Báo cáo "Một số ý kiến bàn về đối tượng xét xử của toà hành chính hiện nay " potx

nghiên cứu - trao đổi 32 - Tạp chí luật học ThS. Hoàng Quốc Hồng * heo pháp lệnh thủ tục giải quyết vụ án hành chính ngày 21/5/1996 và Pháp lệnh sửa đổi ngày 25/12/1998 của Uỷ ban thờng vụ quốc hội, đối tợng xét xử của tòa hành chính là những quyết định hành chính và hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nớc, ngời có thẩm quyền trong cơ quan hành chính bị khiếu kiện. Mặc dù Pháp lệnh quy định cụ thể nh vậy nhng việc thực hiện quyền khiếu kiện của đơng sự cũng nh hoạt động thụ lí, giải quyết của tòa hành chính còn gặp không ít khó khăn do cha có quy định thống nhất của pháp luật về vấn đề này. Trong bài viết này, tác giả bàn về đối tợng xét xử của tòa hành chính đồng thời chỉ ra những điểm bất cập của luật tố tụng hành chính hiện nay nhằm đóng góp vào việc xây dựng luật tố tụng hành chính dần dần đi vào hoàn thiện. 1. Quyết định hành chính Về nguyên tắc, quyết định giải quyết các việc cá biệt (quyết định áp dụng pháp luật) do các cơ quan hành chính, cán bộ, công chức có thẩm quyền trong cơ quan hành chính ban hành bị khiếu kiện mới là đối tợng xét xử của tòa hành chính (đó phải là quyết định hành chính lần đầu). Tuy nhiên, qua 5 năm thực hiện Pháp lệnh thủ tục giải quyết vụ án hành chính, một thực tế đang tồn tại là việc xác định những quyết định hành chính cá biệt nào thuộc thẩm quyền của tòa hành chính là điều không đơn giản. Hiện nay, pháp luật cũng cha quy định thống nhất thế nào là quyết định hành chính cá biệt. Ngay trong cùng một văn bản pháp luật thì những quyết định hành chính là đối tợng xét xử của tòa hành chính cũng không đợc quy định thống nhất. Theo khoản 1 Điều 4 Pháp lệnh thủ tục giải quyết vụ án hành chính ngày 25/12/1998 thì quyết định hành chính là quyết định bằng văn bản của cơ quan hành chính nhà nớc hoặc ngời có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nớc đợc áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tợng cụ thể về vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lí hành chính. Cũng tại Pháp lệnh này (khoản 2 Điều 12), quyết định hành chính còn đợc hiểu theo nghĩa rộng. Ngoài cơ quan hành chính, ngời có thẩm quyền trong cơ quan hành chính ban hành còn có những quyết định hành chính do Văn phòng chủ tịch nớc, Văn phòng Quốc hội, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao khi bị khiếu kiện cũng thuộc thẩm quyền của tòa hành chính. Khoản 2 Điều 12 Pháp lệnh thủ tục giải T * Giảng viên chính Khoa hành chính - nhà nớc Trờng đại học luật Hà Nội nghiên cứu - trao đổi Tạp chí luật học - 33 quyết vụ án hành chính cũng không phù hợp với khái niệm quyết định hành chính đợc quy định tại khoản 10 Điều 2 Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998. Ngoài quy định ở khoản 1 Điều 4 và khoản 2 Điều 2 của Pháp lệnh đ đề cập ở phần trên, theo hớng dẫn của Tòa hành chính Tòa án nhân dân tối cao, đối với một số trờng hợp, một số cơ quan, tổ chức, ngời có thẩm quyền không thực hiện theo đúng quy trình ban hành quyết định mà ban hành những văn bản dới hình thức công văn, báo cáo kết luận, thông báo nhng nội dung các văn bản này lại có tính bắt buộc thi hành nh là quyết định và các cơ quan nhà nớc hoặc cán bộ công chức có thẩm quyền căn cứ vào văn bản này để thi hành nh yêu cầu của quyết định hành chính thì cũng đợc coi là quyết định hành chính và cũng trở thành đối tợng xét xử của toà hành chính. Theo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 thì Chính phủ có quyền ban hành nghị định là văn bản quy phạm pháp luật (Điều 56). Nhng trong thực tế, Chính phủ ban hành không ít nghị định với t cách là văn bản cá biệt, ví dụ: Nghị định thành lập thị trấn huyện, x, thị x Tất nhiên trong trờng hợp này mặc dù nghị định đợc coi là quyết định hành chính cá biệt nhng theo pháp luật cũng không thể coi là đối tợng khởi kiện và do đó, tòa hành chính cũng không có thẩm quyền thụ lí. Thêm vào đó, nhiều chủ thể có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính cá biệt, khó khăn này đang là một thực tế. Chính vì vậy việc liệt kê những quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc các loại việc đợc quy định ở Điều 11 Pháp lệnh thủ tục giải quyết vụ án hành chính năm 1996 và Pháp lệnh sửa đổi năm 1998 từ 8 loại việc lên 10 loại việc là tơng đối phù hợp trong giai đoạn hiện nay, giúp cho các đơng sự khi khiếu kiện xác định đợc những công việc nào thuộc thẩm quyền của tòa hành chính. Để giúp các đơng sự xác định cụ thể, chính xác quyết định hành chính cá biệt là đối tợng khiếu kiện, chúng tôi xin nêu một số căn cứ sau: + Quyết định hành chính cá biệt là quyết định áp dụng pháp luật, chỉ có hiệu lực đối với các đối tợng cụ thể và đợc áp dụng một lần. + Quyết định hành chính cá biệt làm phát sinh, thay đổi, chấm dứt quan hệ pháp luật hành chính cụ thể và phải đợc ban hành theo hình thức văn bản với tên gọi cụ thể (do pháp luật quy định) là các quyết định nh: Quyết định xử phạt vi phạm hành chính, quyết định thu hồi đất, quyết định thu phí, quyết định đa vào trờng giáo dỡng Ngoài ra, các đơng sự (ngời kiện) phải nắm đợc là chỉ những quyết định hành chính cá biệt nào gây thiệt hại trực tiếp cho các đơng sự bị chính đơng sự hoặc ngời đại diện do đơng sự uỷ quyền (theo luật định) khiếu kiện mới thuộc thẩm quyền của tòa hành chính. Trên thực tế còn nhiều quyết định hành chính do các cơ quan hành chính có thẩm quyền đề ra phơng hớng hoặc để giải quyết công việc nội bộ nh phân công công tác, miễn nhiệm, điều động, biệt phái hoặc liên quan đến an ninh quốc phòng, đối ngoại cũng không phải là đối tợng khởi kiện. Quyết định hành chính đợc thể hiện bằng nhiều hình thức khác nhau nhng hình thức văn bản là quan trọng nhất, chính vì vậy quyết định thể hiện bằng hình thức lời nói, nghiên cứu - trao đổi 34 - Tạp chí luật học ám hiệu, kí hiệu, tín hiệu cũng không phải là quyết định đợc khởi kiện theo thủ tục tố tụng hành chính. Quyết định hành chính là đối tợng khởi kiện luôn gắn với quyền lực nhà nớc thể hiện ở nội dung công vụ của nó. Đây là điểm khác biệt với một số quyết định hành chính nội bộ (hành chính - quản trị) trong nội bộ cơ quan hành chính sự nghiệp, tổ chức kinh tế ban hành nhằm giải quyết những vấn đề nội bộ và lợi ích của chính tổ chức đó. Nh vậy, không phải tất cả các quyết định hành chính của cơ quan hành chính, ngời có thẩm quyền trong cơ quan hành chính đều đợc tòa hành chính thụ lí giải quyết khi bị khởi kiện mà chỉ có những quyết định hành chính hội đủ các điều kiện sau: - Quyết định hành chính phải đợc thể hiện bằng hình thức văn bản (tiêu đề - tên văn bản); - Quyết định hành chính bị khởi kiện là quyết định hành chính cá biệt; - Do các chủ thể là cơ quan hành chính, ngời có thẩm quyền trong cơ quan hành chính ban hành; - Các quyết định đó có nội dung thuộc 10 nhóm việc đợc quy định tại Điều 11 Pháp lệnh thủ tục giải quyết vụ án hành chính. 2. Hành vi hành chính So với quyết định hành chính là đối tợng bị khởi kiện thì hành vi hành chính của cơ quan hành chính, ngời có thẩm quyền trong cơ quan hành chính khi bị các đơng sự khiếu kiện ít có ý kiến tranh luận hơn. Tuy nhiên, không phải là không có vớng mắc khi thực hiện. Trớc hết, hành vi hành chính đợc hiểu là hành vi do cơ quan hành chính nhà nớc, ngời có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nớc thực hiện (khoản 2 Điều 4 Pháp lệnh thủ tục giải quyết vụ án hành chính). Hành vi hành chính là hành vi của các chủ thể khi thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật vì lợi ích chung của x hội. Đây là lao động x hội đặc biệt mang tính quyền lực nhà nớc. Tuy nhiên, khi đề cập nhiệm vụ và công vụ chúng ta có thể nhận thấy đây là vấn đề còn cha đợc định nghĩa cụ thể trong các văn bản pháp luật. Vì vậy, việc xác định nhiệm vụ, công vụ là gì và mối quan hệ giữa chúng là việc làm cần thiết giúp cho các đơng sự khiếu kiện đúng những hành vi mà pháp luật quy định đợc quyền khiếu kiện. Vì nhiệm vụ, công vụ là vần đề phức tạp nên tác giả chỉ tập trung đa ra ý kiến của mình xoay quanh khoản 2 Điều 4 Pháp lệnh thủ tục giải quyết vụ án hành chính. Thứ nhất, hành vi hành chính đợc đề cập trong Pháp lệnh (khoản 2 Điều 4) đợc thực hiện dới hai hình thức nhiệm vụ và công vụ. Nó giống nhau ở chỗ đều do đội ngũ cán bộ, công chức có thẩm quyền trong cơ quan hành chính tiến hành (không phải cán bộ, công chức thuộc các cơ quan nhà nớc khác). Hoạt động này đợc thực hiện theo trật tự do pháp luật quy định, đợc đảm bảo bằng quyền lực nhà nớc. Chủ thể khi thực hiện đợc sử dụng quyền lực nhà nớc. Thứ hai, sự khác nhau giữa nhiệm vụ và công vụ ở chỗ nếu công vụ đợc tiến hành thờng xuyên liên tục thì nhiệm vụ chỉ đợc tiến hành trong khoảng thời gian nhất định, vì mục đích nhất định. (1) Hoặc có khi muốn thực hiện công vụ nào đó phải tiến hành nghiên cứu - trao đổi Tạp chí luật học - 35 nhiều nhiệm vụ khác nhau. Nhìn chung, ngời có thẩm quyền trong cơ quan hành chính thực hiện nhiệm vụ, công vụ bằng các hoạt động cụ thể nh hoạt động xây dựng tổ chức của cơ quan nhà nớc, hoạt động đảm bảo trật tự an toàn x hội, xây dựng công trình phúc lợi x hội, cơ sở hạ tầng, đờng sá, cầu cống, bệnh viện, trờng học Lẽ tất nhiên những hoạt động này đều ảnh hởng trực tiếp hoặc gián tiếp đến cơ quan tổ chức, cá nhân (tích cực - tiêu cực). ở đây ta chỉ xem xét những hành vi thực hiện nhiệm vụ, công vụ có ảnh hởng trực tiếp đến lợi ích của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Nh đ đề cập, hành vi của chủ thể quản lí có số lợng rất lớn, tác động đến nhiều lĩnh vực x hội. Do vậy, không thể khiếu kiện tất cả mọi hành vi của cơ quan hành chính, ngời có thẩm quyền trong cơ quan hành chính đợc mà chỉ giới hạn trong 9 nhóm việc đợc quy định tại Điều 11 của Pháp lệnh thủ tục giải quyết vụ án hành chính. Hành vi hành chính là đối tợng xét xử của tòa hành chính theo dấu hiệu chủ thể gồm hai loại: Loại thứ nhất là hành vi của cơ quan hành chính nhà nớc, loại thứ hai là hành vi của ngời có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nớc. Trong thực tế do nhiều nguyên nhân khác nhau dẫn đến nhiều trờng hợp vi phạm pháp luật trong khi thực hiện hành vi của các chủ thể trực tiếp hoặc gián tiếp xâm phạm lợi ích của cá nhân, tổ chức. Những trờng hợp nh vậy cần phải hạn chế nó và loại trừ dần ra khỏi đời sống x hội. Việc loại trừ nó có thể do chính hệ thống hành chính thông qua cơ chế tự kiểm soát của mình, có thể do đơng sự khiếu tố, khiếu kiện. Để đảm bảo quyền lợi của mình, các đơng sự phải xác định đợc hành vi nào của cơ quan hành chính, cán bộ công chức có thẩm quyền vi phạm thuộc thẩm quyền của tòa hành chính. Muốn vậy các văn bản pháp luật về tố tụng hành chính phải quy định cụ thể, chi tiết hành vi nào là hành vi đợc quyền khởi kiện thuộc thẩm quyền của tòa hành chính, hành vi nào không. Rất tiếc là các văn bản pháp luật cha cụ thể vấn đề này. Hiện nay, nếu chỉ dựa vào Điều 11 Pháp lệnh sẽ rất khó cho các đơng sự khởi kiện yêu cầu tòa hành chính bảo vệ quyền lợi cho mình. Cụ thể Pháp lệnh thủ tục giải quyết vụ án hành chính quy định các đơng sự có quyền khởi kiện hành vi hành chính của cơ quan hành chính, ngời có thẩm quyền trong cơ quan hành chính (sau khi đ khiếu nại, đ có khiếu nại giải quyết lần đầu) và những khiếu kiện quyết định hành chính hành vi hành chính của các cơ quan chức năng thuộc một trong các cơ quan đợc quy định tại khoản 2 Điều 12 là bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Văn phòng Chủ tịch nớc, Văn phòng Quốc hội Nh vậy, ngoài cơ quan hành chính, ngời có thẩm quyền trong cơ quan hành chính thì cơ quan chức năng cũng có thể bị kiện. Vấn đề cha dừng lại ở đây vì hiện nay mới chỉ có Dự thảo Thông t liên tịch giữa Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Thanh tra nhà nớc. Theo đó, cơ quan chức năng thuộc bộ gồm tổng cục, cục, vụ, viện, tòa phúc thẩm Tòa án nhân dân tối cao tại thành phố Hồ Chí Minh là đơn vị chức năng thuộc Tòa án nghiên cứu - trao đổi 36 - Tạp chí luật học nhân dân tối cao, Viện kiểm sát phúc thẩm Viện kiểm sát nhân dân tối cao tại thành phố Hồ Chí Minh là đơn vị chức năng thuộc Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Cho đến nay, Thông t vẫn đang còn là dự thảo nên không thể là cơ sở pháp lí cho các cơ quan, tổ chức, cá nhân dựa vào đó để khởi kiện những hành vi trái pháp luật của những cơ quan này. Hơn nữa, khái niệm cơ quan chức năng cha cụ thể còn phải tranh luận cũng gây khó khăn không nhỏ cho cơ quan tiến hành tố tụng. Một vớng mắc nữa mà chúng ta có thể nhận thấy đó là ngời khởi kiện có quyền yêu cầu đòi bồi thờng thiệt hại do quyết định hành chính, hành vi hành chính của quan hành chính nhà nớc, cán bộ công chức (ngời có thẩm quyền) gây ra (ở đây bàn đến hành vi gây thiệt hại). Thiệt hại có thể đối với tài sản, sức khỏe trong trờng hợp đòi bồi thờng thiệt hại mà các bên không tự thỏa thuận đợc thì tòa án thụ lí giải quyết. ở đây cần lu ý là những thiệt hại do cán bộ, công chức thuộc cơ quan hành chính gây ra khi thi hành công vụ thuộc thẩm quyền của tòa hành chính. Căn cứ để giải quyết vụ việc nếu dựa vào Điều 3 Pháp lệnh thủ tục giải quyết vụ án hành chính thì không ổn vì cha có hớng dẫn cụ thể. Còn nếu dựa vào Nghị định số 47/CP ngày 3/5/1997 thì cách giải quyết thậm chí còn mâu thuẫn với Pháp lệnh thủ tục giải quyết vụ án hành chính vì phạm vi điều chỉnh ở đây đợc giới hạn đối với công chức, viên chức. Trờng hợp là cán bộ trong cơ quan nhà nớc theo Pháp lệnh cán bộ công chức, nếu gây thiệt hại khi thi hành công vụ sẽ căn cứ vào văn bản pháp luật nào để giải quyết việc bồi thờng thiệt hại. Tơng tự nh vậy đối với cán bộ cấp x, phờng (chủ tịch, phó chủ tịch, trởng công an x ), trong quá trình thực thi công vụ nếu gây thiệt hại về mặt vật chất chỉ phải chịu trách nhiệm cá nhân đối với cá nhân. Còn cơ quan nhà nớc (uỷ ban nhân dân) không có trách nhiệm bồi thờng thiệt hại do những cán bộ này gây ra khi thi hành công vụ. Đây có thể coi là nghịch lí tồn tại khá lâu trong đời sống, ảnh hởng lớn đến quyền lợi của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Hoạt động của tòa hành chính là hoạt động đặc thù. Khi xét xử vụ án hành chính phải dựa vào các văn bản pháp luật để xem xét, giải quyết theo trình tự tố tụng hành chính và đa ra các bản án, quyết định có tính chất bắt buộc ngay cả đối với cơ quan hành chính nhà nớc, ngời có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan nhà nớc, tổ chức, cá nhân. Thực hiện đợc mục tiêu này cần phải có hệ thống văn bản pháp luật tố tụng hành chính hoàn chỉnh, đồng bộ xóa bỏ mâu thuẫn giữa các văn bản pháp luật, giữa văn bản hớng dẫn với luật, pháp lệnh. Cần khắc phục ngay tình trạng thiếu các văn bản pháp luật tố tụng hành chính nh hiện nay. Có nh vậy mới tạo điều kiện cho các đơng sự thực hiện quyền dân chủ của mình./. (1). Xem: Trần Minh Hơng - giáo trình luật hành chính Trờng đại học luật Hà Nội, chơng VIII, Nxb. Công an nhân dân, tr.212. . quyết vụ án hành chính. 2. Hành vi hành chính So với quyết định hành chính là đối tợng bị khởi kiện thì hành vi hành chính của cơ quan hành chính, ngời. là quyết định hành chính và cũng trở thành đối tợng xét xử của toà hành chính. Theo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 thì Chính phủ có