Báo cáo " Vấn đề kỹ thuật pháp lý trong sửa đổi, bổ sung văn bản quy phạm pháp luật" pot

nghiên cứu - trao đổi 10 Tạp chí luật học số 4/2005 TS. Lê Vơng Long * rong mt quc gia, h thng vn bn quy phm phỏp lut c ban hnh v cú hiu lc trờn thc t l rt a dng v phong phỳ. Xột v mt cu trỳc v yờu cu ca phỏp ch thỡ h thng vn bn quy phm ú phi l mt chnh th thng nht hu c c v phng din ni dung iu chnh, hỡnh thc v th bc giỏ tr cng nh hiu lc phỏp lớ. Tuy nhiờn, do nhiu nguyờn nhõn em li m khụng ớt im bt cp cú th xy ra c v ni dung v hỡnh thc ó lm hn ch kh nng tỏc ng, iu chnh ca cỏc vn bn trờn thc t. Chớnh vỡ vy quy trỡnh lp phỏp, lp quy cn cú th tc thm nh, kim soỏt vn bn quy phm phỏp lut nhm phỏt hin cỏc khim khuyt ca nú trc v sau thi im nú phỏt sinh hiu lc (c v ni dung v hỡnh thc) cú th sa i v b sung cho thớch ng vi nhu cu iu chnh. Bi vit ny xin trao i xung quanh vn k thut phỏp lớ ca hot ng sa i, b sung vn bn quy phm phỏp lut. Sa i, b sung l hỡnh thc x lớ c ỏp dng i vi vn bn quy phm phỏp lut khi vn bn cn cú thờm mt s quy nh mi, b i mt s quy nh c hay thay mt s quy nh vn cú bng cỏc quy nh phự hp hn. V mt lớ lun khụng cú vn bn quy phm phỏp lut no cú th phự hp c vi mi iu kin tn ti xó hi. Cú nhiu lớ do em li khng nh ny nhng nhỡn chung cú th thy: - Cú nhng quy nh khi xõy dng vn bn, do nhn thc, quan im c coi l cn thit v phự hp nhng khi a ra thc hin thỡ khụng phự hp vi thc tin, cn phi thay i cho phự hp vi thc t khỏch quan. - Cú nhng quy nh thi im ban hnh vn bn v mt thi gian sau ú phự hp vi thc tin xó hi nhng do thc tin vn ng khụng ngng dn vt ra khi tm iu chnh ca quy phm, cỏc quy nh ny khụng cũn kh nng iu chnh cỏc quan h xó hi mt cỏch cú hiu qu na, cn phi thay i cho phự hp vi trng thỏi mi ca cỏc quan h xó hi. - Khi xõy dng vn bn do thiu kinh nghim hay hn ch v kh nng d bỏo m thc tin phỏt sinh nhiu tỡnh hung, yu t, iu kin ngoi d kin bc l s thiu ht ca phỏp lut trong vic iu chnh cỏc quan h xó hi cn thit. Vic sa i, b sung trong nhng trng hp nh vy l tt yu v nu c tin hnh kp thi s gúp phn nõng cao giỏ tr, kộo di tui th cho cỏc vn bn quy phm phỏp lut, va m bo hiu qu iu chnh phỏp lut, va trỏnh tn kộm thi gian, cụng sc, tin ca cho xõy dng vn bn mi. Nhu cu sa i, b sung vn bn quy phm phỏp lut l rt ln v mang tớnh khỏch quan nờn phỏp lut hin hnh ó cú mt s quy nh v vn ny cỏc khớa cnh c bn nh: - Thm quyn sa i, b sung: vn bn T * Ging viờn chớnh Khoa hnh chớnh - nh nc Trng i hc Lut H Ni nghiªn cøu - trao ®æi T¹p chÝ luËt häc sè 4/2005 11 quy phạm pháp luật chỉ bị sửa đổi, bổ sung bằng một văn bản quy phạm pháp luật của chính cơ quan nhà nước đã ban hành văn bản đó. Tuy nhiên, thực tế trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của nước ta thì vấn đề sửa đổi, bổ sung văn bản quy phạm pháp luật chỉ được đề cập chung chung, chưa cụ thể, nằm trong phần giám sát, kiểm tra, xử lí các văn bản trái pháp luật. Theo nội dung các điều 8;82*;82a*83*; 84 chương IX Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì chỉ mới quy định thẩm quyền cho các cơ quan như Quốc hội; Uỷ ban thường vụ Quốc hội; Chính phủ; bộ trưởng và các thủ trưởng cơ quan ngang bộ chủ yếu dưới góc độ là huỷ bỏ văn bản trái pháp luật mà thôi. - Yêu cầu xác định rõ địa chỉ bị sửa đổi, bổ sung: văn bản sửa đổi, bổ sung phải xác định rõ tên văn bản, điều, khoản, điểm của văn bản bị sửa đổi, bổ sung. Trong đó, yêu cầu xác định rõ điều, khoản, điểm của văn bản bị sửa đổi, bổ sung là vấn đề thuộc về kĩ thuật. Quy định thì rõ ràng như vậy nhưng khi áp dụng vào hoạt động thực tế lại nảy sinh vấn đề mà người xử lí văn bản phải quan tâm. Sửa đổi, bổ sung được tiến hành bằng cách cơ quan ban hành văn bản cần sửa đổi, bổ sung ban hành một văn bản mới dùng để sửa đổi, bổ sung văn bản đã ban hành trước đó. Trong văn bản dùng để sửa đổi, bổ sung nêu rõ sửa đổi, bổ sung những vấn đề gì trong văn bản bị sửa đổi, bổ sung. Nếu xét về hình thức, sau khi văn bản được sửa đổi, bổ sung thì trong hệ thống pháp luật hiện hành tồn tại hai văn bản: văn bản bị sửa đổi, bổ sung và văn bản dùng để sửa đổi, bổ sung, tất nhiên có những quy định trong văn bản bị sửa đổi, bổ sung đã bị mất hiệu lực. Nếu xét về nội dung, sau khi sửa đổi, bổ sung, các quy định ở văn bản dùng để sửa đổi, bổ sung được “lồng” vào các quy định ở văn bản bị sửa đổi, bổ sung tạo thành những quy định thống nhất trong một cơ cấu chung nên trong các ấn phẩm lưu hành trên thị trường thường nhập nội dung hai văn bản làm một và thuyết minh văn bản đã được sửa đổi, bổ sung. Vì vậy, khi sửa đổi, bổ sung văn bản quy phạm pháp luật, yêu cầu đặt ra là việc sửa đổi, bổ sung không được phá vỡ tính thống nhất nội tại của văn bản ban đầu. Yêu cầu này hoàn toàn đơn giản khi chỉ bãi bỏ những từ, cụm từ, quy định trong văn bản. Khi đó trong văn bản dùng để sửa đổi, bổ sung chỉ cần ghi bỏ từ “…” hay cụm từ “…” tại khoản… điều…; thay từ “…”, cụm từ “…” bằng từ “…”, cụm từ “…” tại khoản… điều…; bãi bỏ điều…, khoản… điều… Việc sửa đổi cũng tương tự như vậy, chỉ cần ghi rõ điều… được sửa đổi như sau “…”, nội dung mới đã thế vào vị trí của nội dung cũ. Nhưng khi bổ sung thì vấn đề không phải lúc nào cũng đơn giản như vậy. Có nhiều trường hợp bổ sung khác nhau: - Bổ sung cụm từ, đoạn: trường hợp này cũng đơn giản như trường hợp trên vì nó không ảnh hưởng tới cấu trúc của văn bản, chỉ cần nêu rõ bổ sung cụm từ “…”, đoạn “…” vào sau cụm từ “…” tại điều… - Bổ sung khoản cho điều: trong một điều có thể có các khoản. Các khoản trong điều được sắp xếp theo một trật tự nhất định phù hợp với từng nội dung trong các khoản hay tương quan với cấu trúc của các điều khác trong văn bản. Nếu thêm khoản cuối cùng cho điều thì đánh tiếp số cho khoản được bổ sung theo dãy số tự nhiên của các khoản đã có. Nếu nghiªn cøu - trao ®æi 12 T¹p chÝ luËt häc sè 4/2005 thêm khoản vào giữa các khoản đã có thì đánh số lại cho các khoản theo dãy số tự nhiên với trật tự mới của các khoản. Việc bổ sung khoản cho điều tuy có thể làm ảnh hưởng trật tự các vấn đề được nêu trong điều (các khoản) nhưng không ảnh hưởng đến trật tự các điều trong văn bản. - Bổ sung điều cho văn bản: trong nhiều trường hợp, văn bản cần được bổ sung điều hoàn toàn mới. Vấn đề đặt ra là điều mới được bổ sung được đặt vào vị trí nào trong văn bản? Bất kì văn bản nào cũng là một chỉnh thể trong đó các vấn đề thuộc nội dung văn bản được sắp xếp theo một trật tự thích hợp sao cho với lượng ngôn từ ít nhất chuyển tải được lượng thông tin nhiều nhất, đảm bảo cho người đọc thu nhận được thông tin dễ dàng và chính xác nhất. Trật tự này nếu bị thay đổi có thể làm văn bản thiếu nhất quán, thông tin chuyển tới người đọc bị sai lệch hoặc trở nên khó hiểu. Theo trật tự thông thường nhất, những điều cuối của văn bản bao giờ cũng là điều khoản thi hành có nội dung như xác định thời điểm văn bản phát sinh hiệu lực, văn bản làm mất hiệu lực của văn bản nào, cơ quan nào có trách nhiệm hướng dẫn thi hành văn bản. Và như vậy, những điều cần bổ sung cho văn bản không thể xếp nối tiếp vào cuối (đặt sau những điều khoản thi hành) mà phải xếp vào vị trí nào đó thuộc phần nội dung chính của văn bản. Vị trí thích hợp của điều cần bổ sung phụ thuộc vào nội dung của nó có quan hệ như thế nào với nội dung các điều đã có trong văn bản. Muốn tìm được vị trí này hãy hình dung điều cần bổ sung đã có ngay từ khi văn bản được soạn thảo, khi đó vị trí của điều này ở đâu. Chẳng hạn, điều cần bổ sung có vị trí thích hợp ở sau Điều 15, trước Điều 16 của văn bản bị sửa đổi, bổ sung. Trong trường hợp này không thể đánh số cho điều mới là 16 và đẩy lùi số thứ tự của các điều tiếp theo (Điều 16 cũ thành Điều 17, Điều 17 cũ thành Điều 18…). Điều mới chỉ có thể được đánh số 15 hay 16 trong khi các điều khác vẫn giữ nguyên số cũ. Vì pháp luật không có quy định nên theo thói quen trong xây dựng văn bản thì điều mới sẽ được đánh số theo số của điều đứng trước nó, tức là Điều 15 và để phân biệt với Điều 15 đang tồn tại thì điều mới sẽ có thêm một kí hiệu nào đó, thường là Điều 15a. Như vậy, thứ tự các điều trong văn bản sẽ là Điều 14, Điều 15, Điều 15a, Điều 16… Nhưng nếu xem xét vấn đề một cách thật sự khoa học thì khi cần bổ sung một điều vào vị trí giữa hai điều đã có không thể đơn giản là lúc nào cũng đánh số điều mới theo điều đứng trước như vậy. Việc đánh số cho điều mới theo điều đứng trước hay điều đứng sau nó tuỳ thuộc vào nội dung của điều mới gần gũi với nội dung của điều nào hơn. Xin chứng minh điều này bằng một ví dụ cụ thể như sau: Điểm 23 Luật sửa đổi, bổ sung Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật thông qua ngày 16/12/2002 quy định: “Bổ sung Điều 80a trước Điều 81 như sau”, điểm 24 luật này quy định “Bổ sung Điều 80b sau Điều 80a như sau”. Trường hợp này giữa Điều 80 và Điều 81 của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật có bổ sung hai điều là Điều 80a và 80b. Như vậy, sau khi sửa đổi, bổ sung thứ tự các điều trong Luật là Điều 80, Điều 80a, Điều 80b, Điều 81… Việc đánh số cho hai điều bổ sung theo số của điều đứng trước nó là theo thói quen và thói quen trong trường hợp này đã tỏ ra hoàn toàn không thích hợp. Bởi lẽ, Điều 80a quy định về mục đích giám sát, kiểm nghiên cứu - trao đổi Tạp chí luật học số 4/2005 13 tra vn bn quy phm phỏp lut, iu 80b quy nh v ni dung giỏm sỏt, kim tra vn bn quy phm phỏp lut trong khi iu 80 quy nh v ỏp dng vn bn quy phm phỏp lut. õy l nhng ni dung hon ton c lp vi nhau nờn khụng th cựng mt v trớ (v trớ ca iu 80). Hai iu b sung ny phi c ỏnh s theo iu 81 vỡ iu 81 v mt s iu tip theo quy nh v giỏm sỏt, x lớ vn bn trỏi phỏp lut. L ng nhiờn hai iu b sung vn phi v trớ trc iu 81 vỡ hai iu ny quy nh nhng vn chung v giỏm sỏt, kim tra vn bn quy phm phỏp lut, cũn cỏc iu t 81 n 84 quy nh c th trỏch nhim ca cỏc c quan trong vic giỏm sỏt, x lớ vn bn trỏi phỏp lut. Vic ỏnh s 80a, 80b cho hai iu ny cng th hin s bt hp lớ khi cỏc quy nh hin hnh c trỡnh by di dng lng ni dung hai vn bn (Lut ban hnh vn bn quy phm phỏp lut v Lut sa i, b sung Lut ban hnh vn bn quy phm phỏp lut). Ti n phm Lut ban hnh vn bn quy phm phỏp lut (ó c sa i, b sung nm 2002) ca Nh xut bn chớnh tr quc gia, xut bn nm 2003, iu 80a v iu 80b c xp vo Chng VIII - Hiu lc ca vn bn quy phmphỏp lut v nguyờn tc ỏp dng vn bn quy phm phỏp lut m ỳng ra chỳng phi Chng IX - giỏm sỏt, kim tra v x lớ vn bn trỏi phỏp lut. S d n phm xp nh vy vỡ ngi ta ngh rng khụng th tỏch ba iu cựng l iu 80 ra hai chng khỏc nhau v cỏch t duy y khụng phi l khụng cú logic. Tuy nhiờn, s tr trờu hn ó khụng xy ra nu hai iu b sung ny c ỏnh s theo iu 81 (thuc Chng IX). Tc l im 23 Lut sa i, b sung Lut ban hnh vn bn quy phm phỏp lut thay vỡ quy nh B sung iu 80a trc iu 81 nh sau thỡ quy nh B sung iu 81a trc iu 81 nh sau v tng t, im 24 s l B sung iu 81b sau iu 81a nh sau. Bi vy theo chỳng tụi, khi b sung vn bn quy phm phỏp lut cn chỳ ý: - m bo tớnh thng nht ni ti ca ton vn bn sau khi b sa i, b sung: thng nht v kt cu, thng nht v ni dung, phng hng iu chnh, thng nht v hỡnh thc th hin Chng hn, sau khi sa i xong, vn bn ó c sa i cn c biờn tp li thnh mt bn thng nht v ghi rừ vn bn x ó c sa i b sung ngy thỏng nm thun li cho cỏc ch th ỏp dng v thc hin. Trờn thc t, cỏc mc, phn ó b khụng cn ỏnh du hoc ch rừ na vỡ nú ng nhiờn ó b loi v khụng cũn giỏ tr. Hin nay nc ta, khi sa i mt vn bn xong thỡ kt qu thng c biờn tp riờng cỏc mc mi c sa i hoc ng thi biờn tp c hai trong mt vn bn ó to nờn s phc tp trong quỏ trỡnh nhn thc, thc hin v ỏp dng. - Thay i thúi quen ch ỏnh s cho iu b sung theo iu ng trc nú. Cn nhn thy vic ỏnh s cho iu c b sung vo vn bn theo iu ng trc hay iu ng sau ph thuc vo mi quan h v ni dung ca iu b sung vi cỏc iu ú. Trờn thc t, vic tn ti mt h thng vn bn quy phm phỏp lut a dng c ban hnh bi nhiu loi ch th tht khú trỏnh khi nhng khim khuyt c v ni dung v hỡnh thc. Nhn thc c thc trng ny, nc ta, Th tng Chớnh ph ó cú Quyt nh s 355/Q-TTg ngy 28/5/1997 thnh lp Ban ch o ca Chớnh ph v tng r soỏt v h nghiên cứu - trao đổi 14 Tạp chí luật học số 4/2005 thng hoỏ vn bn quy phm phỏp lut ca cỏc b, ngnh, a phng nhm loi b cỏc vn bn ó ht hiu lc, khụng cũn phự hp, chng chộo hoc mõu thun. Tuy nhiờn, quy trỡnh lp phỏp, lp quy c cht ch v cỏc sn phm lm ra l cỏc vn bn quy phm phỏp lut cú hiu qu thc t cao thit ngh: - Trong xõy dng lut, bờn cnh cỏc u ban, tiu ban son tho vn bn v cỏc c quan cú thm quyn thm nh d ỏn lut (nh U ban phỏp lut ca Quc hi, Hi ng dõn tc) cn thnh lp hi ng phn bin khoa hc cỏc d ỏn lut, phỏp lnh. L d nhiờn, ý kin ca hi ng khoa hc khụng cú giỏ tr bt buc m ch úng gúp nhng ý kin cho cp cú thm quyn quyt nh c th. Lý do quy trỡnh xõy dng lut cn cú th tc ny l vỡ ú l nhng vn bn cú giỏ tr phỏp lớ rt cao, hn na vic chun b d ỏn lut nc ta thụng thng c giao cho b, ngnh chun b nờn ch yu ch nhỡn nhn thc t nhu cu ca ngnh mỡnh m thụi. Kh nng bao quỏt, xem xột mt cỏch ton din s tng thớch vi h thng vn bn khỏc c v ni dung v hỡnh thc d cú th b phin din. V mt t chc, hi ng phn bin khoa hc ny cú th thng trc hoc khụng nhng phi tp hp c nhng nh khoa hc theo tng chuyờn ngnh v cú tõm huyt vi cụng vic. ng nhiờn, i vi mi vn bn quy phm phỏp lut nu cú c th tc nh vn bn lut thỡ rừ rng cht lng, tớnh ng b, phự hp chc chn s c nõng lờn rừ rt. - Trong chng trỡnh ging dy k thut son tho vn bn phỏp lut cn a vo ni dung k thut sa i, b sung cỏc vn bn quy phm phỏp lut. T trc n nay nc ta cha cú c s o to no a ni dung ny vo chng trỡnh ging dy, nghiờn cu. Trong lỳc ú, cht lng ca mt vn bn quy phm trc ht c xem xột trờn hai phng din l ni dung v hỡnh thc, hai yu t ny cú liờn quan, tng tỏc cht ch vi nhau. Hn na, vi c thự ca mụn khoa hc cng nh mụn hc, k thut son tho vn bn quy phm phỏp lut phi bao hm c yu t k thut phỏp lớ sa i, b sung vn bn quy phm phỏp lut. - to nờn tin phỏp lớ v bo m tớnh thng nht cho c quy trỡnh xõy dng phỏp lut nờn chng chỳng ta cn cú thờm nhng quy nh c th hn cho vn k thut phỏp lớ v sa i, b sung cỏc vn bn quy phm phỏp lut. Vỡ l ú, cn ban hnh cỏc vn bn hng dn c th, chi tit v vn sa i b sung vn bn quy phm phỏp lut theo ni dung cỏc iu 81; 82*; 82; 82a*;83*; 84, chng IX ca Lut ban hnh vn bn quy phm phỏp lut. - trỏnh s xung t phỏp lut ni (tc phỏp lut quc gia) nhỡn t c gúc ni dung, hỡnh thc, thm quyn, cng nh s khỏc bit v mt k thut phỏp lớ cn thc thi cú hiu qu Quyt nh s 355/Q-TTg ngy 28/5/1997 ca Th tng Chớnh ph. ng thi cn ni lut hoỏ thớch ng nhng khung phỏp lớ quc t (vớ d khung phỏp lut v thng mi ca WTO), tp quỏn thụng dng quc t (chng hn nh tp quỏn thng mi quc t, t tng quc t theo tng lnh vc) nhm hn ch tỡnh trng xung t phỏp lut ngoi, bo m cho quỏ trỡnh hi nhp, ton cu hoỏ cú hiu qu./. . văn bản mới dùng để sửa đổi, bổ sung văn bản đã ban hành trước đó. Trong văn bản dùng để sửa đổi, bổ sung nêu rõ sửa đổi, bổ sung những vấn đề gì trong. hai văn bản: văn bản bị sửa đổi, bổ sung và văn bản dùng để sửa đổi, bổ sung, tất nhiên có những quy định trong văn bản bị sửa đổi, bổ sung đã bị mất