LỜI MỞ ĐẦU Đầu tư là một phần quan trọng trong sự phát triển bền vững của Việt Nam cũng như mọi quốc gia trên thế giới cũng như mọi quốc gia trên thế giới Đầu tư tốt không những là động lực phát triển[.]
LỜI MỞ ĐẦU Đầu tư phần quan trọng phát triển bền vững Việt Nam quốc gia giới quốc gia giới Đầu tư tốt động lực phát triển kinh tế, xã hội mà cịn tạo bước ngoặt cho đất nước giai đoạn Đặc biệt với đầu tư công lĩnh vực đầu tư chiếm vị trí quan trọng kinh tế việt nam, động lực tạo đà phát triển cho kinh tế với đóng góp quan trọng việc phát triển kinh tế xã hội, tạo việc làm gia tăng thu nhập cho quốc dân Mặt khác đầu tư cơng chương trình quốc gia làm thay đổi dần cở sở vật chất, hạ tầng dịch vụ công cộng nâng lên Những điều làm sống người dân ngày nâng cao an sinh xã hội ngày cải thiện Thế bên cạnh mặt đó, đầu tư cơng cịn khơng mặt hạn chế Lãng phí, thất thốt, hiệu câu nói thường xuyên nhắc đến nói đầu tư cơng Việt Nam Bên cạnh việc đầu tư cơng ngày mở rộng khiến cho khơng vấn đề bất ổn kinh tế Việt Nam Những cân đối khiến kinh tế trở nên dễ tổn thương trước cú sốc từ bên ngoài, mà hiểu hàng loạt khủng hoảng mà việt nam phải đối mặt Kết là, Việt Nam dần lún sâu vào quỹ đạo điển hình kinh tế hàm chứa rủi ro bất ổn từ vấn đề đầu tư công sinh Để hiểu rõ thực trạng em xin lựa chọn đề tài: “Đánh giá thực trạng phân cấp quản lý hành đầu tư cơng Việt Nam nêu giải pháp để nâng cao hiệu đầu tư công.” NỘI DUNG I - Đánh giá thực trạng phân cấp quản lý hành đầu tư cơng Việt Nam Kể từ Đổi mới, Chính phủ ln chủ trương đẩy mạnh phân cấp nói chung phân cấp quản lý đầu tư cơng nói riêng Các chủ trương, định hướng, hành lang pháp lý, sách phân cấp quản lý đầu tư công tồn nhiều văn khác Chủ trương định hướng phân cấp quản lý đầu tư cơng trình bày Nghị 08/2004/NQ-CP ngày 30/6/2004 tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà pháp lý cho quản lý đầu tư cơng trình bày Luật Ngân sách 2002, Luật Đầu tư 2005, Dự thảo Luật Đầu tư công (2012), nhiều đạo luật, nghị định, thông tư khác, số nêu phần trước viết Mục đích phần điểm lại số nguyên tắc, sách, hệ phân cấp đầu tư công Việt Nam 1.1 Một số nguyên tắc quản lý đầu tư công Việt Nam Bên cạnh quan điểm nguyên tắc thống trình bày Nghị 08/2004/NQ-CP thực tế, sách phân cấp quản lý đầu tư cơng Việt Nam cịn định hướng hai nguyên tắc quan trọng khác Nguyên tắc “phân cấp từ xuống”, có nghĩa cấp khơng cần làm cấp sẽ thực hiện” (từ xuống) Điều hoàn tồn khơng tương ứng với ngun tắc phân cấp phổ biến giới “những cấp khơng làm cấp phải làm” (từ lên) Nguyên tắc phân cấp từ xuống đẩy đến tượng cấp ln cảm thây bị gị bó cấp ln tình trạng q tải khơng thể kiểm sốt đờng thời tiếp tục làm tăng tính ỷ lại quyền cấp Nguyên tắc thứ hai phân cấp theo quy mơ, hay cịn gọi “nắm to, bng nhỏ” Đây tiêu chí chủ đạo q trình phân cấp quản lý đầu tư cơng Việt nam Cụ thể mức độ phân cấp chức nhiệm vụ quản lý đầu tư công thường phụ thuộc vào quy mô tầm quan trọng dự án, chia thành dự án quan trọng quốc gia, nhóm A, nhóm B, nhóm C Một nguyên tắc quan trọng việc quản lý dự án đầu tư công liên quan đến ng̀n tài Một cách tương đối quán, quyền cấp tỉnh quyền tự gần hoàn toàn dự án đầu tư từ ngân sách địa phương (tất nhiên với điều kiện phù hợp với trình độ phát triển kinh tế xã hội khả quản lý địa phương) Tuy nhiên, thực trạng Việt Nam có tới 50 tỉnh chưa tự cân đối ngân sách Rất nhiều tỉnh chí cịn khơng tự cân đối ngân sách chi thường xun Chính vậy, đa số dự án đầu tư địa phương (kể dự án đầu tư trung ương) phải trông chờ vào nguồn trợ cấp từ xuống 1.2 Hạn chế phân cấp quản lý hành đầu tư công Việt Nam 1.2.1 Phân cấp đồng loạt đại trà Nếu xét địa phương đơn vị phân cấp tỉnh thành phố trực thuộc trung ương Việt Nam chia thành ba nhóm Nhóm gờm Hà Nội Hờ Chí Minh hưởng sách phân cấp đặc biệt Nhóm hai gờm ba thành phố trực thuộc trung ương cịn lại, bao gờm Hải Phịng, Đà Nẵng, Cần Thơ, với hưởng sách phân cấp khơng rộng rãi nhóm một, thơng thống so với nhóm ba, bao gờm 58 tỉnh cịn lại, hưởng chung sách phân cấp, bất chấp khác hiển nhiên quy mô, không gian tài khóa, ng̀n lực, lực v.v địa phương Việc có áo phân cấp chung cho tất địa phương điều hiểu từ góc độ quyền trung ương, song điều hạn chế hiệu sách phân cấp Một hệ thống phân cấp hiệu sẽ điều chỉnh mức độ tự quyền mỗi tỉnh cho phù hợp với lực quyền tỉnh Tất nhiên, khơng gian phân cấp địa phương trở nên rộng rãi cần phải quy định trách nhiệm giải trình chặt chẽ cơng tác điều hành quyền địa phương phải minh bạch 1.2.2 Phân cấp không đồng bộ Phân cấp Việt Nam không đồng bộ, cụ thể nội dung khác phân cấp không song hành với nhau, không tạo tác dụng cộng hưởng mà hạn chế hiệu phân cấp Chẳng hạn phân cấp thẩm quyền định đầu tư cho địa phương rộng, song phân cấp nguồn thu lại không điều chỉnh cách tương ứng Kết khơng gian tự mở rộng ng̀n lực tài địa phương lại vẫn cũ 1.2.3 Cơ chế phối hợp địa phương còn yếu Đây hạn chế tổng kết Nghị 08/2004/NQ-CP, thời điểm vẫn nguyên vẹn Như phần phân tích, quan hệ địa phương với mang tính cạnh tranh nhiều phối hợp Mặc dù có tờn số chế điều phối vùng, chẳng hạn thông qua Ban chỉ đạo vùng, song Ban chỉ đạo hoạt động sở kiêm nhiệm bán thời gian, trung bình năm chỉ gặp vài lần Hơn nữa, nguồn lực người, tài chính, tổ chức Ban chỉ đạo hạn chế Tất điều dẫn đến hệ việc phối hợp địa phương với lỏng lẻo 1.2.4 Cơ chế giám sát đầu tư công còn thiếu yếu Như thảo luận mục 2.4, 2.6, 2.8, chế giám sát đầu tư công vừa tồn xung đột lợi ích (chủ đầu tư vừa thẩm định, giám sát, đánh giá kết quả) vừa hiệu lực Bên cạnh đó, tờn chế giám sát nữa, ngày chứng tỏ vai trò quan trọng, thơng qua quan đại biểu dân cử Tuy nhiên, thời điểm này, hiệu hiệu lực hoạt động giám sát Hội đờng nhân dân (HĐND) cấp cịn hạn chế Điều xuất phát từ ngun nhân có tính kỹ thuật ngun nhân có tính thể chế Về phương diện kỹ thuật, thời gian, ngân sách, nguồn lực khác phục vụ cho hoạt động giám sát hạn chế, đồng thời nguồn thông tin liệu không đủ, dẫn đến quan dân cử sâu sát việc giám sát hoạt động UBND Về phương diện thể chế, tỷ lệ chuyên trách đại biểu HĐND thấp (chỉ khoảng từ 10% đến 30% tùy địa phương) Điều có nghĩa đa số đại biểu hoạt động kiêm nhiệm, chủ yếu công chức nhà nước Bên cạnh đó, 90% số đại biểu Đảng viên Như vậy, câu hỏi đặt đại biểu đại diện cho ai, cho dân, cho quyền, cho Đảng, hay cho ba Bên cạnh đó, chế để người dân chịu tác động trực tiếp có hội tham gia vào q trình định giám sát trình đầu tư chỉ mang tính hình thức, khơng phát huy hiệu lực II – Giải pháp để nâng cao hiệu đầu tư công Việt Nam Đầu tư công vấn đề hệ trọng quốc gia Ở nước phát triển, có tham vọng tăng trưởng cao, đờng thời coi khu vực công chủ đạo Việt Nam, vai trị đầu tư cơng lại quan trọng Tuy nhiên, cần nhấn mạnh rằng, thân tỷ lệ đầu tư cơng lớn khơng tự đảm bảo kết tăng trưởng cao Một ví dụ điển hình mặc dù tỷ lệ đầu tư cho sở hạ tầng Việt Nam thời gian qua lên tới 12% - cao hẳn quốc gia Đông Á khác giai đoạn phát triển tương tự Việt Nam - thời điểm này, sở hạ tầng giao thông Việt Nam vẫn bị coi yếu ba nút thắt tăng trưởng kinh tế Rõ ràng đầu tư chỉ dẫn đến tăng trưởng thực hiệu Vì vậy, nâng cao hiệu đầu tư công phải ưu tiên hàng đầu Việt Nam Trong phần này, sẽ đưa số khuyến nghị để tăng cường hiệu đầu tư công Với mục tiêu khuôn khổ viết này, khuyến nghị chủ yếu sẽ tập trung vào việc tăng cường hiệu hiệu lực quy trình quản lý đầu tư công 2.1 Thay đổi phương thức làm quy hoạch Cách làm quy hoạch vừa làm tăng tính cục bộ, ngành, địa phương vừa làm giảm kỷ luật khả phối hợp trung ương Kết nguồn lực đầu tư công quốc gia trở nên phân tán, chồng chéo, hiệu Một phương thức làm quy hoạch tốt sẽ cần phải: Xác định rõ ràng mục tiêu ưu tiên chiến lược đầu tư công, để từ có sở loại bỏ đề xuất đầu tư khơng thích hợp từ đầu Cân đối ưu tiên quy hoạch kinh tế với quy hoạch xã hội (đặc biệt giáo dục y tế) môi trường Quy hoạch vào nguồn lực thực tế, nghĩa đề xuất đầu tư khơng có sở rõ ràng thuyết phục nguồn lực sẽ không đưa vào quy hoạch Tuân thủ kỷ luật quy hoạch, nghĩa không cho phép điều chỉnh, bổ sung quy hoạch khơng có luận chứng thực xác đáng Quy hoạch phải có tính điều phối cấp, ngành Cụ thể quy hoạch tổng thể kinh tế xã hội, quy hoạch ngành, vùng lãnh thổ đặc biệt, địa phương v.v phải có đầu mối tổng hợp phối hợp để tránh chồng chéo, phân tán 2.2 Thẩm định dự án kiểm tra thẩm định dự án độc lập Công tác thẩm định dự án quy định văn pháp quy liên quan đến đầu tư công Vấn đề làm để việc thẩm định dự án trở nên thực chất có chất lượng, bằng cách: Tập trung thẩm quyền lực thẩm định dự án vào quan Theo kinh nghiệm quốc tế, quan tốt Bộ Tài Bộ Đầu tư Áp dụng chuẩn mực quốc tế thẩm định dự án đốI vớI tất dự án đầu tư công Đồng thời, sử dụng thống chuẩn mức thẩm định dự án cho dự án đầu tư công, nguồn vốn Áp dụng chế độ thẩm định khác với ba nhóm dự án: Đối với dự án có tầm quan trọng quy mơ đặc biệt thiết cần thành lập hội đồng thẩm định độc lập Đối với dự án có tầm quan trọng quy mơ thấp vượt qua ngưỡng khơng cần thành lập hội đồng thẩm định độc lập, song nên thực đánh giá lại (review) kết thẩm định cách độc lập Đối với dự án lại, chỉ cần đánh giá lại kết thẩm định thấy cần thiết 2.3 Lựa chọn dự án phải đơi với lập dự tốn đầu tư Một đặc điểm tai hại quản lý đầu tư cơng Việt Nam có tách rời bên lựa chọn dự án lập dự tốn với bên bố trí ng̀n vốn Để thay đổi điều cần phải: Chỉ phê duyệt dự án có phương án bố trí ng̀n vốn đầy đủ đáng tin cậy Bộ Tài (phối hợp với ngành hữu quan) cần thẩm định chặt chẽ khả bố trí vốn, đặc biệt dự án đầu tư công quan trọng Hạn chế đến mức tối đa việc ứng trước vốn năm sau cho dự án triển khai Đối chiếu chi phí dự án xem xét với dự án khác nước quốc tế để đảm bảo chi phí khơng bị phóng đại Trong trường hợp có chênh lệch đáng kể chi phí phải yêu cầu chủ đầu tư giải trình chi tiết Áp dụng khuôn khổ ngân sách trung hạn cho cấp trung ương địa phương 2.4 Tăng cường hiệu của việc triển khai dự án Cần hạn chế tình trạng dự án bị kéo dài, đội giá thành bằng cách: Thực tốt khâu chuẩn bị, đặc biệt giải phóng mặt bằng Theo dõi, giám sát, đánh giá chặt chẽ tiến độ thực dự án, tiến độ giải ngân và/hoặc bố trí ng̀n vốn, trục trặc phát sinh để có biện pháp khắc phục sớm Đấu thầu mua sắm công cạnh tranh minh bạch Tạo điều kiện cho tham gia giám sát bên có lợi ích liên quan 2.5 Siết chặt kỷ luật đối với việc điều chỉnh dự án Thực tế thời gian qua cho thấy nhiều dự án đầu tư cơng phải điều chỉnh, từ tạo nhiều xáo trộn hệ thống quản lý đầu tư công, đặc biệt công tác lập kế hoạch bố trí ng̀n vốn Để khắc phục tình trạng này, cần phải: Thắt chặt khả điều chỉnh tiến độ, dự tốn phương án tài để buộc chủ đầu tư phải tính tốn từ trước thực dự án Những dự án đề nghị điều chỉnh cần có luận chứng chi tiết Những luận chứng sau phải quan có thẩm quyền đánh giá chấp thuận Quy rõ trách nhiệm tổ chức cá nhân nguyên nhân việc phải điều chỉnh dự án 2.6 Coi việc quản lý vận hành dự án khâu quy trình quản lý đầu tư công Cho đến nay, vận hành dự án không coi thuộc phạm vi quản lý đầu tư công Điều dẫn tới việc thiếu trách nhiệm đơn vị triển khai dự án khả thất thoát và/hoặc giảm giá trị tài sản nhà nước trình vận hành Để hạn chế tình trạng này, phủ nên: Yêu cầu chủ đầu tư (đơn vị triển khai dự án) có trách nhiệm bảo hành thời gian định dự án họ thực Gắn khả phép thực dự án tương lai với chất lượng hiệu thực dự án khứ Thực đăng tài sản hình thành từ đầu tư cơng cách đầy đủ Theo dõi hạch toán đầy đủ thay đổi giá trị tài sản công suốt trình vận hành Theo dõi chất lượng hiệu cung ứng dịch vụ dự án đầu tư cơng Có dự tốn đầy đủ chi phí thường xuyên cho hoạt động vận hành bảo trì, bảo dưỡng dự án vào hoạt động 2.7 Kiểm toán đánh giá sau dự án kết thúc Việc đánh giá dự án sau kết thúc thực cách hình thức, cịn việc kiểm tốn sau dự án kết thúc tiến hành phạm vi nhỏ Điều xuất phát từ việc nguồn lực dành cho hoạt động kiểm toán đánh giá hạn chế Để nâng cao hiệu hiệu lực hoạt động này, nên: Hợp khung pháp cho hoạt động kiểm toán dự án đầu tư công, nguồn vốn Việc đánh giá dự án phải áp dụng cho dự án Tuy nhiên, dự án đặc biệt quan trọng cần có hội đờng đánh giá độc lập, hội đồng thẩm định độc lập ban đầu; dự án quan trọng hội đờng đánh giá hội đờng kiểm tra thẩm định dự án ban đầu Rút ngắn thời gian đánh giá kiểm toán dự án để tăng hiệu lực biện pháp chế tài sai phạm có So sánh dự án vừa hoàn thành với dự án khác (trong nước quốc tế) số phương diện quan trọng chi phí, tiến độ, chất lượng, khả cung ứng dịch vụ sau hoàn thành v.v 2.8 Gắn kết quản lý đầu tư công với tổng thể hệ thống thể chế, sách quản lý kinh tế Như phân tích, sách quản lý đầu tư cơng khơng định hình thực cách biệt lập mà mơi trường thể chế sách định Điều có nghĩa thân hoạt động quản lý đầu tư công 10 nhân tố định chất lượng hiệu đầu tư công Chẳng hạn hiệu hiệu lực hệ thống phân bổ ngân sách, quản trị doanh nghiệp nhà nước, hệ thống quản lý nợ cơng, tất có ảnh hưởng sâu sắc đến hệ thống quản lý đầu tư công KẾT THÚC Đầu tư công vấn đề thu hút quan tâm đặc biệt nhiều nhà nghiên cứu, lãnh đạo từ trung ương tới địa phương Phần nội dung luận văn đưa giải pháp nhằm nâng cao hiệu đầu tư công, việc nâng cao hiệu qủa đầu tư công vấn đề cấp thiết Để thực thành công giải pháp điều kiện cần xem yếu tố ràng buộc, đồng thời phải đảm bảo cách đồng để đạt hiệu cao 11 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO Chỉ thị số 1792/CT-TTg ngày 15/10/2011 tăng cường quản lý đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước vốn trái phiếu phủ Nghị định 52/1999/NĐ-CP ngày 8/7/1999 ban hành Quy chế quản lý đầu tư xây dựng Nghị định 123/2004/NĐ-CP ngày 18/5/2004 việc quy định số chế tài ngân sách đặc thù Thủ đô Hà Nội Nghị định 124/2004/NĐ-CP ngày 18/5/2004 việc quy định số chế tài ngân sách đặc thù thành phố Hờ Chí Minh Nghị định 92/2006/NĐ-CP ngày 07/09/2006 lập, phê duyệt quản lý quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội Nghị định 12/2009/NĐ-CP ngày 12/2/2009 quản lý dự án đầu tư xây dựng cơng trình Nghị định 83/2009/NĐ-CP ngày 15/10/2009 quản lý dự án đầu tư xây dựng cơng trình 12 Nghị định 113/2009/NĐ-CP ngày 15/12/2009 giám sát, đánh giá đầu tư Nghị 08/2004/NQ-CP ngày 11/01/2008 việc sửa đổi, bổ sung Nghị định 92/2006/NĐ-CP 07/09/ 2006 lập, phê duyệt quản lý quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội 10.Quyết định 412/QĐ-TTg ngày 11/4/2007 phê duyệt danh mục đầu tư số dự án kết cấu hạ tầng giao thông quan trọng, thiết yếu giai đoạn đến năm 2020 11.Quyết định 135/2009/QĐ-TTg ngày 4/11/2009 ban hành Quy chế quản lý, điều hành, thực chương trình mục tiêu quốc gia 12.Quyết định số 2190/QĐ-TTg ngày 24/12/2009 Thủ tướng Chính phủ Phê duyệt Quy hoạch phát triển hệ thống cảng biển Việt Nam đến năm 2020, định hướng đến 2030 13.Quyết định số 1746/QĐ-BGTVT ngày 03/08/2011 phê duyệt Quy hoạch chi tiết nhóm cảng biển Đờng bằng sơng Cửu Long (Nhóm 6) đến năm 2020, định hướng đến năm 2030 14.Thông tư số 116/2005/TT-BTC ngày 19/12/2005 hướng dẫn việc quản lý xử lý tài sản dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước dự án kết thúc 15.Thông tư số 33/2007/TT-BTC ngày 9/4/2007 hướng dẫn toán dự án hồn thành thuộc ng̀n vốn nhà nước 13 16.Thơng tư số 98/2007/TT-BTC sửa đổi, bổ sung số điểm Thông tư số 33/2007/TT-BTC ngày 09/4/2007 hướng dẫn tốn dự án hồn thành thuộc ng̀n vốn Nhà nước 14 ... quản lý nhà pháp lý cho quản lý đầu tư cơng trình bày Luật Ngân sách 2002, Luật Đầu tư 2005, Dự thảo Luật Đầu tư công (2012), nhiều đạo luật, nghị định, thông tư khác, số nêu phần trước viết... hệ phân cấp đầu tư công Việt Nam 1.1 Một số nguyên tắc quản lý đầu tư công Việt Nam Bên cạnh quan điểm ngun tắc thống trình bày Nghị 08/2004/NQ-CP thực tế, sách phân cấp quản lý đầu tư cơng Việt... thường xun Chính vậy, đa số dự án đầu tư địa phương (kể dự án đầu tư trung ương) phải trông chờ vào nguồn trợ cấp từ xuống 1.2 Hạn chế phân cấp quản lý hành đầu tư cơng Việt Nam 1.2.1 Phân cấp