những vấn đề về lý luận về thủ tục hành chính và cải cách thủ tục hành chính

Hành chính Nhà nước là tổng thể các tổ chức và quy chế hoạt động của bộ máy hành pháp có trách nhiệm quản lý công việc hàng ngày của Nhà nước do các cơ quan có tư cách pháp nhân công quy

KÝ HIỆU VIẾT TẮT

1 UBND: Uỷ ban nhân dân

2 XHCN: Xã hội chủ nghĩa

LỜI MỞ ĐẦUTính cấp thiết của đề tài:

Mặc dù cải cách hành chính đã được thực hiện từ nhiều năm nay, songtrên thực tế vấn đề này vẫn còn tồn tại nhiều bất cập nhất là thủ tục tiếp nhận

và giải quyết công việc của công dân và pháp nhân Biểu hiện thủ tục hànhchính hiện còn thiếu đồng bộ, rườm rà, phức tạp Các cơ quan thường xuấtphát từ yêu cầu thuận tiện của cơ quan mà chưa quan tâm đầy đủ đến nguyệnvọng và sự thuận tiện của dân Nhiều cơ quan chưa chấp hành đúng các quyđịnh của việc tiếp nhận và giải quyết công việc của dân, còn đùn đẩy tráchnhiệm trong việc giải quyết giữa các cơ quan Thậm chí, có cơ quan còn tựđặt ra các khoản phí và lệ phhí không đúng thẩm quyền hoặc thu quá mức quyđịnh, không niêm yết công khai cho nhân dân biết các thủ tục hành chính,không bố trí cán bộ có đủ trình độ và phẩm chất làm nhiệm vụ Do đó làmcho "bộ máy hành chính hoạt động kém hiệu quả, bộc lộ những mặt yếu kém,bất cập về chất lượng và năng lực của bộ máy Nhà nước dẫn đến ách tắc chậmtrễ trong việc thực hiện các chương trình cải cách cũng như trong quản lý xãhội một cách có hiệu quả (14;114)

Nhận thức được vấn đề này, các Nghị quyết của Đại hội Đảng kháo VII

và VIII (đặc biệt là Hội nghị lần thứ 8 của Ban chấp hành trung ương Đảng)

đã khẳng định: "tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước Cộng hoà XHCN.Việt Nam, trọng tâm là cải cách một bước nền hành chính Nhà nước" Trên cơ

sở đó Chính phủ cũng ra Nghị quyết số 38/CP ngày 4/5/1994 về "Cải cáchmột bước thủ tục hành chính trong việc giải quyết công việc của công dân và

tổ chức", coi đó là khâu đột phá trong cải cách hành chính nhằm cải thiện mốiquan hệ giữa Nhà nước và công dân, tổ chức Đáp ứng đòi hỏi thiết yếu củacuộc sống từ nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung sang nền kinh tế thị trường

định hướng XHCN và phù hợp với tiền trình hội nhập, xu hướng toàn cầu hoáđang diễn ra mạnh mẽ trên thế giới, Nghị quyết 38/CP đã chỉ đạo tập trung cảicách thủ tục hành chính vào 7 lĩnh vực cơ bản là: Cấp giấy phép đầu tư, cấpphép sử dụng nhà và đất xây dựng, xuất nhập khẩu, xuất nhập cảnh, thành lậpdoanh nghiệp và đăng ký kinh doanh, giải quyết khiếu nại tố cáo, cấp phátvốn ngân sách và vốn đầu tư xây dựng cơ bản.

Sau một thời gian thực hiện, nhiều ngành nhiều cấp đã tiến hành niêmyết công khai thủ tục hành chính, rà soát bãi bỏ hoặc sửa đổi những thủ tục đãlỗi thời và ban hành những thủ tục hành chính phù hợp Đặc biệt nhiều địaphương đã xây dựng được các mẫu hình chính về cải cách thủ tục hành chính

và thí điểm có kết quả cao, xong chưa được kịp thời tổng kết đánh giá rút kinhnghiệm để triển khai trên toàn quốc

Vì vậy việc nghiên cứu cải cách thủ tục hành chính là luôn luôn cầnthiết

Mục đích và nhiệm vụ của đề tài.

Mục đích của đề tài là làm rõ cơ sở lý luận của thủ tục hành chính và cảicách thủ tục hành chính trong công cuộc cải cách nền hành chính Quốc gia.Đồng thời phân tích thực trạng cải cách thủ tục hành chính của UBND quậnĐống Đa từ khi có Nghị quyết 38/CP của Chính phủ

Trên cơ sở đó đề tài đưa ra nhận xét và đánh giá về cải cách thủ tục hànhchính, so sánh giữa lý luận về thực tiễn, đồng thời đưa ra giải pháp góp phầnhoàn thiện cải cách thủ tục hành chính theo mô hình "một cửa" ở UBND quậnĐống Đa

Đối tượng, phạm vi nghiên cứu

Đề tài tập trung vào nghiên cứu thủ tục liên hệ, đó là thủ tục giải quyếtcông việc liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, pháp nhân.Bên cạnh đó đề tài cũng nghiên cứu việc xây dựng một số mẫu hình hành

chính về cải cách thủ tục hành chính ở một số địa phương Đặc biệt là việcxây dựng mô hình "một cửa" ở UBND quận Đống ĐA và những vấn đề quantâm để thúc đẩy hoàn thiện mô hình "một cửa".

Phương pháp nghiên cứu.

Đề tài được tiếp cận theo phép duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, lấyhọc thuyết Mác-Lênin, Tư tưởng Hồ Chí Minh và các quan điểm của ĐảngCộng sản Việt Nam về cải cách hành chính và cải cách thủ tục hành chínhlàm nền tảng sau đó soi qua thực tiễn quan sát để rút ra kết luận

Đồng thời đề tài cũng sử dụng phương pháp nghiên cứu tổng hợp từ cácbáo cáo, các hội thảo, các tài liệu tham khảo và các thông tin mới nhất về cảicách thủ thục hành chính

Một số tài liệu được đề tài sử dụng làm cơ sở như:

- Nghị quyết Hội nghị lần 8 Ban chấp hành trung ương Đảng khoá VII

- Nghị quyết Hội nghị lần 3 Ban chấp hành trung ương Đảng khoá VIII

- Nghị quyết 38/CP ngày 4/5/1994 của Chính phủ

- Các văn bản chỉ đạo, hướng dẫn, tổng kết UBND quận Đống Đa trongquá trình thực hiện cải cách thủ tục hành chính

- Các tài liệu, giáo trình của Học viện hành chính Quốc gia

Luận văn được kết cấu như sau:

Lời mở đầu: Trình bày lý do chọn đề tài, mục đích, đối tượng phạm vi,

phương pháp nghiên cứu, và các nguồn tư liệu sử dụng

Chương I: Những vấn đề về lý luận về thủ tục hành chính và cải cách

thủ tục hành chính

Chương II: Thực tiễn cải cách thủ tục hành chính ở UBND quận Đống

Đa

Chương III: Một số nhận xét và giải pháp góp phần hoàn thiện cải cách

thủ tục hành chính theo mô hình "một cửa" ở UBND quận Đống Đa

Kết luận: Tóm tắt một số vấn đề đã nghiên cứu.

Danh mục tài liệu tham khảo

Vì thời gian và kiến thức có hạn, thêm vào đó lại chưa trải qua kinhnghiệm công tác thực tế, cho nên trong luận văn này chỉ hệ thống lại nhữngvấn đề cơ bản về thủ tục hành chính và cải cách thủ tục hành chính, trình bàylại mô hình "một cửa" mà UBND quận Đống Đa đang áp dụng Cũng vìnhững hạn chế trên nên luận văn này không thể tránh khỏi những thiếu sót,

em rất mong sẽ nhận được sự giúp đỡ và góp ý kiến của ban lãnh đạo củaUBND quận Đống Đa, các thầy cô giáo của Học viện Hành chính Quốc gia để

em hoàn thiện luận văn này

Ngoài sự nỗ lực cố gắng của bản thân luận văn này được hoàn thành với

sự giúp đỡ nhiệt tình của ban lãnh đạo UBND quận Đống Đa và các thầy côgiáo trong Học viện Hành chính Quốc gia, đặc biệt là sự giúp đỡ, quan tâmtận tình của thầy giáo, Thạc sỹ Bùi Xuân Lự - Phó trưởng khoa Văn bản vàcông nghệ hành chính Học viện hành chính Quốc gia

Em xin chân thành cảm ơn

Sau đây em xin trình bày nội dung chính của luận văn

Cũng có thể hiểu thủ tục là những quy tắc, chế độ, phép tắc hay quy địnhchung phải tuân theo khi làm việc công Theo quan niệm này nhiều nước đã

đề ra luật thủ tục cho hoạt động của các cơ quan Nhà nước Như vậy thủ tụckhông đơn thuần chỉ là giấy tờ hành chính

Hoạt động quản lý Nhà nước cần phải tuân theo những quy tắc pháp lý,quy định về trình tự, cách thức khi sử dụng thẩm quyền của từng cơ quan đểgiải quyết công việc Khoa học pháp lý gọi đó là những quy phạm thủ tục.Quy pham này gồm các nhóm: Thủ tục lập pháp; thủ tục tố tụng tư pháp vàthủ tục hành chính Thủ tục lập pháp là thủ tục làm Hiến pháp và luật Thủ tục

tố tụng tư pháp là thủ tục giải quyết các tranh chấp dân sự và định tội, đượcthực hiện bởi các hoạt động điều tra, truy tố, xét xử còn thủ tục hành chính

là thủ tục thực hiện thẩm quyền trong hoạt động hành chính Nhà nước

Hành chính Nhà nước là tổng thể các tổ chức và quy chế hoạt động của

bộ máy hành pháp có trách nhiệm quản lý công việc hàng ngày của Nhà nước

do các cơ quan có tư cách pháp nhân công quyền tiến hành bằng các văn bảndưới luật, để giữ gìn trật tự công cộng, bảo vệ các quyền lợi công và phục vụnhu cầu hàng ngày của công dân (26;36) Với ý nghĩa đó hành chính Nhà

nước là hệ thống làm chức năng của Nhà nước đảm bảo thực thi quyền hànhpháp và hoạt động liên tục của bộ máy Nhà nước, các công sở.

Mục tiêu của quản lý Nhà nước trong mọi trường hợp đều nhằm tổ chức

và quản lý đời sống xã hội theo pháp luật Thông qua cơ chế áp dụng quyphạm pháp luật, các cơ quan Nhà nước đưa ra quyết định hành chính và thựchiện các hành vi hành chính trực tiếp, liên tục, thường xuyên hành ngày đểgiải quyết các công việc Nhà nước trong các đơn vị, lãnh thổ hành chính, cácngành, các lĩnh vực Hoạt động của các cơ quan Nhà nước cũng mang tínhchất cưỡng chế hành chính theo quy định của pháp luật

Yêu cầu hàng đầu trong hoạt động công vụ hiện nay là hỗ trợ, tổ chứcquản lý tạo điều kiện để các hoạt động của đời sống xã hội, hoạt động kinh tếđược thực hiện thuận lợi, đồng thời hoạt động đó phải tuân theo nhữngnguyên tắc, những thể chế nhất định, phục vụ tối đa lợi ích của người dân,chịu sự giám sát của dân và các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền Vì vậytuân thủ thực hiện các thủ tục của các cơ quan là hết sức cần thiết, nó quyếtđịnh tính hợp pháp, hợp lý và tính hiệu quả trong giải quyết các công việc củanhân dân

Như vậy quy phạm thủ tục là toàn bộ các quy tắc pháp lý quy định vềtrình tực, trật tự thực hiện thẩm quyền của cơ quan Nhà nước trong việc giảiquyết nhiệm vụ và công việc liên quan đến công dân Các quy phạm thủ tụcnày là những nguyên tắc bắt buộc các cơ quan Nhà nước cũng như các côngchức Nhà nước phải tuân theo trong quá trình giải quyết công việc thuộc chứcnăng và thẩm quyền của mình, chúng nhằm đảm bảo cho công việc đạt đượcmục đích nhất định, phù hợp với thẩm quyền, chức năng do luật quy định chocác cơ quan trong hoạt động quản lý Nhà nước Bởi trong hành chính có thểxem thủ tục hành chính là trinh tự, cách thức giải quyết công việc của các cơquan hành chính Nhà nước trong mối quan hệ giữa các cơ quan, tổ chức và cánhân Nó nhằm đảm bảo cho công việc đạt được mục đích nhất định, phù hợp

với thẩm quyền, chức năng do luật định cho các cơ quan trong hoạt động quản

lý Nhà nước hoặc có thể coi thủ tục hành chính là trình tự thực hiện thẩmquyền của các cơ quan Nhà nước (hoặc của các cá nhân tổ chức được uỷquyền) trong việc thực thi công vụ (9.82)

Từ những điều trình bày ở trên, có thể đưa ra một định nghĩa tổng quát

về thủ tục hành chính như sau: "Thủ tục hành chính là trình tự thực hiện thẩmquyền của cơ quan hành chính Nhà nước trong thời gian và không gian, làcách thức giải quyết công việc của cơ quanh hành chính Nhà nước trong mốiquan hệ với các cơ quan tổ chức và cá nhân công dân" (11.10) Nó được đặt ratrong đó bao gồm cả trình tực thành lập các công sở, trình tự bổ nhiệm, bãinhiệm, điều động viên chức, trình tự lập quy và áp dụng quy phạm để bảođảm các quyền của chủ thể quản lý trong xử lý các vi phạm, thực hiện việcđiều hành, tổ chức các hoạt động tác nghiệp hành chính

Thủ tục hành chính là một bộ phận chế định của luật hành chính Nóicách khác, thủ tục hành chính là một loại hình quy phạm hành chính mangtính công cụ để giúp các cơ quan Nhà nước có điều kiện thực hiện chức năngcủa mình, vì vậy nó còn được gọi là quy phạm thủ tục Quy phạm thủ tục đảmbảo cho các quy phạm vật chất của luật hành chính đi vào đời sống, góp phầnquan trọng để mở rộng tính pháp chế của nền dân chủ, tính công khai, khoahọc trong quản lý Nhà nước

Những thủ tục hữu hiệu là rất cần thiết vì nó đảm bảo cho tiến trình hànhchính không bị phá rối hay cản trở Chúng có ý nghĩa to lớn trong thực hiệncác lợi ích xã hội, đảm bảo kết hợp hài hoà các lợi ích của nhà nước và củacông dân Vì vậy các cơ quan Nhà nước khi ban hành và tổ chức thực hiệncác quyết định quản lý Nhà nước đều phải tuân theo một quy trình đã đượcquy phạm thủ tục hành chính quy định nhằm thực hiện một cách tốt nhất cácchủ trương chính sách của Đảng và Pháp luật của Nhà nước, cũng như phục

vụ nhu cầu hàng ngày của công dân Chỉ có như vậy mới đảm bảo đủ điều

kiện cho các hoạt động quản lý Nhà nước đạt hiệu quả mong muốn, mới nângcao được hiệu lực của các quyết định hành chính.

Từ đó có thể thấy rằng thủ tục hành chính trước hết là do cơ quan Nhànước đề ra và công bố để thực thi hiến pháp và Pháp luật, nhằm thực hiệnchức năng quản lý của nềnn hành chính Nhà nước và hoàn thành nhiệm vụcủa mình do luật pháp quy định Đồng thời, các cơ quan hành chính Nhà nước

có trách nhiệm tổ chức thực hiện việc thực thi các thủ tục đó

Về chế định, thủ tục hành chính được phân thành các nhóm

Một là, nhóm quy định nguyên tắc thủ tục hành chính và thẩm quyền của

cơ quan tiến hành thủ tục,

Hai là, nhóm quy định quyền của các bên tham gia thủ tục

Ba là, Nhóm quy định trình tự tiến hành thủ tục và nội dung, hình thứcvăn bản phù hợp với thủ tục

Bốn là, nhóm quy định việc thông qua quyết định cho từng loại thủ tụctruyền đạt đến người thi hành, việc thực hiện và trình tực khiếu nại, giải quyếtkhiếu nại đối với quyết định ban hành

Tóm lại, thông qua các chế định thủ tục hành chính ta thấy chỉ có cáchoạt động quản lý hành chính chứa định quy phạm thủ tục hành chính mới tạothành thủ tục hành chính Còn các hoạt động tổ chức tác nghiệp nào đó tronghoạt động quản lý hành chính do các quy định nội bộ điều chỉnh không phải

là thủ tục hành chính Ví dụ: Thủ tục đăng ký phòng họp, thủ tục trả sách thưviện

1.1.2 Đặc điểm của thủ tục hành chính

Xuất phát từ tính đa diện và nội dung phong phú của hoạt động quản lýhành chính Nhà nước cũng như thực tế xây dựng và thực hiện các thủ tụchành chính thì ngoài cơ quan hành chính và công chức hành chính là chủ thểchủ yếu tiến hành thủ tục hành chính, một số hoạt động của cơ quan lập pháp,

tư pháp theo quy định của Pháp luật hiện hành cũng được thực hiện một sốthủ tục hành chính nhất định Việc nghiên cứu các đặc điểm của thủ tục hànhchính sẽ giúp chúng ta dễ dàng phân biệt với các thủ tục hoạt động của cơquan lập pháp và tư pháp.

Một là, thủ tục hành chính là tổng thể các hành động diễn ra theo trình tựthời gian, nó được thực hiện bởi nhiều cơ quan và công chức Nhà nước Biểuhiện trong quá trình giải quyết công việc cụ thể, có thể có một hay nhiều chủthể tham gia thủ tục hành chính họ có quyền và nghĩa vụ thực hiện nhữnghành vi nhất định, trong một giai đoạn cụ thể nhằm góp phần vào giải quyếtcông việc chung, hành vi của chủ thể trong giai đoạn trước sẽ là tiền đề chohành vi của chủ thể ở giai đoạn sau và trong nhiều trường hợp phải thiết lậpnhững quan hệ pháp luật về thủ tục Thủ tục hành chính được thực hiện bởinhiều cơ quan và công chức Nhà nước, điều này xuất phát từ chính bản thânhoạt động của nền công cụ là thông qua hệ thống cơ quan hành chính và độingũ công chức hoạt động trong đó Ngoài cơ quan hành chính và đội ngũcông chức Nhà nước là những chủ thể chủ yếu tiến hành thủ tục hành chínhtheo quy định của pháp luật hiện hành các cơ quan lập pháp, tư pháp cũng cóloại hoạt động thuộc hệ thống nền hành chính Nhà nước nên các cơ quan đócũng được thực hiện một số thủ tục hành chính nhất định Ví dụ: Thẩm phánxét xử phiên toà thực hiện thủ tục hành chính để cưỡng chế đối với công dân

cố tình gây rối tại phiên toà

Hai là, thủ tục hành chính giải quyết công việc nội bộ Nhà nước và côngviệc liên quan đến quyền chủ chể và nghĩa phụ pháp lý của công dân Do đóđối tượng công việc cần thực hiện thường rất phức tạp Có việc cần thực hiệnnhanh gọn qua ít khâu ít cấp như công chứng, nhưng có những công việc đòihỏi phải thận trọng, phải qua nhiều khâu, yêu cầu nhiều loại giấy tờ xác minh

tỉ mỉ để đảm bảo cho công việc được giải quyết chính xác

Ba là, quản lý hành chính Nhà nước là hoạt động cho phép được ra mệnhlệnh có tính chất đơn phương và đòi hỏi thi hành kịp thời nhằm giải quyếtnhanh chóng có hiệu quả mọi công việc diễn ra hàng ngày trong đời sống xãhội Chính điều đó dẫn đến quy định thủ tục hành chính phải kết hợp nhữngkhuôn mẫu ổn định tương đối và chặt chẽ với các biện pháp thích ứng chotừng loại công việc và đối tượng để đảm bảo kịp thời giải quyết công việctheo từng trường hợp cụ thể Chẳng hạn hiện nay các cơ quan chuyên môn đãban hành các mẫu đơn in sẵn thống nhất trong toàn quốc về lĩnh vực mìnhphụ trách Ví dụ Bộ Văn hoá thông tin có mẫu đơn xin cấp giấy chứng nhậnhành nghề dịch vụ Karaoke, hành nghề dịch vụ chụp ảnh

Bốn là, nền hành chính Nhà nước hiện nay đang chuyển từ hành chínhcai quản (hành chính đơn thuần) sang hành chính phục vụ, làm dịch vụ cho xãhội; từ quản lý tập trung sang cơ chế thị trường làm cho hoạt động quản lýhành chính đa dạng về nội dung, phong phú uyển chuyển về hình thức, biếnpháp; đồng thời đối tượng quản lý của nó là xã hội dân sự muôn màu muôn

vẻ Nó không chỉ thu hẹp trong nội bộ công dân nước ta mà còn liên quan đếncác yếu tố nước ngoài Do đặc điểm này mà thủ tục hành chính hiện nay đadạng phức tạp Ví dụ như thủ tục đăng ký kết hôn với người nước ngoài, nhâncon nuôi có yếu tố nước ngoài

Năm là, Hoạt động hành chính Nhà nước được thực hiện chủ yếu tại vănphòng công sở Nhà nước và phương diện truyền đạt quyết định cũng như cácthông tin quản lý phần lớn là các văn bản như công văn, giấy tờ Vì vậy thủtục hành chính gắn chặt với công tác văn thư, với việc tổ chức ban hành, sửdụng và quản lý các văn bản trong các cơ quan nhà nước

Tóm lại, việc nghiên cứu các đặc điểm của thủ tục hành chính giúpchúng ta phân biệt được thủ tục hành chính với thủ tục của các cơ quan lậppháp và tư pháp (thủ tục lập pháp và thủ tục tư pháp)

1.1.3 Vai trò của thủ tục hành chính

Thủ tục hành chính giữ một vai trò tác động rất quan trọng trong việcđiều hành bộ máy công quyền Bởi vì đặc trưng của hoạt động công cụ là hỗtrợ tổ chức quản lý hay tạo điều kiện cho hoạt động sản xuất và các hoạt độngkhác của nhân dân, nhằm phục vụ lợi ích của nhân dân, chịu sự giám sát củanhân dân và cơ quan quyền lực, tôn trọng sự bình đẳng của mọi công dân,viên chức Nhà nước không có đặc quyền đặc lợi nào so với những người laođộng khác Để đạt được điều này, mọi công vụ phải tuân theo thủ tục hànhchính đồng thời mj người dân cũng phải căn cứ vào các thủ tục này để xinhưởng quyền lợi và thực hiện nghĩa vụ của mình Do đó thủ tục hành chínhrườm rà, công vụ chậm chạp; Thủ tục hành chính đơn giản, công vụ thuận lợicho việc làm ăn sinh sống của nhân dân và phát triển xã hội; nếu thủ tục hànhchính thiết yếu bị bỏ qua hay bị vi phạm thì công việc của chính quyền coinhư bất hợp pháp và do đó công việc của công dân cũng bị xoá bỏ vì thiếuđiều kiện về hình thức; thủ tục hành chính chặt chẽ, hợp pháp, hợp lý là cơ sở

để thực hiện sự tự do và nghĩa vụ công dân, còn nếu thiếu thủ tục sẽ tạo nêntình trạng không dứt khoát đối với công việc và các cơ quan quản lý và côngdân phải làm để thực hiện quyền làm chủ thể của mình Vậy vai trò của thủtục hành chính được thể hiện;

Thứ nhất, thủ tục hành chính là một nhân tố đảm bảo sự hoạt động chặtchẽ thuận lợi, đúng chức năng quản lý hành chính của bộ máy Nhà nước, vì

nó là chuẩn mực hành vi cho các công dân và các viên chức Nhà nước để họtuân theo và thực hiện nghĩa vụ của mình đối với Nhà nước Dựa vào đó cáccông việc hành chính sẽ được xử lý và đạt được hiệu quả luật pháp đúng như

dự định Ví dụ: Công dân có nhu cầu xin trích lục giấy khai sinh, khai tử, kếthôn có các giấy tờ sau:

- Đơn xin trích lục theo mẫu, có xác nhận của chính quyền địa phươngnơi đương sự có hộ khẩu thường trú

- Hộ khẩu hoặc chứng thư của người đến trích lục