Nghiên cứu xác lập quyền sử dụng tài nguyên nước và hình thành thị trường mua bán quyền sử dụng tài nguyên nước trên các lưu vực sông ở các vùng khan hiếm nước của việt nam

KHOA HỌC KỸ THUẬT THỦY LỢI VÀ MÔI TRƯỜNG SỐ 69 (6/2020) 3 BÀI BÁO KHOA HỌC NGHIÊN CỨU XÁC LẬP QUYỀN SỬ DỤNG TÀI NGUYÊN NƯỚC VÀ HÌNH THÀNH THỊ TRƯỜNG MUA BÁN QUYỀN SỬ DỤNG TÀI NGUYÊN NƯỚC TRÊN CÁC LƯU[.]

BÀI BÁO KHOA HỌC NGHIÊN CỨU XÁC LẬP QUYỀN SỬ DỤNG TÀI NGUYÊN NƯỚC VÀ HÌNH THÀNH THỊ TRƯỜNG MUA BÁN QUYỀN SỬ DỤNG TÀI NGUYÊN NƯỚC TRÊN CÁC LƯU VỰC SÔNG Ở CÁC VÙNG KHAN HIẾM NƯỚC CỦA VIỆT NAM Trương Đức Tồn1 Tóm tắt: Nền kinh tế Việt Nam có chuyển đổi mạnh mẽ từ chế tập trung sang thực chế thị trường Nhiều ngành, lĩnh vực sau chuyển đổi mang lại hiệu rõ rệt Ngành nước, bao gồm lĩnh vực thủy lợi, có thay đổi lớn sách, đặc biệt thực thi Luật Thủy lợi Theo Luật Thủy lợi, sản phẩm, dịch vụ thủy lợi áp dụng chế giá đầy đủ từ năm 2021 Tuy nhiên để sách phát huy hiệu cần đổi chế sách quản lý tài nguyên nước Bài báo phân tích cần thiết đề xuất áp dụng hệ thống quyền sử dụng nước trao đổi thị trường nước cho vùng miền Việt Nam Kết nghiên cứu gợi mở cho nhà hoạch định sách tiến tới đổi cơng tác quản lý ngành nhằm nâng cao hiệu quản lý, khai thác sử dụng bền vững nguồn nước, góp phần hoàn thiện chế giá lĩnh vực thủy lợi thời gian tới Từ khóa: Quyền sử dụng nước, Cơ chế thị trường, Hiệu quả, Thể chế, Chính sách ĐẶT VẤN ĐỀ * Nước tài nguyên quý thiên nhiên ban tặng cho người, khơng có nước khơng có sống khơng có hoạt động kinh tế tồn Tuy nhiên, vài thập kỷ gần đây, nguồn nước có xu hướng cạn kiệt suy thoái nghiêm trọng phạm vi toàn cầu, nhu cầu sử dụng nước ngày tăng (OECD, 2015) Barbier (2019) cho thiếu hụt nước tương lai ảnh hưởng đến phát triển kinh tế theo hai mặt, thứ nhất, quốc gia phải sử dụng nước phải tạo tổng xuất lượng kinh tế lớn hơn, thứ hai chi phí nước tăng cao Việt Nam khơng ngoại lệ xu Thực tế, nước ta phải đối mặt với nhiều thách thức liên quan đến tài nguyên nước mặt hai thách thức lớn vấn đề thiếu nước mùa khơ nhiều vùng miền tình trạng chất lượng nước bị suy thối nhiễm mơi trường từ hoạt động xả thải gây Luật Tài nguyên nước (năm 2012) văn Luật quy định quản lý, khai thác sử dụng tài nguyên nước Theo đó, cách tiếp cận quản lý tài nguyên Khoa Kinh tế Quản lý, Đại học Thủy lợi nước mặt mang tính liên ngành phối hợp Tuy nhiên, chưa có quy định cho nhóm đối tượng sử dụng thơng qua hình thức trao quyền sử dụng nhằm tăng cường giám sát quản lý người sử dụng, chưa có chế cho phép trao đổi quyền sử dụng nước nhằm nâng cao hiệu sử dụng nước vùng, lưu vực thiếu nước Về mặt quản lý nhà nước, công tác quản lý ngành tăng cường, hiệu đạt hạn chế Xuất phát từ sức ép nước ngày gia tăng, nhiều nước giới áp dụng tiếp cận nhằm đạt hiệu cao Một giải pháp nhiều quốc gia áp dụng trao quyền sử dụng nước hình thành thị trường cho trao đổi quyền sử dụng nước Trong bối cảnh kinh tế Việt Nam chuyển đổi mạnh mẽ từ chế quản lý tập trung sang thực chế thị trường, nhiều ngành lĩnh vực, gồm lĩnh vực cung ứng sản phẩm, dịch vụ cơng ích dần chuyển đổi sang áp dụng chế giá Sự đổi sách mang lại kết quan trọng góp phần làm giảm gánh nặng cho ngân sách nhà nước nâng cao hiệu trình sản xuất - phân phối tiêu dùng sản phẩm, dịch vụ KHOA HỌC KỸ THUẬT THỦY LỢI VÀ MÔI TRƯỜNG - SỐ 69 (6/2020) Bài báo tổng lược vấn đề lý luận thực tiễn trao quyền sử dụng nước sử dụng thị trường cho phân bổ tài nguyên nước, tiếp đánh giá nhu cầu thực tiễn đề xuất định hướng đổi sách Việt Nam Kết nghiên cứu gợi mở cho nhà hoạch định sách tiến tới đổi cơng tác quản lý ngành nhằm nâng cao hiệu quản lý, khai thác sử dụng bền vững tài nguyên nước, đáp ứng nhu cầu trước sức ép nước ngày tăng lên QUYỀN SỬ DỤNG NƯỚC VÀ THỊ TRƯỜNG PHÂN BỔ TÀI NGUYÊN NƯỚC 2.1 Quyền sử dụng nước Quyền sử dụng nước hiểu quyền pháp lý để tiếp cận sử dụng khối lượng nước cụ thể từ nguồn nước tự nhiên sơng, suối nước ngầm Nói cách khác, quyền sử dụng nước tư cách pháp lý xác định quyền lợi giới hạn việc sử dụng tài nguyên Hệ thống quyền sử dụng nước tập hợp tư cách pháp lý xác định quyền lợi ràng buộc đối tượng sử dụng khác vùng, lưu vực hay hệ thống tài nguyên nước cụ thể Việc trao quyền phản ánh phân chia nguồn nước theo nguyên tắc xác định Quyền nước nhiều quốc gia giới áp dụng nhằm tăng cường giám sát chủ thể quản lý để bảo vệ nguồn nước tránh bị cạn kiệt ô nhiễm giải vấn đề phân bổ Sáu lý mà quốc gia thiết lập hệ thống quyền nước gồm: i) Sức ép tài nguyên nước ngày gia tăng gia tăng dân số biến đổi khí hậu tồn cầu; ii) u cầu phải xem xét đến giá trị kinh tế nước mục đích sử dụng có tính cạnh tranh; iii) Đổi sách ngành nước theo hướng phân quyền áp dụng chế thị trường quản lý; iv) Các yếu tố môi trường ngày nhận quan tâm đặc biệt; v) Góp phần hồn thiện sách ngành ngành có liên quan khác; vi) Thúc đẩy mục tiêu xã hội, có mục tiêu phát triển bền vững thực công xã hội (FAO, 2006) Tổ chức Hợp tác Phát triển kinh tế OECD khuyến nghị 27 quốc gia thành viên sử dụng 14 tiêu chí để đánh giá mức độ “khỏe mạnh” (Health4 check) thể chế sách nước, Tiêu chí 11 nêu rõ “hệ thống sách có quy định pháp lý rõ ràng quyền sử dụng nước hay chưa?” Tiêu chí 14 “Hệ thống có cho phép người sử dụng nước trao đổi quyền sử dụng để tăng hiệu phân bổ hay chưa?” (OECD, 2015) FAO (2006) nhấn mạnh để quản lý tốt tài ngun nước khơng có mục tiêu khác ngồi phát triển khung pháp lý quyền nước đóng vai trị chủ đạo Hai nội dung quan trọng cần tập trung luật tài nguyên nước luật quản lý quyền nước Hệ thống quyền sử dụng nước trao đổi sở để phát triển thị trường cho phân bổ tài nguyên nước 2.2 Thị trường phân bổ tài nguyên nước Thị trường, theo nghĩa hẹp, nơi diễn mua bán hàng hóa, sản phẩm hay dịch vụ nơi địa điểm cụ thể Theo nghĩa rộng thị trường tập hợp điều kiện thỏa thuận mà thơng qua người mua người bán tiến hành trao đổi hàng hóa dịch vụ với (Trần Văn Hòe, 2020) Trên thực tế thỏa thuận mua bán hàng hóa tiến hành qua điện thoại, thư điện tử, qua Internet mà không cần gặp vị trí cụ thể Hiệu chế thị trường làm rõ cách kỷ từ nhà kinh tế học người Anh Adam Smith xuất sách tiếng ơng giải thích chất nguyên nhân thịnh vượng quốc gia Cơ chế thị trường tạo phân bổ nguồn lực hiệu cho việc sản xuất gì, sản xuất sản xuất cho thông qua điều chỉnh giá (Smith, 1776) Các nhà kinh tế thường cho thị trường cách tốt để tổ chức hoạt động kinh tế bàn tay vơ hình định hướng người bán người mua phân bổ nguồn lực kinh tế theo hướng tối đa hoá tổng thặng dư xã hội (Mankiw, 2014) Đối với ngành nước, thị trường chế đối tượng sử dụng nước trao đổi quyền sử dụng nước cá nhân dựa quan hệ cung-cầu tương tự loại hàng hóa thơng thường khác Tái phân bổ nguồn nước thực theo chế thị trường gọi thị trường nước Thị trường nước có số đặc điểm sau (Nicol & Klein, 2006): KHOA HỌC KỸ THUẬT THỦY LỢI VÀ MÔI TRƯỜNG - SỐ 69 (6/2020)  Mua bán trao đổi nước thường giới hạn phạm vi cụ thể thị trường cho trao đổi tạm thời phân bổ nguồn nước thường với quy mô nhỏ giá nước thay đổi lớn  Nước có xu hướng phân bổ lại từ đối tượng sử dụng có giá trị kinh tế thấp đến sử dụng mang lại giá trị kinh tế cao  Nước có xu hướng trao đổi từ người sử dụng với hệ thống tưới không hiệu sang người sử dụng với hệ thống hiệu cao  Động cho việc bán quyền sử dụng nước xuất có khả mang lại giá trị thặng dư nước hội tăng thêm thu nhập từ việc bán quyền sử dụng nước  Việc trao đổi quyền sử dụng nước thị trường nước góp phần quản lý giải thiếu hụt nguồn cung nước Một đặc điểm chung thị trường nước thị trường nước khác quốc gia phụ thuộc vào yếu tố kinh tế, địa lý quy định pháp lý cụ thể VAI TRÒ CỦA QUYỀN SỬ DỤNG NƯỚC VÀ THỊ TRƯỜNG NƯỚC 3.1 Vai trò quyền sử dụng nước Lý thuyết kinh tế thể chế kinh tế quyền sở hữu (hoặc quyền sử dụng) có vai trò quan trọng việc phân bổ sử dụng nguồn lực Quyền sở hữu xác định quyền lợi trách nhiệm chủ thể việc quản lý, khai thác tài sản Quyền sở hữu khơng rõ ràng dẫn đến tình trạng tài sản bị lạm dụng khai thác cạn kiệt nguồn lực (North, 1990) Kinh nghiệm từ Việt Nam lĩnh vực quản lý đất đai cho thấy sách đất đai trước cho thấy tiếp cận sở hữu tập thể khơng mang lại hiệu Từ thực sách trao quyền sử dụng đất đến cá nhân hộ sử dụng đất, nước ta thay đổi từ nước thiếu đói trở thành quốc gia xuất gạo lớn giới Trong lĩnh vực tài nguyên, việc trao quyền sử dụng tới cá nhân nhóm người sử dụng xem giải pháp nhằm tránh bi kịch sở hữu chung (Hardin, 1968) Trong ngành nước, việc trao quyền sử dụng trước hết góp phần nâng cao trách nhiệm người làm chủ việc bảo vệ nguồn tài nguyên tránh bị xâm hại gây cạn kiệt suy giảm tài nguyên Vấn đề nhiễm nguồn nước tình trạng xả thải khơng kiểm sốt tốt xảy nhiều vùng miền nước hai thập kỷ trở lại Nguyên nhân nguồn nước sở hữu chung, trách nhiệm việc bảo vệ giám sát nguồn ô nhiễm vùng Trong thực tế, nhà nước có quan chuyên trách việc kiểm tra, giám sát việc xả thải, nhiên, hiệu hoạt động quan đánh giá nhiều hạn chế Việc trao quyền sử dụng nước tạo động cho việc tái phân bổ nguồn nước cho đối tượng sử dụng khác nguồn nước bị thiếu hụt để phân bổ hiệu nguồn nước Khi tình trạng thiếu nước xảy ra, hệ thống quyền sử dụng nước trao đổi cho phép cá nhân nhóm người chuyển quyền sử dụng nước trao đổi với qua thị trường để mang lại giá trị sử dụng cao Thị trường nước đánh giá thể chế mang lại hiệu vượt trội so với quản lý theo tiếp cận mệnh lệnh hành trường hợp thiếu nước 3.2 Vai trò thị trường nước Kinh nghiệm từ số quốc gia cho thấy thị trường nước có vai trị quan trọng, đặc biệt tình trạng hạn hán thường xuyên xảy Thị trường nước mang lại hiệu khía cạnh kinh tế, xã hội mơi trường 3.2.1 Hiệu kinh tế Kinh nghiệm từ Mỹ, Úc, Chilê, Nam Phi Trung Quốc cho thấy, thị trường nước đem lại lợi ích kinh tế lớn (Grafton & Horne, 2014) Grafton and Horne (2014) đánh giá lợi ích kinh tế thị trường nước tạo cho người dân sản xuất nông nghiệp lưu vực sông Murray-Darling (MDB) Úc khoảng thời gian năm từ 2008-2012 làm giảm thiệt hại hạn hán gây từ 11,3 tỷ USD xuống tỷ USD Việc trao đổi quyền sử dụng nước tạo khoản lợi ích trung bình khoảng 845 triệu USD năm nhờ làm giảm tác động hạn hán Đối với lĩnh vực cấp nước đô thị công nghiệp, việc trao đổi quyền sử dụng nước làm giảm rủi ro cho đối tượng cho KHOA HỌC KỸ THUẬT THỦY LỢI VÀ MƠI TRƯỜNG - SỐ 69 (6/2020) phép họ mua thêm nước phân bổ ban đầu quyền sử dụng nước họ không đủ để đáp ứng nhu cầu Grafton Horne (2014) cho áp dụng thị trường nước xem giải pháp đặc biệt có giá trị vùng, khu vực mà hạn hán xảy thường xuyên kéo dài Một số nghiên cứu khác (ví dụ, Norton, 2004) thị trường nước có vai trị thúc đẩy tái cấu ngành nơng nghiệp, hướng tới phát triển nông nghiệp sử dụng trồng có giá trị kinh tế cao đóng góp cho tăng trưởng phát triển quốc gia Trong nhiều trường hợp thị trường nước đảm bảo cân đối cung-cầu nước mà không cần phải xây dựng thêm sở hạ tầng (Takahiro et al., 2018) 3.2.2 Hiệu xã hội Một vấn đề quan tâm khác thị trường nước khía cạnh cơng xã hội Kinh nghiệm giới cho thấy thực tế có khả việc bán quyền sử dụng nước dẫn đến việc nắm giữ số lượng lớn số người hay tình trạng độc quyền xảy Thêm vào đó, việc cấp quyền sử dụng nước ban đầu thực cách cơng miễn phí, hộ dân nghèo có hội sở hữu tài sản quý giá (Motta et al., 2004) Takahiro et al (2018) cho việc tạo lập thị trường nước làm giảm nghèo đói Một số lý đưa bao gồm: 1) Thị trường cho phép tài nguyên khan tái phân bổ cho mục đích sử dụng có hiệu hơn, làm tăng sản phẩm đầu tuyển nhiều lao động hơn; 2) Quyền sử dụng nước trao đổi khuyến khích đầu tư cho hoạt động yêu cầu khối lượng nước lớn hơn; 3) Tăng quyền tự cho người dân tổ chức dùng nước có liên quan đến việc phát hành áp dụng thị trường nước, quyền sử dụng nước thực tế giúp bảo vệ người nghèo Khi quyền dùng nước cấp phát miễn phí người giàu muốn tiếp cận tới nguồn nước trả chi phí cho người nghèo; 4) Quyền sử dụng nước an toàn trao đổi làm tăng giá trị quyền đó, thường tài sản quý giá hộ nông dân nghèo Ở Mexico, nhiều hộ nơng dân có quy mơ nhỏ bán quyền sử dụng nước họ trì sản xuất sinh sống mảnh đất (Rosegrant & Gazmuri, 1995) 3.2.3 Hiệu mơi trường Một số nghiên cứu rằng, môi trường nước kiểm sốt tốt có hệ thống quyền sử dụng nước so với hệ thống phân bổ theo mệnh lệnh hành Kinh nghiệm California Mỹ cho thấy thị trường quyền sử dụng nước không bảo vệ môi trường tốt so với hệ thống mệnh lệnh hành chính, mà cịn có khả đảm bảo chất lượng môi trường nước cách tuyệt đối (Norton, 2004) Nhiều cảnh báo đưa quản lý theo tiếp cận sở hữu chung thường dẫn đến tình trạng sử dụng nước khơng hiệu quả, làm cạn kiệt tài nguyên kèm theo vấn đề nhiễm mơi trường Thực tế, việc xác định rõ chủ thể quản lý tạo hệ thống tự giám sát chặt chẽ nguồn nguy gây ô nhiễm đến nguồn nước, góp phần bảo vệ mơi trường nước cách hiệu SỰ CẦN THIẾT PHẢI ĐỔI MỚI THỂ CHẾ QUẢN LÝ NƯỚC Ở VIỆT NAM 3.1 Điều kiện khí tượng thủy văn Việt Nam nằm khu vực Đông Nam Á với vùng khí hậu nhiệt gió mùa đới ẩm Lượng mưa tương đối lớn trung bình khoảng 1800mm/năm, nhiên lại phân bố không theo không gian thời gian Lượng mưa tập trung chủ yếu vào mùa mưa từ tháng đến tháng 10 Tổng lượng nước mặt đến lãnh thổ Việt Nam hàng năm khoảng 830 - 840 tỷ m3/năm, khoảng 310 - 315 tỷ m3 (37%) nước nội sinh, 520 - 525 tỷ m3 (63%) nước chảy vào từ nước láng giềng (Lê Xuân Định nnc, 2015) Theo ước tính, tác động biến đổi khí hậu, đến năm 2030 phân bố lượng mưa theo mùa thay đổi mùa khô giảm 10 tỷ m3/năm, mùa mưa tăng 25 tỷ m3/năm (2030 Water Resources Group, 2017) Do đặc điểm khí tượng thủy văn biến động với biến trình nhu cầu nước lệch pha với lượng nước đến, tình trạng thiếu nước vào mùa khô xảy nhiều vùng khu vực 3.2 Nhu cầu nước tương lai Qua ba thập kỷ trở lại đây, Việt Nam đạt thành tựu to lớn phát triển kinh tế - KHOA HỌC KỸ THUẬT THỦY LỢI VÀ MÔI TRƯỜNG - SỐ 69 (6/2020) xã hội, nước yếu tố quan trọng cấu thành nên sản phẩm xã hội Tăng trưởng phát triển dẫn đến nhu cầu nước ngày tăng lên cấu sử dụng nước ngành thay đổi theo thời gian Theo Bùi Nam Sách (2017), giai đoạn nay, nhu cầu nước ngành nông nghiệp chiếm 76%, môi trường 9,1%, thủy sản 12,7%, công nghiệp 4% sinh hoạt 3%, đến năm 2025, nhu cầu nước ngành nông nghiệp giảm chiếm 58%, môi trường tăng lên 10%, thủy sản 11%, công nghiệp 18% sinh hoạt 3% Giai đoạn từ 2035, nhu cầu nước nông nghiệp 40%, môi trường 15%, thủy sản 14%, công nghiệp 27% sinh hoạt 4% Theo đánh giá Nhóm thực hành tài nguyên nước (2030 Water Resources Group, 2017), đến năm 2030 nhu cầu nước tiêu dùng tăng gấp đơi, chiếm khoảng 1/10 tổng lượng nước sơng ngịi, 1/3 lượng nước nội sinh, chiếm 1/3 lượng dòng chảy ổn định Tình trạng thiếu hụt nguồn nước đánh giá xảy ngày nghiêm trọng nhiều vùng miền nước Để đánh giá tình trạng cân đối cung-cầu nước sử dụng số khai thác nước (Water Exploitation Index, viết tắt WEI) Chỉ số WEI tính tổng lượng nước khai thác trung bình năm chia cho tổng lượng nước có sẵn theo dự báo Chỉ số WEI giúp cho biết liệu lượng nước khai thác hàng năm có đáp ứng đủ nhu cầu nước cho sinh hoạt người dân, sản xuất công nghiệp, nông nghiệp môi trường hay không Một nghiên cứu gần đánh giá mức độ căng thẳng nước vào mùa khô 16 lưu vực sông Việt Nam năm 2016 dự đoán cho năm 2030 thể Bảng Bảng Mức độ thiếu hụt nước vào mùa khô năm 2016 2030 lưu vực sông TT Lưu vực Năm (%) 2016 2030 TT Lưu vực Năm (%) 2016 2030 Bằng Giang – Kỳ Cùng Trà Khúc 13 16 Hồng – Thái Bình 19 27 10 Kôn 19 23 Mã 35 44 11 Ba 19 24 Cả 12 12 Đồng Nai 19 28 Gianh 13 SERC 41 58 Thạch Hãn 14 Sê San