1 PHẦN MỞ ĐẦU I Tính cấp thiết của đề tài Các công trình, dự án đầu tư xây dựng (ĐTXD) từ Ngân sách nhà nước (NSNN) có vai trò rất quan trọng đối với phát triển kinh tế xã hội Nhiều dự án ĐTXD từ NSNN[.]
1 PHẦN MỞ ĐẦU I.Tính cấp thiết đề tài Các cơng trình, dự án đầu tư xây dựng (ĐTXD) từ Ngân sách nhà nước (NSNN) có vai trị quan trọng phát triển kinh tế-xã hội Nhiều dự án ĐTXD từ NSNN năm qua tạo nên chuyển biến to lớn hệ thống sở vật chất kỷ thuật, tăng lực sản xuất, đóng góp to lớn vào thực cơng cơng nghiệp hóa-hiện đại hóa đất nước, ổn định kinh tế xã hội an ninh quốc phòng Hàng năm, nước có hàng ngàn cơng trình, dự án triển khai với lượng vốn lớn ngày có xu hướng gia tăng Năm 2001 chi NSNN cho dự án 36,1 nghìn tỉ đến năm 2006 81,1 nghìn tỉ đồng, giai đoạn 2005-2007 tổng vốn ĐTXD từ nguồn NSNN 277,4 nghìn tỉ đồng, chiếm khoảng 20% tổng vốn đầu tư toàn xã hội Tuy vậy, công tác quản lý điều hành ĐTXD từ ngồn NSNN nhiều hạn chế, khiếm khuyết từ việc hoạch định phát triển đến hình thành khung khổ pháp luật, chế, sách, tổ chức máy chế kiểm tra giám sát Điều dẫn đến hoạt động dự án, cơng trình ĐTXD bộc lộ nhiều vấn đề xúc, yếu kém, bất cập mà cộm tình trạng thất lãng phí cịn lớn phổ biến Từ thực tế đó, việc phịng chống thất lãng phí cho dự án ĐTXD yêu cầu đặt xúc Cơ quan kiểm toán nhà nước (KTNN) cơng cụ kiểm tra tài công quan trọng nhà nước, hoạt động KTNN góp phần bảo đảm minh bạch, phân bổ, quản lý, sử dụng nguồn lực tài nhà nước tài sản công cách hợp lý, tiết kiệm hiệu Mọi hoạt động liên quan đến tài nhà nước tài sản nhà nước, quan, tổ chức, đơn vị có quản lý sử dụng nguồn lực tài nhà nước tài sản nhà nước chịu kiểm tra quan KTNN Như vậy, lĩnh vực tài cơng, KTNN có vai trị lớn việc kiểm tra, xác nhận tính đắn, trung thực, hợp lý, hợp lệ báo cáo toán ngân sách cấp báo cáo tổng toán ngân sách Một nhiệm vụ quan trọng thực vai trò việc kiểm toán đầu tư xây dựng (XDCB) đầu tư nguồn vốn NSNN Kết kiểm toán lĩnh vực đầu tư xây dựng thời gian qua đạt kết định, qua số hàng ngàn tỉ đồng mà KTNN phát kiến nghị đơn vị có thẩm quyền giảm cấp phát, thu hồi vốn đầu tư toán, toán sai khối lượng, sai định mức, sai đơn giá, quan trọng thông qua công tác kiểm tốn góp phần chấn chỉnh, ngăn ngừa sai phạm thường xẩy ra, hạn chế thất thoát lãng phí Từ những thực tế vai trị KTNN tơi chọn đề tài “Chống thất lãng phí đầu tư xây dựng từ vốn Ngân sách: phân tích từ góc độ Kiểm tốn nhà nước” II Mục đích nghiên cứu Hệ thống hố góp phần làm sáng tỏ vấn đề lý luận chung thất lãng phí đầu tư XDCB từ vốn NSNN Đưa số kinh nghiệm việc phịng chống thất ĐTXD nước giới rút học vận dụng Phân tích thực trạng thất đầu tư XDCB để nhận diện đặc điểm, nhận dạng tính phức tạp đồng thời rõ hạn chế nguyên nhân chủ yếu Đưa giải pháp nhằm thực tốt cơng tác phịng chống thất lãng phí ĐTXD từ vốn NSNN Trong trọng đến việc làm rõ trách nhiệm tăng hình thức xử phạt tổ chức, cá nhân để xẩy sai phạm, đồng thời đưa số giải pháp mang tính đổi mơ hình phương thức quản lý dự án III Đối tượng phạm vi nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu: Là cơng trình, dự án đầu tư xây dựng có sử dụng Vốn từ Ngân sách Nhà nước giai đoạn chu trình đầu tư xây dựng Phạm vi nghiên cứu: Luận văn sâu vào phân tích, nêu lên biểu nhận diện số vấn đề thường gặp gây thất lãng phí đầu tư XDCB qua thực tiễn hoạt động chuyên môn KTNN để từ đưa số giải pháp nhằm hồn thiện cơng tác phịng chống thất lãng phí đầu tư xây dựng IV Phương pháp nghiên cứu Luận văn tác giả sử dụng phương pháp vật biện chứng, logic, nghiên cứu thực tế, so sánh, phân tích tổng hợp Các số liệu luận văn dựa Báo cáo kiểm toán hàng năm Kiểm toán Nhà nước; viết đăng tạp chí, tờ báo;sách; luận án; báo cáo hàng năm Bộ Tài chính; Website; đề từ tiếp cận, gợi mở số ý tưởng nghiên cứu V Tên kết cấu luận văn Tên luận văn: “Chống thất lãng phí đầu tư xây dựng từ vốn Ngân sách: Phân tích từ góc độ Kiểm tốn Nhà nước ” VI Kết cấu luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận tài liệu tham khảo, luận văn kết cấu thành chương sau: Chương 1: Cơ sở lý luận thất lãng phí đầu tư xây dựng từ vốn Ngân sách Chương 2: Thực trạng thất lãng phí đầu tư xây dựng Việt Nam Chương 3: Giải pháp chống thất lãng phí đầu tư xây dựng b CHƯƠNG LÝ LUẬN CHUNG VỀ THẤT THỐT LÃNG PHÍ TRONG ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN 1.1 Lý luận chung đầu tư xây dựng từ vốn Ngân sách 1.1.1 Khái niệm đầu tư xây dựng Đầu tư hoạt động sử dụng, kết hợp nguồn lực (vốn, lao động, tài nguyên, công nghệ) vào công việc định nhằm mục đích thu kết tương lai Đầu tư hoạt động đa dạng, phức tạp với nhiều hình thái như: đầu tư gián tiếp, đầu tư trực tiếp, đầu tư chuyển dịch, đầu tư phát triển (ĐTPT), đầu tư nước, đầu tư nước ngoài… Đầu tư trực tiếp hình thức đầu tư mà người bỏ vốn trực tiếp tham gia quản lý, điều hành trình thực vận hành kết đầu tư, đầu tư gián tiếp người đầu tư bỏ vốn mà không trực tiếp tham gia quản lý, điều hành Đầu tư dịch chuyển việc bỏ vốn nhằm dịch chuyển quyền sở hữu giá trị tài sản mà không làm tăng giá trị tài sản ĐTPT nhằm trì tạo lực mới, tài sản cho kinh tế ĐTPT có vai trị quan trọng tăng trưởng phát triển kinh tế quốc gia, tác động tới chuyển dịch cấu kinh tế, vừa tác động tới tổng cung, vừa tác động tới tổng cầu kinh tế Đầu tư xây dựng (ĐTXD) phương thức ĐTPT, hoạt động đầu tư, có tiến hành cơng việc xây dựng mới, cải tạo, nâng cấp nhà cửa sở hạ tầng, mua sắm lắp đặt thiết bị công việc liên quan khác sở tính tốn hiệu kinh tế, xã hội theo kế hoạch định nhằm trì, tạo thêm tiềm lực cho kinh tế Vốn ĐTXD tổng hợp nguồn lực sử dụng trình ĐTXD nhằm thực mục tiêu đầu tư Sản phẩm ĐTXD cơng trình xây dựng, bao gồm: cơng trình dân dụng, cơng nghiệp, giao thơng, thủy lợi, hạ tầng kỹ thuật cơng trình khác Để ĐTXD đảm bảo khoa học, đạt mục tiêu, đem lại hiệu kinh tế, xã hội cao trước bỏ vốn đầu tư phải làm tốt cơng tác chuẩn bị; phải xem xét, tính tốn tồn diện khía cạnh kinh tế kỹ thuật, kinh tế tài chính, thị trường, điều kiện tự nhiên, mơi trường, yếu tố chủ quan, khách quan v.v có liên quan tác động đến trình thực đầu tư, trình khai thác, vận hành kết đầu tư Mọi xem xét, tính tốn, dự đốn, chuẩn bị thể việc soạn thảo trình bày cách khoa học văn bản, tài liệu, hồ sơ v.v Về hình thức, dự án đầu tư Vì vậy, tiến hành hoạt động đầu tư cần thiết phải tiến hành theo dự án đầu tư Dự án ĐTXD nhìn nhận nhiều giác độ khác Sự khác quan niệm bắt nguồn từ khác quan niệm dự án đầu tư nói chung Tại điều 5, Quy chế quản lý đầu tư xây dựng ban hành theo Nghị định số 52/1999/NĐ-CP quy định: “Dự án đầu tư tập hợp đề xuất có liên quan đến việc bỏ vốn để tạo mới, mở rộng cải tạo sở vật chất định nhằm đạt tăng trưởng số lượng trì, cải tiến, nâng cao chất lượng sản phẩm dịch vụ khoảng thời gian xác định (chỉ bao gồm hoạt động đầu tư trực tiếp)” Theo tác giả Bùi Mạnh Hùng: “Dự án đầu tư tập hợp đề xuất việc bỏ vốn để tạo mỡi, mở rộng cải tạo đối tượng định nhằm đạt tăng trưởng số lượng, cải tiến nâng cao chất lượng sản phẩm hay dịch vụ khoảng thời gian định” Luật Đầu tư năm 2005 Điều 3, khoản quy định: “Dự án đầu tư tập hợp đề xuất bỏ vốn trung dài hạn để tiến hành hoạt động đầu tư địa bàn cụ thể, khoảng thời gian xác định” Ngân hàng Thế giới cho rằng, dự án đầu tư tổng thể sách, hoạt động chi phí liên quan với hoạch định nhằm đạt mục tiêu nòa thời gian định Trong luận án này, dự án đầu tư tập hợp hoạt động liên quan mật thiết với sử dụng nguồn lực để tạo mới, mở rộng cải tạo đối tượng định địa bàn cụ thể nhằm đạt mục tiêu khoảng thời gian xác định ĐTXD tập hợp hoạt động liên quan mật thiết với sử dụng nguồn lực đầu vào nhằm thực phần cơng trình, cơng trình hay số cơng trình xây dựng nhằm mục đích trì, phát triển, nâng cao chất lượng cơng trình sản phẩm dịch vụ thời gian định Xét cấu trúc, ĐTXD dự án đầu tư nói chung bao gồm thành phần chính: mục tiêu dự án ( gồm mục tiêu trực tiếp chủ đầu tư mục tiêu phát triển chung quốc gia), kết cụ thể, hoạt động nguồn lực trình triển khai thực dự án ĐTXD Kinh tế thị trường (KTTT) sử dụng nhiều nguồn vốn khác Các nguồn vốn cho ĐTXD là: vốn NSNN, vốn khác Nhà nước (vốn tín dụng đầu tư Nhà nước, vốn đầu tư doanh nghiệp nhà nước vốn khác nhà nước), vốn đầu tư khu vực tư nhân dân cư, vốn đầu tư trực tiếp nước ĐTXD từ Ngân sách nhà nước (NSNN) ĐTXD sử dụng nguồn vốn cấp phát từ NSNN Như vậy, ĐTXD từ NSNN có đặc điểm nguồn vốn đáp ứng cho dự án cấp phát trực tiếp từ NSNN Từ phân tích trên, định nghĩa ĐTXD từ NSNN sau: ĐTXD từ NSNN tập hợp hoạt động sử dụng nguồn vốn từ NSNN kết hợp với đầu vào khác để thực phần cơng trình, cơng trình hay số cơng trình xây dựng nhằm mục đích trì, phát triển, nâng cao chất lượng cơng trình sản phẩm dịch vụ thời gian định 1.1.2 Đặc điểm đầu tư xây dựng 1.1.2.1 Nhóm đặc điểm ĐTXD từ NSNN thể sáu điểm sau: Một là, ĐTXD có tính chu trình thực theo trình tự chặt chẽ Bất kỳ cơng trình hay dự án ĐTXD có chu trình chung gồm: ý tưởng hình thành dự án đầu tư, chuẩn bị dự án đầu tư, thực dự án đầu tư, kết thúc đầu tư, bàn giao đưa vào sử dụng, vận hành kết đầu tư đánh giá kết thúc dự án ĐTXD xây dựng, luận chứng, thẩm định phê duyệt theo quy trình chặt chẽ, phức tạp Điều nhằm đảm bảo tính khoa học, chắn q trình ĐTXD Hai là, ĐTXD có mục đích, mục tiêu rõ ràng Cơng trình ĐTXD từ giai đoạn hình thành phải xác định mục tiêu đầu tư Việc thực dự án nhằm giải (đạt được) lợi ích kinh tế, xã hội, tài chính; hưởng lợi từ dự án? Như vậy, dự án cơng trình ĐTXD lập, thẩm định phê duyệt phải đảm bảo tính mục đích Chỉ làm rõ tính mục đích dự án ĐTXD việc bỏ vốn để triển khai thực dự án có ý nghĩa khơng bị thất thốt, lãng phí vốn đầu tư Ba là, dự án cơng trình ĐTXD ln có tính kết Kết ĐTXD cơng trình xây dựng hồn thành đưa vào khai thác sử dụng cơng trình hạ tầng kỹ thuật cơng trình hạ tầng xã hội Các kết ĐTXD tạo nhằm thực tính mục đích (mục tiêu) đề Bốn là, nguồn lực bảo đảm cho dự án cơng trình ĐTXD Để cơng ĐTXD triển khai đạt mục tiêu đầu tư cần phải bố trí nguồn lực (nhân lực, vật lực, tài lực) từ giai đoạn đến giai đoạn cuối chu trình ĐTXD Sẽ thiếu thực tế dự án ĐTXD lập không bảo đảm chắn mặt nguồn lực Vì vậy, trình lập, thẩm định, phê duyệt dự án, vấn đề xác định nguồn lực tính khả thi quan trọng, định đến chất lượng tiến độ thực dự án Năm là, chủ thể tham gia dự án ĐTXD Bất kỳ dự án ĐTXD có tham gia chủ thể bao gồm: chủ đầu tư (mà đại diện BQLDA), nhà thầu (xây lắp, tư vấn, cung cấp hàng hóa, dịch vụ), tổ chức tài trợ vốn quan quản lý nhà nước Sáu là, dự án cơng trình ĐTXD tiến hành thời gian xác định Thời gian dài hay ngắn phụ thuộc vào quy mô, mức độ, tính chất dự án, cơng trình xây dựng 1.1.2.2 Nhóm đặc điểm gắn với đặc điểm hoạt động xây dựng Một là, sản phẩm ĐTXD cơng trình xây dựng có đặc điểm sau: - Sản phẩm xây dựng sản xuất xác định vị trí cố định, nơi sản xuất nơi tiêu thụ, thụ hưởng sản phẩm Hoạt động ĐTXD cong trình phụ thuộc trực tiếp vào điều kiện tự nhiên địa chất, thủy văn, khí hậu, giao thơng, điều kiện mặt xã hội, lực lượng thi công v.v Chất lượng, chi phí hiệu kinh tế -xã hội dự án phụ thuộc nhiều vào việc xác định địa điểm xây dựng - Sản phẩm xây dựng có quy mô lớn, kết cấu phức tạp, chu kỳ sản xuất dài Các cơng trình xây dựng hồn thành tài sản cố định có quy mơ lớn, kết cấu đa dạng, cơng trình bao gồm tất nhiều hạng mục cơng trình, hạng mục cơng trình lại có phận khác Thời gian để hồn thành cơng trình xây dựng thường dài phụ thuộc nhiều vào điều kiện tự nhiên Vì vậy, để hồn thành q trình ĐTXD dự án đòi hỏi lượng vốn thường lớn lớn, khối lượng vật tư, thiết bị, máy móc nhiều tập trung cao - Sản phẩm xây dựng có thời gian sử dụng lâu dài (phục vụ cho trung hạn dài hạn) Cơng trình xây dựng hoàn thành đưa vào khai thác xác định tài sản cố định Vì vậy, sản xuất kinh doanh, tham gia vào nhiều chu kỳ sản xuất; lĩnh vực phi sản xuất sử dụng lâu dài nhiều năm Vì vậy, chất lượng cơng trình xây dựng đóng vai trò quan trọng định đến hiệu việc khai thác, sử dụng sản phẩm thời gian dài - Sản phẩm xây dựng có tính chất đơn Mỗi cơng trình xây dựng có quy mơ, hạng mục thiết kế riêng theo yêu cầu mục đích sử dụng vủa chủ đầu tư Mỗi cơng trình có u cầu riêng kỹ thuật, cơng nghệ, quy phạm, cảnh quan, độ an tồn,… Vì vậy, khối lượng cơng tác xây dựng, chất lượng chi phí xây dựng cơng trình khác nhau, cho dù số trường hợp hình thức bề ngồi cơng trình xây dựng tương đối giống - Sản phẩm xây dựng mang tính tổng hợp khoa học, kỹ thuật, kiến trúc, kinh tế, xã hội, văn hóa, an ninh, quốc phịng; liên quan mật thiết có tác động, ảnh hưởng tới nhiều ngành, nhiều vùng Vì thế, trình triển khai thực ĐTXD, phối hợp thực ngành, cấp giai đoạn dự án vấn đề quan tâm để đảm bảo thực vác mục tiêu dự án Hai là, mang đặc điểm trình sản xuất xây dựng, là: - Địa điểm sản xuất khơng ổn định, bố trí thưo cơng trình dự án, cơng trình ĐTXD Các phương án xây dựng, kỹ thuật, tổ chức sản xuất phải thay đổi theo địa điểm xây dựng Sản xuất xây dựng hay bị gián đoạn, nảy sinh nhiều chi phí cho khâu chuyển quân, luân chuyển máy móc thiết bị, xây dựng cơng trình tạm phục vụ thi cơng, địi hỏi quản lý, quản trị dự án phải có giải pháp phù hợp - Thời gian xây dựng công trình (chu kỳ sản xuất) thường dài xuất phát từ tính phức tạp kỹ thuật, cơng nghệ, quy mơ cơng trình xây dựng cụ thể thể dự án Điều đòi hỏi lập, thẩm định, phê duyệt dự án ĐTXD phải xem xét, nghiên cứu cụ thể để xác định, tính tốn tiêu cách hợp lý xác thực 10 - Sản xuất xây dựng mang tính chất đơn bắt nguồn từ tính đơn sản phẩm xây dựng; chủ thể “mua, bán” sản phẩm xác định trước thi cơng xây dựng cơng trình - Sản xuất xây dựng chủ yếu hoạt động trời chịu ảnh hưởng, tác động lớn điều kiện tự nhiên khí hậu, thời tiết gây khó khăn cho đơn vị xây lắp q trình tổ chức biện pháp thi cơng theo tiến độ xây dựng hợp đồng Điều đòi hỏi tùy theo mức độ phức tạp, đặc điểm loại, cấp cơng trình xây dựng để triển khai thực đấu thầu, lựa chọn nhà thầu có đủ lực kỹ thuật đáp ứng yêu cầu thi công xây dựng cách phù hợp - Công tác tổ chức trình sản xuất xây dựng phức tạp xuất phát từ đặc điểm sản phẩm xây dựng, quy mơ lớn, kết cấu phức tạp, đa dạng kỹ thuật cơng nghệ Vì vậy, tổ chức sản xuất xây dựng vấn đề phối hợp đơn vị thi công, phối hợp phận sản xuất đơn vị thi công để đạt kết xây dựng giai đoạn yêu cầu quan trọng 1.1.3 Vốn ngân sách đầu tư xây dựng từ Vốn ngân sách Luật Ngân sách Nhà nước Quốc hội Việt Nam thông qua năm 2002 định nghĩa: Ngân sách Nhà nước toàn khoản thu, chi quốc gia dự toán quan phủ có thẩm quyền định thực năm để đảm bảo thực chức nhiệm vụ phủ Đầu tư xây dựng từ vốn Ngân sách phản ánh tồn chi phí mà tiền Ngân sách nhà nước bỏ dùng cho việc xây dựng mới, mở rộng, xây dựng lại khôi phục tài sản cố định thời kỳ định, bao gồm: chi phí khảo sát, quy hoạch; chi phí chuẩn bị đầu tư thiết kế; chi phí xây dựng; chi phí mua sắm, lắp đặt thiết bị khoản chi phí khác thực thời kỳ định Vốn đầu tư xây dựng gồm ba phần