Bài viết Kiện toàn tổ chức thanh tra nhà nước đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước phân tích những bất cập về vị trí pháp lý và cơ cấu tổ chức của ngành thanh tra hiện nay và đề xuất các hướng sửa đổi.
KIỆN TOÀN TỔ CHỨC THANH TRA NHÀ NƯỚC ĐÁP ỨNG YÊU CẦU QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC TS Bùi Thị Thanh Thuý - Học viện Hành Quốc gia E mail: bttthuy81@gmail.com; ĐT: 0983115677 TĨM TẮT Bài viết phân tích bất cập vị trí pháp lý cấu tổ chức ngành tra đề xuất hướng sửa đổi Từ khoá: cấu tổ chức, vị trí pháp lý, quan tra nhà nước ABSTRACT The article analyzes the shortcomings of the current legal position and organizational structure of the inspection sector and proposes directions for improvement Keywords: organizational structure, legal position, state inspection agency Giới thiệu sống xã hội xuất yêu cầu Chu trình quản lý nhà nước diễn gồm ba giai đoạn yếu cơng tác quản lý nhà nước nói chung tổ chức ban hành sách, pháp luật; tổ chức thực sách pháp luật tra, kiểm tra, xử lý vi phạm Trong đó, quan tra nói riêng Bên cạnh đó, Hiến pháp năm 2013 ban hành, với thay đổi có tính chiến lược hoạt động tra giữ vai trò kiểm định, phản ánh, đánh giá hiệu đạt hạn chế, bất cập quản lý nhà nước thực tiễn Chiến lược phát triển ngành tra khẳng định nhận thức tư pháp lý luật thực định kiểm soát quyền lực, tổ chức máy, phân cấp, phân quyền quản lý làm cho quy định tổ chức tra trở nên bất cập, không phù hợp với thực tiễn quản lý nhà “Ngành tra phát xử lý vi phạm pháp luật xảy nhiều lĩnh vực quản lý nhà nước, qua giúp thu hồi tiền, tài sản cho Nhà nước, bảo vệ quyền, lợi ích đáng tổ chức, cá nhân góp phần trì trật tự, kỷ cương xã hội” [1] Cùng với phát triển, hội nhập sâu rộng đất nước phát triển kinh tế thị trường, lĩnh vực đời nước Nhìn chung, tổ chức tra chưa phù hợp với đặc điểm yêu cầu quản lý bộ, ngành, địa phương, chưa thể tra công cụ đắc lực quan quản lý tinh thần phân cấp, phân quyền mạnh mẽ tự chủ quan quản lý việc tổ chức quan tra Trong phạm vi viết, tác giả tập trung vào số vướng mắc 16 tổ chức tra góc định Tổng Thanh tra Chính phủ có 10 độ xem xét vị trí pháp lý, máy tổ chức đề xuất, kiến nghị Bởi lẽ để hoàn thiện tổ chức ngành khơng quyền có quyền định, quyền đề nghị, kiến nghị, yêu cầu; khoản 2, điều 19 quy định chánh tra xem xét cấu bên mà phải đặt có quyền có quyền định mối quan hệ với chủ thể có liên (trong có quyền xử phạt vi phạm hành quan Chính thế, nghiên cứu tổ chức, điều xem xét có vị trí máy Từ vị trí chính), quyền yêu cầu, kiến nghị [2] Địa vị, vai trò Thanh tra Chính phủ quan tra bị hạn chế pháp lý định tổ chức làm Thanh tra Chính phủ quan (chức năng), từ chức tra cấp đạo, hướng quan định có nhiệm vụ, quyền hạn tương xứng, từ nhiệm vụ quyền hạn tra cấp công tác chủ yếu thông qua hướng dẫn xây dựng kế hoạch xác định cấu tổ chức, nhân cho phù hợp tra hàng năm, qua sơ kết, tổng kết, qua đào tạo, bồi dưỡng Chiến lược phát triển ngành Thanh tra đến năm 2020, Bất cập vị trí pháp lý hướng đề xuất 2.1 Bất cập Bàn vị trí pháp lý hệ thống quan tra nhà nước nội dung tranh luận nhiều diễn đàn “tâm bệnh’ ngành tra Hiện nay, nhiều ý kiến cho rằng: quan tra phụ thuộc gần toàn vào thủ trưởng quan quản lý nhà nước cấp, từ phê duyệt kế hoạch tra, đạo thực kết luận, kiến nghị tra; định tổ chức, biên chế, nhân sự, tuyển dụng, bổ nhiệm, điều động cán bộ, định kinh phí, điều kiện hoạt động… Cơ quan tra nhà nước người đứng đầu quan tra giao nhiều quyền quyền định, mà chủ yếu quyền đề nghị, kiến nghị, yêu cầu Khoản 2, điều 16 Luật Thanh tra quy tầm nhìn 2030, Thủ tướng Chính phủ phê duyệt định số 2213/QĐ-TTg ngày 08 tháng 12 năm 2015 rõ: Việc xác định vị trí, vai trị chức nhiệm vụ quan tra nhà nước chưa phù hợp; tổ chức máy quan tra nhà nước cịn thiếu tính hệ thống, chưa tạo chủ động, độc lập cần thiết để đảm bảo tính khách quan, kịp thời q trình hoạt động; quyền hạn quan tra nhà nước chưa tương xứng với nhiệm vụ giao; chưa có chế phù hợp để thực quyền hoạt động tra thực kết luận, kiến nghị tra [2] 2.2 Hướng đề xuất Hiện nay, có nhiều quan điểm khác việc đề xuất xây dựng 40 mơ hình tổ chức quan tra nhà khắc phục hạn chế, tồn trước nước phù hợp để đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ trị Phương án 1: sáp nhập quan tra quan kiểm tra theo mơ Về hạn chế: Chính quyền Nhà hình “một nhà hai cửa” Đây khơng phải nước Đảng thực thể hồn tồn mơ hình hồn tồn, khác nhau, có chức năng, nhiệm vụ, Trung Quốc Lào áp dụng Ngày 07/8/2018, Bộ Chính trị có Kết luận số 34-KL/TW thực số quyền hạn khác Về mặt lý luận, hoa ̣t đô ̣ng tra và kiể m tra vẫn tách biê ̣t, viê ̣c đưa thuâ ̣t ngữ “hơ ̣p mơ hình thí điểm theo Nghị số 18NQ/TW, định nhấ t” giữa mơ ̣t bên là quan nắ m quyề n lực chin ́ h tri,̣ mô ̣t bên là quan hướng việc hợp quan tra nhà nước quan kiểm hành pháp là không hơ ̣p lý Mặt khác nế u viê ̣c sáp nhâ ̣p giữa hai quan này tra đảng Chúng ta tiến hành thí điểm số địa phương Hà Giang, Quảng Ninh, Yên Bái, Hải Phịng, Điện đươ ̣c thực hiê ̣n sẽ khơng bao quát hế t các liñ h vực tra, đă ̣c biê ̣t là hoa ̣t đô ̣ng tra chuyên ngành liên quan đế n Biên, Hà Tĩnh, Quảng Ngãi Trà Vinh Tuy nhiên, mơ hình nêu vừa có các tở chức, cá nhân ngoài xã hơ ̣i Phương án 2: Xây dựng hệ ưu điểm, vừa có hạn chế sau: thống tra nhà nước trực thuộc Quố c hô ̣i theo mô hình tra Quốc Ưu điểm: tinh giản máy, biên chế, tập trung xếp lại tổ chức, máy quan hệ thống trị Đồng thời, xuất phát từ chức năng, nhiệm vụ UBKT Thanh tra, có chức năng, nhiệm vụ tương đồng tra, kiểm tra việc thực hội Thuỵ Điển quy định, sách, pháp luật Nhà nước Đảng, xác định trách nhiệm tổ chức, cán bộ, đảng viên xử lý sai phạm theo quy định, nên việc hợp UBKT Thanh tra tăng cường sức mạnh, nâng cao chất lượng, hiệu quả, thông qua việc phát huy mạnh quan, tận dụng lực chuyên mặt khác chế kiểm soát lực nhà nước thiếu hình thức tự kiểm sốt hệ thống quan hành Hiện quan hành có vịng kiểm sốt quyền lực sau: Ưu điểm: đáp ứng yêu cầu tinh gọn máy, địa vị pháp lý quan tra Quốc hội nâng cao, hạn chế chồng chéo tra kiểm toán Hạn chế: xáo trộn lớn máy, môn cán tra, kiểm tra, rút ngắn quy trình cơng tác, tránh trùng lắp; 41 Thanh tra Giám sát Quốc hội Giám sát xã hội quản lý nhà nước cấp có làm giảm hiệu hoạt động tra hay khơng? Câu trả lời phụ thuộc vào lĩnh lực đội ngũ tra Vì quan điểm tác gỉa nghiêng phương án: ngữ nguyên vị trí Nếu theo phương án thứ thứ hai, củng cố thêm phương thức kiểm soát quyền lực hiệu với phương thức giám sát Quốc hội, Kiểm toán nhà nước, Kiểm tra Đảng, giám sát nhân dân để kiểm sốt tồn hệ thống quan hành Đặc biệt, bối cảnh nước đẩy mạnh cơng phịng chống tham nhũng, phát xử lý nghiêm vi phạm đội ngũ cán bộ, cơng chức cơng cụ đắc lực để kiểm sốt nhánh quyền hành pháp Tuy nhiên, thân thủ trưởng quan hành nhà nước lại thiếu cơng cụ để kiểm soát cấp đối tượng thuộc phạm vi quản lý nhà nước Từ góc độ quản lý hành nhà nước, tra chứng minh vai trị khơng thể phủ nhận kiểm sốt hoạt động thi hành pháp luật thơng qua vai trị kiểm sốt nội hệ thống hành pháp tra lĩnh vực đời sống xã hội Việc tự phát hiện, phịng ngừa xử lý hệ thống quan hành quan trọng Bởi lẽ kiểm soát quyền lực để đạt hiệu tối ưu, phải song song kiểm soát từ bên bên ngồi hệ thống Cịn việc phụ thuộc vào thủ trưởng quan pháp lý quan tra nhà nước quan chuyên môn giúp thủ trưởng quan quản lý nhà nước cấp kiểm soát hoạt động quản lý hành nhà nước cần thiết Hoạt động quan tra nhà nước dựa vào nguyên lý chung, từ quan điểm Lê Nin: “thanh tra quản lý hai” [3] Tất nhiên việc bổ sung thêm quyền hạn cho quan tra tính tốn phù hợp, trọng đảm bảo ngun tắc “hoạt động tra độc lập tuân theo pháp luật” Trong máy nhà nước, tra nhà nước đóng vai trị quan trọng kiểm sốt hoạt động quản lý hành nhà nước xử lý vi phạm pháp luật Để phát huy tốt vai trị tra kiểm sốt hoạt động quản lý hành nhà nước cần tăng cường địa vị pháp lý, tính độc lập quyền tài phán cho hệ thống quan tra Trong đó, cần xây dựng quan tra nhà nước có thực quyền, hoạt động có hiệu lực, hiệu dựa nguyên tắc khách quan, công bước đổi phù hợp với yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền, phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa điều kiện hội nhập Để đạt mục 42 tiêu cần kiện tồn hệ thống tra chức tra chuyên ngành nhà nước theo hướng: i) tổ chức, Chánh tra cấp thủ trưởng quan quản lý nhà nước quan thực nhiệm vụ quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực, bao gồm Tổng cục, Cục thuộc Bộ, Chi cục thuộc Sở cấp bổ nhiệm sở thống thủ giao thực chức tra trưởng quan tra cấp Tuy chuyên ngành Về mặt tổ chức, quan nhiên việc chọn người, dùng người (bổ nhiệm cấp phó vị trí quan tra) Chánh tra giao thực chức tra chuyên ngành không thành lập quan tra độc lập, hoạt động tra định Điều để đảm bảo độc lập chuyên ngành quan giao nhiệm định q trình thực thi cơng vụ tra chuyên ngành người vụ ii) hoạt động, thủ trưởng quan quản lý nhà nước ban hành giao thực nhiệm vụ tra chuyên ngành thực Người định tra không can thiệp vào trình tra Kết luận tra Trưởng đoàn tra ký giao thực chức tra chuyên ngành tra viên mà cơng chức ngành ban hành Tránh tình trạng chủ thể tiến hành tra, nắm rõ nội dung vụ việc Quy định để đảm bảo Bộ, sở thống có tổ chức tra không ký ban hành kết luận tra dẫn đến tình trạng “can thiệp, đe dọa, ép buộc" quan tra thay đổi kết luận tra Qua 10 năm thực hiện, với mơ hình hệ thống quan thực chức tra trên, bên cạnh kết đạt nảy sinh bất cập sau: Bất cập cấu tổ chức hướng đề xuất Theo quy định Luật Thanh tra 2010, hệ thống tra nhà nước bao Theo quy định Luật Thanh tra 2010 không thành lập tổ chức tra quan giao thực chức tra chuyên ngành Tuy nhiên gồm: Thanh tra Chính phủ, Thanh tra bộ, Thanh tra tỉnh, Thanh tra huyện, Thanh tra sở Tuy nhiên xét hệ thống quan thực chức tra có thêm chủ thể “cơ quan giao thực chức tra chuyên ngành” bao gồm Tổng cục, Cục thuộc Bộ, Chi cục thuộc Sở thực tế, có số quan giao thực chức tra chuyên ngành tiếp tục trì Tổ chức Thanh tra độc lập Ủy ban Chứng khốn Nhà nước, Cục Hàng khơng, Cục Hàng hải, Cục An toàn xạ hạt nhân Trong đó, Ủy ban Chứng khốn Nhà nước Chính phủ cho phép thành lập tổ Theo khoản Điều Luật Thanh tra 2010: “Cơ quan giao thực chức tra độc lập (Nghị định 82/2012/NĐ-CP tổ chức hoạt động 3.1 Bất cập 43 tra ngành tài chính) giữ chuyên ngành quan giao thực nguyên chức danh Chánh tra, Thanh tra viên nhằm đáp ứng quy định thành viên IOSCO mà Việt Nam chức tra chuyên ngành theo định người có thẩm quyền Về quy định tham gia Đối với Cục Hàng không, Cục phận tham mưu, chất Hàng hải (thuộc Bộ giao thơng Vận tải), hình thức đánh tráo khái niệm tổ chức tra chuyên ngành hàng không, hàng hải chức quan trọng quan quản lý nhà nước tra chuyên ngành Tổng cục, Cục, Chi cục Chính số ngành thành lập phận tham mưu hàng không, hàng hải pháp luật với tên gọi khác Nghị định Việt Nam hàng không, hàng hải Tổ 17/2014 quy định tổ chức hoạt chức Hàng không dân dụng quốc tế (ICAO), Tổ chức Hàng hải quốc tế động tra ngoại giao quy định: “ Bộ phận tham mưu công tác tra (IMO) quy định Từ yêu cầu đó, việc Việt Nam thiết lập tổ chức tra nhà nước độc lập trực thuộc Nhà chức trách chuyên ngành người Việt Nam nước Ủy ban nhà nước người Việt Nam nước ngồi tổ hàng khơng (Cục Hàng khơng Việt Nam) trực thuộc quyền hàng chức theo mơ hình Vụ Biên chế phận tham mưu Chủ nhiệm Ủy ban hải (Cục Hàng hải Việt Nam) cần thiết, phù hợp với điều ước quốc tế mà Việt Nam thành viên yêu cầu quản lý nhà nước hàng không, hàng hải Đồng thời, Khoản 2, Điều 46 Luật Xử lý vi phạm hành năm 2012 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) ghi nhận chức danh Chánh tra Ủy ban chứng khoán Nhà nước, Chánh nhà nước người Việt Nam nước định tổng số biên chế giao” (Điều 13) Điều 15 Nghị định số 57/2013 NĐ-CP ngày 31/5/2013 tổ chức hoạt động tra ngành giao thơng vận tải có quy định: Bộ phận tham mưu công tác tra Tổng cục gọi Vụ; Cục Đường thủy nội địa Việt Nam, Cảng vụ Hàng không, Thanh tra Cục Hàng không, Chánh tra Cục Hàng hải, Chánh Thanh tra Cục An toàn xạ hạt nhân có thẩm quyền xử phạt hành Cảng vụ Hàng hải, Cảng vụ Đường thủy nội địa tổ chức thành Phòng; Cục Đường sắt Việt Nam tổ chức thành Phòng Đội; Chi cục Đường thủy nội địa, Cơ quan quản lý đường khu vực tổ chức thành đội Mặt khác Theo Nghị định 07/2012/NĐ-Chính phủ quy định quan giao thực chức tra chuyên ngành hoạt động tra chuyên ngành: thành lập phận tham mưu công tác tra Như quy định Luật Thanh tra 2010 bị “vơ hiệu hố” Nghị định số 07/2012/NĐ-CP quan giao thực chức tra 44 chuyên ngành hoạt động tra theo đề nghị Bộ trưởng sau chuyên ngành Nghị định tra ngành, lĩnh vực (khoảng 20 Nghị định) Hơn nữa, việc Tổng cục thống với Tổng Thanh tra Chính phủ quy định Nghị định tổ chức hoạt động tra trưởng hay Cục trưởng trực tiếp đạo ngành, lĩnh vực Thanh tra Tổng cục, công chức tiến hành hoạt động tra Cục thành lập tùy vào quy mơ, tính chun ngành không khả thi Nguyên tắc Bộ tồn tổ chức tra chuyên ngành thống nhất, khơng chất Tổng cục, Cục Chính phủ định; lĩnh vực mà pháp luật chuyên ngành có quy định thành lập tổ chức tra chuyên ngành quan tra theo quy định Cục, Tổng cục khơng cịn phù Điều ước quốc tế mà Việt Nam thành hợp với thực tiễn Bộ 3.2 Hướng đề xuất viên Chúng ta khơng thiết kế mơ hình Thanh tra tất Tổng cục, Cục Cần thành lập quan tra số Tổng cục, Cục thuộc để thực tra chuyên ngành phạm Ưu điểm phương án : việc thành lập quan tra số Tổng cục, Cục thuộc không làm vi quản lý Tổng Cục trưởng, Cục trưởng để khắc phục bất cập phát sinh thêm tổ chức, biên chế thực tế nhiều Tổng cục, Cục việc giao thực chức tra chuyên ngành theo tinh thần Luật Thanh tra 2010 Nghị định số 07/2012/NĐ-CP quan giao thực chức tra chuyên ngành Bởi lẽ, hoạt động tra chuyên ngành Tổng cục, Cục cần thiết để phục vụ công tác quản lý nhà nước lĩnh vực phức tạp Thanh tra Tổng có tổ chức đội ngũ cơng chức làm tra chuyên trách Luật Thanh tra 2010 quy định không tổ chức tra độc lập nên tổ chức thành vụ tra có thêm vài nhiệm vụ khác (thường tra, pháp chế, tra, kiểm tra…) Giữa tra Bộ Thanh tra Tổng cục, Cục thuộc có phân định để tránh chồng chéo cục, Cục quan Tổng cục, Cục giúp Tổng cục trưởng, Cục trưởng thực công tác tra chuyên ngành theo quy định pháp luật Thanh tra Tổng cục, Cục chịu đạo, điều hành Tổng cục trưởng, Cục trưởng chịu hướng dẫn nghiệp vụ công tác tra Thanh tra hoạt động tra Theo lĩnh vực thuộc chuyên ngành Tổng cục, Cục Thanh tra tổng cục, cục tiến hành Thanh tra đảm nhận chức quản lý nhà nước tra nói chung tra hành Tổng cục, Cục Việc thành lập quan tra Tổng cục, Cục Chính phủ định giao thực chức tra chuyên ngành chấm dứt Đối với Như mơ hình quan 45 cục, chi cục thuộc sở không thực Một là, chủ trương tinh chỉnh nhiệm vụ tra chuyên ngành mà chuyển sang nhiệm vụ kiểm tra chuyên ngành Điều đảm bảo hoạt động máy đúng, nhiên ngành nào, lĩnh vực hợp tinh chỉnh Bởi thực tiễn nhiều lĩnh kiểm sốt nhanh chóng, linh hoạt vực Việt Nam chứng minh nhiều tránh trùng lắp tra, địa phương, ngành hợp mang kiểm tra chủ thể doanh nghiệp địa bàn tính học, chí cịn phình thêm biên chế máy bên Hai là, với lĩnh vực phức tạp Thay lời kết Việc kiện toàn tổ chức tra nhà nước yêu cầu cấp thiết tra, đối tượng đa dạng không quản lý nhà nước Nghị Hội nghị lần thứ sáu Ban Chấp hành Trung ương mà cịn cá nhân, tổ chức xã hội việc thiết lập mơ tổ khóa XII “Một số vấn đề tiếp tục đổi mới, xếp tổ chức máy hệ thống trị, tinh gọn, hoạt động hiệu chức giống ngành, cấp khó Cần tăng cường phân cấp, phân quyền cho địa phương người lực, hiệu quả” (số 18-NQ/TW, ngày 2510-2017) đặt mục tiêu tổng quát đứng đầu để triển khai máy, nhân sở thực chức năng, “Tiếp tục đổi mới, xếp tổ chức máy hệ thống trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu phù hợp với thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa nhằm tăng cường vai trò lãnh đạo Đảng” [4] Trong q trình kiện tồn tổ chức tra nhà nước cần lưu ý số nội dung sau: nhiệm vụ chung hướng tới hệ thống quan hành Ba là, hiệu lực, hiệu hoạt động tra yếu tố cốt lõi hướng tới kiện tồn máy tra Hay nói cách khác, việc xác định vị trí pháp lý, hợp hay mở rộng máy tra phụ thuộc vào phương án nâng cao hiệu lực, hiệu hoạt động tra TÀI LIỆU TRÍCH DẪN [1] Thủ tướng Chính phủ (2015), Chiến lược phát triển ngành tra đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030, Ban hành kèm theo Quyết định số 2213/QĐ-TTg ngày 08 tháng 12 năm 2015 Thủ tướng Chính phủ [2] Quốc hội (2010), Luật số 56/2010/QH12 - Luật Thanh tra, ban hành ngày 29.11.2010 [3] Lê Nin toàn tập, NXB Tiến Bộ Matxcơva, năm 1978, trang 544, tập 36, 46 [4] Nghị Hội nghị lần thứ sáu Ban Chấp hành Trung ương khóa XII, Một số vấn đề tiếp tục đổi mới, xếp tổ chức máy hệ thống trị, tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu (số 18-NQ/TW, ngày 25-10-2017) 115 ... công tác tra Thanh tra hoạt động tra Theo lĩnh vực thuộc chuyên ngành Tổng cục, Cục Thanh tra tổng cục, cục tiến hành Thanh tra đảm nhận chức quản lý nhà nước tra nói chung tra hành Tổng cục,... điều kiện hội nhập Để đạt mục 42 tiêu cần kiện tồn hệ thống tra chức tra chuyên ngành nhà nước theo hướng: i) tổ chức, Chánh tra cấp thủ trưởng quan quản lý nhà nước quan thực nhiệm vụ quản lý nhà. .. Thanh tra 2010, hệ thống tra nhà nước bao Theo quy định Luật Thanh tra 2010 không thành lập tổ chức tra quan giao thực chức tra chuyên ngành Tuy nhiên gồm: Thanh tra Chính phủ, Thanh tra bộ, Thanh