Tính cấp thiết của đề tài
Cuộc khủng hoảng tài chính 2007-2008 hay cuộc chiến đấu với bệnh dịch trong thời gian qua đã đặt ra những vấn đề còn về việc phòng ngừa rủi ro cho nền kinh tế khi có bất ổn Một trong những công cụ dùng để tác động vào nền kinh tế để thay đổi đó chính là đầu tƣ công Đầu tƣ công nếu đƣợc thực hiện tốt sẽ là động lực phát triển kinh tế trong giai đoạn chống lại những rủi ro do bệnh dịch gây ra. Chakraborty và Dabla- Norris (2011) vốn đầu tư công tác động đến tăng trưởng kinh tế Hay IMF (2015) cho rằng tác động kinh tế và xã hội của đầu tƣ công phụ thuộc bởi hiệu quả đầu tƣ công. Ở Việt Nam đầu tƣ công cho phát triển chiếm tỷ trọng không nhiều trong tổng chi của Ngân sách Nhà nước (NSNN), tuy nhiên so với các quốc gia trong cùng khu vực thì tỷ trọng này vẫn là cao Điều đó cũng thể hiện rằng Nhà nước có tác động lớn đến sự phát triển của nền kinh tế Tuy nhiên hiệu quả đầu tƣ công ở Việt Nam hiện nay còn chƣa cao Theo kết quả nghiên cứu của Phó Thị Kim Chi và cộng sự (2013), đầu tư công ở Việt Nam mới chỉ có tác động đến tăng trưởng kinh tế trong ngắn hạn mà chƣa có chiến lƣợc để tác động trong khoảng thời gian dài. Hay CIEM (2013) trong nghiên cứu Đầu tƣ công, Nợ công và Mức độ bền vững của ngân sách ở Việt Nam đã khái quát về thực trạng đầu tƣ công và đánh giá hoạt động đầu tƣ công của Việt Nam trong giai đoạn 2000-2012 Theo nghiên cứu của CIEM thì hiệu quả đầu tƣ công ở Việt Nam chƣa cao là do khung pháp lý chƣa hoàn thiện và việc phấp cấp đầu tƣ công ở Việt Nam là chƣa hợp lý Hay theo Vũ Thành Tự Anh (2013), để nâng cao hiệu quả đầu tƣ công ở Việt Nam cần phải đƣa ra một quy trình chuẩn Cũng theo Trần Kim Chung và cộng sự (2015), để cải thiện hiệu quả đầu tƣ công hiện nay ở Việt Nam cần phải tập trung vào chiều sâu thay vì để dàn trải nhƣ hiện nay Tuy có rất nhiều nghiên cứu chỉ ra, Việt Nam hiện nay vẫn còn thiếu một quy trình chuẩn để giúp nâng cao hiệu quả đầu tƣ công.
Khoảng trống trong nghiên cứu hiệu quả đầu tư công gắn với các chỉ tiêu liên quan đến hiệu quả về mặt kinh tế, hiệu quả về mặt xã hội và hiệu quả về mặt môi trường
Nhƣ vậy, liên quan đến nội dung hiệu quả đầu tƣ công, có những công trình nghiên cứu trước đây trong và ngoài nước thực hiện rất công phu và là tài liệu tham khảo rất có giá trị Tuy nhiên, vẫn có những khoảng trống nghiên cứu lớn nhƣ: -Chƣa có công trình nghiên cứu tập trung, có hệ thống về cơ chế quản lý đầu tư công Các công trình trong nước hoặc nghiên cứu đơn lẻ một nội dung; hoặc có đề cập đến một mảng nhỏ của về tác động xã hội nhƣng mới chỉ dừng ở mức độ mô tả thực trạng Việt Nam mà chƣa hình thành đƣợc cơ sở lý luận thể hiện mối quan hệ mật thiết giữa các nội dung cũng nhƣ vấn đề lý thuyết của từng nội dung thực tiễn được đề cập Khoảng trống về lý luận của các nghiên cứu trong nước là rất lớn (đặc biệt cơ sở lý luận về tác động của đầu tư công tới môi trường và xã hội), do đó thiếu cơ sở, tiêu chí khoa học khi đánh giá thực trạng hiệu quả đầu tƣ công ở Việt Nam hiện nay Các công trình quốc tế đa dạng, phong phú về lý luận và kinh nghiệm thực tiễn ở các nước, rất cần được hệ thống lại và nghiên cứu áp dụng cho Việt Nam Chính vì thế, cần có một công trình nghiên cứu tập trung, có hệ thống về thực trạng hiệu quả đầu tƣ công hiện nay ở Việt Nam, hệ thống hoá lý luận về cơ chế quản lý đầu tƣ công, tạo thành khung lý thuyết dung làm cơ sở đánh giá và đƣa ra các giải pháp nhằm đổi quản lý đầu tƣ công góp phần nâng cao hiệu quả đầu tƣ công ở Việt Nam hiện nay.
-Đề tài mà tác giả nghiên cứu có những khác biệt với các công trình trên về đối tượng nghiên cứu, phạm vi nghiên cứu, hướng tiếp cận, hướng giải quyết vấn đề…Vì vậy, không có sự trùng lặp với các công trình trên Hơn nữa, thực tiễn luôn biến động làm nảy sinh những yêu cầu mới về cơ chế chính sách, cũng nhƣ những giải pháp khả thi để hoạt động đầu tƣ công thực sự góp phần đắc lực trong việc thực hiện mục tiêu về phát triển kinh tế- xã hội thời kỳ mới Đó cũng là lý do để nghiên cứu sinh tiếp tục nghiên cứu vấn đề này.
Mục tiêu nghiên cứu
Mục tiêu chung: Hệ thống hoá lý luận và tổng kết kinh nghiệm quốc tế về hoạt động quản lý đầu tƣ công, để làm căn cứ đánh giá thực trạng hiệu quả đầu tƣ công ở Việt Nam trong giai đoạn 2007 -2019, từ đó đề xuất các giải pháp để thay đổi phương thức quản lý đầu tư công ở Việt Nam trong thời gian tới.
Từ khoảng trống nghiên cứu đã nêu ở trên, để đánh giá hiệu quả của đầu tƣ công trong giai đoạn 2007-2019, đề tài hướng đến ba mục tiêu sau:
-Hệ thống hoá và làm rõ những vấn đề lý luận về hiệu quả đầu tƣ công ở các khía cạnh hiệu quả kinh tế, xã hội và môi trường.
- Đánh giá thực trạng hiệu quả đầu tƣ công của Việt Nam trong giai đoạn 2007- 2019.
- Nghiên cứu các bài học kinh nghiệm về hoạt động đầu tư công của một số nước trên thế giới.
- Đề xuất một số giải pháp và gợi ý chính sách để góp phần nâng cao hiệu quả đầu tƣ công trong thời gian tới.
Câu hỏi nghiên cứu
- Những vấn đề lý luận về hiệu quả đầu tƣ công cần phải hệ thống và làm rõ lại là gì?
- Hiệu quả đầu tƣ công của Việt Nam trong giai đoạn 2007-2019 nhƣ thế nào?
- Các bài học kinh nghiệm từ hoạt động đầu tư công của một số nước trên thế giới rút ra cho Việt Nam điều gì?
- Cần những giải pháp và gợi ý chính sách gì để góp phần nâng cao hiệu quả đầu tƣ công trong thời gian tới?
Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
-Đối tƣợng nghiên cứu: cơ sở lý thuyết và thực tiễn về hiệu quả đầu tƣ công. -Phạm vi nghiên cứu: luận án đi sâu nghiên cứu hiệu quả đầu tƣ công ở Việt Nam từ góc độ quản lý.
Luận án giới hạn pham vi thời gian để thu thập dữ liệu và nghiên cứu đánh giá hiệu quả đầu tƣ công ở Việt Nam từ 2007-2019.
Phương pháp nghiên cứu
Để hoàn thành đƣợc các mục tiêu nghiên cứu đã đề ra, luận án tiến hành phân tích và thực hiện các nội dung sau:
- Sử dụng phương pháp kế thừa, phân tích, tổng hợp, hệ thống hóa những lý luận về hiệu quả đầu tư công trên các khía cạnh kinh tế, xã hội và môi trường; và hệ thống hóa thành cơ sở lý luận về các chỉ tiêu đánh giá hiệu quả đầu tƣ công.
- Áp dụng phương pháp kế thừa, phân tích tổng hợp về các kinh nghiệm từ hoạt động đầu tư công của một số nước trên thế giới để rút ra bài học áp dụng cho Việt Nam về tăng cường hiệu quả đầu tư công.
- Đánh giá thực nghiệm các hiệu quả đầu tƣ công lên nền kinh tế của Việt Nam trong giai đoạn 2007-2019.
Đóng góp mới của luận án
-Luận án đã hệ thống hoá, bổ sung thêm nội đầu tƣ công, trong đó: (i) xác định rõ các nguồn hình thành vốn đầu tư và nhân tố ảnh hưởng tới hiệu quả đầu tư công;
(ii) Luận án đƣa ra một số chỉ tiêu để đánh giá hiệu quả đầu tƣ công về mặt kinh tế, xã hội và môi trường Các chỉ tiêu này được xây dựng dựa trên nền tảng của lý thuyết quản lý đầu tƣ công và kinh nghiệm quốc tế (của các quốc gia có hiệu quả đầu tƣ công tốt).
Dựa vào khung phân tích, đánh giá luận án đã phân tích và đánh giá thực trạng hiệu quả đầu tƣ công ở Việt Nam trên những nội dung nhƣ sau: (i) Hiệu quả đầu tƣ công ở Việt Nam; (ii) Chỉ rõ những hạn chế của đầu tƣ công ở Việt Nam hiện nay.
CƠ SỞ LUẬN VỀ HIỆU QUẢ ĐẦU TƯ CÔNG
TỔNG QUAN VỀ ĐẦU TƢ CÔNG
1.1.1 Khái niệm đầu tƣ công
Theo Keynes (1936), đầu tƣ công đƣợc coi nhƣ một công cụ tài chính, giúp chính phủ có thể điều tiết lại suy thoái kinh tế Bởi nó có khả năng kích thích tổng cầu và là chất xúc tác để tăng thu nhập cho công chúng và do đó nó có thể giúp khôi phục nền kinh tế.
Trong các học thuyết của Adam Smith đƣa ra, chính phủ cần đầu tƣ công và đặc đầu tƣ vào cơ sở hạ tầng kỹ thuật Theo Adam Smith, việc cung cấp hang hoá công cộng của chính phủ như cầu, đường sẽ tạo điều kiện cho nền kinh tế tăng trưởng trong dài hạn Và cũng dễ nhận thấy rằng, khu vực kinh tế tư nhân không sẵn lòng cung cấp hàng hoá dịch vụ công Bởi đầu tƣ công khác với đầu tƣ tƣ nhân đó là vốn đầu tư thuộc về nhân dân và chủ đầu tư chỉ là người đại diện cho nhận dân thực hiện các hoạt động đầu tƣ Do vậy vấn đề lớn nhất trong đầu tƣ công đó là vấn đề người chủ và người đại diện Vì vậy, đối với khu tư nhân, khi họ bỏ vốn ra đầu tƣ thì yếu tố họ quan tâm nhất đó chính là lợi ích về mặt kinh tế Còn đối với khu vực công thì quan tâm đến lợi ích tổng thể, lợi ích cộng đồng gồm ba mặt: lợi ích về kinh tế, lợi ích về mặt xã hội, lợi ích về mặt môi trường Nên nếu một dự án đầu tƣ công không mang lợi ích về mặt kinh tế nhƣng mang lại lợi ích về mặt xã hội, lợi ích về mặt môi trường cho công chúng thì khu vực công vẫn đầu Trái ngƣợc, nếu không đạt lợi ích về mặt kinh tế thì khu vực kinh tế tƣ nhân sẽ không tham gia Do vậy, nếu để khu vực kinh tế tƣ nhân chủ đạo tham gia cung cấp hàng hoá dịch vụ sẽ ảnh hưởng đến lợi ích của cộng đồng Vì vậy, đối với một số loại hàng hoá dịch vụ công thì khu vực công phải là nơi cung cấp Bên cạnh đó, do sự thất bại của thị trường nếu không có bàn tay chính phủ can thiệp sẽ làm giảm tăng trưởng kinh tế.
Nhận thấy, đầu tƣ công không chỉ tập trung vào đầu tƣ xây dựng cơ sở hạ tầng như đập, kênh tưới, lưới điện, đường bộ, cảng… mà còn bao gồm cả hình thức đầu tƣ trực tiếp vào sản xuất Cơ sở hạ tầng công cộng đƣợc coi là hình thức đầu tƣ dài hạn bởi nó mang lại lợi ích dài hạn và rộng rãi cho công chúng.
Chi tiêu công hay đầu tƣ công: Là các khoản chi tiêu của các cấp chính quyền, các đơn vị quản lý hành chính, các đơn vị sự nghiệp đƣợc sự kiểm soát và tài trợ bởi chính phủ Chi tiêu công phản ánh giá trị của các loại hàng hóa mà chính phủ mua vào để qua đó cung cấp các loại hàng hóa công cho xã hội nhằm thực hiện các chức năng của nhà nước (Sử Đình Thành và Bùi Thị Mai Hoài, 2009).
Theo Đỗ Thiên Anh Tuấn (2012), ở Việt Nam, vốn đầu tƣ là toàn bộ những chi tiêu để làm tăng hoặc duy trì tài sản vật chất trong một thời kỳ nhất định … thường được thực hiện qua các dự án đầu tư và một số chương trình mục tiêu quốc gia với mục đích chủ yếu là bổ sung tài sản cố định và tài sản lưu động.
Theo Trần Đình Thiên (2012), việc gia tăng vốn xã hội đƣợc gọi là đầu tƣ công Việc tăng vốn xã hội thuộc chức năng của Chính phủ, vì vậy đầu tƣ công thường được đồng nhất với đầu tư mà chính phủ thực hiện Theo Đỗ Thiên Anh Tuấn (2012), đầu tư công là hoạt động đầu tư của nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội Vốn đầu tƣ công gồm: vốn ngân sách nhà nước, vốn công trái quốc gia, vốn trái phiếu Chính phủ, vốn trái phiếu chính quyền địa phương, vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn đầu tư từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách nhà nước, các khoản vốn vay của ngân sách địa phương để đầu tư.
Theo Từ Quang Phương, Phạm Văn Hùng (2013), đầu tư là sự hy sinh các nguồn lực ở hiện tại để tiến hành các hoạt động nào đó nhằm thu về cho người đầu tư các kết quả nhất định trong tương lai lớn hơn các nguồn lực đã bỏ ra để đạt được các kết quả đó Nguồn lực có thể là tiền, là tài nguyên thiên nhiên, là sức lao động và trí tuệ Các kết quả đạt đƣợc có thể là sự tăng thêm các tài sản tài chính, tài sản vật chất, tài sản trí tuệ và nguồn lực Nhƣ vậy, đầu tƣ công đƣợc coi nhƣ một chất xúc tác quan trọng cho tăng trưởng kinh tế Các nghiên cứu đã nhấn mạnh mối quan hệ tích cực giữa cơ sở hạ tầng công cộng chất lƣợng cao và năng suất lao động của nền kinh tế.
1.1.2 Nội dung đầu tƣ công
Các hoạt động đầu tư công: Những hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế- xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế- xã hội Đầu tư công sẽ mang lại hiệu quả trên các phương diện: lợi ích về mặt kinh tế, lợi ích về mặt môi trường, lợi ích về mặt xã hội cho công chúng. Đầu tƣ công là là một trong những chính sách phát triển kinh tế- xã hội rất quan trọng đối với bất cứ nhà nước nào. Đối tượng đầu tư công là các chương trình mục tiêu, dự án phát triển kết cấu hạ tầng kỹ thuật, kinh tế, xã hội, môi trường, quốc phòng, an ninh Chương trình mục tiêu, dự án phục vụ cho hoạt động của các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị- xã hội, kể cả việc mua sắm, sửa chữa tài sản cố định bằng vốn sự nghiệp; Các dự án đầu tƣ của cộng đồng dân cƣ, các tổ chức chính trị- xã hội- nghề nghiệp được hỗ trợ từ vốn nhà nước; Chương trình mục tiêu, dự án đầu tƣ công theo quyết định của chính phủ
Lĩnh vực đầu tư công: (i) Đầu tư chương trình, dự án hạ tầng kinh tế- xã hội;
(ii) Đầu tư phục vụ hoạt động của cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị- xã hội; (iii) đầu tƣ và hỗ trợ hoạt động cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích; (iv) Đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện theo hình thức đối tác công tƣ.
Nguồn vốn cho đầu tư công:
Vốn đầu tư từ nguồn ngân sách gồm vốn đầu tƣ của ngân sách trung ƣơng cho Bộ; ngành trung ƣơng; vốn bổ sung các mục tiêu của ngân sách trung ƣơng cho địa phương; vốn đầu tư trong cân đối ngân sách địa phương
Vốn đầu tư nguồn tư công trái quốc gia là khoản vốn do Nhà nước trực tiếp trong công chúng bằng một chứng chỉ có kỳ hạn để đầu tƣ cho các mục tiêu phát triển của đất nước.
Vốn đầu tư từ nguồn trái phiếu Chính phủ là khoản vốn trái phiếu Chính phủ do Bộ tài chính phát hành để thực hiện một số chương trình, dự án quan trọng trong phạm vi cả nước.
Vốn đầu tư nguồn từ trái phiếu chính quyền địa phương là khoản vốn trái phiếu có kỳ hạn tờ )1 trở lên, do địa phương phát hành để đầu tư vào một số dự án quan trọng của địa phương.
Vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ƣu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài, gồm: vốn viện trợ không hoàn lại, vốn vay ODA và vốn vay ưu đãi của Chính phủ nước ngoài, các tổ chức quốc tế, các tổ chức lien Chính phủ hoặc lien quốc gia.
Vốn từ nguồn thu để lại cho hoạt động đầu tƣ nhƣng chƣa đƣa vào cân đối ngân sách nhà nước.
1.1.3 Vai trò đầu tƣ công
Vai trò của đầu tƣ công là để hỗ trợ việc cung cấp các dịch vụ công then chốt thông qua xây dựng trường học, bệnh viện, nhà ở công cộng, và các hạ tầng xã hội khác Đầu tƣ công cũng giúp công chúng, các doanh nghiệp nắm bắt đƣợc cơ hội kinh tế thông qua việc cung cấp các đầu mối kết cấu hạ tầng kinh tế nhƣ sân bay, bến cảng và các mạng lưới viễn thong, vẫn tải, sản xuất và truyền tải điện, nước… Nhƣ vậy thông qua đầu tƣ công sẽ cung cấp cả hạ tầng xã hội và hạ tầng kinh tế tạo môi trường phát triển nền kinh tế- xã hội, xoá đói giảm nghèo, đảm bảo an sinh xã hội, công bằng xã hội, và tăng cường tiềm lực quốc phòng, an ninh. Đối với các đang phát triển, các công cụ thị trường trong quản lý rủi ro và huy động nguồn lực còn hạn chế thì đầu tư công chính là phương thức có tính lan toả lớn để tạo điều kiện cho các thành phần kinh tế khác đầu tƣ, phát triển Trên thực tế, đầu tƣ công có vai trò nhƣ sau:
HIỆU QUẢ ĐẦU TƢ CÔNG
1.2.1 Khái niệm hiệu quả đầu tƣ công
Trước tiên, nên xem xét về khái niệm của hiệu quả đầu tư: Theo Từ Quang Phương và Phạm Văn Hùng (2013), hiệu quả đầu tư nói chung là phạm trù kinh tế biểu hiện quan hệ so sánh giữa các kết quả kinh tế-xã hội đạt đƣợc của hoạt động đầu tƣ đối với các chi phí bỏ ra để có các kết quả đó trong một thời kì nhất định. Hiệu quả đầu tƣ có thể đƣợc phân loại theo các khía cạnh sau đây:
- Theo lĩnh vực hoạt động: Có hiệu quả kinh tế, hiệu quả xã hội, hiệu quả kĩ thuật
- Theo phạm vi tác động của hiệu quả: có hiệu quả đâu tƣ của các dự án, của mỗi doanh nghiệp, của từng ngành, địa phương và toàn bộ nền kinh tế quốc dân.
- Theo phạm vi lợi ích: có hiệu quả tài chính và hiệu quả kinh tế-xã hội.
Hiệu quả đầu tƣ công có thể tính toán theo hiệu quả tuyệt đối là hiệu quả được tính bằng hiệu số giữa kết quả và chi phí; hoặc tính theo hiệu quả tương đối đƣợc tính bằng tỷ số giữa kết quả và chi phí.
Trong khi đó, đầu tƣ công cũng là một dạng đặc biệt của đầu tƣ với chủ thể đầu tư là nhà nước, chính phủ; đối tượng thụ hưởng là người dân, hoặc toàn xã hội.
Vì vậy, hiệu quả đầu tƣ công cũng đƣợc hiểu nhƣ hiệu quả đầu tƣ toàn xã hội nói chung Cho nên, Trần Thị Hoàng Mai (2015) khi đánh giá về hiệu quả đầu tƣ công cũng khẳng định như sau: Đầu tư công thường gắn với lợi ích lâu dài và bền vững cho sự phát triển kinh tế và xã hội của quốc gia vùng hoặc lãnh thổ Bởi vậy, hiệu quả đầu tư công thường là tổng hợp của hiệu quả ở ba khía cạnh kinh tế, xã hội và môi trường Trong đó, hiệu quả xã hội của đầu tư công là tổng thế các yếu tố lợi ích về xã hội do việc thực hiện đầu tƣ công đem lại Hay đây chính là chênh lệch giữa các nguồn lực mà nhà nước bỏ ra để đầu tư với kết quả đầu tư mang lại cho xã hội (Trần Thị Hoàng Mai, 2015).
Khái niệm hiệu quả đầu tƣ công đƣợc thảo luận trong các nghiên cứu của Pritchett (2000), Caselli (2005), và Gupta et al (2014) đó chính là tỷ lệ giữa mức độ tăng trưởng thực tế của vốn đầu tư công và số tiền chi tiêu Khái niệm đặc biệt này đã đƣợc kết hợp trong các mô hình kinh tế vĩ mô cho các nền kinh tế đang phát triển nhƣ những nền kinh tế đƣợc phát triển ở Agenor (2014), Araujo và cộng sự
(2015), Berg và cộng sự (2010, 2013); Berg, Yang và Zanna (2015), Buffie và cộng sự (2012) và Melina, Yang và Zanna (2015).
Theo IMF (2015) Hiệu quả của đầu tƣ công là mối quan hệ giữa giá trị của nguồn vốn tài chính công và mức độ bao phủ và chất lƣợng của tài sản cơ sở hạ tầng Mức độ hiệu quả của đầu tƣ công ở một quốc gia nhất định đƣợc tính bằng khoảng cách biên hiệu quả, đƣợc xác định bởi các quốc gia có độ bao phủ và chất lƣợng cơ sở hạ tầng (đầu ra) cao nhất cho một mức độ nguồn vốn đầu tƣ công nhất định (đầu vào).
Hiệu quả đầu tƣ công tức là quan hệ so sánh giữa các kết quả kinh tế, xã hội đạt đƣợc của hoạt động đầu tƣ với các chi phí phải bỏ ra để có các kết quả đó trong một thời kì nhất định Tuy nhiên, hiệu quả của đầu tƣ công nhất nhất thiết phải là hiệu quả tài chính đơn thuần nhƣ của hiệu quả đầu tƣ tƣ nhân Ngoài ra, các công trình, dự án đầu tƣ công phần lớn là các dự án có mục tiêu phục vụ cho cộng đồng, hoặc phục vụ cho các mục tiêu đầu tƣ phát triển kinh tế xã hội Vì thế, việc xác định kết quả và hiệu quả của các dự án đầu tƣ công là rất khó lƣợng hoá (Phạm Minh Hóa, 2017). Đồng thời, các chủ thể sở hữu hoặc quản lý thực hiện các công trình, dự án đầu tƣ lại là các “chủ thể đại diện”, không trực tiếp bỏ vốn để thực hiện dự án,nhưng họ lại quản lý sử dụng vốn để thực hiện các dự án, chương trình đầu tư công Bởi thế, hiệu quả đầu tƣ công cần phải đƣợc xem xét, đánh giá trên các khía cạnh, các mục tiêu/ mục đích cụ thể của chủ thể đầu tƣ và của hoạt động đầu tƣ Việc đánh giá hiệu quả đầu tƣ công đƣợc dựa trên các chỉ tiêu hiệu quả theo từng mục đích của hoạt động đầu tƣ Chẳng hạn, các nghiên cứu của Herrera và Gaobo, 2005, hoặc Grigoli và Kapsoli, 2013) đã đánh giá hiệu quả của đầu tƣ công thông qua hiệu quả của chi tiêu cho lĩnh vực y tế và giáo dục Hoặc điển hình nhƣ, mục tiêu của đầu tƣ công là phát triển kinh tế, cải thiện và đảm bảo phúc lợi xã hội, bảo vệ môi trường và đảm bảo quốc phòng an ninh Lúc này, hiệu quả đầu tư công có thể được hiểu là lợi ích mà Nhà nước hay xã hội thu được khi Nhà nước đầu tư bằng nguồn vốn ngân sách của mình Theo đó, khi lợi ích thu được càng lớn tính trên một đơn vị chi phí hoặc chi phí Nhà nước phải bỏ ra càng thấp tính trên một kết quả đầu ra (về mặt kinh tế/hoặc xã hội/hoặc môi trường) thì hoạt động đầu tư công của nhà nước được xem là có hiệu quả
1.2.2 Hệ thống chỉ tiêu đánh giá hiệu quả đầu tƣ công
Hệ số ICOR, là tỷ số đo chi phí cần để tạo ra một đồng GDP thì cần bao nhiêu vốn đầu tƣ công đƣợc thể hiện tạo đẳng thức:
Công thức tính ICOR rất đơn giản nhƣng thành phần cấu tạo công thức thì rất khó xác định Yếu tố ∆Y thì có trong số liệu niên giám thống kê, vấn đề là xác định đƣợc mức tăng lên của vốn sản xuất.
Còn để tính đƣợc ∆K chúng ta phải hiểu rõ nội dung của chỉ tiêu vốn sản xuất. Vốn sản xuất là giá trị các tƣ liệu vật chất tham gia trực tiếp vào quá trình sản xuất và dịch vụ của nền kinh tế, bao gồm vốn cố định (công xưởng, nhà máy, trụ sở cơ quan, trang thiết bị, cơ sở hạ tầng) và vốn lưu động (có cả hàng tồn kho) và các vốn đầu tƣ khác.
Vốn sản xuất đƣợc đánh giá ở góc độ hiện vật, thể hiện năng lực sản xuất, chỉ tính phần hiện vật tức là phần tích luỹ lại chỉ tính những tài sản liên quan trực tiếp đến sản xuất và dịch vụ.
Nhƣ vậy ∆K là phần tăng thêm trong năm bằng số vốn có đến cuối năm trừ đi số vốn có đầu năm hay bằng phần đầu tƣ mới, sửa chữa, đƣa thiết bị vào sản xuất, v.v trừ đi phần giảm trong năm bao gồm khấu hao tài sản cố định, hƣ hỏng v.v Trong thực tế việc xác định vốn có đến cuối mỗi năm là rất khó khăn (bởi phải kiểm kê đánh giá lại tài sản hàng năm) hoặc xác định số tăng và giảm trong năm rất khó đặc biệt là phần tài sản đƣa vào sản xuất hoặc hƣ hỏng, cho nên người ta thay ∆K bằng chỉ tiêu vốn đầu tư phát triển được xem đó là số vốn tăng lên trong năm (chỉ tiêu vốn đầu tƣ phát triển trong năm có trong hệ thống số liệu thống kê hàng năm).
Hệ số ICOR cho chúng ta một hình dung tổng quát hiệu quả của đầu tƣ công lên tăng trưởng kinh tế ICOR càng cao thì hiệu quả đầu tư công càng thấp và ngược lại Ở các nước phát triển chỉ số này thường trong khoảng 3,5= 4 Theo Ngân hàng Thế giới, đối với một nước đang phát triển, ICOR ở mức 3 là đầu tư có hiệu quả và nền kinh tế phát triển bền vững. Ƣu điểm của hệ số ICOR: (i) phản ánh đƣợc số lƣợng vốn đầu tƣ công cần thiết để tăng một đơn vị sản lƣợng; (ii) dự báo đƣợc quy mô vốn đầu tƣ công cần thiết để đạt được một một tốc độ tăng trưởng kinh tế nhất định trong tương lai; (iii) phản ánh đƣợc trình độ công nghệ của sản xuất và (iv) phản ánh đƣợc hiệu quả của đầu tƣ.
Tuy nhiên, hệ số ICOR cũng có những nhƣợc điểm nhƣ sau: (i) mới chỉ phản ánh ảnh hưởng của yếu tố đầu tư mà chưa tính đến ảnh hưởng của các yếu tố sản xuất khác tác động tới việc tăng thêm của GDP; (ii) đầu tƣ ở đây mới chỉ là đầu tƣ tài sản hữu hình còn tài sản vô hình, không đƣợc tính đến nên chƣa phản ánh đƣợc trung thực ảnh hưởng của đầu tư công tới GDP; (iii) hệ số ICOR không tính đến yếu tố độ trễ thời gian của kết quả và chi phí, vấn đề tái đầu tƣ; (iv) là một chỉ số đã đƣợc đơn giản hoá nên khó đánh giá đƣợc hiệu quả kinh tế - xã hội; (v) ICOR không chỉ ra đƣợc hiệu quả và phi hiệu quả đầu tƣ là do đâu tạo ra, không chỉ ra đƣợc ở đâu có hiệu quả và chỗ nào chƣa có hiệu quả.
KINH NGHIỆM NÂNG CAO HIỆU QUẢ ĐẦU TƢ CÔNG CỦA MỘT SỐ QUỐC GIA
1.3.1 Kinh nghiệm đầu tƣ công của một số quốc gia trên thế giới
1.3.1.1 Kinh nghiệm đầu tư công ở Hàn Quốc
Diễn biến đầu tƣ công của Hàn Quốc
Năm 2017, vốn đầu tƣ công của Hàn đã chi 378.561 tỷ Won Chi đầu tƣ công tăng tăng trưởng bình quân 7,08%/năm Từ sau khi khủng hoảng kinh tế, Hàn Quốc đã tăng cường chi đầu tư công để thúc đẩy kinh tế phát triển Tỷ lệ đầu tư công chiếm bình quân khoảng 21% GDP Hàn Quốc ; năm 2017 tỷ lệ đầu tƣ công chiếm tỷ lệ cao nhất trong cả giaid đoạn, đạt 22,04% GDP ; thấp nhất là năm 2010, chiếm19,85% (hình 2) Tốc độ phát triển của chi đầu tư công của Hàn Quốc có xu hướng giảm ở giai đoạn 2012 – 2015, và bắt đầu tăng lên ở những năm 2016, 2017 (hình3).
20102011201220132014201520162017 Chi đầu tƣ côngTỷ lệ chi đầu tƣ công so GDP (%)
Nguồn: World Bank và OECD.org, 2018
Hình 1.2: Tỷ lệ chi đầu tư công của chính phủ Hàn Quốc so với GDP
Nguồn: World Bank và OECD.org, 2018
Hình 1.3: Tốc độ phát triển đầu tư công của Hàn Quốc (giá So sánh năm 2010)
Cơ sở hạ tầng dịch vụ công Giáo dục đào tạo
An sinh xã hội Ngành khác Quốc phòng Sức khỏe
Từ năm 2010, Hàn Quốc triển khai kế hoạch 5 năm về tăng trưởng kinh tế xanh Chủ đạo nhằm để phát triển kinh tế xanh bền vững, cải thiện chất lƣợng cuộc sosongs, thực hiện trách nhiệm quốc tế thực hiện cacbon thấp Bởi vậy, theo kết quả ở hình 4, nguồn vốn đầu tƣ công của Hàn Quốc tập trung cao vào lĩnh vực an sinh xã hội, chiếm từ 22,2% - 27,8% tổng nguồn vốn chi đầu tƣ công Kế tiếp là chi tiêu cho lĩnh vực kinh tế, chiếm từ 16,8 - 19% Tiếp theo là chi tiêu cho lĩnh vực giáo dục và đào tạo, chiếm khoảng 115 – 16,3% tổng đầu tƣ công Sau nữa là lĩnh vực an ninh quốc phòng, chiếm từ 10 -11,4% Hàn Quốc luôn quan tâm đầu tƣ cơ sở hạ tầng dịch vụ công Nhất là mạng lưới công nghệ thông tin phục vụ cho chính phủ điện tử Nhờ các khoản đầu tư này, Hàn Quốc trở thành nước đứng hàng đầu thế giới về Chính phủ điện tử (xếp thứ 1, năm 2010) và (xếp thứ 3 vào năm 2016), Báo Chính Phủ (2019) Phần còn lại là các khoản chi tiêu cho các lĩnh vực khác.
Nguồn: World Bank và OECD.org, 2018
Hình 1.4: Chi đầu tư công của Hàn Quốc phân theo từng lĩnh vực (%)
Hiệu quả quản lý đầu tƣ công của Hàn Quốc
Thẩm định dự án chính thức Phát triển dự án đƣợc tuân theo một quy trình thủ tục đƣợc xác định rõ ràng, với sự chấp thuận cần thiết cho các dự án để tiến triển tới các giai đoạn cụ thể Các dự án đƣợc đánh giá bằng cách sử dụng đầy đủ các kỹ thuật phù hợp Có các văn bản hướng dẫn về việc thẩm định dự án, bảo gồm cả dự án hợp tác công tƣ (PPP). Đánh giá độc lập về thẩm định dự án đầu tư công Viện Phát triển Hàn Quốc
(KDI), đƣợc thành lập năm 1971, đã đƣợc công nhận là cơ quan tƣ duy hàng đầu của Hàn Quốc, đóng góp đáng kể cho sự phát triển kinh tế và xã hội của Hàn Quốc.
Từ năm 1999, KDI chịu trách nhiệm chuẩn bị các nghiên cứu tiền khả thi về các dự án đầu tƣ xã hội Đến năm 2000, Trung tâm quản lý đầu tƣ công - PIMA (Public Investment Management Center) đƣợc thành lập trực thuộc KDI Năm 2005, Trung tâm PIMA tiếp tục đƣợc đổi thành Trung tâm Quản lý đầu tƣ cơ sở hạ tầng công và tƣ PIMAC (Public and Private Infrastructure Investment and Management Center) (theo PIMAC, 2010) Với 03 chức năng chính là nghiên cứu, tư vấn/hướng dẫn đánh giá các dự án tiền khả thi và và thậm chí là đánh giá lại các dự án đầu tƣ công và cả dự án đầu tƣ của khu vực tƣ nhân (Tin Nhanh Chứng Khoán, 2019); hỗ trợ các cơ quan chính phủ về công tác quản lý dự án; xúc tiến thị trường đầu tư PPP trong nước (theo PIMAC, 2010) Đây chính là chìa khóa giúp gia tăng hiệu quả quản lý đầu tƣ công của Hàn Quốc.
Lựa chọn dự án và ngân sách Ở Hàn Quốc, cơ quan PIMAC là đơn vị độc lập đánh giá các dự án tiền khả thi Còn Bộ Chiến lƣợc và Tài Chính sẽ là đơn vị chịu trách nhiệm thẩm định thông qua và quyết định loại bỏ hoặc thực hiện dự án (Tin Nhanh Chứng Khoán, 2019) Chỉ những dự án đƣợc thẩm định kỹ lƣỡng và đƣợc xem xét độc lập mới đƣợc lựa chọn để tài trợ trong ngân sách Sau khi Bộ Chiến lƣợc và Tài chính thẩm định, các báo cáo nghiên cứu khả thi các dự án nêu trên sẽ đƣợc trình ra Quốc hội Hàn Quốc xem xét, quyết định (Đảng cộng sản,
2019) Chính nhờ có sự công khai minh bạch và kiểm tra chéo trong việc đánh giá, thẩm định các dự án đầu tƣ công, đã góp phần giúp Hàn Quốc kiểm soát tốt nguồn vốn đầu tƣ công, cụ thể:
Nhờ việc thành lập KDI và PIMAC, Hàn Quốc đã tăng cường hiệu quả tài khóa bằng cách loại bỏ các dự án không khả thi, tính từ năm 1999 – 2014, có đến 60% dự án khả thi đƣợc ngăn không phê duyệt do dự án không cần thiết hoặc không khẩn cấp Tổng số tiền tiết kiệm tài chính từ việc đánh giá độc lập các dự án tiền khả thi và loại bỏ dự án không phù hợp thu đƣợc lên tới 120 nghìn tỷ won (Kangsoo Kim, 2014) Hoặc cụ thể, trong tổng số 382 dự án tiền khả thi về đường bộ và đường sắt, có 215 dự án, tức khoảng 56,82% số dự án được KDI, và PIMAC đánh giá là khả thi Số tiền tiết kiệm chi phí đạt đƣợc từ năm 1999 đến 2014 là 89,5189 tỷ won, trong đó 6.851 tỷ won là do tiết kiệm bằng cách đề xuất các giải pháp thay thế để đạt hiệu quả hơn; và 82.668 tỷ won tiết kiệm do hủy bỏ các dự án không khả thi (Kangsoo Kim, 2014).
Triển khai dự án Tập trung mạnh vào việc quản lý tổng chi phí dự án trong suốt cuộc đời của từng dự án này Vai trò và trách nhiệm rõ ràng đƣợc áp dụng cho việc triển khai thực hiện; hệ thống kế toán ghi tổng chi phí dự án và chi phí dự án cho từng năm; và thường xuyên có các báo cáo về tiến độ tài chính Tất cả quy trình này đƣợc giám sát chặt chẽ bởi một bộ phận chịu trách nhiệm cho cơ quan thực hiện cấp dưới và cơ quan tài chính trung ương. Điều chỉnh dự án Một tính năng đặc biệt là các cơ chế cụ thể đƣợc đặt ra để kích hoạt đánh giá về biện minh tiếp tục của dự án nếu có những thay đổi về chi phí dụ án, tiến độ hoặc lợi ích dự kiến Tại Hàn Quốc, các dự án sẽ phải thẩm định lại nếu chi phí thực tế tăng hơn 20%. Đánh giá tổng hợp và đánh giá hoàn thành cơ bản Ở Hàn Quốc, vai trò của giám đốc điều hành vẫn còn bị hạn chế trong việc xem xét các tài sản hoàn thành đối với các kế hoạch dự án Các dự án đầu tƣ phải chịu sự kiểm toán của tổ chức kiểm toán tối cao, bao gồm cả giá trị để kiểm toán tiền.
1.3.1.2 Kinh nghiệm đầu tư công ở Nhật Bản
Diễn biến đầu tƣ công của Nhật Bản
Năm 2016, chi đầu tƣ công của Nhật Bản đạt 90.722 tỷ Yên, tốc độ tăng trưởng trung bình đạt 1,01%/năm (World Bank, 2018) Tỷ lệ đầu tư công của Nhật Bản ở giai đoạn 2011 – 2014 cao hơn hẳn so với giai đoạn 2010 trở về trước và giai đoạn 2015 – 2016 Tuy nhiên, từ năm 2012 - 2016, tỷ trọng vốn đầu tƣ công so với tổng GDP của Nhật Bản có xu hướng giảm dần (hình 5) Bình quân, cả giai đoạn 2010 – 2016, đầu tư công chiếm khoảng 17,8% GDP cả nước (hình 5).
2010201120122013201420152016 Đầu tƣ công (tỷ Yên) Tỷ trọng Đầu tƣ công/GDP (%)
Cơ sở hạ tầng dịch vụ công Giáo dục đào tạo
An sinh xã hội An ninh quốc phòng Sức khỏe
Nhà ở và tiện ích cộng đồng
Nguồn: World Bank, 2018 và tính toán của tác giả
Hình 1.5: Vốn đầu tư công của Nhật Bản qua các năm
Hình 1.6: Cơ cấu chi đầu tư công của Nhật Bản phân theo lĩnh vực
Chi tiêu công của chính phủ Nhật Bản cũng chủ yếu tập trung mạnh vào lĩnh vực an sinh xã hội, chiếm từ 46 - 47% tổng mức đầu tƣ công; thứ hai là lĩnh vực chăm sóc sức khỏe, chiếm khoảng 21%; thứ ba là chi đầu tƣ cho các dịch vụ phát triển kinh tế, bình quân chiếm khoảng 8,6 %; thứ 4 là chi đầu tƣ cho lĩnh vực giáo dục, bình quân khoảng 8,1%; thứ 5, đầu tƣ cho cơ sở hạ tầng dịch vụ công chiếm khoảng 5,5%; còn lại là chi đầu tƣ cho an ninh quốc phòng, và các lĩnh vực khác (hình 6).
Ngoài ra, theo OECD (2016), hầu hết các khoản đầu tư địa phương ở Nhật Bản được dành cho các vấn đề kinh tế (giao thông, kinh tế tổng hợp, thương mại và lao động, công nghiệp, nông nghiệp, v.v.) Đặc biệt, chính quyền địa phương chịu trách nhiệm về đường, cầu và bến cảng Các hạng mục đầu tư lớn khác bao gồm bảo vệ môi trường, giáo dục và nhà ở Ngược lại, chính quyền địa phương đầu tư rất ít vào chăm sóc sức khỏe hoặc bảo vệ xã hội (đây là các khoản sẽ do cấp trung ƣơng thực hiện).
Hiệu quả quản lý đầu tƣ công của Nhật Bản
Năm 2010, Chính phủ Nhật Bản đã quyết định thực hiện chiến lƣợc quản lý tài khóa, trong đó đề ra các mục tiêu củng cố tình hình tài khóa chặt chẽ Với mục đích tăng hiệu quả đầu tư công và giảm áp lực đối với ngân sách nhà nước Nhật Bản đã quản lý chặt chẽ ngân sách trung ương và địa phương Đến năm 2015, tổng thâm hụt ngân sách của Nhật Bản đã đƣợc cắt giảm một nửa so với năm 2010 (theo
Các cơ quan chức năng Nhật Bản hiện sử dụng nhiều phương pháp phân tích chi phí - lợi ích để thẩm định hiệu quả của các dự án đầu tư công Trước, đây, đối với các dự án đường bộ/đường nội đô, Bộ Đất đai, Hạ tầng và Giao thông Nhật Bản thực hiện các phương pháp thẩm định khác nhau và không công bố chi tiết về các phương pháp thẩm định Tuy nhiên, từ năm 1998, Nhật Bản đã công khai phương pháp thẩm định các dự án đầu tƣ xây dựng cơ bản này Thông qua việc ban hành
“Hướng dẫn thẩm định khi phê duyệt dự án đầu tư công thuộc thẩm quyền của BộXây dựng” và “Hướng dẫn chi tiết việc thẩm định khi phê duyệt dự án đầu tư công trong lĩnh vực đường bộ và đường nội đô” Theo đó, phương pháp thẩm định dự án đầu tƣ công cũng đƣợc ban hành thống nhất (theo Hà Thị Tuyết Minh, 2019) Điều này giúp bảo đảm lựa chọn đƣợc các dự án tốt hơn, nhất là trong bối cảnh nguồn lực đầu tư công hạn chế và các dự án hạ tầng thường có quy mô lớn.
Các hoạt động thực tiễn thúc đẩy hiệu quả quản lý đầu tƣ công của Nhật Bản (theo OECD, 2016):
THỰC TRẠNG HIỆU QUẢ ĐẦU TƯ CÔNG Ở VIỆT NAM 39
TỔNG QUAN ĐẦU TƢ CÔNG Ở VIỆT NAM
2.1.1 Quy mô, cấu trúc đầu tƣ công
Từ khi khởi xướng công cuộc đổi mới- Việt Nam đã đạt được những thành tựu to lớn và toàn diện trên các mặt trận kinh tế- xã hội và chính thức trở thành nước có thu nhập trung bình trên thế giới Trong khi đó, đầu tư công ở Việt Nam có vai trò quan trọng trong việc phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng kỹ thuật, kinh tế và xã hội, tạo động lực thúc đẩy phát triển Việt Nam
Hoạt động đầu tƣ công bao gồm toàn bộ quá trình từ lập, phê duyệt kế hoạch, chương trình, dự án đầu tư công, đến triển khai thực hiện đầu tư và quản lý khai thác, sử dụng các dự án đầu tƣ công, đánh giá sau đầu tƣ công
Vốn đầu tƣ công bao gồm: Vốn đầu tƣ từ nguồn NSNN để chi đầu tƣ phát triển theo quy định; vốn huy động của Nhà nước từ trái phiếu Chính phủ, trái phiếu chính quyền địa phương, công trái quốc gia; vốn ODAvà các nguồn khác của Nhà nước.
Tuy nhiên, việc kéo dài quá lâu mô hình tăng trưởng kinh tế theo chiều rộng, chủ yếu dựa vào tăng vốn đầu tƣ, đặc biệt là hiệu quả đầu tƣ công còn thấp, tạo nên một nền kinh tế luôn phải đối diện với mất cân đối vĩ mô nhƣ chênh lệch tiết kiệm- đầu tư, thậm hụt cán cân thương mại, thâm hụt ngân sách trong dài hạn, lấn át đầu tƣ khu vực tƣ nhân. Để hiểu rõ thực trạng đầu tƣ công, tác giả xem xét trên một số nội dung cụ thể nhƣ sau:
2.1.1.1 Quy mô đầu tư công
Kể từ khi bắt đầu đổi mới- sự chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường- Việt Nam đã dần dần mở rộng đầu tư công nhằm tạo ra môi trường thuận lợi để thu hút đầu tư trong nước và đầu tư tư nhân.
Trong thập kỉ qua, Việt Nam đã trải qua một xu hướng mở rộng ổn định đầu tư
2,046,838 2,000,000 Kinh tế ngoài nhà nước
Khu vực có vốn đầu tƣ
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 bao gồm cả tăng đầu tƣ công Điều này có thẻ thấy đƣợc phần lớn là do mong muốn thu hẹp khoảng cách với các nước láng giềng Đồng thời mức đầu tư công được tăng lên do định hướng khu vực khinh tế đầu tư công là khoản đầu tư mồi cho nền kinh tế Sự kết hợp việc nâng cao và duy trì mức đầu tƣ cao, bền vững đã góp phần cải thiện dần các thuộc tính chất lượng đầu tư tạo dấu ấn cho tăng trưởng kinh tế. a) Về tổng vốn đầu tƣ xã hội
Việt Nam đang theo đuổi mô hình tăng trưởng kinh tế chủ yếu dựa vào tăng vốn đầu tƣ Do vậy, giai đoạn 2007-2019 chứng kiến tổng giá trị vốn đầu tƣ toàn xã hội tăng 4,12 lần từ 404,7 nghìn tỷ đồng năm 2006 lên 2.046,83 nghìn tỷ đồng năm
2018, và tốc độ tăng trưởng trung bình là 8,65%/năm (giá so sánh năm 2010) Tốc tộ tăng trưởng có xu hướng chậm lại bắt đầu tư năm 2011 Tốc độ tăng trưởng trung bình của giai đoạn 2006-2010 là 13,2%/ năm, nhƣng giai đoạn 2011-2019, con số này chỉ là 8,7%.
Nguồn: Số liệu của Tổng cục Thống kê Hình 2.1: Vốn đầu tư phát triển toàn xã hội giá hiện hành phân theo thành phần kinh tế GĐ 2006 – 2019
Cụ thể hơn, tốc độ tăng trưởng vốn đầu tư toàn xã hội năm 2006 là 13,3%, cao nhất là năm 2007 với 28,2%, sau đó giảm xuống (-7,3%) vào năm 2011 và tỷ lệ này tăng lên 9,8% vào năm 2015 và ổn định dần, sau đó tăng nhẹ vào năm
Tổng số Kinh tế Nhà nước Kinh tế ngoài nhà nước Khu vực có vốn đầu tư nước ngoài
Khu vực có vốn đầu tư nước ngoàiKinh tế ngoài nhà nước Kinh tế Nhà nước
Nguồn: Số liệu của Tổng cục Thống kê Hình 2.2: Chỉ số phát triển Vốn ĐTPT toàn xã hội (giá So sánh năm 2010)
Bình quân giai đoạn 2006 - 2019, tỷ lệ vốn đầu tƣ công toàn xã hội so với GDP là 38,68%/ năm, trong đó năm 2006 tỷ lệ này cao nhất đạt 45,7% sau đó có xu hướng giảm dần vào các năm tiếp theo; năm 2019 tỷ lệ này giảm còn 31% Giai đoạn 2006-2010 chứng kiến tỷ lệ trung bình vốn đầu tƣ toàn xã hội so với GDP đạt 41,26%/năm cao hơn 8,7%/năm so với mức trung bình của giai đoạn 2011-2019 (Hình 2.3 và bảng 2.1).
Nguồn: Số liệu của Tổng cục Thống kê Hình 2.3: Cơ cấu Vốn ĐTPT toàn xã hội giá hiện hành phân theo thành phần kinh tế GĐ 2006 – 2019
Bảng 2.1: Vốn đầu tư phát triển toàn xã hội theo giá so sánh năm 2010 phân theo thành phần kinh tế (Nghìn tỷ đồng)
Năm Tổng số Kinh tế Nhà nước
Kinh tế ngoài nhà nước
Khu vực có vốn đầu tƣ nước ngoài
Nguồn: Số liệu của Tổng cục Thống kê b)Tổng vốn đầu tƣ công
Giá trị vốn đầu tƣ công: Tuy không tăng mạnh nhƣ giai đoạn 2006 – 2010,nhƣng từ năm 2011 đến nay, chi đầu tƣ công liên tục tăng Năm 2019, chi đầu tƣ công cao gấp 1,81 lần so với năm 2011 và tăng 3,34 lần so với năm 2006 (bảng2.2) Đầu tư công tăng trưởng bình quân đạt 4,63%/năm cả giai đoạn 2006 – 2019.Tuy nhiên, trong đó giai đoạn 2006- 2010 tốc độ tăng trưởng đạt 5,4%; còn giai đoạn 2011 -2019 có tăng hơn so với trước, tốc độ tăng trung bình đạt 6,09%/năm.
Bảng 2.2: Vốn đầu tư công giá hiện hành giai đoạn 2006-2019 (Nghìn tỷ đồng)
Năm Tổng đầu tƣ xã hội Đầu tư công Đầu tư tư nhân Đầu tư nước ngoài
Nguồn: Số liệu của Tổng cục Thống kê và tính toán của tác giả
Cơ cấu đầu tư công trong tổng đầu tư toàn xã hội:
Giai đoạn 2001- 2005, đầu tƣ công chiếm 54,3%/ tổng vốn đầu tƣ toàn xã hội. Nhƣng đến năm 2006 đến nay, tỷ lệ vốn đầu tƣ công trong tổng vốn đầu tƣ toàn xã hội đã giảm Đến 2010 tỷ lệ vốn đầu tƣ công trong tổng vốn đầu tƣ toàn xã hội còn 44,1%, và còn 39,1% vào năm 2012 và 36% vào năm 2016 Đáng chú ý, tỷ lệ vốn đầu tƣ công trong những năm 2008, 2009 giảm khá chậm nguyên nhân chính là do tác động của gói kích thích tài khoá nhằm ứng phó với suy giảm kinh tế trong nước và tác động của khủng hoảng kinh tế thế giới.
Vốn đầu tƣ công giai đoạn 2011-2019 chiếm tỷ trọng cao trong tổng vốn đầu tƣ toàn xã hội Tỷ trọng vốn đầu tƣ công của Việt Nam trong tổng đầu tƣ toàn xã hội giai đoạn 2011-2019 đạt mức cao nhất (40,38% năm 2013) và thấp nhất ( 31,02% năm 2019) (Bảng 2.2) Điểm đáng chú ý là số vốn tăng nhƣng tỷ trọng chi đầu tư công trong tổng đầu tư toàn xã hội có xu hướng giảm dần trong những năm gần đây Điều này cho thấy, tái cơ cấu đầu tƣ công có mục tiêu giảm tỷ trọng đầu tƣ công, tăng tỷ trọng đầu tƣ tƣ nhân trong tổng đầu tƣ toàn xã hội.
Năm 2019, đầu tư của khu vực nhà nước hiện chiếm khoảng 31,02% tổng đầu tư toàn xã hội, 68,98% còn lại là của khu vực kinh tế ngoài nhà nước (tư nhân trong nước) và khu vực có vốn đầu tư nước ngoài Chứng tỏ vai trò của khu vực kinh tế trong nước đang ngày càng lớn và giữ vị trí quan trọng của khu vực kinh tế nhà nước Bên cạnh đó, khu vực đầu tư nước ngoài, sau một thời kỳ mở rộng vào giữa thập niên 1990, đã thu hẹp đáng kể sau khủng hoảng Đông Á 1997 và phục hồi mạnh mẽ trở lại sau khi Việt Nam gia nhập WTO năm 2007 Trong cơ cấu đầu tƣ toàn xã hội, đầu tƣ công tuy có giảm trong những năm gần đây song vẫn chiếm một tỷ trọng khá lớn.
(2) Theo cấp độ quản lý
Trong giai đoạn 2007-2019, chi tiêu công của Việt Nam đƣợc phân cấp theo nguồn vốn của Trung ương và địa phương Nguồn chi tiêu công từ ngân sách trung ương, chiếm khoảng 50,7% (năm 2006) và có xu hướng giảm xuống còn 40,5% (năm 2019); nguồn chi tiêu công do địa phương quản lý tăng từ 59,3% năm 2006 lên cao nhất vào năm 2019, đạt 59,5% (hình 2.4 và bảng 2.3)
THỰC TRẠNG HIỆU QUẢ ĐẦU TƢ CÔNG Ở VIỆT NAM
2.2.1 Hệ số ICOR của đầu tƣ công
Trong nhiều năm qua, Việt Nam đã theo đuổi mô hình tăng trưởng chủ yếu dựa vào tăng vốn đầu tư, đặc biệt là đầu tư từ khu vực nhà nước Theo TrầnNguyễn Ngọc Anh Thƣ & Lê Hoàng Phong (2014) thì tỷ lệ vốn đầu tƣ/GDP tăng rất mạnh mẽ từ lúc nền kinh tế mở cửa đến nay trong khi tốc độ tăng trưởng chỉ dao động quanh mức 6-8% Tỷ lệ vốn đầu tƣ/GDP chỉ từ mức 26,4% trong giai
Hệ số ICOR Tổng vốn ĐTPT toàn xã hội/GDP (giá SS 2010) Hệ số ICOR Tổng vốn đầu tƣ công/GDP (giá SS 2010) Tốc độ tăng trưởng kinh tế (%) đoạn 1991- 1995, tăng lên trên 40% cho giai đoạn 2006-2010, đặc biệt là đạt đỉnh năm 2007 ở mức 46,52% GDP, thuộc loại cao nhất khu vực Đông Á và Đông
Nam Á Tuy nhiên, xu hướng đầu tư công chỉ mới giảm trong giai đoạn từ 2011
Vốn đầu tƣ toàn xã hội tăng mạnh chủ yếu là do đầu tƣ công (chiếm tỷ trọng cao nhất) tăng rất mạnh mẽ, giữ mức trên 53% trong suốt cả thập kỷ từ
1996-2005 Trong giai đoạn 2006-2010 xuống còn 39,1% và tiếp tục giảm còn
38,4% trong giai đoạn 2011-2019 (Bảng 2.2) Hệ số Vốn đầu tƣ công/GDP luôn chiếm tỷ lệ cao và tăng mạnh hơn các thành phần vốn đầu tƣ từ khu vực kinh tế ngoài quốc doanh trong nước và khu vực FDI Tuy nhiên, kết quả lại cho thấy hiệu quả đầu tƣ công luôn thấp hơn hiệu quả đầu tƣ toàn nền kinh tế và các khu vực đầu tƣ còn lại khi đánh giá thông qua chỉ số ICOR thể hiện ở Hình 2.13và
Hình 2.14 Trong đó giai đoạn 2011 - 2019, khoảng cách giữa hệ số ICOR của
Vốn đầu tƣ công so với các thành phần còn lại khá cao, cao hơn so với giai đoạn
Nguồn: Số liệu của Tổng cục Thống kê, IMF và tính toán của tác giả
Tố c độ tă ng tr ƣ ởn g ki nh tế
ICOR Tổng vốn ĐTPT XH/GDP ICOR Vốn đầu tƣ công/GDP ICOR Vốn Kinh tế ngoài nhà nước/GDP
Tốc độ tăng trưởng đầu tư công và tăng trưởng kinh tế Việt Nam giai đoạn 2006 - 2017
Tốc độ tăng trưởng kinh tế (%) Tốc độ tăng trưởng vốn đầu tư công (%)
Hình 2.13: Hệ số ICOR và trưởng kinh tế Việt Nam giai đoạn 2006 – 2019
Nguồn: Số liệu của Tổng cục Thống kê, IMF và tính toán của tác giả
Hình 2.14: Hệ số ICOR các nguồn vốn đầu tư giai đoạn 2006 - 2019
Hình 2.15: Tốc độ tăng trưởng đầu tư công và tăng trưởng kinh tế Việt Nam giai đoạn 2006 - 2019
Kết quả từ Hình 2.14 và Hình 2.15 cho thấy, hiệu quả của đầu tƣ công ở Việt Nam trong giai 2011-2019 có hệ số ICOR trung bình của nền kinh tế là 6,25 trong khi của giai đoạn 2006-2010 là 6,08 Thế nhưng tăng trưởng kinh tế trong giai đoạn từ năm 2011-2019 đạt trung bình ở mức 6,3%/năm, cao nhất là năm
2018 và 2019 (trên 7%) Và kết quả ở hình 2.15, thể hiện tốc độ tăng trưởng của vốn đầu tư công phần lớn cao hơn so với tốc độ tăng trưởng kinh tế ở khá nhiều năm (các năm 2009, 2012-2014, 2016) Nhƣ vậy, trung bình 1 đồng vốn đầu tƣ công giúp GDP tăng 0,42 đồng Trong khi đó, 1 đồng vốn đầu tƣ từ khu vực FDI làm GDP tăng 0,73 đồng; từ khu vực kinh tế ngoài nhà nước và hộ dân cư làm GDP tăng 0,45 đồng Điều này cho thầy việc tái cơ cấu đầu tƣ công trong giai đoạn 2011-2019 vẫn chưa thực sự tạo ra tác động lớn tới tăng trưởng kinh tế, hay có thể nói cách khác rằng sự đầu tƣ công chƣa thực sự hiệu quả Nguyên nhân cơ bản nhất là do sự yếu kém trong các khâu của hệ thống quản lý đầu tƣ công của Việt Nam Từ các khâu phê duyệt dự án, giải ngân vốn đầu tƣ, thực hiện và kiểm tra, giám sát thực hiện dự án đầu tƣ công.
2.2.2.1 chỉ số hiệu quả đầu tư công cho cơ sở hạ tầng
Chỉ tiêu hiệu quả đầu tƣ công PIE-X đƣợc thể hiện thông qua các chỉ số đầu ra của các chỉ số vật lý và chất lƣợng của cơ sở hạ tầng Trong 10 năm qua, Việt Nam đã chi đầu tƣ công cho phát triển cơ sở hạ tầng khá nhiều, nguồn vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản chiếm hơn 70% tổng chi đầu tƣ công (Hình 2.17) Theo báo cáo đánh giá của WB & VNG (2017), trong những năm qua khu vực tƣ nhân đã tham gia cung cấp nhiều hơn các dịch vụ xã hội thiết yếu và phát triển hạ tầng so với các khu vực nhà nước, cụ thể:
(1) Chỉ số đầu tƣ cho cơ sở hạ tầng giao thông vận tải a) Các chỉ số về khối lƣợng cơ sở hạ tầng giao thông vận tải
Trong ngành giao thông vận tải, riêng lĩnh vực giao thông đường bộ chiếm khoảng 79% tổng chi tiêu công của ngành Chi tiêu công cho các lĩnh vực đường thủy nội địa, hàng hải và đường sắt tương đối thấp trong khi chi phí vận tải theo km của những phương thức vận tải trên thấp hơn rất nhiều so với đường bộ (Hình 2.16) Mặc dù đường bộ vẫn là phương thức giao thông quan trọng nhất xét về lưu lượng, chiếm đến trên 90% vận tải hành khách và 70% vận tải hàng hóa, nhưng đó cũng là hình thức vận tải hàng hóa trong nước tốn kém nhất tại Việt Nam Mặc dù đã được đầu tư nhiều nhưng chi phí giao thông đường bộ vẫn ở mức cao so với các nước trong khu vực, mật độ đường cao tốc vẫn ở mức thấp nhất trong khu vực Lĩnh vực đường biển và đường thủy nội địa là những lĩnh vực mà Việt Nam có nhiều lợi thế, có chi phí vận tải hàng hóa thấp nhất và thực tế đang có tỷ lệ ngân sách trên lưu lượng hiệu quả nhất Để nâng cao hiệu quả sử dụng vốn khi xác định đầu tư cho các phương thức giao thông, cần tối ưu hóa sự gắn kết giữa chi đầu tư với lưu lượng hiện nay trong ngành cũng như nhu cầu tiềm năng Một điều quan trọng nữa là phải cải thiện kết nối đa phương thức về hạ tầng để tạo thuận lợi cho các dịch vụ hậu cần, đặc biệt giữa các lĩnh vực đường biển, đường thủy nội địa và đường sắt.
Hình 2.16: Chi tiêu công cho ngành giao thông vận tải
Trong lĩnh vực giao thông: đầu tư trực tiếp nước ngoài tăng kỷ lục (213 nghìn tỷ đồng trong 70 dự án) từ năm 2011 - 2017, bằng khoảng 75% đầu tƣ từ ngân sách nhà nước, chủ yếu trong lĩnh vực đường bộ Các phương thức hợp tác công-tư truyền thống như BOT và BT đã có một số tiến triển, trong khi phương thức hợp tác công-tƣ mới (PPP) đang đƣợc thử nghiệm ngày càng phổ biến (WB&GVN, 2017).
Theo TCTK, 2018, mức độ gia tăng đầu tƣ công trong lĩnh vực giao thông đã có nhiều chuyến biến tích cực, thể hiện thông qua các chỉ số về cơ sở hạ tầng giao thông, cụ thể:
Mạng lưới đường bộ của Việt Nam giai đoạn từ 2007 – 2017 đã tăng trưởng 4,26%/năm, với tổng chiều dài đạt 242.851 km (năm 2017) tăng gấp 1,52 lần Trong đó, đường nhựa và bê tông đạt 124.358 km, đường đá đạt 19.251 km đường cấp phối đạt 35.067 km và đường đất đạt 63.974 km (bảng 2.7).
Mạng lưới giao thông thủy giai đoạn từ 2007 – 2017 đã tăng trưởng khác chận với tốc độ tăng trưởng bình quân 3,66%/năm Phần lớn đường thủy có tải trọng chủ yếu là dưới 50 tấn chiếm 58,4%; trọng tải từ 51 tấn - 100 tấn chiếm 15,2%; trọng tải từ 101 tấn - 500 tấn chiếm 12,7%; trọng tải từ 501 tấn - 1000 tấn chỉ đạt 6,4% và trọng tải từ 1001 tấn trở lên chỉ khoảng 7,6% (Hình 2.17)
Bảng 2.7: Một số chỉ tiêu chủ yếu về năng lực giao thông vận tải Việt Nam
Nhựa và bê tông nhựa 66.010 93.535 117.570 133.661 133.661 6,62 Đá 10.231 7.044 18.072 20.508 20.508 6,53
Trọng tải từ 51 tấn - 100 tấn 6.138 5.867 7.408 7.724 7.724 2,11
Trọng tải từ 101 tấn - 500 tấn 5.846 7.465 6.276 6.376 6.376 0,79
Trọng tải từ 501 tấn - 1000 tấn 1.953 2.792 3.027 3.337 3.337 4,99
Trọng tải từ 1001 tấn trở lên 1.223 1.316 3.361 4.208 4.208 11,89
Số lƣợng (Cái) 28.336 28.574 31.722 32.528 32.528 1,26 Chiều dài (m) 656.313 966.401 998.715 1.096.376 1.096.376 4,78
Nguồn: Số liệu của Tổng cục Thống kê và tính toán của tác giả
Trọng tải từ 101 tấn - 500 tấn Trọng tải từ 1001 tấn trở lênTrọng tải từ 51 tấn - 100 tấn
Trọng tải từ 501 tấn - 1000 tấn
Nhựa và bê tông nhựa Đá Cấp phối Đường đất
Nguồn: Số liệu của Tổng cục Thống kê và tính toán của tác giả
Hình 2.17: Cơ cấu đường giao thông bộ của Việt Nam
Nguồn: Số liệu của Tổng cục Thống kê và tính toán của tác giả
Hình 2.18: Cơ cấu đường giao thông bộ của Việt Nam
Theo kết quả tại bảng 2.7 và hình 2.18, cơ cấu đường giao thông bộ tại Việt Nam phân theo loại đường đã có sự thay đổi khác lớn như sau:
−Các tuyến đường nhựa và bê tông nhựa chiếm tỷ lệ cao nhất, đạt từ 41,2%
- 51,6%, Tỷ lệ đường nhựa ngày càng gia tăng, bình quân mỗi năm tăng 6,62%/năm.
−Còn lại có khoảng 27% là đường đất (chủ yếu là đường xã và đường huyện), mặt đường hẹp, tải trọng cầu thấp Mặc dù tỷ lệ đường đất có giảm từ 29,8% năm 2007 xuống còn 25,7% năm 2019, nhƣng tỷ lệ giảm rất chậm.
−Các tuyến đường đá chiếm tỷ lệ 6,4% năm 2007 tăng lên 8,3% năm 2019, tốc độ tăng cũng rất chậm, chỉ đạt 6,53%/năm.
So sánh với một số nước trong khu vực, Chi phí giao thông đường bộ, thể hiện bằng thời gian đi lại, cao thứ hai trong khu vực, chỉ đứng sau Indonesia, gây cản trở về năng lực cạnh tranh của Việt Nam so với các nước Bên cạnh đó, mật độ đường cao tốc của Việt Nam thấp hơn so với hầu hết các quốc gia xung quanh (hình 2.19) Mặc dù trong thời gian qua, đường cao tốc có tiến triển hơn, tuy nhiên vẫn chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu phát triển, một phần do thiếu vốn đầu tƣ nước ngoài, bao gồm cả tiềm năng huy động qua hợp tác công tư Trong khi đó, nhu cầu của người dân chưa được đáp ứng còn tồn đọng nhiều, nhưng các tuyến đường liên tỉnh hai làn xe chưa đủ đáp ứng nhu cầu đi lại ngày càng gia tăng, với áp lực dân số ngày càng gia tăng Điều đó cho thấy nhu cầu đầu tƣ trong lĩnh vực đường bộ vẫn lớn và đòi hỏi phải huy động từ các nguồn khác ngoài khu vực công, đặc biệt là đầu tư cho đường cao tốc, kết nối đa phương thức bằng đường bộ với các đầu mối giao thông lớn.
Hình 2.19: So sánh Thời gian đi lại bình quân và Mật đồ đường cao tốc giữa Việt Nam và các nước b) Đánh giá mức độ gia tăng chi đầu tƣ công và sự thay đổi về khối lƣợng cơ sở hạ tầng giao thông
ĐÁNH GIÁ CHUNG HIỆU QUẢ ĐẦU TƢ CÔNG Ở VIỆT NAM
2.3.1 Những kết quả đạt đƣợc
Dựa trên các kết quả phân tích ở trên cho thấy đầu tƣ công giai đoạn 2007-
2019 cũng đã đạt đƣợc một số thành tựu, cụ thể:
Một là, quy mô chi tiêu đầu tƣ công đã đƣợc mở rộng liên tục để hỗ trợ cho tăng trưởng kinh tế trong thời kỳ này Cụ thể, đầu tư công của Việt Nam tập trung nhiều vào cơ sở hạ tầng (giao thông vận tải, sản xuất điện, khí đốt, công nghiệp chế biến và chế tạo) đƣợc xem nhƣ là vốn mồi để thu hút đầu tƣ tƣ nhân trong và ngoài nước vào sản xuất kinh doanh Tốc độ tăng trưởng kinh tế của giai đoạn 2012 – 2019 tuy thấp hơn giai doạn 2006-2011, nhƣng ổn định và có xu hướng tăng dần trong 03 năm gần đây Theo một số quan điểm cho rằng, đầu tƣ công mang tính “phản chu kỳ” Theo đó, trong thời kỳ suy thoái, đầu tƣ công nên được mở rộng để kích thích tăng trưởng và sẽ thu hẹp trong thời kỳ kinh tế tăng trưởng mạnh, để giảm nhiệt cho nền kinh tế Thực tế cho thấy, trong thời kỳ lạm phát cao (2010 - 2011), Chính phủ đã phải thắt chặt chi tiêu công, trong đó có chi đầu tƣ công Tuy nhiên, sau khi đã khống chế đƣợc lạm phát (năm 2012), chi đầu tư công trong các năm tiếp theo đã tăng khá mạnh với xu hướng chuyển dịch nguồn lực từ khu vực công sang khu vực tƣ nhân.
Hai là, tái cơ cấu đầu tư công đã được thực hiện theo đúng định hướng, tỷ trọng đầu tƣ công trong tổng đầu tƣ toàn xã hội và trên GDP đã giảm dần Cụ thể, theo Quyết định số Số: 339/QĐ-TTg của Thủ Tướng Chính Phủ ký ngày 19/2/2013 phê duyệt Đề án tổng thể tái cơ cấu kinh tế gắn với chuyển đổi mô hình tăng trưởng theo hướng nâng cao chất lượng, hiệu quả và năng lực cạnh tranh giai đoạn 2013 - 2020, Chính phủ xác định, tái cơ cấu đầu tƣ công sẽ đƣợc điều chỉnh bảo đảm cho chi đầu tƣ công chiếm khoảng 35% - 40% tổng đầu tƣ xã hội (theo TTCP, 2013) Thực tế thực hiện tái cơ cấu đầu tƣ công trong giai đoạn vừa qua đã đƣa tỷ trọng chi đầu tƣ công trong tổng chi đầu tƣ toán xã hội giảm dần Ngoài ra, theo Quyết định Số 63/QĐ-TTg ký ngày 12/1/2018 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Đề án Cơ cấu lại đầu tư công giai đoạn 2017 - 2020 và định hướng đến năm 2025, đã xác định một trong bốn mục tiêu cụ thể tái cơ cấu đầu tư công là tỷ trọng vốn đầu tư nhà nước bình quân đạt khoảng 10 - 11% GDP Trong giai đoạn 2011 - 2018, tỷ trọng chi đầu tư công trên GDP tương đối ổn định nhưng đã có xu hướng giảm dần.
Ba là, cơ cấu đầu tƣ công đã dần đƣợc chuyển dịch sang những ngành bảo đảm tính bền vững của tăng trưởng mặc dù dự chuyển dịch này vẫn còn chậm.
Những phân tích trên cho thấy, một số ngành tạo vốn vật chất và vốn con người đã được Nhà nước ưu tiên đầu tư, có tốc độ tăng trưởng vốn trong thời kỳ này khá cao Các ngành có tốc độ tăng trưởng vốn bình quân giai đoạn 2012-2019 cao như ngành cung cấp nước, hoạt động quản lý và xử lý rác thải tăng bình quân 11,4%/năm; hoạt động chuyên môn, khoa học, công nghệ tăng 22,54%, giáo dục đào tạo tăng 19,67%; hoạt động trợ giúp xã hội 20,23% Đây là những ngành có vai trò gia tăng năng lực sản xuất hay năng suất lao động của nền kinh tế, tạo dư địa cho tăng trưởng kinh tế trong ngắn hạn, bảo đảm tăng trưởng kinh tế ổn định trong dài hạn và gắn với bảo vệ môi trường và thích ứng với biến đổi khí hậu Theo báo cáo của Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội thì năng suất lao động của toàn nền kinh tế theo giá hiện hành năm 2018 ƣớc tính đạt 102,2 triệu đồng/lao động (tương đương 4.512 USD/lao động, tăng 5,93% so với năm
2017) Tăng trưởng năng suất lao động đã phục hồi và tăng nhanh trong những năm gần đây, đạt bình quân 4,77%/năm trong giai đoạn 2011-201 (so với mức 3,17%/năm trong giai đoạn 2007-2010) (VietNamnet, 2018).
Bốn là, lĩnh vực y tế đã đƣợc quan tâm đầu tƣ để cải thiện chất lƣợng sức khỏe người dân Vốn dĩ đầu tư vào y tế và sức khỏe sẽ góp phần cải thiện vốn nhân lực, một đầu vào quan trọng của tăng trưởng kinh tế Cải thiện sức khỏe cho người dân không chỉ là mục tiêu của cuộc sống chất lượng mà còn là tác động tích cực vào phát triển kinh tế trong dài hạn Sức khỏe tốt là một nhân tố quan trọng của vốn nhân lực, góp phần làm tăng năng suất lao động (Dicken và ctg, 2006) Thực tế trong giai đoạn 2006-2011 tỷ trọng vốn đầu tƣ công đƣợc đầu tƣ vào lĩnh vực y tế tại Việt Nam có dấu hiệu tăng dần và cao hơn so với giai đoạn 2012-2019.
2.3.2 Tồn tại và nguyên nhân
Thứ nhất, hệ số ICOR của Việt Nam
Thực trạng trong nhiều năm qua Việt Nam đã theo đuổi mô hình tăng trưởng dựa vào đầu tư công Hệ số vốn đầu tư công/ GDP luôn chiếm tỷ trọng cao trong tổng số vốn đầu tƣ toàn xã hội Tuy nhiên nếu tính ICOR trung bình qua các năm từ 2011-2019 thì thấy rằng hệ số ICOR ở Việt Nam giai đoạn này khá cao 6,25% nhưng tốc độ tăng trưởng trung bình giai đoạn này mới chỉ đạt 6,3% Nếu tính nhƣ vậy trung bình 1 đồng đầu tƣ công giúp GDP tăng đƣợc 0,42 đồng Mặc dù để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế thì yếu tố vốn đầu tư đóng vai trò quan trọng, nhƣng hiệu quả và chất lƣợng sử dụng vốn lại thấp và chiều hướng đi xuống, được thể hiện thông qua chỉ số ICOR ICOR có xu hướng tăng lên trong giai đoạn từ 2007-2009 Nếu so sánh với các quốc gia trong cùng khu vực thì ICOR của Việt Nam gần gấp đôi, điều đó có nghĩa là hiệu suất đầu tƣ của Việt Nam chỉ bằng một nửa của họ Hiệu suất đầu tƣ của Việt Nam thấp phần lớn là do đầu tư khu vực nhà nước thấp, thể hiện ICOR đầu tư vốn ngân sách rất cao.
Thứ 2, Chỉ số đo lường hiệu quả đầu tư công PIE-X
+Chỉ số đầu tư công với cơ sở hạ tầng giao thông vận tải Đối với ngành giao thông thì tỷ lệ phân chia nguồn vốn đầu tƣ công chƣa hợp lý Ngành giao thông vận tải đã giành 79% tổng số vốn đầu tƣ công của ngành để chi cho giao thông đường bộ Số còn lại được phân bổ cho giao thông đường thuỷ và giao thông đường sắt Tuy nhiên, người dân vẫn phải bỏ ra chi phí rất lớn để được sử dụng đường cao tốc, cầu…Chi phí này cao hơn rất nhiều so với các quốc gia trong cùng khu vực Mặt khác, mặc dù đƣợc đầu tƣ với số lƣợng vốn đầu tư công khá lớn nhưng mật độ đường cao tốc ở Việt nam vẫn còn khá khiêm tốn so với mặt chung của các quốc gia khác.
Hơn nữa, dù bỏ khoản chi phí cao để giành cho giao thông đường bộ nhƣng chi phí bảo trì giành cho những công trình này còn khiêm tốn nên tình trạng đường xá, cầu hỏng gây tại nạn làm cho số tai nạn tăng cao Cho đến những năm gần đây, khi có chỉ thị của Nhà nước đã có quỹ giành cho bảo trì đường bộ Quỹ này từ khi sinh ra luôn hoạt động hết công suất nhưng tỷ lệ tai nạn giao thông ở Việt nam trong giai đoạn vừa có không có xu hướng giảm nhiều.
Bên cạnh đó việc phân chia tỷ lệ giữa giao thông đường bộ và giao thông đường thuỷ, đường sắt bất hợp lý gây lãng phí cho toàn xã hội Bởi hiện nay đa số người dân buộc phải sử dụng đường bộ để vận chuyển hàng hoá Mà chi phí để vận chuyển hàng hoá bằng đường bộ cao hơn 90% so với đường thuỷ và đường sắt.
Trong quá trình triển khai các dự án thì ngành giao thông vận tải chƣa thực hiện đúng quy trình của luật đầu tƣ công nên mới có các tình trạng là cho triển khai xây dựng dự án nhƣng không thông qua đấu thầu công khai mà áp dụng phương án chỉ định thầu Với việc làm như vậy là một trong những nguyên nhân dẫn đến hậu quả gây lãng phí nguồn vốn đầu tƣ, nguồn vốn đƣợc các nhà thầu sử dụng không hiệu quả do năng lực có hạn nhƣ do không có năng lực thi công nên rất nhiều các công trình bị chậm tiến độ Khi bị chậm tiến độ sang năm sau sẽ làm cho giá nguyên liệu tăng và từ đó đẩy giá vốn của công trình tăng cao thêm nữa.
Nhƣ vậy, đối với ngành giao thông vận tải thì không chỉ là số vốn phân bổ chƣa hợp lý giữa các ngành mà còn tồn tại tình trạng sử dụng vốn đầu tƣ công chƣa hiệu nên gây ra tình trạng thất thoát vốn, tham ô, tham nhũng vốn đầu tƣ công.
+ Chỉ số đầu tư công cho lĩnh vực sản xuất năng lượng
Tổng ngành đƣợc nhận từ ngân sách giai đoạn 2006-2019 với số vốn đầu tƣ công khoảng 59.585 tỷ đồng/ năm Chiếm khoảng 13,7% tổng đầu tƣ công trong cả nước Tuy nhiên theo đánh giá của các chuyên gia dự kiến trong thời gian tới ngành điện sẽ cần số vốn nhiều hơn nữa để tăng năng suất sản xuất Hơn nữa cũng phải nhìn vào thực tế thấy rằng sản lượng điện thưởng phẩm sản xuất trung bình mỗi năm tăng trưởng là 10,4%/ năm nhưng chi đầu tư cho sản xuất điện của nhà nước bình quân mới chỉ đạt 9,97%/ năm Với nguồn như vậy thì ngành sản xuất điện, khí đốt vẫn bị rơi vào tình trạng thiếu vốn Khi thiếu vốn, xã hội vẫn không đủ điện, khí đốt để phục vụ phát triển tăng trưởng sẽ làm ảnh hưởng đến tăng trưởng kinh tế vì vậy cần phải có kế hoạch phân bổ đầu tư công giƣã các ngành kinh tế một cách phù hợp hơn nữa.
+ Chỉ số gia tăng đầu tư công/ mức độ tiếp cận nước sạch
Việc ô nhiễm nguồn nước tại khu vực nông thôn do thiếu hạ tầng cơ sở, xả nước thải sản xuất công nghiệp, nông nghiệp, chăn nuôi và nước thải sinh hoạt, rác thải ra thẳng ao, hồ không qua xử lý đã làm người nông dẫn bị thiếu nước sạch sinh hoạt Tỷ lệ người dân ở các thành phố lớn được sử dụng nước đạt vệ sinh mới chiếm 90%, còn ở khu vực nông thôn là 41% Lý do để xảy ra tình trạng này là do các công trình thực sự chưa có sự tập trung cao do bị ảnh hưởng bởi những công trình kém hiệu quả.
+ Chỉ số đầu tư công cho lĩnh vực y tế
Việt Nam lại có tình trạng là trung bình khoảng 43% chi tiêu cho y tế là dành cho dƣợc phẩm, con số này cao hơn rất nhiều so với các quốc gia trong cùng khu vực và trên thế giới Điều này do giá dƣợc phẩm cao và biến động, trong khi các chi phí khác ngoài dƣợc phẩm chƣa đƣợc tính đầy đủ trong giá dịch vụ y tế gây ra tình trạng người dân đi khám bệnh phải bỏ ra một khoản chi phí khá lớn để mua thêm thuốc làm lãng phí cho dân.
GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ ĐẦU TƯ CÔNG Ở VIỆT
ĐỊNH HƯỚNG PHÁT TRIỂN KINH TẾ VÀ CƠ CẤU VỐN ĐẦU TƯ CÔNG ĐẾN NĂM 2026
3.1.1 Định hướng phát triển kinh tế đến năm 2026 và tầm nhìn đến năm 2031
Hiện nay, Việt Nam vẫn đang trong quá trình xây dựng dự thảo Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm 2021-2025 và Chiến lƣợc phát triển kinh tế - xã hội 10 năm 2021-2030 Cho nên, Quyết định số 432/QĐ-TTg ký ngày 12/4/2012 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Phê duyệt Chiến lược Phát triển bền vững Việt Nam giai đoạn 2011 – 2020 hiện vẫn còn hiệu lực.
Theo đó, mục tiêu tổng quát đề ra trong Quyết định số 432/QĐ-TTg ký ngày 12/4/2012 như sau: Phấn đấu đến năm 2020 nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại; chính trị - xã hội ổn định, dân chủ, kỷ cương, đồng thuận; đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân đƣợc nâng lên rõ rệt; độc lập, chủ quyền, thống nhất và toàn vẹn lãnh thổ đƣợc giữ vững; vị thế của Việt Nam trên trường quốc tế tiếp tục được nâng lên; tạo tiền đề vững chắc để phát triển cao hơn trong giai đoạn sau.
Các mục tiêu cụ thể đáng quan tâm gồm có:
Tỉ trọng các ngành công nghiệp và dịch vụ chiếm khoảng 85% trong GDP.
Giá trị sản phẩm công nghệ cao và sản phẩm ứng dụng công nghệ cao đạt khoảng 45% trong tổng GDP.
Yếu tố năng suất tổng hợp đóng góp vào tăng trưởng đạt khoảng 35%; giảm tiêu hao năng lƣợng tính trên GDP 2,5 - 3%/năm.
Thực hành tiết kiệm trong sử dụng mọi nguồn lực Chỉ tiêu Hiệu quả sử dụng vốn đầu tư (ICOR) định hướng đến năm 2020 là ≤ 5; Bội chi ngân sách Nhà nước/GDP: