Tài liệu Báo cáo " Xây dựng dự thảo Luật tài nguyên và môi trường biển, hải đảo " docx

nghiên cứu - trao đổi tạp chí luật học số 4/2011 53 TS. Nguyễn Quang Tuyến * 1. S cn thit phi xõy dng Lut ti nguyờn v mụi trng bin, hi o Bin v hi o l vựng lónh th rng ln, cú vai trũ, v trớ quan trng i vi s nghip phỏt trin kinh t-xó hi, cú ý ngha chin lc v c bit quan trng i vi cụng cuc xõy dng v bo v T quc trong giai on hin nay cng nh v lõu di. Ngh quyt Hi ngh trung ng 4 khoỏ X v Chin lc bin Vit Nam n nm 2020 ó nờu rừ: Xõy dng v thc hin chin lc phỏt trin kinh t bin ton din, cú trng tõm, trng im; sm a nc ta tr thnh quc gia mnh v bin trong khu vc, gn lin vi bo v quc phũng, an ninh v hp tỏc quc t. H thng vn bn quy phm phỏp lut v bin v hi o ra i ó to c s phỏp lớ qun lớ, khai thỏc, bo v ti nguyờn v mụi trng (TN&MT) bin, hi o v tng cng hp tỏc quc t trờn bin v hi o, tng cng kh nng kim soỏt bin nhm bo m an ninh, quc phũng; ó bc u xỏc nh phm vi v ch phỏp lớ ca tng vựng bin c th, tng bc tng cng qun lớ nh nc v bin v hi o, to c s v iu kin cho vic u tranh bo v cỏc vựng bin v thm lc a ca Vit Nam; bo v ch quyn ca Vit Nam, gii quyt vn ranh gii cỏc vựng bin v thm lc a chng ln vi cỏc nc lỏng ging. Tuy nhiờn, bờn cnh nhng mt tớch cc nờu trờn, h thng vn bn quy phm phỏp lut v bin v hi o cũn bc l nhng tn ti v bt cp ch yu sau õy: - H thng vn bn quy phm phỏp lut liờn quan n qun lớ, bo v TN&MT bin, hi o tuy nhiu v s lng nhng li mang tớnh qun lớ chuyờn ngnh, thiu cỏc ni dung liờn quan n qun lớ tng hp v thng nht i vi ti nguyờn v bo v mụi trng (BVMT) bin, hi o. Trong cỏc lut chuyờn ngnh, cỏc b, ngnh ch cp cỏc ni dung qun lớ v bin v hi o phự hp vi chc nng qun lớ nh nc c giao, cha cp cỏc vn liờn ngnh v cỏc cụng c qun lớ tng ng. Vic phi kt hp gia cỏc ngnh, cỏc cp trong khai thỏc, s dng tit kim, hiu qu ti nguyờn v BVMT bin, hi o cũn cú nhng bt cp nht nh. Vớ d: Trong thi gian di, vic phi hp gia cỏc b, ngnh, cỏc a phng cha c phỏp lut quy nh cho c quan c th no úng vai trũ ch trỡ, u mi iu phi. Ch n khi Ngh nh ca Chớnh ph s 25/2009/N-CP ngy 6/3/2009 v qun lớ tng hp ti nguyờn v BVMT bin, hi o c ban hnh (sau õy gi tt l Ngh nh s 25/2009/N-CP ngy 6/3/2009) * Ging viờn chớnh Khoa phỏp lut kinh t Trng i hc Lut H Ni nghiên cứu - trao đổi 54 tạp chí luật học số 4/2011 quy nh B TN&MT cú chc nng qun lớ nh nc v TN&MT bin thỡ bt cp ny mi c khc phc. Tuy nhiờn, Ngh nh s 25/2009/N-CP ngy 6/3/2009 cng mi ch l vn bn di lut nờn giỏ tr phỏp lớ cha cao. Trong khi ú, qun lớ bin v hi o l lnh vc qun lớ rng ln liờn quan khụng ch n li ớch ca cỏc ngnh, cỏc a phng m cũn liờn quan n li ớch ca Vit Nam v nhng quc gia lỏng ging cú vựng bin tip giỏp vi nc ta. nõng cao hiu qu c ch phi, kt hp a ngnh, a lnh vc trong qun lớ tng hp TN&MT bin, hi o thỡ cn phi ban hnh vn bn cú giỏ tr phỏp lớ cao hn Ngh nh s 25/2009/N-CP ngy 6/3/2009. - H thng vn bn quy phm phỏp lut v BVMT bin, hi o nm ri rỏc trong cỏc vn bn quy phm phỏp lut chuyờn ngnh v cũn quy nh cha c th, chi tit v phự hp vi c thự ca bin, hi o nờn ó gõy ra nhng khú khn trong quỏ trỡnh t chc thc hin. Vớ d: Cỏc quy nh v BVMT bin nm trong Lut BVMT, Lut du khớ, B lut hng hi, Lut nuụi trng thu sn Tuy nhiờn, trong cỏc lut ny vn cũn thiu nhng quy nh v qun lớ tng hp i b; thiu quy nh v qun lớ tng hp v bin nhm bo m hi ho gia vic khai thỏc tim nng, th mnh ca bin di gúc kinh t vi vic duy trỡ, bo v bn vng ti nguyờn, mụi trng bin v.v - Cụng tỏc tuyờn truyn, giỏo dc, nõng cao nhn thc ca cỏc cp, cỏc ngnh v nhõn dõn v v trớ, vai trũ ca TN&MT bin, hi o cha y nờn cha tớch cc t chc trin khai thc hin tt cỏc nhim v liờn quan n bo v TN&MT bin, hi o, c bit l vic xõy dng chin lc v hoch nh chớnh sỏch v vn ny v.v Nhm khc phc nhng tn ti nờu trờn, to c s phỏp lớ cho vic qun lớ tng hp v thng nht v ti nguyờn v BVMT bin, hi o, tin ti bo v tt TN&MT bin, hi o ng thi ỏp ng yờu cu thc hin Ngh quyt Hi ngh trung ng 4 khoỏ X v Chin lc bin Vit Nam n nm 2020 v gúp phn hon thin h thng vn bn quy phm phỏp lut v bin, hi o ca Vit Nam thỡ vic ban hnh Lut TN&MT bin, hi o l cn thit. 2. Nguyờn tc, quan im ch o xõy dng Lut TN&MT bin, hi o Vic xõy dng Lut TN&MT bin, hi o cn da trờn nguyờn tc v quan im ch o c bn sau õy: - Quỏn trit ng li, t tng ch o ca ng ti Ngh quyt Hi ngh trung ng 4 khoỏ X v Chin lc bin Vit Nam n nm 2020. - C th hoỏ cỏc quy nh ca iu c quc t liờn quan n khai thỏc, s dng hp lớ ti nguyờn v BVMT bin m Vit Nam l thnh viờn. - K tha v phỏt trin nhng thnh qu ca cỏc vn bn quy phm phỏp lut v TN&MT bin, hi o ó ban hnh nh Ngh nh ca Chớnh ph s 25/2009/N-CP ngy 6/3/2009 v qun lớ tng hp ti nguyờn v BVMT bin, hi o; cỏc quy nh ca cỏc lut chuyờn ngnh liờn quan n vn quy hoch, cp phộp khai thỏc, s dng ti nghiªn cøu - trao ®æi t¹p chÝ luËt häc sè 4/2011 55 nguyên và BVMT biển để cân nhắc đưa các quy định quản lí mang tính tổng hợp, liên ngành vào nội dung Luật TN&MT biển, hải đảo. Đồng thời bổ sung vào dự thảo Luật TN&MT biển, hải đảo các quy định liên quan đến việc thực hiện nhiệm vụ quản lí nhà nước tổng hợp và thống nhất về biển, hải đảo, như: nội dung thanh tra, kiểm tra, xử lí vi phạm, hợp tác quốc tế về nghiên cứu khoa học biển và BVMT biển v.v - Xây dựng Luật TN&MT biển, hải đảo dựa trên quan điểm quản lí tổng hợp, bảo đảm quản lí thống nhất, liên ngành, liên vùng đồng thời hài hoà lợi ích chung giữa các bên trong khai thác, sử dụng TN&MT biển, hải đảo, bảo đảm phát triển bền vững. - Xây dựng Luật TN&MT biển, hải đảo phải đảm bảo sự thống nhất, tương thích với các luật khác có liên quan và phù hợp với thực tế, điều kiện cụ thể của nước ta hiện nay đồng thời góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật nói chung và hệ thống pháp luật về TN&MT biển, hải đảo nói riêng. 3. Về nội dung cơ bản của Luật TN&MT biển, hải đảo Theo chúng tôi, Luật TN&MT biển, hải đảo cần được xây dựng theo mô hình một đạo luật khung quy định những vấn đề về quản lí thống nhất TN&MT biển, hải đảo dưới khía cạnh quản lí và bảo vệ TN&MT. Bởi lẽ, TN&MT biển, hải đảo là lĩnh vực rất rộng; là đối tượng quản lí của nhiều bộ, ngành và địa phương vào các mục đích khác nhau như an ninh - quốc phòng; du lịch; giao thông, vận tải biển; nuôi trồng, khai thác và chế biến thuỷ sản; thăm dò và khai thác dầu khí v.v Hiện các lĩnh vực quản lí chuyên ngành này được một số đạo luật chuyên ngành điều chỉnh như Luật du lịch, Luật thuỷ sản, Bộ luật hàng hải, Luật dầu khí v.v. Vì vậy để tránh sự chồng lấn, chồng chéo, mâu thuẫn với các đạo luật khác có liên quan, Luật TN&MT biển, hải đảo nên xây dựng theo mô hình là đạo luật khung quy định những vấn đề chung về quản lí nhà nước về TN&MT biển, hải đảo. Chỉ có như vậy thì đạo luật này sau khi được ban hành mới có tính khả thi. Chúng tôi cho rằng Luật TN&MT biển, hải đảo được xây dựng không thể thiếu một số nội dung cơ bản sau: Một là cần có một chương đề cập những quy định chung, bao gồm: phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp dụng; vấn đề sở hữu tài nguyên biển, hải đảo; nội dung, nguyên tắc, chính sách của Nhà nước về bảo vệ TN&MT biển, hải đảo; Hai là cần có một chương quy định về quy hoạch, kế hoạch sử dụng tài nguyên và BVMT biển, hải đảo; bởi lẽ, quy hoạch, kế hoạch sử dụng tài nguyên và BVMT biển, hải đảo là công cụ chủ yếu để Nhà nước thống nhất quản lí về TN&MT biển, hải đảo. Hơn nữa, trong các luật chuyên ngành chưa đề cập vấn đề này nên dẫn đến việc thiếu sự phối, kết hợp liên ngành, liên vùng trong quản lí, khai thác và bảo vệ TN&MT biển, hải đảo; Ba là cần có một chương quy định về nội dung quản lí tài nguyên biển, hải đảo. Để tránh sự chồng lấn, chồng chéo với nội dung quản lí chuyên ngành về biển của các bộ, ngành, nội dung quản lí nhà nước về tài nguyên biển, hải đảo ở chương nghiên cứu - trao đổi 56 tạp chí luật học số 4/2011 ny nờn chỳ trng n vic qun lớ hot ng nghiờn cu khoa hc v iu tra c bn ti nguyờn bin v qun lớ hot ng khai thỏc, s dng ti nguyờn bin; Bn l cn cú mt chng quy nh v BVMT bin, hi o; bi l, cỏc quy nh v vn ny nm ri rỏc nhng o lut chuyờn ngnh v cỏc vn bn hng dn thi hnh. Hn na, cỏc quy nh hin hnh v vn ny cng cha cp y , ton din v c th n vic BVMT bin, hi o; c bit l c ch phi, kt hp thng nht gia cỏc b, ngnh v cỏc a phng trong vic BVMT bin, hi o; Nm l mun bo v TN&MT bin, hi o cú hiu qu thỡ mt ni dung khụng th thiu c l ngun lc s dng cho hot ng ny. Vỡ vy, d tho Lut TN&MT bin, hi o cn cú mt chng quy nh v ngun lc qun lớ ti nguyờn v BVMT bin, hi o; trong ú cp cỏc ngun vn ti chớnh; ngun lc con ngi v cỏc hot ng khoa hc, cụng ngh v.v. c s dng qun lớ ti nguyờn v BVMT bin, hi o; Sỏu l TN&MT bin, hi o l mụi trng hot ng ca nhiu ngnh kinh t. Hn na, Vit Nam cựng vi cỏc nc lỏng ging trong khu vc s hu chung bin ụng. hot ng qun lớ, bo v TN&MT bin, hi o t hiu qu cao gúp phn duy trỡ ho bỡnh v mi quan h lỏng ging hu ngh vi cỏc nc trong khu vc ụng Nam thỡ khụng th khụng cú s hp tỏc quc t trong lnh vc ny. Vỡ vy, D tho Lut TN&MT bin, hi o cn cú mt chng quy nh v hp tỏc quc t v TN&MT bin, hi o; By l mun hot ng qun lớ TN&MT bin, hi o t hiu qu cao thỡ cn cú s phõn nh trỏch nhim mt cỏch c th gia cỏc c quan qun lớ nh nc cú thm quyn t trong mi quan h nh nc thng nht qun lớ TN&MT bin, hi o. iu ny mt mt va m bo s qun lớ thng nht ca Nh nc i vi TN&MT bin, hi o, mt khỏc va tng cng trỏch nhim ca cỏc b, ngnh, a phng v cỏc on th qun chỳng trong vic qun lớ v bo v TN&MT bin, hi o mt cỏch bn vng. Do ú, D tho Lut TN&MT bin, hi o cn cú mt chng quy nh v trỏch nhim ca cỏc b, ngnh, u ban nhõn dõn cỏc tnh ven bin, ca Mt trn t quc Vit Nam, cỏc t chc thnh viờn v trỏch nhim phi hp gia cỏc t chc núi trờn; Tỏm l mt ni dung rt quan trng ca qun lớ nh nc núi chung v qun lớ nh nc v TN&MT bin, hi o núi riờng l thanh tra, x lớ vi phm, gii quyt khiu ni, t cỏo. Trờn thc t, mt trong nhng nguyờn nhõn ca hot ng thc thi phỏp lut t hiu qu thp l vic thanh tra, x lớ vi phm phỏp lut cũn cha kp thi, cha dt im vi nhng ch ti x pht thp cha sc rn e. tng bc khc phc tn ti ny, trong xõy dng phỏp lut c quan son tho phi r soỏt, sa i, b sung cỏc quy nh mi vi nhng bin phỏp ch ti x lớ nghiờm khc. Cú nh vy mi mong ngn chn tng bc tỡnh trng vi phm phỏp lut v phỏp lut mi cú sc rn e. Vi cỏch tip cn nh vy, chỳng tụi cho rng nghiên cứu - trao đổi tạp chí luật học số 4/2011 57 D tho Lut TN&MT bin, hi o cn cú mt chng quy nh v thanh tra x lớ vi phm, gii quyt khiu ni, t cỏo, bi thng thit hi v mụi trng bin, hi o vi cỏc ni dung v trỏch nhim kim tra, thanh tra, x lớ vi phm, gii quyt tranh chp, khiu ni liờn quan n qun lớ, khai thỏc ti nguyờn v BVMT bin, hi o v vn bi thng thit hi v mụi trng bin, hi o; Chớn l bo m tớnh kh thi ca D tho Lut v m bo sau khi ban hnh, Lut TN&MT bin, hi o nhanh chúng i vo cuc sng v phỏt huy hiu qu. Theo chỳng tụi, D tho Lut TN&MT bin, hi o cn cú mt chng quy nh v iu khon thi hnh bao gm cỏc ni dung v hiu lc thi hnh, t chc thc hin v vic hng dn t chc thi hnh Lut. 4. V mt s ni dung c th ca D tho Lut TN&MT bin, hi o a. V phm vi iu chnh Nh phn trờn ó cp, TN&MT bin, hi o l lnh vc rng ln, l a bn hot ng ca nhiu ngnh kinh t quan trng. TN&MT bin, hi o li l i tng qun lớ chuyờn ngnh ca cỏc b, ngnh, a phng v thuc phm vi iu chnh ca cỏc lut cú liờn quan. Trong bi cnh ú, vic xõy dng Lut TN&MT bin, hi o cn xỏc nh rừ phm vi v i tng iu chnh nhm trỏnh s chng ln, chng chộo vi cỏc lut khỏc cú liờn quan; ng thi m bo tớnh kh thi sau khi lut ny c ban hnh. Chỳng tụi cho rng, cn xõy dng Lut TN&MT bin, hi o theo mụ hỡnh l mt lut khung v lnh vc TN&MT bin, hi o. iu ny cú ngha l lut ny ch quy nh nhng vn chung v qun lớ nh nc v ti nguyờn bin, hi o v BVMT bin, hi o. Cỏc hot ng qun lớ chuyờn ngnh ca cỏc b, ngnh v hot ng khai thỏc, s dng tim nng, li th ca bin, hi o khụng ch tuõn th nhng quy nh ca cỏc lut chuyờn ngnh m cũn chu s iu chnh ca Lut TN&MT bin, hi o trong vic BVMT, ngn nga ụ nhim mụi trng, s c mụi trng, suy thoỏi mụi trng bin, hi o. Hot ng qun lớ TN&MT bin, hi o l hot ng qun lớ mang tớnh cht a ngnh, a lnh vc. hot ng qun lớ TN&MT bin, hi o nm trong qu o thng nht v cú hiu qu, D tho Lut cn xỏc nh rừ vai trũ th lnh - mt c quan lm nhim v u mi, kt ni, tớch hp cỏc hot ng qun lớ mang tớnh cht a ngnh, a lnh vc. Vi cỏch tip cn ú, Lut TN&MT bin, hi o cú phm vi v i tng iu chnh bao gm: 1) Hot ng qun lớ TN&MT bin, hi o; 2) Hot ng khai thỏc, s dng v bo v TN&MT bin, hi o. b. V i tng ỏp dng Phm vi ca Lut TN&MT bin, hi o c xỏc nh l cỏc hot ng qun lớ, khai thỏc, s dng v bo v TN&MT bin, hi o thỡ i tng ỏp dng ca lut ny l ch th ca cỏc hot ng nờu trờn; theo ú, i tng ỏp dng ca Lut TN&MT bin, hi o bao gm: t chc, cỏ nhõn trong nc; t chc, cỏ nhõn nc ngoi; ngi Vit Nam nh c nc ngoi cú cỏc hot ng nghiªn cøu - trao ®æi 58 t¹p chÝ luËt häc sè 4/2011 quản lí, khai thác, sử dụng và bảo vệ TN&MT biển, hải đảo trong phạm vi lãnh thổ Việt Nam. c. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng tài nguyên và môi trường biển, hải đảo Quy hoạch, kế hoạch sử dụng TN&MT biển, hải đảo là công cụ chủ yếu để giúp Nhà nước quản lí TN&MT biển, hải đảo. Do đó quy hoạch, kế hoạch sử dụng TN&MT biển, hải đảo cần được xây dựng nhằm hai mục tiêu cơ bản là: 1) Quản lí nhà nước về TN&MT biển, hải đảo; 2) Bảo vệ TN&MT biển, hải đảo. Vì vậy, xây dựng quy hoạch, kế hoạch sử dụng TN&MT biển, hải đảo phải dựa trên các căn cứ chủ yếu như: Chiến lược, quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế-xã hội của cả nước; chiến lược BVMT quốc gia; định hướng chiến lược phát triển bền vững và chiến lược biển của Việt Nam; đặc điểm, vị trí địa lí, quy luật tự nhiên của các vùng biển, hải đảo; kết quả điều tra cơ bản về TN&MT biển, hải đảo; thực trạng và dự báo nhu cầu khai thác, sử dụng tài nguyên và BVMT biển, hải đảo của cả nước, của vùng và của các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương ven biển; giá trị tài nguyên và mức độ dễ bị tổn thương của môi trường biển, hải đảo. d. Quản lí hoạt động khai thác, sử dụng tài nguyên biển Chúng tôi cho rằng muốn quản lí hoạt động khai thác, sử dụng tài nguyên biển, hải đảo thống nhất và có hiệu quả song hành với việc BVMT thì Dự thảo Luật TN&MT biển, hải đảo cần đề cập việc quản lí hoạt động nghiên cứu khoa học và điều tra cơ bản tài nguyên biển. Đây là hoạt động có ý nghĩa lớn nhằm đưa ra các thông số chuyên môn, kĩ thuật về thực trạng tài nguyên biển giúp Nhà nước định hướng xây dựng chính sách về khai thác, sử dụng tài nguyên biển có hiệu quả. Dự thảo Luật cần xác định rõ nội dung và trách nhiệm của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc thực hiện hoạt động khai thác, sử dụng tài nguyên biển; trong đó cần xác định rõ vai trò và nhiệm vụ của Bộ TN&MT. Mặt khác, muốn quản lí hoạt động khai thác, sử dụng tài nguyên biển có hiệu quả, Dự thảo Luật cũng cần đề cập vấn đề cấp phép khai thác, sử dụng tài nguyên biển, hải đảo với các nội dung cụ thể như căn cứ cấp phép, hồ sơ xin khai thác, sử dụng, thẩm quyền cấp phép, thời hạn cấp phép, thuế khai thác, sử dụng TN&MT biển, hải đảo và trách nhiệm của tổ chức, cá nhân trong việc bảo vệ TN&MT biển, hải đảo. Về thẩm quyền cấp phép nên quy định thẩm quyền này cho Chính phủ, Bộ TN&MT cấp phép đối với các dự án lớn có tầm ảnh hưởng quốc gia hoặc có ảnh hưởng lớn đến TN&MT biển, hải đảo. Còn đối với việc cho phép tổ chức, cá nhân khai thác, sử dụng tài nguyên trên các vùng biển, hải đảo đã giao cho các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quản lí thì thực hiện theo quy định của pháp luật chuyên ngành. Điều này sẽ mang tính khả thi trong điều kiện hiện nay và không gây ra sự mâu thuẫn với các luật chuyên ngành có liên quan./. . TN&MT biển, hải đảo nói riêng. 3. Về nội dung cơ bản của Luật TN&MT biển, hải đảo Theo chúng tôi, Luật TN&MT biển, hải đảo cần được xây dựng. TN&MT biển, hải đảo, bảo đảm phát triển bền vững. - Xây dựng Luật TN&MT biển, hải đảo phải đảm bảo sự thống nhất, tương thích với các luật khác