ở Trung Quốc và các nước ASEAN đầu tư cho môi trường trung bình hàng năm chiếm khoảng 1% GDP và ở các nước phát triển thường chiếm từ 3- 4% GDP.- Bổ sung hàng năm (nguồn thu) cho nguồn KPSNMT còn ítSự bổ sung này, theo luật định, hiện gồm phí/lệ phí, quỹ BVMT (phần huy động ngoài NSNN) với tỷ lệ thu hàng năm còn khá thấp so với quy định.b. Sử dụng còn mang tính chất "thái cực" và hiệu quả sử dụng thấpBộ TN&MT đã có đánh giá chung về việc sử dụng KPSNMT thời gian qua là như sau: Ở Trung ương, việc sử dụng kinh phí ở một số bộ, ngành còn dàn trải, chưa tập trung giải quyết các vấn đề môi trường bức xúc thuộc phạm vi Bộ, ngành chủ trì". Ở địa phương, bức tranh lại khác, lại tập trung chủ yếu cho quản lý chất thải "hầu hết các địa phương đã bố trí tới 80-90% tổng chi sự nghiệp môi trường cho thu gom, vận chuyển chất thải sinh hoạt; dẫn tới không còn kinh phí để thực hiện các nội dung quản lý môi trường khác theo quy định của Luật” và cũng có không ít địa phương còn sử dụng KPSNMT cho nhiệm vụ khác.Việc bố trí KPSNMT như đã nêu dẫn đến hiệu quả sử dụng kinh phí chưa tốt, thậm chí còn lãng phí.c. Quản lý KPSNMT còn yếuCác quy định tài chính hiện hành được sửa đổi vào năm 2010 tuy đã có những điều chỉnh, bổ sung, khắc phục những bất cập trước đó, nhưng hiện vẫn còn những vướng mắc. Tại Hội nghị Môi trường toàn quốc lần thứ 3, tháng 11/2010, đã có đánh giá chung về quy định tài chính hiện hành đối với KPSNMT là: "Chế độ tài chính chi cho hoạt động BVMT tuy đã được sửa đổi nhiều lần nhưng còn thiếu nhiều mục chi . Một số nội dung chi, định mức, đơn giá chi thực hiện các nhiệm vụ BVMT còn chưa phù hợp với điều kiện thực tế đã ảnh hưởng không tốt tới chất lượng thực hiện các dự án BVMT".Vai trò của cơ quan quản lý môi trường của Bộ/Sở TN&MT còn thụ động. Ủy ban Khoa học, Công nghệ và Môi trường của Quốc hội nhận xét: "Việc phân bổ, thực hiện nguồn chi ở nhiều địa phương chưa có sự tham gia của cơ quan chuyên môn (Sở TN&MT)". Tổng cục Môi trường cũng nhận xét: "Vai trò của cơ quan quản lý môi trường các cấp trong việc quản lý và sử dụng KPSNMT chưa thể hiện đúng là cơ quan đầu mối và chịu trách nhiệm về chuyên môn như đã quy định tại Thông tư liên bộ số 114 (nay là Thông tư liên tịch số 45/2010/TTLT-BTC-BTNMT), đặc biệt là sự tham gia của Sở TN&MT địa phương vào quy trình tổng hợp, cân đối trình UBND và HĐND cùng cấp ở nhiều địa phương còn mờ nhạt, dẫn đến kinh phí từ nguồn này còn dàn trải, một số nhiệm vụ chi không đúng, chưa đáp ứng được các nội dung ưu tiên về BVMT".2. Một số giải pháp quản lý KPSNMT trong thời gian tớiNhững điều trình bày ở trên cho thấy, KPSNMT hiện nay ở trong tình trạng vừa thiếu/ít về lượng, vừa kém hiệu quả trong sử dụng. Hai nhược điểm này là nhân quả của nhau. Do vậy, nhìn từ giác độ tài chính cho BVMT cần tăng nguồn kinh phí và gắn liền với sử dụng hợp lý, hiệu quả.Về cơ bản và lâu dài, nguồn lực tài chính cho BVMT phải dựa vào đầu tư, đóng góp của những người khai thác, sử dụng môi trường (doanh nghiệp, dân cư) nhưng trong bối cảnh cụ thể của đất nước và trong tầm nhìn trung và dài hạn (tới năm 2020), như đã trình bày, NSNN sẽ vẫn còn tiếp tục là nguồn tài chính chủ yếu cho BVMT.- Tăng gấp đôi tỷ lệ chi sự nghiệp môi trường so với mức hiện, với lý do như sau:+ Về tất yếu, con số 2% tổng chi NSNN (ở Việt Nam tương đương với khoảng 1% GDP) cho sự nghiệp môi trường là tất yếu trong bối cảnh cụ thể của đất nước cả trong tầm nhìn ngắn hạn và cả dài hạn; và cũng tương hợp với mức chi bình quân của nhiều nước trên thế giới (khoảng 1% đến 3% GDP) trong phát triển kinh tế - xã hội, đẩy mạnh công nghiệp hóa, đô thị hóa.+ Con số 2% là tỷ lệ được các cơ quan hữu quan đang cân nhắc đề nghị, cụ thể là của Chính phủ, Bộ TN&MT, ủy ban Khoa học, Công nghệ và Môi trường của Quốc hội.+ Về triển khai thực hiện, trong tầm nhìn trung hạn và dài hạn cần có mục tiêu tăng tỷ lệ huy động vào NSNN, dự kiến bình quân 5 năm tới (2011 - 2015) khoảng 25 - 27 % GDP và tăng chi ngân sách tăng bình quân khoảng 15 - 16%/năm. Các mức tăng này là cơ sở để tăng mức chi sự nghiệp môi trường.Việc tăng tỷ lệ chi sự nghiệp môi trường có thể theo một lộ trình sau:Đến năm 2016 (thời kỳ ổn định ngân sách mới): đạt mức 1,5%; . Đến năm 2021 (thời kỳ ổn định ngân sách mới tiếp theo): đạt mức 2% và sẽ duy trì mức này cho thời kỳ ổn định ngân sách mới tiếp theo nữa. - Rà soát và trên cơ sở đó có những điều chỉnh cần thiết các quy định hiện nay về sử dụng KPSNMT theo một số hướng như sau:Cùng với việc khắc phục tình trạng hiện nay là sử dụng KPSNMT còn phân tán, dàn trải cũng như còn quá tập trung vào quản lý chất thải (như đã nói ở trên), cần rà soát và trên cơ sở đó có những điều chỉnh cần thiết các quy định hiện nay về sử dụng kinh phí này, có thể theo một số hướng chính sau:+ Phần kinh phí được tăng lên cần được tập trung vào các nhiệm vụ trọng tâm, các điểm nóng; hỗ trợ các nhiệm vụ BVMT mang tính chất tạo đà, mở đường để thu hút, huy động nguồn lực trong xã hội, tập trung trước hết vào:*Tăng cường năng lực hoạt động quan trắc môi trường, đặc biệt là quan trắc tự động;*Hỗ trợ các địa phương thực hiện các dự án BVMT đã được phê duyệt (các chương trình, dự án kèm theo Chiến lược, Quy hoạch, Kế hoạch BVMT);*Hỗ trợ xây dựng các văn bản quản lý môi trường; xây dựng các mô hình xử lý môi trường thí điểm và nhân rộng, hướng dẫn, chuyển giao công nghệ xử lý;*Hỗ trợ quản lý chất thải sinh hoạt (chất thải rắn, nước thải) ở các địa bàn có dân cư tập trung ở đô thị và nông thôn;*Khuyến khích hoạt động xử lý chất thải rắn nhằm giảm thiểu chôn lấp;*Bảo vệ, bảo tồn đa dạng sinh học;*Hỗ trợ thành lập và tăng cường năng lực hoạt động các Quỹ BVMT ở địa phương.*Tăng cường năng lực quản lý môi trường địa phương.+ Bổ sung những nội dung chi cần thiết nhưng còn chưa được quy định; điều chỉnh những quy định tài chính không phù hợp với thực tiễn. Cần sửa đổi Thông tư liên bộ số 45.+ Tăng cường vai trò chủ động và phối hợp của các cơ quan quản lý môi trường trong lập dự toán, phân bổ và thanh quyết toán ngân sách dành cho môi trường. Có thể điều chỉnh quy trình quản lý tài chính sao cho cơ quan quản lý môi trường (Bộ/SởTN&MT) không chỉ làm nhiệm vụ tổng hợp dự toán chi sự nghiệp môi trường một cách hành chính thụ động mà tích cực và chủ động trong phân bổ KPSNMT hàng năm. Cụ thể là cùng với "hướng dẫn về chuyên môn, nhiệm vụ trọng tâm hoạt động BVMT" (quy định tại Thông tư 45, Điều 4) cơ quan quản lý môi trường (Bộ/Sở TN&MT) chủ động lên phương án phân bổ kinh phí tương ứng và cùng với cơ quan tài chính (Bộ/Sở Tài chính) xem xét, điều chỉnh và sau khi thống nhất thì báo cáo Chính phủ/UBND địa phương (tỉnh/thành phố) trình Quốc Hội/Hội đồng nhân dân xem xét, quyết định phê duyệt. Tính đến năm 2020, ở Việt Nam, do nhiều nguyên nhân, các vấn đề môi trường và BVMT vẫn sẽ còn tiếp tục "nóng", gia tăng cả về mức độ và cả về phạm vi, nguồn lực tài chính cho BVMT vẫn sẽ còn phải dựa nhiều vào chi tiêu và đầu tư của Nhà nước. Trong khi cần thiết tiếp tục đẩy mạnh xã hội hóa đầu tư cho BVMT, cần tiếp tục nâng cao hiệu quả sử dụng các nguồn tài chính thì việc tăng nguồn chi sự nghiệp môi trường và gắn với nó là tăng hiệu quả sử dụng nguồn kinh phí này là tất yếu trên cả 2 phương diện: nhu cầu và thực tiễn.TÀI LIỆU THAM KHẢO1. Tài liệu Hội nghị Môi trưởng toàn quốc lần thứ VI năm 2010, Bộ TN&MT tổ chức tại Hà Nội, ngày 17/11/2010.2. Các báo cáo, tham luận tại Hội thảo "Quản lý kinh phí sự nghiệp môi trường" do Dự án VPEG tổ chức tại Hà Nội, ngày 23/5/2012.TCMT 06/2012 . Một số ý kiến về kinh phí sự nghiệp môi trường trong bảo vệ môi trường ở nước taPGS.TS Nguyễn Danh SơnChuyên gia tư vấn Dự án VPEGKinh phí sự nghiệp môi. tới một số vấn đề về KPSNMT như là một nguồn lực tài chính cho BVMT, được rút ra từ nghiên cứu trong khuôn khổ Dự án "Quản lý nhà nước về môi trường