më ®Çu 1 MỞ ĐẦU 1 TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU Việt Nam có 73% dân số và 90% người nghèo của cả nước đang sinh sống ở khu vực nông thôn Thu nhập thấp, không được hưởng lợi các dịch vụ công, đặ[.]
1 MỞ ĐẦU TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU Việt Nam có 73% dân số 90% người nghèo nước sinh sống khu vực nông thôn Thu nhập thấp, không hưởng lợi dịch vụ công, đặc biệt nước vệ sinh thiệt thịi lớn khơng ảnh hưởng đến điều kiện sống mà phát triển thể lực trí lực hệ sau cư dân nông thôn Chiến lược quốc gia Cấp nước Vệ sinh nông thôn đề mục tiêu “đến năm 2010, có 80% dân nơng thơn có nước hợp vệ sinh 60 lít/người/ngày Đến năm 2020, 100% dân cư nông thôn sử dụng 60 lít/người/ngày nước đạt tiêu chuẩn chất lượng quốc gia ngày” Nguyên tắc thực thi Chiến lược xã hội hóa Xã hội hóa thay đổi hồn toàn phương thức đầu tư xây dựng truyền thống, phần đóng góp từ người hưởng lợi chiếm tỉ trọng cao (44% so với 19% từ ngân sách Nhà nước, 16% nhà tài trợ khoảng 1% tư nhân) Cộng đồng xem xét chủ sở hữu theo phần vốn góp vào cơng trình Sự thay đổi quan hệ sở hữu dẫn đến thay đổi quan hệ tổ chức quản lý, thể hình thức quản lý cơng trình Nhiều mơ hình tổ chức quản lý cơng trình cấp nước tập trung dựa cộng đồng nông thôn hình thành Tuy nhiên, hình thành mang tính tự phát mang nặng tư tưởng chủ quan, áp đặt quan quản lý địa phương, nên phần lớn mơ hình vận hành chưa hiệu Xuất phát từ đó, tác giả chọn vấn đề “Nghiên cứu hình thức quản lý dựa vào cộng đồng cơng trình cấp nước tập trung nông thôn Việt Nam” MỤC TIÊU NGHIÊN CỨU CỦA LUẬN ÁN - Hệ thống hoá sở lý luận thực tiễn hình thức quản lý dựa vào cộng đồng cơng trình cấp nước tập trung điều kiện xã hội hoá đầu tư quản lý; - Phân tích, đánh giá thực trạng hình thức quản lý dựa vào cộng đồng cơng trình cấp nước tập trung nông thôn Việt Nam nay; - Đề xuất phương hướng giải pháp tạo môi trường phù hợp thúc đẩy trình phát triển nhân rộng hình thức quản lý dựa vào cộng đồng nơng thôn Việt Nam thời gian tới ĐỐI TƯỢNG VÀ PHẠM VI NGHIÊN CỨU - Đối tượng nghiện cứu cơng trình cấp nước tập trung nơng thơn hình thức quản lý dựa vào cộng đồng cơng trình cấp nước tập trung nơng thơn Việt Nam - Phạm vi nghiên cứu 39 tỉnh thuộc miền núi phía bắc, đồng sơng Hồng, ven biển Trung bộ, cao nguyên đồng sông Cửu long (phụ lục 1) phân tách số liệu quản lý cơng trình CNTT nơng thơn theo hình thức quản lý khác PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU Ngoài phép vật biện chứng vật lịch sử, luận án sử dụng phương pháp chuyên gia, điều tra khảo sát, thu thập, phân tích, so sánh số liệu, tốn tài chính, mơ hình correlation MS Excel, pháp tiếp cận theo khung lô-gic Quản lý dựa kết Ý NGHĨA KHOA HỌC VÀ THỰC TIỄN Đề tài nghiên cứu cung cấp sở lý luận cho nhà quản lý, hoạch định sách ngành, vùng người dân hưởng lợi xác định mô hình quản lý dựa vào cộng đồng cho cơng trình cấp nước tập trung nơng thơn cụ thể, kết nghiên cứu cịn đóng góp lý luận chung áp dụng cho lĩnh vực sở hạ tầng nông thôn khác quản lý công trình thủy lợi, đường giao thơng, điện nơng thơn, giáo dục y tế xu hướng xã hội hóa cung cấp dịch vụ cơng cộng, nói chung KẾT CẤU LUẬN ÁN Luận án gồm 165 trang với 15 bảng, 15 hình vẽ biểu đồ, phụ lục Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo phụ lục, luận án gồm chương, với nội dung chủ yếu sau: CHƯƠNG CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ HÌNH THỨC QUẢN LÝ DỰA VÀO CỘNG ĐỒNG CÁC CƠNG TRÌNH CẤP NƯỚC TẬP TRUNG TẠI NÔNG THÔN 1.1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ HÌNH THỨC QUẢN LÝ DỰA VÀO CỘNG ĐỒNG CÁC CƠNG TRÌNH CẤP NƯỚC TẬP TRUNG TẠI NƠNG THƠN 1.1.1 Khái niệm hình thức quản lý dựa vào cộng đồng Theo Madeleen Wegelin-Schuringa: “Hình thức quản lý dựa vào cộng đồng tập hợp mơ hình quản lý có tham gia cộng đồng, cộng đồng người đưa định cuối tất vấn đề quan trọng liên quan đến trình lập kế hoạch, triển khai thực đầu tư, chịu trách nhiệm vận hành bảo dưỡng hệ thống sau đầu tư ” Khái niệm phù hợp với đặc trưng riêng ngành cấp nước tập trung Các tiêu chí chủ yếu để xác định hình thức quản lý dựa vào cộng đồng, gồm: - Vai trị: cộng đồng đóng vai trò làm chủ chịu trách nhiệm chủ yếu thành cơng hay thất bại cơng trình cấp nước - Chức nhiệm vụ: Cộng đồng đại diện hợp pháp người sử dụng đơn vị quản lý, đưa định liên quan đến đời, tồn phát triển công trình - Quyền kiểm sốt: cộng đồng có quyền khả cân nhắc tác động tới người hưởng lợi chủ trương định ban hành có hiệu lực - Về mặt pháp lý: Cộng đồng công nhận chủ sở hữu thực tế cơng trình, đơn vị có quyền hợp pháp vận hành, khai thác cơng trình qua hợp đồng ký kết với quan chủ quản 1.1.2 Vai trị cơng trình cấp nước tập trung hình thức quản lý dựa vào cộng đồng cơng trình cấp nước tập trung nơng thơn Cấp nước nơng thơn gắn liền với nghiệp xố đói giảm nghèo xây dựng sở hạ tầng, nâng cao điều kiện sống cho người dân nông thôn; mơ hình cấp nước tiên tiến “kênh” phù hợp để Chính phủ hỗ trợ cộng đồng dân cư, cho đảm bảo nguyên tắc “tất người bình đẳng tiếp cận đến dịch vụ công chất lượng cao” Trong điều kiện mức sống người dân nơng thơn cịn thấp, người dân gắn bó với hình thức quản lý dựa vào cộng đồng có lợi về: 1) hiệu chi phí; 2) tăng tinh thần trách nhiệm lực người dân; 3) nâng cao hiệu hoạt động quản lý nhà nước; 4) thúc đẩy trình cộng đồng trao quyền, 5) Đảm bảo tính thống ba mặt quan hệ: sở hữu, quản lý phân phối quan hệ sản xuất tiến hành xã hội hóa dịch vụ cơng 1.1.3 Các mơ hình quản lý dựa vào cộng đồng phổ biến cấp nước tập trung nơng thơn Mơ hình tổ chức quản lý theo hình thức quản lý dựa vào cộng đồng thể đa dạng, bao gồm: Tổ tự quản xóm, Nhóm sử dụng nước, Hội đồng thơn bản, Nhóm điều phối nước, Hội sử dụng nước hợp đồng với doanh nghiệp tư nhân, Tổ chức trị xã hội uỷ quyền, Hội sử dụng nước liên thôn, Hợp tác xã 1.14 Đánh giá mức độ phù hợp hình thức quản lý dựa vào cộng đồng cơng trình cấp nước tập trung nông thôn Phương pháp đánh giá: Luận án nhấn mạnh hiệu bền vững lựa chọn hình thức quản lý Về phương pháp hiệu đánh giá khía cạnh xã hội, kinh tế mơi trường, hiệu xã hội đặt lên hàng đầu tiêu chuẩn đánh giá cao Bền vững cơng trình cấp nước tập trung nông thôn phần giao thoa bền vững mặt văn hoá-xã hội, bền vững mặt kỹ thuật bền vững mặt kinh tế-tài Tiêu chí đánh giá: Cơng trình cấp nước cho 70% số hộ dân cộng đồng; Chất lượng dịch vụ cấp nước đáp ứng nhu cầu người dân; Vấn đề kỹ thuật hệ thống giải kịp thời; Tài lành mạnh; Khơng gây tác động xấu mặt xã hội; Thường xuyên quan chức hỗ trợ bảo dưỡng; Thời gian khai thác sử dụng cơng trình khơng 30 năm Hiệu bền vững cơng trình phụ thuộc vào hiệu hoạt động hình thức quản lý Mỗi hình thức quản lý đặt môi trường kinh tế, trị, văn hố, xã hội cụ thể nhiều yếu tố chi phối Giữa yếu tố lại có mối quan hệ tương tác mang nhân với nhau, không tác động trực tiếp mà gián tiếp lên đời tồn mơ hình quản lý cụ thể Va i trò củ a n h n c Hệ thống chế, sách, cấu quản lý ngành Vốn hỗ trợ nhà tài trợ Cơ chế tài Chính phủ nhà tài trợ phù hợp Hệ thống pháp lý hỗ trợ kinh tế tập thể khối tư nhân Cơ quan chức năng, nhà tài trợ hoạt động hiệu Cộng đồng có nhu cầu nước Khả chi trả Sẵn sàng chi trả Va i trò củ a cộ n g đ n g Thu đủ chi Năng lực tài Nguồn nước chất lượng Năng lực người lãnh đạo Chế tài hợp lý Cảm nhận sở hữu cộng đồng Tổ chức cộng đồng hoạt động hiệu quả, bền vững Vấn đề giới mâu thuẫn nhóm Đồn kết nội cộng đồng Năng lực quản lý cộng đồng Trình độ văn hóa lao động Cơng nghệ phù hợp Hình 1.1: Sơ đồ nhân yếu tố tác động đến hiệu hoạt động mơ hình quản lý dựa vào cộng đồng 1.2 KINH NGHIỆM THỰC TIỄN VỀ HÌNH THỨC QUẢN LÝ DỰA VÀO CỘNG ĐỒNG TRONG CẤP NƯỚC TẬP TRUNG Ở NÔNG THƠN 1.2.1 Lịch sử hình thành hình thức quản lý dựa vào cộng đồng cơng trình cấp nước tập trung nông thôn Quản lý dựa vào cộng đồng ngành cấp nước có bước tiến xa kể từ lần đầu xuất vào năm 1960s, vấn đề dừng mức độ “phương thức tiếp cận nhà tài trợ” hay “chính sách chung” chưa thực chuyển tải thành hoạt động hỗ trợ từ phía Chính phủ Một lý tương đối phổ biến quan chức Chính phủ giữ quan điểm “đầu tư cung cấp dịch vụ cơng ích trách nhiệm Chính phủ, lấy nguồn chủ yếu từ đầu tư công” 1.2.2 Những học rút cho quản lý cơng trình cấp nước tập trung dựa cộng đồng Bài học kinh nghiệm rút từ sáu nước có tình hình phát triển kinh tế xã hội tương đồng với Việt Nam như: Kenya, Colombia, Guatemala, Cameroon, Pakistan, Nepal ngành hạ tầng nông thôn khác Việt Nam sau: Thứ nhất, đa dạng mô hình quản lý dựa vào cộng đồng phù hợp với đa dạng kinh tế - xã hội - kỹ thuật, trình độ quản lý cấp nước trình độ phát triển kinh tế thị trường chưa đồng địa phương Thứ hai, nâng cao cảm nhận quyền sở hữu cộng đồng yếu tố định thành công huy động vốn, bền vững tổ chức, hiệu khai thác cơng trình Tổ chức quản lý dựa vào cộng đồng thành công trao quyền, chịu trách nhiệm định mang tính chiến lược như: giá nước, mức độ dịch vụ, đầu tư mở rộng, sửa chữa lớn Các tổ chức cộng đồng cần tôn trọng nguyên tắc dân chủ Thứ ba, tính bền vững tổ chức quản lý dựa vào cộng đồng nhạy cảm với yếu tố nội lực bên mơi trường bên ngồi, địi hỏi nỗ lực tự nguyện cao bên hữu quan Các quan chức cần hỗ trợ, ủng hộ cho tổ chức dựa vào cộng đồng trước, sau giai đoạn xây lắp Thứ tư, phát triển hình thức quản lý dựa vào cộng đồng công cụ nâng cao dân chủ nên thay đổi mơi trường trị kinh tế vĩ mô gây nên tác động lớn đến hiệu hoạt động tổ chức cộng đồng Vì vậy, cần có khung pháp lý hỗ trợ hình thành tồn tổ chức cộng đồng Các tổ chức cộng đồng cần công nhận mặt pháp lý Thứ năm, để nâng cao hiệu công tác hỗ trợ tổ chức quản lý dựa vào cộng đồng, quan quản lý Nhà nước cấp chuyển vai trò từ “người cung cấp” sang vai trò “người hỗ trợ” Mối quan hệ nhà nước nhân dân quan hệ đối tác Thứ sáu, kinh nghiệm rút từ học không thành công nước cho thấy: người dân khơng thực có quyền làm chủ, khung pháp lý chưa thực khuyến khích trao quyền cho cộng đồng tư cán quản lý quan chức mang nặng tư tưởng “làm hộ dân”, “chỉ đạo dân” tổ chức quản lý dựa vào cộng đồng khơng hoạt động có hiệu bền vững Vì vậy, để phát triển hình thức quản lý dựa vào cộng đồng , máy cơng quyền quan nhà nước cần có thay đổi chức năng, nhiệm vụ Cơ quan chủ quản cần chuyển vai trò từ “người cung cấp” sang vai trò “người hỗ trợ” Mối quan hệ nhà nước nhân dân quan hệ đối tác CHƯƠNG THỰC TRẠNG HÌNH THỨC QUẢN LÝ DỰA VÀO CỘNG ĐỒNG CÁC CƠNG TRÌNH CẤP NƯỚC TẬP TRUNG TẠI NÔNG THÔN VIỆT NAM 2.1 HIỆN TRẠNG CẤP NƯỚC Ở NƠNG THƠN VIỆT NAM Khu vực nơng thơn chiếm 92% diện tích lãnh thổ Hiện có khoảng 73% dân cư sinh sống 10.522 xã, thị trấn (chiếm 88,6% tổng số xã, phường, thị trấn toàn quốc); có 81.202 thơn, bản, làng, ấp (gọi chung thơn), chiếm 64,6% tổng số thơn tổ dân phố tồn quốc 2.1.1 Khái quát thực trạng cấp nước nông thôn Việt Nam Đến 2007 có 70% dân cư nơng thơn có nước sinh hoạt hợp vệ sinh (trong khoảng 30% người dân dùng nước đạt tiêu chuẩn 09 Bộ Y tế), đến cuối năm 2008, có 74,9% dân cư nông thôn tiếp cận nước hợp vệ sinh Tỷ lệ dân cư nông thôn tiếp cận nước thay đổi theo vùng sinh thái Các cơng trình cấp nước máy tăng lên tiêu chuẩn chất lượng số lượng nước máy chưa có số liệu theo dõi 2.1.2 Thực trạng cấp nước tập trung nông thôn Việt Nam Xu hướng phát triển cấp nước tập trung nông thôn: Tỉ lệ dân cư nông thôn sử dụng nước máy tăng nhanh năm qua, từ 4%-6% (năm 2004) tăng lên đến 18% (tháng 6/2008) ước tính 20% (cuối 2008), bao gồm cấp nước tận hộ qua vịi cơng cộng Cuối năm 2005, kết thúc giai đoạn Chương trình Mục tiêu quốc gia cấp nước vệ sinh nông thôn, nước có 7.000 cơng trình cấp nước tập trung đầu tư xây dựng Xu hướng xã hội hóa đầu tư cấp nước nơng thơn: Trong năm thực Chương trình Mục tiêu Quốc gia giai đoạn (1998-2005), tỉ trọng ngân sách Chính phủ ngày giảm vốn huy động từ dân ngày tăng so với tổng mức đầu tư ngành toàn xã hội Các hộ gia đình chủ đầu tư lớn cho cấp nước nông thôn Theo đà phát triển chung, tỷ lệ đóng góp ngày tăng Tính đến tháng 12 năm 2007 tổng dư nợ vay xây dựng cơng trình cấp nước cơng trình vệ sinh hộ gia đình nước 1.717 tỷ đồng, có 0,792 tỷ đồng nợ hạn chiếm tỷ lệ 0,05% chưa có hộ khả tốn Phân tích tài liệu mức sống người dân cho thấy: 1) Ở nhiều vùng mức đầu tư người dân vào cấp nước thấp so với tiềm năng, 2) Các nguồn hỗ trợ đầu tư từ ngân sách nhà tài trợ cần sử dụng tốt nhằm huy động thêm vốn đóng góp hộ dân Mơ hình cơng nghệ cấp nước tập trung nông thôn Việt Nam: phổ biến nước ngầm, nước mặt, nước tự chảy hồ núi 2.2 THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG CỦA HÌNH THỨC QUẢN LÝ DỰA VÀO CỘNG ĐỒNG CÁC CƠNG TRÌNH CẤP NƯỚC TẬP TRUNG TẠI NÔNG THÔN VIỆT NAM 2.2.1 Khái qt tổ chức vận hành cơng trình cấp nước tập trung nơng thơn Nhìn chung tính bền vững cơng trình chưa cao việc xác định mơ hình quản lý phù hợp đảm bảo tính bền vững cơng trình sau đầu tư cịn lúng túng Báo cáo 39 tỉnh, thành phố cho thấy 4.803 cơng trình cấp nước tập trung có 2.025 cơng trình hoạt động tốt, chiếm 42%; 1.566 cơng trình hoạt động mức trung bình, chiếm 33%; 991 cơng trình hoạt động hiệu chiếm 20,5% tới 221 cơng trình khơng hoạt động chiếm 4,5% Do việc quản lý, sử dụng cơng trình sau xây dựng cịn hiệu quả, hầu hết cơng trình CNTT chưa tích luỹ quỹ tái sản xuất, tái đầu tư nhằm đảm bảo trì quản lý khai thác tự khắc phục xử lý tu sửa cơng trình xảy cố Bảng 2.5: Hiện trạng quản lý vận hành cơng trình cấp nước tập trung hồn thành đầu tư giai đoạn 1998-2005 TT Hình thức quản lý vận hành Số lượng Tỉ lệ (%) Tình trạng hoạt động (%) Tốt TB Kém Không Trung tâm NS&VSMTNT 1.996 45,0 61,9 25,2 9,5 UBND xã 1.105 24,9 37,6 55,8 2,2 Hợp tác xã 153 3,5 58,8 30,1 9,2 Công ty (TN, CP, TNHH) 36 0,8 100 Hộ tư doanh 140 3,2 38,6 50,0 10,7 Cộng đồng 1.033 22,6 25,2 50,0 21,5 Nguồn: Báo cáo Tổng kết giai đoạn 1, Chương trình mục tiêu QG NS&VSNT, 2005 3,5 4,3 2,0 0,7 3,3 2.2.2 Hoạt động hình thức quản lý dựa vào cộng đồng cơng trình cấp nước tập trung nơng thơn Việt Nam Hình thức quản lý dựa vào cộng đồng cấp nước tập trung nông thôn Việt Nam bao gồm mơ hình tổ chức: Tổ đổi cơng, Hội đồng thơn bản, Tổ hợp tác, Hội/ Nhóm sử dụng nước, Hợp tác xã tiêu dùng quản lý cấp nước, Hợp tác xã cấp nước Hợp tác xã điện nước, Câu lạc nước Mức độ tham gia người dân vào mơ hình khác khác Cụ thể: 2.2.2.1 Tổ đổi công Tổ đổi cơng mơ hình tổ chức cộng đồng đơn giản phổ biến khu vực Đồng sông Cửu Long Các hộ tự liên kết với thành tổ đổi công, đầu tư hệ nước tưới nước sinh hoạt chung, tự nguyện đóng góp chi phí sử dụng nước hàng tháng theo mức thoả thuận Mơ hình tổ chức đơn giản bền vững mặt tài ngun tắc “tự quyết” tôn trọng tuyệt đối, người dân chủ thật cơng trình cấp nước Tuy nhiên, qui mơ cơng trình thường nhỏ, suất đầu tư cao chất lượng nước khơng kiểm sốt, khó tiếp cận đến nguồn hỗ trợ Chính phủ 2.2.2.2 Hội đồng thơn Mơ hình Hội đồng thơn tương đối phổ biến tỉnh miền núi phía Bắc (Sơn La, n Bái, Hồ Bình) Nam Trung (Quảng Bình, Quảng trị, Thừa Thiên - Huế) Hội đồng thôn “di sản” dự án phát triển nông thôn tổ chức quốc tế Chính phủ tài trợ; thường bao gồm 5-7 thành viên, dân đề cử trực tiếp, đứng đầu già làng/ trưởng Mơ hình Hội đồng thơn thường áp dụng để quản lý cơng trình cấp nước tự chảy vùng núi, qui mô nhỏ, công nghệ đơn giản, chi phí vận hành thấp Vận hành quản lý cơng trình thường giao cho tổ cấp nước gồm thành viên theo chế tình nguyện Mặc dù mơ hình Hội đồng thơn phát huy cao tinh thần dân chủ quyền tự người dân đầu tư công trình cấp nước; từ bước đề xuất đầu tư, lựa chọn cơng nghệ, chi phí đầu tư, giám sát xây dựng, quản lý vận hành; hiệu hoạt động cơng trình cấp nước chưa cao, người dân chưa thực có quyền làm chủ Nguyên nhân chủ yếu chức Hội đồng thôn thiên quản lý sử dụng có hiệu quỹ đầu tư Nhà nước đáp ứng nhu cầu huy động nội lực cộng đồng Nhà nước nâng cao điều kiện sống họ Do cộng đồng tham gia đóng góp cơng lao động q trình đầu tư xây dựng, nên tinh thần tự chủ, tự chịu trách nhiệm quản lý, nâng cấp cơng trình cịn thấp, đặc biệt cần nâng cấp sửa chữa cơng trình UBND xã Hội đồng thơn Tổ cấp nước Tổ cấp điện BQL Dự án Tổ hỗ trợ sản xuất CB quản lý CB vận hành Kế toán CB vận hành Chú thích: Quan hệ đạo Quản lý hàng ngày Hỗ trợ Nhà nước Hình 2.1: Sơ đồ tổ chức quản lý Hội đồng thôn 2.2.2.3 Tổ hợp tác Cơng trình cấp nước tập trung tổ hợp tác quản lý có qui mơ đa dạng, từ nhỏ (dưới 50 hộ) đến trung bình (liên thơn) lớn (xã) Cơng nghệ tương đối đa dạng từ công nghệ đơn giản đến công nghệ phức tạp Tổ hợp tác quản lý công trình cấp nước tập trung nơng thơn đạt hiệu bền vững cao Công suất khai thác sử dụng phần lớn đạt 70% công suất thiết kế, phục vụ đủ nước sinh hoạt cho 70% dân cư vùng, chất lượng nước đạt tiêu chuẩn chất lượng vệ sinh y tế dự phòng, thu đủ trang trải chi phí Trên thực tế, q trình hình thành tổ hợp tác cấp nước bắt nguồn từ hai phương thức khác nhau: Tổ hợp tác 1, dân chủ động thành lập đăng ký với quyền xã, Tổ hợp tác 2, quyền xã thành lập giới thiệu với cộng đồng Tổ hợp tác thành lập mang tính tự phát chưa có dự án, phản ánh nhu cầu cấp thiết nước thân cộng đồng Cộng đồng tự thành lập tổ hợp tác với vai trò “đại diện cộng đồng” lập dự án, giao dịch với quan chức để tìm nguồn vốn, huy động dân đóng góp, thuê nhà thầu, quản lý đầu tư xây lắp, chịu trách nhiệm vận hành bảo dưỡng Do cộng đồng người chủ đầu tư thực sự, Nhà nước hỗ trợ theo phương châm “dân làm, nhà nước hỗ trợ” nên Tổ hợp tác hoạt động hiệu Tổ hợp tác “cánh tay kéo dài” UBND xã quản lý cơng trình cấp nước tập trung ngân sách nhà nước đầu tư xây dựng Nhà nước/ nhà tài trợ đầu tư cơng trình đầu mối đường ống truyền tải, xã đầu tư phát triển mạng ống nhánh đấu nối hộ dân Sau giai đoạn đầu tư, công trình cấp nước chuyển giao cho địa phương (Xã) quản lý Xã thành lập tổ hợp tác cấp nước để quản lý cơng trình cử chun viên UBND xã chuyên trách bán chuyên trách hỗ trợ Tổ hợp tác Tổ hợp tác hoạt động quản lý UBND xã, xã cho sử dụng tài khoản dấu giao dịch Bảng 2.6: Hiệu hoạt động cơng trình cấp nước tổ hợp tác quản lý % % dân Số công ngày suất cấp ngừng khai nước cấp thác % % chất Tình hình thất lượng tài đạt vệ sinh Năm khánh Qui mô thành Hiệu hoạt động Thôn xã Cư Nia 2005 thôn Khá 90% 100% 2,200 Đủ chi 40% Ko KT Buôn Eathling, Cư Jút 2005 thôn Khá 49% 50 1,800 Đủ chi 40% Ko KT Bon U2, Eathling, Cư Jút 2003 thôn Khá 50% 50% 50 2,000 Đủ chi 20% Ko KT Trạm Tân Phú 2, Chợ Gạo 1999 thôn Kém 85% 75% 20 2,000 Đủ chi 20% 100% Trạm Tân Bình 2B 2004 thôn TB 33% 95% 30 2,000 Đủ chi 25% 100% Trạm Điền Thanh 1999 liên thôn TB 75% 95% 10 1,800 Đủ chi 30% 100% Trạm Tân Thuận 2001 liên thôn Tốt Trạm ấp Tân Thuận 2002 thôn Tốt 80% 77% 20 3,000 Đủ chi Trạm xã Cẩm Chế 2007 xã Tốt 25% 50% 40 3,000 có lương Xã Phượng Hoàng, Thanh Hà 2004 xã Khá 100% 60% 3,200 Đủ chi 40% 100% Trạm Nhị Hồ, Phú Lộc Kém 80% 1,300 khơng đủ 22% Ko KT Tên cơng trình xã Nguồn: Khảo sát tác giả, 2008 100% 100% Phí nước 1m3 3,000 có lương 30% 100% Ko đo 100% 30% 100% 2.2.2.4 Hội/ Nhóm sử dụng nước Mơ hình Hội/Nhóm sử dụng nước kế thừa kinh nghiệm Hội sử dụng nước quản lý cơng trình thủy lợi, theo nguyên tắc “có tham gia người dân” Mơ hình Hội sử dụng nước mang cảm nhận quyền sở hữu cho cộng đồng tốt Mặc dù, vốn ngân sách chiếm 60% tổng vốn đầu tư tham gia giai đoạn lập dự án đầu tư nên tinh thần trách nhiệm chủ động giải vấn đề khó khăn trình sau đầu tư cao Bảng 2.7: Hiệu hoạt động số cơng trình cấp nước Hội dùng nước quản lý % % dân Số công ngày suất cấp ngừng khai nước cấp thác Năm khánh Qui mô thành Hiệu hoạt động Trạm thôn 9, xã Nam Dong 2005 thôn Tốt 80% 92% Thôn xã Đắk Drông 2006 liên thôn TB 50% 49% Thôn xã Đắk Drông 2005 thôn Khá 90% Thôn 9, 10, 11 xã Đắk Wil 2005 liên thôn Khá Thôn xã Đắk Wil 2007 thôn Thôn 01 xã Nam Dong Tên cơng trình Phí nước 1m3 % % chất Tình hình thất lượng tài đạt TC vệ sinh 3,500 đủ chi 30% 100% 60 2,500 không đủ 25% 100% 80% 12 2,500 đủ chi 50% Ko KT 77% 80% 10 2,500 đủ chi 50% 100% Tốt 68% 90% 2,000 đủ chi 40% Ko KT 2005 thôn Tốt 72% 150% 2,500 đủ chi 14% 100% Thôn xã Eapô 2006 liên thôn Tốt 78% 150% 15 2,500 đủ chi 35% 100% Bn Trum ngồi, Đắk Wil 2005 thôn Tốt 72% 80% 50 2,000 đủ chi 20% 100% Bản Khá, TP Điện Biên 2008 thôn Kém 100% 45% 0 Ko thu Ko KT Bản Cị Chay, Mường Pồn 2006 thơn Khá 67% 0 Ko thu Ko KT Ko KT 100% 0% Nguồn: Khảo sát tác giả, 2008 2.2.2.5 Hợp tác xã tiêu dùng quản lý cấp nước Mơ hình Hợp tác xã (HTX) tương đối phát triển Đồng sông Cửu Long Tây Ngun, có qui mơ từ nhỏ tới trung bình Cơng trình tài trợ phần từ ngân sách, phần lại người sử dụng nước đóng góp HTX nơng nghiệp HTX cấp nước quản lý cơng trình cấp nước tập trung theo “mơ hình đồng sở hữu, đồng sử dụng sản phẩm, dịch vụ” gọi tắt HTX tiêu dùng Thành viên đóng góp vốn tiền hay vật để xây dựng cơng trình sử dụng dịch vụ cấp nước sạch, tài sản HTX tài sản chung thành viên Các HTX tiêu dùng thường quản lý công trình có qui mơ vừa đến qui mơ trung bình, từ liên thơn đến tồn xã Hiệu kinh tế cơng trình cao, thu đủ bù đắp chi phí lập quỹ dự phịng sản xuất Các khoản sửa chữa lớn trang trải từ quĩ tái sản xuất Lương cán giao động từ 500.000 – 800.000 đ/tháng/người Hình 2.2: Lược đồ quan hệ sở hữu quan hệ cung cấp dịch vụ HTX tiêu dùng quản lý cơng trình cấp nước tập trung nơng thôn Bảng 2.8: : Hiệu hoạt động công trình cấp nước HTX tiêu dùng quản lý Tên cơng trình Năm khánh thành Qui mơ Hiệu hoạt động % công suất khai thác % dân Số ngày cấp ngừng nước cấp Phí nước 1m3 Tình hình tài 2,800 có lương 100% Ko QL 2,000 NM nước xã Minh Tân 2004 xã Tốt 28% 80% Trạm cấp nước Trung Đông 1998 thôn Tốt 43% HTX dịch vụ Mỹ Trinh 1999 thôn TB 86% 90% 20 3,000 HTX nơng nghiệp Hồ Bình 1995 xã Tốt 80% 91% 10 Trạm xã Cao Xá 2006 liên thôn Khá 20% 60% Trạm Khu xã Hợp Hải 2000 xã TB 53% Trạm Vân Hùng 2000 liên thôn Kém CNTT Lê Lợi, Thành Lợi 2005 xã TB Khu vực 1, xã Bình Điền % % chất thất lượng đạt TC vệ sinh 27% 100% 31% 100% đủ chi 40% 100% 3,000 có lương 14% 100% 2,000 có lương 30% 100% 1,800 không đủ 30% 30% 1,800 khơng đủ 40% 75% 69% 180 2,500 có lương 26% có lương 100% 2006 xã Tốt 100% 61% 15 1,000 đủ chi 20% 100% Nhà máy Vân Hình, Phong Bình 1999 xã TB 100% 95% 40 2,500 đủ chi 20% 100% Xã Thủy Dương, Hương Thủy 1997 xã Kém 250% 99% 3,930 có lương 31% Xã Hương Thọ, Hương Trà 2003 xã Kém 50% 45 1,300 đủ chi 30% 0% HTX Trúc Sơn 2003 liên thôn TB HTX Phú Lợi A 1998 xã Tốt 75% 100% 2,000 có lương 25% 100% HTX Thới Thành 2002 xã Tốt 83% 70% 30 2,000 có lương 30% 100% HTX Cẩm Sơn 1997 xã Khá 40% 98% 60 2,000 có lương 60% 100% 100% đủ chi Nguồn: Khảo sát tác giả, 2008 Nhưng HTX hoạt động có hiệu mặt kinh tế nên lại gặp khó khăn mặt kỹ thuật Những cơng trình hoạt động 10 năm bị khai thác tải, công suất khai thác gấp 2,5 lần công suất thiết kế, mạng cấp nước mở rộng q khả cơng trình đầu mối dẫn đến hộ dân thiếu nước nảy sinh mâu thuẫn nội Chủ thể sở hữu rõ ràng theo Luật Hợp tác xã qui định, mơ hình HTX tiêu dùng mang lại cảm nhận quyền sở hữu cơng trình cao cho người sử dụng Thơng qua đại hội xã viên, người dân bầu chọn đại diện định chiến lược tổ chức 2.2.2.6 Hợp tác xã cấp nước Hợp tác xã điện nước Mơ hình HTX cấp nước HTX điện nước hoạt động theo hình thức HTX trách nhiệm hữu hạn hay HTX cổ phần (HTX cổ phần) tương đối phổ biến tỉnh Đồng sơng Hồng Trung du Bắc Mơ hình hình thức “trung gian” HTX kinh điển Công ty trách nhiệm hữu hạn, Công ty cổ phần Sau hoàn thành hạng mục đầu mối, cơng trình bàn giao lại cho xã huy động vốn tư nhân xây dựng mạng lưới giao cho tư nhân góp vốn khai thác cơng trình hình thức HTX cấp nước giao cho HTX điện có Xã viên HTX góp vốn để vận hành bảo dưỡng cơng trình Tồn chi phí sửa chữa, nâng cấp hệ thống HTX chịu trách nhiệm Xuất phát từ trình hình thành HTX trên, nên quan hệ sở hữu HTX phức tạp (hình 2.4) Người sử dụng khơng tham gia đóng góp định giai đoạn đầu tư HTX quản lý cơng trình có quy mơ trung bình đến lớn, từ liên thôn đến liên xã (khoảng 2.500-3.000 hộ), hiệu vùng dân cư có thu nhập tỉ lệ sản xuất phi nông nghiệp cao (40-60%) Phí nước thu đủ mức cao từ 3.000 – 4.000đ/m 3, số nơi dân sẵn sàng trả phí mức 5.000đ/m Các 10 xã viên trực tiếp tham gia quản lý vận hành hệ thống, vậy, số địa phương phân loại “mơ hình HTX người lao động” Mặc dù, mơ hình HTX cấp nước HTX điện nước hoạt động theo Luật Hợp tác xã, với cấu tổ chức gồm Ban quản trị Ban kiểm soát, thực chất mơ hình HTX nên quản lý theo Luật Doanh nghiệp Nhiều HTX muốn chuyển đổi thành Công ty Cổ phần Công ty Trách nhiệm hữu hạn để nâng cao hiệu hoạt động Đây mơ hình thích hợp khu vực dân cư giàu cần khuyến khích phát triển Hình 2.4: Lược đồ quan hệ sở hữu quan hệ mua-bán dịch vụ HTX trách hiệm hữu hạn quản lý, khai thác cơng trình cấp nước tập trung nơng thơn Bảng 2.9: : Hiệu hoạt động số cơng trình cấp nước HTX cổ phần quản lý Tên cơng trình Năm khánh Qui mô thành Hiệu % công % dân Số suất ngày hoạt khai cấp ngừng động thác nước cấp Phí nước 1m3 Tình hình tài % % chất thất lượng thoát đạt vệ sinh 2,500 có lương 25% 100% 2,500 đủ chi 18% 100% Trạm thôn Hiếu Thiện 2008 liên thôn Khá 75% 29% Trạm xã Thanh An 2004 liên thôn Tốt 20% 30% CNTT khu xã Vụ Cầu 2005 xã Khá 75% 90% 2,000 đủ chi 43% 100% liên thôn Khá 80% 100% 3,000 đủ chi 40% 100% Lộc thủy, Phú Lộc 2005 liên thơn Kém 150% 15% 45 có lương 45% Đá Bàn, Thủy Dương 2001 thôn Tốt 70% 40% 20 1,200 có lương 30% 100% Xã Việt Hồng, Thanh Hà 2005 xã Tốt 100% 85% 10 3,500 có lương 31% 100% Cấp nước xã Nà Trì 2006 xã TB 10% 15 2,000 có lương 25% CNTT xã Phương Xá 2001 xã TB 85% 65% 28 2,500 có lương 45% Trạm xã Yên Ninh 2005 xã Tốt 45% 80% 3,000 có lương 30% 100% HTX Sơng Đào 1997 xã Tốt 85% 95% 3,000 có lương 28% 100% HTX Cổ Dũng, Kim Thành 2004 liên xã Tốt 95% 70% 3,500 có lương 18% 100% CNTT Khu 1+2 xã Minh Hạc Nguồn: Khảo sát tác giả, 2008 50% 11 2.2.2.8 Câu lạc nước Tỉnh Phú Thọ có sáng kiến thành lập “Câu lạc nước sạch” với mục đích ban đầu tuyên truyền vai trị nước vệ sinh nơng thơn cho người dân Hiện nay, hình thức tỏ hiệu huy động đóng góp người dân, nhiên hình thức cịn mới, chưa tham gia quản lý cơng trình sau đầu tư, nên chưa đánh giá hiệu 2.2.3 Hình thức quản lý cơng trình cấp nước tập trung nơng thơn phi Nhà nước khác Bên cạnh hình thức quản lý cấp nước tập trung nông thôn dựa vào cộng đồng cịn có hình thức quản lý kinh doanh cấp nước phi Nhà nước khác như: hộ tư doanh, công ty trách nhiệm hữu hạn công ty cổ phần 2.2.4 Đánh giá tính ưu việt hình thức quản lý dựa vào cộng đồng cơng trình cấp nước tập trung nông thôn Việt Nam Kết khảo sát cơng trình cấp nước tập trung nơng thơn cộng đồng quản lý năm 2008, người sử dụng nước, cán vận hành bảo dưỡng quyền địa phương đánh giá hiệu cơng trình khả quan: 27% cơng trình đánh giá đạt hiệu tốt, 36% mức tốt, 25% mức trung bình có 12% Tuy nhiên, xem xét cơng trình theo tiêu chí đánh giá hiệu bền vững, phần lớn cơng trình không đạt hiệu bền vững, chủ yếu khía cạnh kinh tếtài cơng nghệ - kỹ thuật Về mặt văn hóa - xã hội, 51/52 cơng trình khảo sát cấp nước cho 70% dân cư cộng đồng, không gây tác động xấu mặt xã hội như: mâu thuẫn, xung đột nội bộ, bất bình đẳng giới Về mặt cơng nghệ - kỹ thuật: Số lượng chất lượng nước cung cấp nhiều nơi bị giảm sút Tỉ lệ thất cịn cao, phổ biến mức 25 – 40%, cá biệt có nơi lên đến 60% Tỉ lệ thất thoát cao xuất phát từ rào cản mặt kỹ thuật xây lắp quản lý đường ống do: 1) lắp đặt không qui cách, 2) công tác kiểm tra giám sát thường xuyên bị lơ là, 3) thiếu thiết bị kiểm tra Hiện tại, nhu cầu nâng cao trình độ vận hành bảo dưỡng bổ sung chiếm tỉ lệ cao, khoảng 76% Về mặt kinh tế - tài chính: với tỷ lệ thất thu thấp (dưới 5%) phí nước trung bình tương đối cao từ 2.000 – 3.500 đ/m3, 12% cơng trình cấp nước khơng đủ bù đắp chi phí vận hành, 43% cơng trình đủ bù đắp bảo dưỡng nhỏ có 12% đủ tích lũy cho bảo dưỡng lớn Phần lớn cán vận hành bảo dưỡng làm việc tinh thần tự nguyện với mức phụ cấp từ 50.000 đ – 200.000 đ/ tháng So với cơng ty tư nhân, hình thức quản lý dựa vào cộng đồng cơng trình cấp nước nơng thơn giúp vượt qua ba rào cản lớn nay, chưa thực hấp dẫn tư nhân đầu tư: 1) Bản thân ngành sản xuất, cung cấp nước nơng thơn ngành khơng có có tỷ suất lợi nhuận thấp, nên khơng hấp dẫn khu vực tư nhân tham gia họ phải đầu tư tồn cơng trình; 2) Cấp nước cho người dân loại dịch vụ cơng ích, nên quyền chưa sẵn sàng trao cho tư nhân chịu trách nhiệm; 3) Khung pháp lý chưa giải việc tư nhân hóa tài sản nhà nước chuyển giao cho đơn vị tư nhân khai thác, sử dụng sau đầu tư So với mơ hình quản lý dựa vào cộng đồng phổ biến giới, có mơ hình sau chưa áp dụng vào Viêt Nam: Tổ tự quản xóm, Nhóm điều phối nước, Hội sử dụng nước hợp đồng 12 với doanh nghiệp tư nhân, Tổ chức trị xã hội quan chức ủy quyền; mơ hình: Tổ đổi công, Tổ hợp tác Câu lạc nước lại mơ hình đặc thù, riêng có Việt Nam, trở thành học kinh nghiệm quốc tế Trên sở thành tựu chung xã hội hóa đầu tư cấp nước nơng thơn Việt Nam, mơ hình Hội sử dụng nước hợp đồng với doanh nghiệp tư nhân , Tổ chức trị xã hội quan chức ủy quyền giải pháp tốt giảm chi phí vận hành, nâng cao hiệu kinh tế khả đáp ứng kịp thời lợi ích cộng đồng 2.3 NHỮNG KẾT QUẢ ĐẠT ĐƯỢC VÀ VẤN ĐỀ ĐẶT RA CẦN GIẢI QUYẾT ĐỐI VỚI HÌNH THỨC QUẢN LÝ DỰA VÀO CỘNG ĐỒNG CÁC CƠNG TRÌNH CẤP NƯỚC TẬP TRUNG TẠI NÔNG THÔN VIỆT NAM Sự đời mức độ phát triển hình thức quản lý dựa vào cộng đồng cơng trình cấp nước tập trung nơng thơn phụ thuộc vào trình độ phát triển môi trường ngành Môi trường bao gồm nhân tố điều kiện tự nhiên – tài nguyên nước, khung pháp lý, điều kiện kinh tế, văn hóa-xã hội, trình độ phát triển thị trường cơng nghệ cấp nước Luận án phân tích, đánh giá mức độ phù hợp trạng môi trường ngành cấp nước nơng thơn lăng kính quản lý dựa vào cộng đồng Từ rút kết đạt vấn đề tồn cần giải để hướng tới môi trường lành mạnh hơn, phù hợp với hình thức quản lý dựa vào cộng đồng, mục tiêu phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa Việt Nam 2.3.1 Điều kiện Tự nhiên - Tài nguyên nước Vấn đề đặt ra: Điều kiê ̣n tự nhiên cung cấp nhiều nguồn nước thay khác theo mùa nên khó có mơ ̣t thị trường nước ởn định với giá nước cố định, đảm bảo thu hồi vốn vì người sử dụng có thể quyết định dừng sử dụng nước từ hệ thống cấp nước vào thời điểm Lợi thế về điều kiê ̣n tự nhiên ven biển miền Trung phù hợp áp dụng cơng nghệ đơn giản, chi phí thấp, giá nước sạch thấp Ở vùng khó khăn nước quanh năm gia đình khơng thể phát triển mơ hình nhỏ lẻ, cấp nước tập trung có hội phát triển giải pháp 2.3.2 Khung sách pháp lý Thành tựu đạt được: Nhìn chung, mơi trường sách pháp lý khuyến khích dân chủ sở, nâng cao quyền làm chủ người dân, triệt để phân cấp, thúc đẩy q trình xã hội hố Các Luật, Nghị định Chính phủ văn pháp lý liên quan đến sách giảm nghèo, phân cấp, phân quyền đa dạng hóa thành phần kinh tế tham gia vào hoạt động cung cấp dịch vụ đầu tư công Khung pháp lý ngành cung cấp khn khổ tồn diện cho việc phát triển xã hội hố ngành cấp nước nơng thôn Vấn đề đặt ra: Môi trường pháp lý chưa hỗ trợ, khuyến khích tổ chức cộng đồng phát triển Giữa hình thức quản lý khác chưa có bình đẳng Trừ HTX mơ hình quản lý dựa vào cộng đồng khác chưa có tư cách pháp nhân để tiếp cận đến cácnguồn vốn vay từ kênh tài chính thức như: ngân hàng, quỹ phát triển Cấp nước dịch vụ cơng ích tổ chức dựa cộng đồng tham gia cung cấp dịch vụ nước nông thôn chưa coi doanh nghiệp cơng ích, đầu vào sản xuất (giá điện), quy định quỹ thuế không hưởng ưu đãi doanh nghiệp cơng ích khác 13 2.3.3 Cơ chế Tài Vấn đề đặt ra: Chính phủ, nhà tài trợ tổ chức xã hội đưa nhiều chế tài khác qua kênh thức phi thức Đối với tổ chức cho vay thức, rào cản lớn để tổ chức cộng đồng tiếp cận vấn đề pháp lý Hiện nay, Luật Hiệp hội chưa đời, tổ chức cộng đồng hoạt động điều chỉnh Luật Dân nên khơng có pháp nhân, tổ chức không vay từ ngân hàng Mặc dù Nghị định 151 ban hành chưa thực vào đời sống; khoản vay ngân hàng đứng tên cá nhân tổ trưởng Mơ hình “tài vi mơ” tương đối phù hợp với loại hình tổ hợp tác tổng nguồn khiêm tốn khung pháp lý thu hút nguồn nước chưa hồn chỉnh Chính quyền địa phương quy định giá nước sinh hoạt mức 1500đ/m3, có nơi quy định 500 đ/m3, thấp giá thành tính tính đủ chi phí hợp lý dẫn đến yếu quản lý vận hành 2.3.4 Hiệu hoạt động quan quản lý ngành Kết đạt được: Ngành cấp nước vệ sinh nông thôn có hệ thống máy tổ chức từ cấp Trung ương đến xã, thuận lợi cho việc truyền tải sách hỗ trợ Nhà nước đến người dân Những thay đổi bước đầu phân bổ cấu vốn, cấu cán chuyên môn cấp, nâng cao chất lượng công tác qui hoạch, điều phối ngành phản ánh đổi tư quan chức theo hướng tích cực, tạo điều kiện hỗ trợ cộng đồng Vấn đề đặt ra: Qui định qui trình thủ tục phê duyệt cấp phép cấp can thiệp sâu vào hoạt động tổ chức cộng đồng, cản trở cảm nhận quyền làm chủ quyền tự người dân cơng trình Qui định chức năng, nhiệm vụ quyền hạn quyền địa phương hạn chế cộng đồng “chủ sở hữu hợp pháp” hệ thống sau giai đoạn đầu tư xây lắp Trách nhiệm khu vực nhà nước cộng đồng không rõ ràng Tổ chức cộng đồng chưa thật dân Ở hầu hết cơng trình khảo sát, lãnh đạo xã chủ động khởi xướng việc đầu tư hệ thống cấp nước, người quản lý định triệu tập họp dân để thảo luận Sau hoàn thành giai đoạn đầu tư, thiếu nguồn lực, chế phân công nghiệm vụ khuyến khích khen thưởng hợp lý, việc hỗ trợ cộng đồng lập kế hoạch quản lý, bảo dưỡng trung hạn dài hạn lại thường bị bỏ qua Thêm vào đó, chồng chéo chức năng, nhiệm vụ cấp hạn chế tổ chức cộng đồng tiếp cận với nguồn hỗ trợ kỹ thuật cần thiết trình vận hành, bảo dưỡng 2.3.3 Kinh tế nông thôn mức sống người dân nông thôn Việt Nam Mức thu nhập người dân nông thôn yếu tố tiên quyết định lực tài cộng đồng thể qua khả chi trả tiền nước mức độ sẵn sàng đóng góp đầu tư cơng trình nước người dân Từ 1996 đến 2007, thu nhập bình quân hộ gia đình tăng 2,7 lần; thu nhập bình qn hộ nơng thơn đạt 26,1 triệu đồng/năm, tăng 11,3 triệu đồng (tăng 75,8% so với năm 2002) Khả chi trả người dân không nghèo nông thôn khả quan Với thu nhập bình quân 26,1 triệu đồng/ hộ/ năm mức sẵn sàng chi trả từ 3-5% thu nhập, hàng tháng hộ gia đình trả từ 50.000 – 80.000 đồng cho nước Với mức giá nước từ 2.000/ m3 – 5.000/m3, hộ gia đình có thành viên có đạt chất lượng dịch vụ 60 lít/ngày/người 14 đề mục tiêu Chiến lược Tỉ lệ sản xuất hàng hóa nơng nghiệp phi nơng nghiệp tỉ lệ thuận với khả sẵn sàng chi trả giá nước 2.3.4 Mơi trường văn hố – xã hội Bản sắc văn hóa người Việt Nam, nói chung, tinh thần “tương thân, tương ái”, “lá lành đùm rách”, “tình làng, nghĩa xóm, hỗ trợ phát triển Đây nét ưu việt cho phép phát triển hình thức quản lý dựa vào cộng đồng Việt Nam 2.3.5 Thị trường công nghệ cấp nước Cùng với sách mở cửa kinh tế xu hướng tồn cầu hóa, thị trường cơng nghệ cấp nước phát triển thuận lợi, nhiều hội lựa chọn “công nghệ phù hợp” Trong phạm vi xe máy, tất cơng trình cấp nước tiếp cận đến nơi mua loại máy bơm, ống nước, phụ tùng, phụ kiện thay bảo dưỡng Với hỗ trợ tích cực mặt kỹ thuật quan chức dự án trình độ lực áp dụng, vận hành cơng nghệ thay đổi theo chiều hướng tích cực CHƯƠNG PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP PHÁT TRIỂN HÌNH THỨC QUẢN LÝ DỰA VÀO CỘNG ĐỒNG CÁC CƠNG TRÌNH CẤP NƯỚC TẬP TRUNG TẠI NÔNG THÔN VIỆT NAM ĐẾN 2020 3.1 QUAN ĐIỂM PHÁT TRIỂN HÌNH THỨC QUẢN LÝ DỰA VÀO CỘNG ĐỒNG CÁC CƠNG TRÌNH CẤP NƯỚC TẬP TRUNG TẠI NÔNG THÔN VIỆT NAM ĐẾN NĂM 2020 Luận án đưa quan điểm: Người dân đóng vai trị vị trí trung tâm định chiến lược liên quan đến phát triển sở hạ tầng nơng thơn theo nhu cầu; Phát triển hình thức quản lý dựa vào cộng đồng theo mơ hình đa dạng tất yếu gắn liền với đặc điểm kinh tế - xã hội thời kỳ chuyển giao từ kinh tế kế hoạch tập trung sang kinh tế thị trường; Tôn trọng quy luật kinh tế thị trường vai trò quản lý Nhà nước kinh tế thị trường 3.2 CÁC PHƯƠNG HƯỚNG XÂY DỰNG VÀ PHÁT TRIỂN HÌNH THỨC QUẢN LÝ DỰA VÀO CỘNG ĐỒNG CÁC CƠNG TRÌNH CẤP NƯỚC TẬP TRUNG Ở NƠNG THƠN 3.2.1 Khuyến khích phát triển hình thức quản lý dựa vào cộng đồng cơng trình CNTT nơng thơn Phát triển hình thức quản lý cấp nước tập trung dựa cộng đồng nông thôn Việt Nam vừa phù hợp điều kiện kinh tế, xã hội khách quan, vừa phù hợp với chủ trương, sách Đảng Nhà nước Quản lý dựa vào cộng đồng hình thức quản lý chuyển tiếp, áp dụng nước với mức độ dịch vụ Hình thức quản lý dựa vào cộng đồng phương tiện thúc đẩy trình “cộng đồng trao quyền”, tạo đà cho cộng đồng chủ động, phát huy nội lực cải thiện đời sống 15 3.2.2 Khuyến khích phát triển đa dạng hóa hình thức quản lý dựa vào cộng đồng cơng trình cấp nước tập trung nơng thơn Hình thức quản lý dựa vào cộng đồng nhạy cảm với đặc điểm văn hóa, xã hội Tính đa dạng văn hóa, xã hội vùng miền cụ thể Việt Nam hình thành nên đa dạng mơ hình quản lý dựa vào cộng đồng Và tồn đa dạng mơ hình quản lý cơng trình cấp nước tập trung nơng thơn mang tính khách quan, phụ thuộc vào tính đa dạng trình độ phát triển lực lượng sản xuất, quan hệ sở hữu lĩnh vực cấp nước, trình độ phát triển sản xuất hàng hóa 3.2.3 Xây dựng mơi trường pháp lý phù hợp, thúc đẩy hình thành phát triển bền vững hình thức quản lý dựa vào cộng đồng Nhà nước không can thiệp vào định đơn vị kinh doanh, Nhà nước thực chủ trương sách phát triển thơng qua việc tạo lập môi trường pháp lý phù hợp Để khuyến khích hình thức quản lý dựa vào cộng đồng phát triển, khung pháp lý nên điều chỉnh theo hướng nâng cao quyền làm chủ, đảm bảo tập thể cộng đồng chịu trách nhiệm: 1) Cảm nhận quyền sở hữu cơng trình; 2) Kiểm sốt hệ thống; 3) Vận hành bảo dưỡng hệ thống; 4) Chi phí đầu tư vận hành 3.2.4 Phân định rõ ràng vai trò quản lý nhà nước vai trò quản lý sản xuất kinh doanh Đổi chức quản lý Nhà nước theo hướng “Nhà nước kích hoạt” Tiến hành cải cách, thiết kế tổ chức máy quan Nhà nước ngành cấp nước nông thôn, phải tách bạch rõ ràng chức quản lý hành chính, hoạch định sách với chức cung ứng dịch vụ, tránh tượng đơn vị phải đảm nhận lúc nhiều chức khác 3.2.5 Tập trung hỗ trợ nâng cao lực cộng đồng Các tổ chức trị, xã hội khuyến khích phát triển sở hữu cộng đồng đầu tư CNNT Các tổ chức có mạng lưới đến tận cộng đồng Thành viên tổ chức thành viên cộng đồng Việc huy động thành viên chủ động cải thiện, nâng cao điều kiện sống phần nguyên tắc “xã hội hoá”, nghĩa “giúp dân tự giải quyết” không định hộ dân cấp nước cho dân 3.3 CÁC GIẢI PHÁP XÂY DỰNG VÀ PHÁT TRIỂN HÌNH THỨC QUẢN LÝ DỰA VÀO CỘNG ĐỒNG CÁC CƠNG TRÌNH CẤP NƯỚC TẬP TRUNG TẠI NÔNG THÔN 3.3.1 Nâng cao chất lượng công tác quy hoạch kế hoạch phát triển ngành 3.3.1.1 Ưu tiên đầu tư phát triển cơng trình cấp nước tập trung nơng thơn Khuyến khích đầu tư xây dựng cơng trình cấp nước tập trung mang lại lợi so sánh chi phí đầu tư/ người bước đảm bảo người dân nông thôn tiếp cận với nước theo tiêu chuẩn Bộ Y tế Nên tập trung đầu tư cơng trình cấp nước tập trung vùng khó khăn nguồn nước nơi có mật độ dân số cao 3.3.1.2 Thay đổi phương thức tiếp cận công tác lập quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành Qui hoạch phát triển ngành nước theo phương thức tiếp cận từ lên Cơ sở qui hoạch phát triển ngành qui hoạch phát triển kinh tế - xã hội cấp huyện Các huyện lập quy hoạch cấp nước địa bàn huyện theo quy hoạch phát triển sở hạ tầng nông thôn, quy hoạch hạ tầng phụ thuộc vào quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội địa phương 16 3.3.1.3 Xây dựng qui hoạch theo tiêu chuẩn chất lượng yêu cầu Để nâng cao chất lượng công tác qui hoạch, địa phương cần tiến hành xây dựng quy hoạch hoàn chỉnh với đầy đủ Báo cáo tổng hợp, Báo cáo chuyên đề Bản đồ, Bản vẽn gắn kết chặt chẽ với ngành liên quan khác Trong Báo cáo mô tả trạng qui hoạch cần bổ sung thêm số liệu thống kê phân tách cơng trình cấp nước hợp vệ sinh cơng trình cấp nước (theo tiêu chuẩn Bộ Y tế) 3.3.2 Tiếp tục hoàn thiện khung pháp lý hỗ trợ hình thức quản lý dựa vào cộng đồng cơng trình cấp nước tập trung nơng thơn hoạt động có hiệu Các quan quản lý nhà nước cần tiếp tục hoàn thiện hệ thống văn pháp lý cần thiết, quan trọng qui định giá nước, xác định sở hữu cơng trình sau đầu tư, tính pháp nhân tổ chức dựa vào cộng đồng Đồng thời với việc hồn thiện khung pháp lý, cơng tác kiểm tra, giám sát, đánh giá cần tăng cường nhằm đảm bảo có điều chỉnh kịp thời, phù hợp mơi trường pháp lý đảm bảo thúc đẩy q trình xã hội hố tư nhân hố theo tơn “nhà nước quản lý chất lượng dịch vụ công, mức giá trần”, tư nhân cộng đồng chịu trách nhiệm sản xuất, cung cấp dịch vụ 3.3.3 Nâng cao hiệu sử dụng vốn ngân sách cho đầu tư công ngành cấp nước nông thôn 3.3.3.1 Thay đổi phương thức tiếp cận đầu tư công Phương thức “tiếp cận theo cơng trình”, “tiếp cận theo dự án” khơng cịn phù hợp, “phần cứng” cơng trình khơng phải mục tiêu công tác đầu tư mà “người dân sử dụng nước sạch” mục tiêu Phương thức tiếp cận tương đối phù hợp “tiếp cận theo nhu cầu” “tiếp cận dựa quyền” 3.3.3.2 Thay đổi cấu tỷ trọng phân bổ vốn ngân sách Nhà nước Mục tiêu sử dụng vốn đầu tư nhà nước để mở đường tạo thêm hội cho thành phần kinh tế khác tham gia đầu tư cơng trình cơng cộng Hiệu sử dụng vốn “cân đong” theo tiêu chí “một đồng vốn Nhà nước bỏ thu hút đồng vốn xã hội” Như vậy, tổng lượng vốn ngân sách không quan trọng cách sử dụng vốn thông qua chế hỗ trợ tài theo vùng, địa phương Hỗ trợ tài cho địa phương, vùng nên theo hướng sau: i) Tỉ lệ hỗ trợ đầu tư công trình theo điều kiện kinh tế vùng, giảm theo khả chi trả; ii) Cơ quan chức nên điều phối nguồn theo chế hỗ trợ tài thống nhất, tránh tình trạng điều kiện kinh tế xã hội nhau, cộng đồng dân cư lại bị đối xử khác nhau; iii) tăng tỉ lệ “vốn phi cơng trình”: Tỉ lệ “vốn phi cơng trình” cần nâng lên từ 11% (2009) lên đến 40% (2020) tổng nguồn vốn ngân sách; iv) Phân bổ vốn hỗ trợ đầu tư cấp nước nông thôn nguồn chi thường xuyên, liên tục; v) Phát triển cấp nước nơng thơn phù hợp với tiến trình phát triển nông thôn tổng hợp 3.3.4 Cải tiến phương pháp lựa chọn xây dựng mơ hình tổ chức quản lý phù hợp Phương pháp đánh giá, xác định lựa chọn mơ hình quản lý: Dựa tình hình phát triển lực lượng sản xuất, mức độ phát triển kinh tế thị trường vùng nước, số định 17 hướng phát triển mô hình tổ chức quản lý dựa vào cộng đồng theo vùng địa lý sau: 1) Đồng sông Hồng nên khuyến khích phát triển mơ hình HTX dịch vụ tiêu dùng HTX cổ phần.; 2) Miền núi, Trung du phía Bắc vùng núi (nói chung) nên phát triển mơ hình Hội đồng thơn Tổ hợp tác cung cấp dịch vụ; 3) Khu cũ Dun hải miền Trung nên áp dụng mơ hình Tổ hợp tác (UBND xã quản lý) HTX tiêu dùng; 4) Đông Nam Bộ Tây Nguyên nên áp dụng mơ hình Hội sử dụng nước, Tổ hợp tác HTX dịch vụ cấp nước; 5) Đồng sông Cửu Long tiếp tục phát triển Tổ hợp tác HTX cấp nước Hướng phát triển chung khuyến khích chuyển đổi chung thành HTX cổ phần cấp nước Những HTX cấp nước hoạt động hiệu chuyển đổi sang mơ hình Cơng ty cổ phần Ở vùng cụ thể, nên lựa chọn hình thức quản lý dựa vào cộng đồng ? Khi mật độ dân cư sinh sống thưa thớt (hình 3.1), Nhà nước tư nhân khơng với tay đến hình thức quản lý dựa vào cộng đồng giải pháp tối ưu Mơ hình quản lý tổ chức nên lựa chọn? Việc phân loại mơ hình nên dựa sở quyền sở hữu cơng trình Căn vào phương thức tiếp cận dự án mức độ tham gia người dân mà lựa chọn mơ hình phù hợp với điều kiện địa phương Mơ hình “cộng đồng ký hợp đồng đầu tư” “cộng đồng chịu trách nhiệm đầu tư” Thực chất mơ hình “Cộng đồng ký hợp đồng đầu tư” “cộng đồng chịu trách nhiệm đầu tư” có tham gia vốn ngân sách hai mơ hình điển hình “Đối tác công tư” gần xuất số địa phương Mật độ dân cư sinh sống H ệ th ố n g q u a n q u ả n lý h n h ch ín h Dân sống rải rác Chính phủ Dân sống co cụm Lựa chọn mơ hình quản lý Xây dựng khung pháp lý Hỗ trợ kỹ thuật Cấp trung gian Tỉnh Huyện Xã Cộng đồng Cộng đồng quản lý Quản lý cho cộng đồng Chính quyền địa phương cung cấp nước cho cộng đồng Chính quyền địa phương hỗ trợ kỹ thuật, môi trường thể chế pháp lý phần vốn đầu tư cơng trình Hình 3.1: So sánh “quản lý cho cộng đồng” hay “cộng đồng quản lý” 18 1) Mơ hình Ban đại diện bên góp vốn (hình 3.2); Ngân sách Nhà nước (Dự án/NS) Đầu tư CNTT Ban Đại diện UBND huyện/ xã Ban quản trị Nhà đầu tư Tư nhân Kế toán Người sử dụng nước Kỹ thuật Người sử dụng nước Mua bán nước Thu phí Người sử dụng nước Quan hệ sở hữu QH mua bán dịch vụ QH phân cấp Hình 3.2: Mơ hình đồng sở hữu qua Ban đại diện 2) Mơ hình “hợp đồng quản lý” quyền tổ chức quản lý (hình 3.2) Cơ quan thực thi dự án Cơ quan quản lý Nhà nước Nhà thầu xây lắp Ban đạo dự án Tổ chức quản lý dựa vào cộng đồng Tư vấn kỹ thuật Nhà cung cấp vật tư, thiết bị Góp cơng lao động Tư vấn kinh tế, xã hội Cộng đồng dân cư Đơn vị đào tạo Quan hệ hợp đồng Quan hệ khác Hình 3.3: Mơ hình “hợp đồng quản lý” 19 3.3.5 Áp dụng triệt để nguyên tắc tự nguyên vào quy trình hỗ trợ thành lập tổ chức quản lý dựa vào cộng đồng Tác giả đề xuất qui trình thành lập tổ chức quản lý dựa vào cộng đồng gồm bước sau: Tuyên truyền nâng cao nhận thức nước – vệ sinh – môi trường cộng đồng dân cư Đánh giá: - Nhu cầu - Quy mô - Nguồn nước - Công nghệ Tổ chức Cộng đồng Đăng ký hoạt động - Giới thiệu: - Công nghệ - Cơ chế hỗ trợ Tài - Mơ hình quản lý, … Thành lập Ban đại diện (dân tự bầu) Xây dựng: - Điều lệ - Quy chế - Phí nước - Tổ chức Ban đại diện họp dân để thống nhất: - Nhu cầu - Lựa chọn công nghệ - Lập dự toán - Mức độ dịch vụ - Danh sách thành viên - Huy động đóng góp - Lựa chọn nhà thầu giám sát - Yêu cầu hỗ trợ kỹ thuật Xây dựng kế hoạch quản lý vận hành, bảo dưỡng Tổ chức thực vận hành bảo dưỡng Yêu cầu đào tạo hỗ trợ kỹ thuật giai đoạn vận hành Hình 3.4: Các bước qui trình xây dựng tổ chức quản lý dựa vào cộng đồng 3.3.6 Nâng cao lực quan quản lý Nhà nước 3.3.6.1 Xác định rõ ràng vai trò, chức năng, nhiệm vụ hệ thống quan quản lý ngành cấp Các quan chức quản lý cấp nước nông thôn nên tập trung vào xây dựng môi trường pháp lý theo dõi giám sát ngành Các chức chủ yếu phân tích hoạch định sách, chiến lược, qui hoạch, xây dựng tiêu chuẩn, qui chuẩn, điều phối ngành, tổ chức thực hiện, giám sát đánh giá trạng phát triển ngành lực quan chức Để đảm bảo phù hợp môi trường pháp lý, người dân phải coi đối tác trình xây dựng sách, khơng đơn đối tượng hưởng lợi Trong bối cảnh đó, khung chức năng, nhiệm vụ quan quản lý ngành dọc lĩnh vực cấp nước nông thôn đề xuất 3.3.6.2 Nâng cao lực điều phối ngành Nâng cao lực điều phối ngành bao gồm lực phối hợp ngang ngành Trung ương, điều phối hỗ trợ nhà tài trợ, điều phối theo ngành dọc cấp Trung ương địa phương Mục tiêu nâng cao lực điều phối nhằm cung cấp tất quan liên quan tranh tổng thể trạng ngành, thống xác định ưu tiên ngành giai đoạn kế hoạch hành động Công tác điều phối ngành dọc chủ yếu tập trung vào đảm bảo tính thống chất lượng công tác qui hoạch, chế hỗ trợ phân bổ nguồn lực Trung ương quản lý 20 3.3.6.3 Nâng cao kỹ hỗ trợ cộng đồng quan quản lý cấp tỉnh cấp huyện Vai trò nhiệm vụ mới, cán cần có trình độ hiểu biết kỹ truyền thông thông điệp sức khoẻ vệ sinh đến cộng đồng, đặc biệt nên khuyến khích cán nữ tham gia vào hoạt động truyền thông đến phụ nữ cộng đồng, nhóm người quan tâm đến nước vệ sinh Điều thực khó cán quan phần lớn nam giới, chuyên ngành kỹ thuật Để giải vấn đề cần thay đổi cấu chuyên môn cán Trung tâm CN&VSMT nông thôn (cấp tỉnh) phịng nơng nghiệp/ kinh tế (cấp huyện) xây dựng kỹ đối thoại với cộng đồng Xuất phát từ nhu cầu hỗ trợ kỹ thuật cộng đồng giai đoạn dự án đầu tư cơng trình cấp nước, nhiệm vụ hỗ trợ quan chức khác Bảng 3.2: Mô tả nhiệm vụ hỗ trợ cộng đồng quan chức Giai đoạn Tiền khả thi Nhiệm vụ hỗ trợ Tuyên truyền nước – vệ sinh – sức khỏe Qui hoạch rà soát trạng: đánh giá nhu cầu, nguồn nước, hỗ trợ đánh giá trạng cấp nước Tìm kiếm giải pháp cơng nghệ, mơ hình quản lý, nhu cầu đào tạo nâng cao lực cộng đồng Dự toán chi phí, chế tài phương án hồn vốn Lập dự án khả thi Thông số kỹ thuật khảo sát địa chất thủy văn, chất lượng nước nguồn Hỗ trợ cộng đồng lựa chọn công nghệ, mức độ dịch vụ, chế hoàn vốn Lập kế hoạch tuyên truyền vệ sinh, huy động cộng đồng đào tạo quản lý Chuẩn bị đấu thầu, hỗ trợ cộng đồng chọn nhà thầu đủ lực Thiết kế xây lắp Hỗ trợ cộng đồng định loại đấu nối: hộ gia đình hay vịi cơng cộng (vị trí, số lượng) Thiết kế hệ thống mạng lưới cấp nước Chịu trách nhiệm giám sát chất lượng xây lắp tay ba: cộng đồng/ nhà thầu/ quan quản lý Đào tạo cộng đồng kỹ thuật giám sát cơng trình Hỗ trợ cộng đồng giám sát cơng trình Đào tạo vận hành bảo dưỡng Vận hành Hỗ trợ vận hành quản lý Bảo dưỡng Đào tạo bảo dưỡng Đảm bảo có vật tư phụ tùng thay đạt chất lượng giá hợp lý Trợ giúp sửa chữa, thay cần thiết Sửa chữa lớn sở tư nhân không đảm nhiệm Giám sát Hiệu hoạt động tổ chức cộng đồng Tác động môi trường Thị trường công nghệ cung cấp phụ tùng thay 3.3.6.4 Phân bổ ngân sách thực thi cho quan quản lý ngành đảm bảo đáp ứng yếu cầu làm việc có hiệu với cộng đồng 3.3.6.5 Áp dụng hệ thống đánh giá thi đua khen thưởng Điều chỉnh cách thức đánh giá khen thưởng, bao gồm thay đổi tiêu chí đánh giá hiệu hoạt động tổ chức chế khuyến khích khen thưởng cán công nhân viên Trong giai ... SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ HÌNH THỨC QUẢN LÝ DỰA VÀO CỘNG ĐỒNG CÁC CƠNG TRÌNH CẤP NƯỚC TẬP TRUNG TẠI NƠNG THƠN 1.1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ HÌNH THỨC QUẢN LÝ DỰA VÀO CỘNG ĐỒNG CÁC CƠNG TRÌNH CẤP NƯỚC TẬP... Hoạt động hình thức quản lý dựa vào cộng đồng cơng trình cấp nước tập trung nơng thơn Việt Nam Hình thức quản lý dựa vào cộng đồng cấp nước tập trung nông thôn Việt Nam bao gồm mơ hình tổ chức:... mơ hình quản lý dựa vào cộng đồng 1.2 KINH NGHIỆM THỰC TIỄN VỀ HÌNH THỨC QUẢN LÝ DỰA VÀO CỘNG ĐỒNG TRONG CẤP NƯỚC TẬP TRUNG Ở NƠNG THƠN 1.2.1 Lịch sử hình thành hình thức quản lý dựa vào cộng đồng