nƣớc đầu tƣ vào doanh nghiệp ở Việt Nam
Như đó đề cập ở trờn, sau hàng loạt cỏc tập đoàn, tổng cụng ty cú vốn đầu tư nhà nước kinh doanh thua lỗ gần đõy nhất là VRG, hay hoạt động kinh doanh đang bỏo động của Vietnam Airline, gõy thiệt hại lớn cho nhà nước núi chung, thiệt hại cho nền kinh tế quốc dõn. Điều này xuất phỏt từ nhiều nguyờn nhõn: cơ chế phõn cụng, phõn cấp trong thực hiện cỏc quyền chủ sở hữu tại DNNN cũn bị phõn tỏn, chồng chộo, trựng lặp và khụng rừ phạm vi. Phạm vi đầu tư vốn nhà nước vào cỏc ngành, lĩnh vực then chốt, địa bàn kinh tế khú khăn gắn với an ninh, quốc phũng và đảm bảo chủ quyền quốc gia cũn hạn chế…
Ngoài ra, trong giai đoạn chuyển đổi từ hoạt động theo Luật DNNN 2003 sang hoạt động theo Luật doanh nghiệp 2005 đó bộc lộ lỗ hổng phỏp lý điều chỉnh việc quản lý và sử dụng tài sản nhà nước trong cỏc DNNN. Cỏc cụng ty nhà nước chuyển đổi thành cụng ty TNHH một thành viờn đó khụng cũn chịu sự điều chỉnh của Luật DNNN, nhưng lại chưa cú văn bản thay thế kịp thời, dẫn đến lỳng tỳng trong việc thực hiện. Trong khi đú, Luật Doanh nghiệp năm 2005 cú phạm vi điều chỉnh tập trung vào việc thành lập, mụ hỡnh tổ chức của cỏc doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế, nhưng chưa giải quyết được cỏc vấn đề đặc thự cho DNNN như việc quản lý, sử dụng vốn, tài sản; phõn cụng, phõn cấp thực hiện cỏc quyền, trỏch nhiệm của đại diện chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN vỡ vậy hoàn thiện chớnh sỏch phỏp luật quản lý vốn gúp của nhà nước tại doanh nghiệp là vấn đề quan trọng, cấp thiết đang được đặt ra hiện nay.
3.2.1. Ban hành Luật quản lý, sử dụng vốn nhà nƣớc đầu tƣ vào sản xuất kinh doanh.
96
sử dụng nguồn vốn nhà nước tại doanh nghiệp đó cơ bản được hỡnh thành, khắc phục được một số tồn tại, bất cập trong cụng tỏc quản lý, điều hành, sử dụng vốn, tài sản của DNNN đầu tư vào sản xuất kinh doanh. Tuy nhiờn, hệ thống phỏp lý này mới chỉ dừng lại ở nghị định, quyết định của Chớnh phủ, Thủ tướng Chớnh phủ, thụng tư hướng dẫn của cỏc bộ, ngành nờn chưa bao quỏt được hết cỏc loại hỡnh doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế.
Để giải quyết những tồn tại trờn, tỏc giả kiến nghị Quốc hội ban hành:
- Luật quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp. Việc ban hành Luật quản lý và sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp sẽ gúp phần nõng cao hiệu quả sử dụng vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp, trỏnh lóng phớ, thất thoỏt và phục vụ cho quỏ trỡnh thực hiện tỏi cơ cấu cỏc DNNN núi riờng, tỏi cơ cấu nền kinh tế núi chung cũng như đúng gúp tớch cực vào cụng tỏc phũng, chống tham nhũng trong quản lý kinh tế. Luật ra đời sẽ khắc phục những bất cập đang tồn tại hiện nay và đảm bảo tớnh phỏp lý đồng bộ với cỏc luật cú liờn quan.
Hiện nay Chớnh phủ đó trỡnh Quốc hội dự thảo Luật quản lý và sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp nờu rừ thời điểm hiện nay, phỏp luật về quản lý nhà nước núi chung và quản lý hoạt động tài chớnh DNNN núi riờng đang gồm nhiều Nghị định, Quyết định và chưa cú Luật để điều chỉnh. Để bảo đảm đồng bộ phỏp luật, đỏp ứng yờu cầu quản lý nhà nước bằng phỏp luật, phỏt huy vai trũ nũng cốt của kinh tế nhà nước, việc ban hành Luật quản lý và sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp là cần thiết.
Dự thảo Luật bao gồm 8 chương, 70 điều, Luật này quy định việc quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp, bao gồm quy định về đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp; quy định về quản lý vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp; quy định về giỏm sỏt cỏc hoạt động quản lý, sử dụng vốn.
97
Tuy nhiờn trong dự thảo Luật này cũn những điểm bất cập như sau:
+ Về "Mụ hỡnh đại diện chủ sở hữu nhà nước" hiện cú hai mụ hỡnh đại diện chủ sở hữu nhà nước tại doanh nghiệp gồm: mụ hỡnh quản lý tập trung là mụ hỡnh giao trỏch nhiệm đại diện quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp về một cơ quan của Chớnh phủ. Mụ hỡnh quản lý phõn tỏn là mụ hỡnh phõn cấp quản lý vốn nhà nước từ Thủ tướng Chớnh phủ, cỏc Bộ quản lý ngành, UBND cấp tỉnh (theo quy định hiện hành, là mụ hỡnh được lựa chọn trong dự thảo). Trong hai mụ hỡnh nờu trờn, Dự thảo Luật được thiết kế theo mụ hỡnh thứ 2, tức là giữ nguyờn cơ chế chủ quản. Việc giữ nguyờn mụ hỡnh quản lý này sẽ xảy ra những bất cập sau:
Thứ nhất, cơ chế cơ quan chủ quản là cỏc Bộ, ngành, UBND cấp tỉnh khụng cho phộp tỏch bạch giữa chức năng quản lý nhà nước và chức năng quản lý kinh doanh. Đõy là vấn đề đó được nờu trong rất nhiều nghị quyết, hội nghị, hội thảo. Nhưng đến nay chưa cú hướng giải quyết và sẽ khụng giải quyết được nếu vẫn giữ mụ hỡnh hiện tại.
Thứ hai, cơ chế chủ quản như hiện nay đó biến cỏc DNNN thành "cỏnh tay nối dài" của cỏc cơ quan hành chớnh gồm cỏc Bộ và UBND cấp tỉnh. Từ đú, yờu cầu cụng khai, minh bạch sẽ chỉ là quy định trờn giấy. Khụng ngẫu nhiờn mà một số tổ chức tài chớnh quốc tế như Ngõn hàng thế giới,..khi cho Việt Nam vay vốn thực hiện dự ỏn đó đặt điều kiện: những doanh nghiệp thuộc sự quản lý của chủ đầu tư (là cỏc Bộ, Ngành, UBND cấp tỉnh) khụng được tham gia đấu thầu.
Thứ ba, cơ chế chủ quản hiện nay đó tạo ra những doanh nhõn, nhà quản lý chưa đầy đủ chuyờn mụn, khi giao cho Thủ tướng Chớnh phủ, Bộ trưởng, Chủ tịch UBND cấp tỉnh làm đại diện vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Đú là những quan chức, những chớnh khỏch khụng đủ điều kiện để trở thành doanh nhõn trong một thời gian ngắn.
98
Thứ tư, do cú những người đại diện là cỏc quan chức, cụng tỏc kiểm tra, thanh tra đối với cỏc DNNN mà họ làm "đại diện chủ sở hữu" hầu như khụng cú kết quả. Việc rất nhiều đoàn thanh tra, kiểm tra, kiểm toỏn đối với Vietnam Airline, VRG qua mấy năm nhưng khụng phỏt hiện ra sai phạm lớn là bằng chứng cụ thể và sinh động.
Bờn cạnh đú, việc giỏm sỏt tài chớnh đối với DNNN đang là vấn đề cấp thiết. Trước hết, cõu hỏi được đặt ra là: ai là người giỏm sỏt? Dự thảo Luật quy định về Giỏm sỏt của Quốc hội và Giỏm sỏt của Chủ sở hữu gồm: Bộ quản lý ngành với tư cỏch là chủ sở hữu; UBND cấp tỉnh với tư cỏch là chủ sở hữu và cơ quan quản lý tài chớnh doanh nghiệp. Tuy nhiờn quy định trờn mới dừng ở việc giao hoạt động giỏm sỏt cho một cơ quan. Song, thực hiện việc kiểm tra, giỏm sỏt khụng phải là "cơ quan" mà là những cỏ nhõn cụ thể, Cú căn cứ gỡ để đảm bảo rằng cỏ nhõn được giao nhiệm vụ kiểm tra, giỏm sỏt khụng bị chi phối bởi những mối quan hệ lợi ớch phức tạp, khụng bị lụi kộo bởi lợi ớch vật chất để đưa ra những kết luận sai sự thật. Việc cú đủ nhõn lực để thực hiện việc giỏm sỏt hay khụng cũng là vấn đề khụng kộm phần quan trọng. Bởi lẽ, để giỏm sỏt trước, giỏm sỏt trong quỏ trỡnh hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp, người cú chức năng giỏm sỏt khụng thể "giỏm sỏt từ xa" mà phải trực tiếp kiểm tra tại doanh nghiệp.
Vấn đề kiểm tra, giỏm sỏt như thế nào cũng là vấn đề khụng kộm phần quan trọng. Nội dung kiểm tra, giỏm sỏt đũi hỏi rất toàn diện gồm: Giỏm sỏt việc quản lý, sử dụng vốn và tài sản nhà nước tại DN; Giỏm sỏt việc bảo toàn và phỏt triển vốn của DN; giỏm sỏt hoạt động kinh doanh của DN; giỏm sỏt việc thực hiện cỏc chớnh sỏch đối với người lao động... Bờn cạnh đú, hoạt động tài chớnh của doanh nghiệp, đặc biệt là với những doanh nghiệp cú quy mụ lớn như tập đoàn, tổng cụng ty là vụ cựng phức tạp. Những sai phạm được ngụy trang rất tinh vi. Vỡ vậy, nếu khụng cú trỡnh độ của một Giỏm đốc tài
99
chớnh hoặc một Kế toỏn trưởng doanh nghiệp lõu năm, người thực thi việc kiểm tra, giỏm sỏt cũng khụng thể phỏt hiện ra cỏc sai phạm.
Trong việc đầu tư vốn vào doanh nghiệp, chỉ tiờu tổng hợp quan trọng nhất là hiệu quả sử dụng vốn được tớnh bằng nhiều chỉ tiờu, trong đú, được sử dụng phổ biến là chỉ tiờu lợi nhuận sau thuế/ vốn chủ sở hữu. Tuy nhiờn, vấn đề hiệu quả sử dụng vốn mà Hội đồng thành viờn hoặc Chủ tịch cụng ty phải chịu trỏch nhiệm là bao nhiờu % so với vốn chủ sở hữu chưa được làm rừ [48, tr. 41]. Nếu khụng vấn đề này khụng được quy định cụ thể, doanh nghiệp chỉ cần cú lợi nhuận ở mức 1% đến 2% vốn chủ sở hữu cũng được coi là hoàn thành nhiệm vụ. Như vậy, hoạt động đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước sẽ khụng mang lại hiệu quả.
Ban hành cỏc quy định trong Luật quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu
tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp cựng cỏc văn bản hướng dẫn thi hành phải hệ thống, đồng bộ với cỏc quy định trong cỏc văn bản Luật chuyờn ngành khỏc.
3.2.2. Quy định đại diện chủ sở hữu vốn nhà nƣớc.
Một trong những mục tiờu đổi mới quản trị đối với doanh nghiệp nhà nước theo nguyờn tắc thị trường và thụng lệ quốc tế đú là:
- Áp dụng thống nhất khung quản trị theo loại hỡnh doanh nghiệp khụng phõn biệt sở hữu.
- Đổi mới quản trị và cơ chế thực hiện quyền của chủ sở hữu vốn nhà nước đối với doanh nghiệp cú sở hữu vốn nhà nước với năm nguyờn tắc đó được quy định theo điều 168, Luật doanh nghiệp 2005: nhà nước thực hiện quyền chủ sở hữu với vai trũ là người đầu tư vốn như cỏc nhà đầu tư khỏc; thực hiện bảo toàn và phỏt triển vốn đầu tư khụng chỉ ở từng doanh nghiệp mà toàn bộ vốn đầu tư kinh doanh của nhà nước trong toàn bộ doanh nghiệp; tỏch biệt chức năng thực hiện cỏc quyền chủ sở hữu với chức năng quản lý hành
100
chớnh nhà nước; tỏch biệt thực hiện quyền chủ sở hữu với quyền chủ động kinh doanh của doanh nghiệp, tụn trọng quyền kinh doanh của doanh nghiệp; thực hiện thống nhất và tập trung cỏc quyền và nghĩa vụ chủ sở hữu về vốn.
Như vậy một trong những bộ phận cấu thành quản trị doanh nghiệp đối với doanh nghiệp cú sở hữu vốn nhà nước, bao gồm:
Nhà nước tổ chức thực hiện quyền và nghĩa vụ của mỡnh với tư cỏch là người tham gia gúp vốn vào doanh nghiệp, để thực hiện quyền này, nhà nước sẽ phải thiết lập cơ chế, hệ thống cơ quan đại diện chủ sở hữu nhà nước và người đại diện phần vốn nhà nước trong doanh nghiệp:
Tỏi cơ cấu Tổng cụng ty Đầu tư và kinh doanh vốn:
Hiện nay, khi cỏc doanh nghiệp thực hiện chuyển đổi, cổ phần húa, thỡ SCIC sẽ phải tiếp nhận và quản lý một số lượng lớn cỏc doanh nghiệp, vốn nhà nước, để SCIC thực hiện tốt vai trũ đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước, SCIC cần thay đổi những điểm sau:
Đẩy mạnh việc bỏn vốn của nhà nước tại những DNNN khụng cần nắm giữ, tập trung nguồn lực đầu tư vào những lĩnh vực cú tỏc động quan trọng đối với nền kinh tế.
SCIC cần tiếp tục hoàn thiện cỏc cơ chế, chớnh sỏch, xõy dựng hệ thống quy trỡnh nghiệp vụ, tổ chức bộ mỏy và mở rộng quan hệ hợp tỏc với cỏc đối tỏc trong nước và quốc tế.
- Nõng cao trỡnh độ cỏn bộ, nhất là làm rừ trỏch nhiệm của người đại diện sở hữu vốn nhà nước tại DN.
- Đặc biệt, cần nghiờn cứu đổi mới tổ chức và chức năng SCIC theo lĩnh vực, nhúm ngành kinh tế - xó hội, nõng dần tớnh tập trung một đầu mối và tớnh chuyờn nghiệp trong quản lý, thay vỡ kiểu tổ chức và hoạt động vừa ụm đồm, vừa phõn tỏn và bị quỏ tải như hiện nay.
101
Thành lập cơ quan giỏm sỏt vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp: Theo nhúm nghiờn cứu của Viện Nghiờn cứu Quản lý Kinh tế Trung ương, mụ hỡnh quản lý DNNN như hiện nay khụng mang lại hiệu quả do Quản lý DNNN vẫn in đậm dấu ấn quyền lực của bộ mỏy quản lý hành chớnh với việc phõn cụng, phõn cấp cho nhiều cơ quan hành chớnh nhà nước thuộc nhiều ngành, nhiều cấp cựng thực hiện và chưa tỏch bạch chức năng chủ sở hữu nhà nước với chức năng quản lý nhà nước, theo Viện Nghiờn cứu Quản lý Kinh tế Trung ương. Đõy là một trong những nguyờn nhõn quan trọng khiến việc quản lý DNNN lẫn lộn, phõn tỏn, chồng chộo, lấn sõn và buụng lỏng trong thực hiện chức năng quản lý chủ sở hữu, dẫn đến nhiều sai phạm, tiờu cực [46].
Theo đú, cú 4 mụ hỡnh mới được CIEM đưa ra, trong đú mụ hỡnh thứ nhất đú là thành lập Ủy ban Quản lý, giỏm sỏt DNNN cú thể là khả thi nhất trong điều kiện hiện nay của Việt Nam, cơ quan này sẽ thực hiện quyền, nghĩa vụ chủ sở hữu nhà nước thuộc Chớnh phủ được tổ chức dưới hỡnh thức Ủy ban Quản lý, giỏm sỏt DNNN, để bảo đảm thẩm quyền quản lý, giỏm sỏt toàn diện và hiệu quả cỏc tập đoàn kinh tế, tổng cụng ty nhà nước quy mụ lớn. Ủy ban khụng thực hiện chức năng quản lý nhà nước như cỏc cơ quan hành chớnh nhà nước khỏc. Tuy nhiờn, cũng cú ý kiến cho rằng, cỏch làm hiệu quả nhất và "mụ hỡnh" tốt nhất là cổ phần húa cỏc DNNN để cỏc doanh nghiệp này hoạt động theo luật doanh nghiệp và niờm yết trờn thị trường chứng khoỏn. Khi đó cổ phần húa, cỏc doanh nghiệp này sẽ được cỏc cổ đụng những ụng chủ thực sự giỏm sỏt sẽ cải thiện hiệu quả hơn [43, tr. 10].
Vấn đề người đại diện vốn nhà nước trong doanh nghiệp:
Đối với Việt Nam, chưa cú quy định cụ thể những vấn đề đặc thự trong quản trị doanh nghiệp nhà nước, vớ dụ như trong tổ chức quản trị và quy trỡnh ra quyết định đối với cụng ty trỏch nhiệm hữu hạn một thành viờn do nhà nước làm chủ sở hữu như quyền và nhiệm vụ của Hội đồng thành
102
viờn, mối quan hệ giữa Hội đồng thành viờn và chủ sở hữu… Vỡ vậy, cần cú chớnh sỏch rừ ràng về hỡnh thức cử người đại diện, thời hạn, nhiệm kỳ người đại diện, nhiệm vụ, quyền hạn và trỏch nhiệm của người đại diện để thực hiện tốt vai trũ của người đại diện trong doanh nghiệp.
Quy định tiờu chớ đỏnh giỏ, khen thưởng và xử lý vi phạm của người đại diện. Cần cú sự phõn định chức năng, quyền hạn và trỏch nhiệm của đại diện chủ sở hữu nhà nước, cơ quan đại diện chủ sở hữu của doanh nghiệp trong hoạt động đầu tư và quản lý vốn nhà nước đó đầu tư tại doanh nghiệp; xỏc định rừ quyền hạn, trỏch nhiệm và tớnh tự chủ, tự chịu trỏch nhiệm đối với người quản lý doanh nghiệp, dựa vào những tiờu chớ đỏnh giỏ này, cơ quan quản lý, giỏm sỏt cú thể đỏnh giỏ việc hoàn thành nhiệm vụ của người đại diện theo quý, năm, từ đú phỏt hiện sớm những sai phạm trong hoạt động điều hành, quản lý, đưa ra những biện phỏp xử lý kịp thời đối với cỏc sai phạm đú.
Cỏc cơ quan cú thẩm quyền trỡnh dự thảo Luật cú thể tham khảo Cơ chế "người đại diện phần vốn nhà nước" ở một số nước như sau:
Ở Singapore, trong HĐQT của Temasek, cỏc chức danh quan trọng là