Từ những mục tiêu, nguyên tắc giám sát tài chính và những yêu cầu của một hệ thống giám sát hiệu quả được phân tích ở trên, một hệ thống chỉ tiêu được xây dựng nhằm đánh giá những mô hình giám sát tài chính khác nhau để thấy được tính hiệu quả của hoạt động giám sát.
Thứ nhất, tính độc lập, chỉ tiêu đầu tiên phải nói đến là tính độc lập của chức năng giám sát. Sự cần thiết để duy trì tính độc lập trong giám sát tài chính nhằm tránh sự ảnh hưởng trực tiếp từ chính phủ đã được đề cập trong nhiều nguyên tắc được phân tích ở trên. Sự độc lập của giám sát tài chính trước hết là để cơ quan giám sát trực tiếp chịu trách nhiệm trong việc giám sát hoạt động của khu vực tài chính; và thứ hai là để giảm tối đa sự can thiệp mang tính chất chính trị vào hoạt động giám sát. Do đó, nguyên tắc đầu tiên mà BIS đưa ra đó là coi sự độc lập của cơ quan giám sát như là điều kiện tiên quyết cho hoạt động giám sát hiệu quả. Theo BIS: “Một hệ thống giám sát ngân hàng hiệu quả đòi hỏi trách nhiệm và mục tiêu của các đơn vị giám sát liên quan tới hoạt động ngân hàng phải rõ ràng. Mỗi đơn vị đó phải được độc lập trong hoạt động chức năng của mình và phải có đủ nguồn lực…”.
Nhằm đưa ra những chỉ dẫn cho việc cải tổ và nâng cao hiệu quả giám sát tài chính, BIS cũng đã đưa ra các chỉ tiêu đánh giá hoạt động giám sát xem liệu hoạt động giám sát có đáp ứng yêu cầu là tính độc lập trong hoạt động hay không. Những chỉ tiêu cần thiết là:
- Trong quá trình hoạt động giám sát, không có bằng chứng căn bản nào cho thấy có sự can thiệp sâu của ngành hay của chính phủ vào quá trình giám sát của mỗi đơn vị chức năng
cũng như sự can thiệp vào khả năng khai thác, sử dụng các nguồn lực cần thiết để thực hiện các nhiệm vụ của cơ quan giám sát.
- Mỗi đơn vị chức năng giám sát được tài trợ theo cách mà không làm phương hại tới quyền hạn hay sự độc lập của nó và đồng thời giúp cho đơn vị đó tiến hành hoạt động thanh tra giám sát hiệu quả. Điều này được thể hiện như sau:
• Khung tiền lương mà qua đó cho phép cơ quan giám sát có thể thu hút và duy trì đội ngũ cán bộ nhân viên có trình độ và năng lực;
• Khả năng để thuê những chuyên gia đầu ngành từ bên ngoài nhằm giải quyết những tình huống đặc biệt;
• Ngân quĩ và chương trình đào tạo phải đầy đủ và thường xuyên để tạo các cơ hội nâng cao trình độ và kiến thức cho cán bộ nhân viên;
• Ngân quĩ cho các trang thiết bị (máy tính,…) phải đủ để cung cấp cho nhân viên các công cụ cần thiết trong việc thực thi nhiệm vụ giám sát của mình;
• Ngân quĩ dành cho chi phí công tác tại các địa bàn phải đủ và hợp lý;
Bên cạnh những chỉ tiêu cơ bản trên, BIS cũng đã bổ sung thêm một số chỉ tiêu khác như:
- Trụ sở của cơ quan giám sát phải được nêu rõ trong luật trong một thời hạn tối thiểu nào đó nhưng có thể chuyển văn phòng trong thời gian đó với những lí do đã được chỉ ra trong luật.
- Khi chuyển trụ sở, cơ quan giám sát phải thông báo công khai lý do di chuyển. Xem xét những tiêu chí trên, ta có thể đánh giá hoạt động giám sát là độc lập hay không. Điều này giúp cho việc lựa chọn mô hình giám sát, cũng như thiết lập các cơ quan giám sát hợp lý. Thay vì tuyên bố tính độc lập mang tính hình thức, cả hai tiêu chí của BIS đều tập trung vào tính độc lập trong hoạt động chức năng thông qua khuyến nghị như yêu cầu: (i) Trong quá trình hoạt động giám sát, không có sự can thiệp sâu nào của ngành và của chính phủ vào hoạt động giám sát tài chính; và (ii) các cơ quan thanh tra giám sát phải được tiếp cận
với các nguồn lực để có thể thực hiện giám sát một cách độc lập. Trên cơ sở những tiêu chí này có thể thấy, việc thiết lập cơ quan giám sát có những đặc điểm sau:
(1) Hạn chế sự can thiệp của ngành và của chính phủ vào giám sát tài chính:
Nếu như chính phủ có quyền đưa ra những hướng dẫn, định hướng tới các cơ quan giám sát thì chính phủ không nên có sự can thiệp sâu. Do vậy mà những hướng dẫn, định hướng đó không nên liên quan tới các hoạt động hằng ngày của cơ quan giám sát và chính phủ cũng không nên can thiệp vào các quyết định thanh tra giám sát tổ chức cụ thể nào đó của cơ quan giám sát.
Để đảm bảo sẽ không có bất cứ sự can thiệp sâu nào của chính phủ, nên có những điều khoản đặc biệt liên quan tới tính minh bạch của các hướng dẫn, định hướng của chính phủ cho các cơ quan giám sát. Những yêu cầu đặc biệt này phải được chính thức như yêu cầu các định hướng, hướng dẫn dưới dạng văn bản có nêu rõ lí do cần giám sát, hoặc nêu rõ nghĩa vụ tạo điều kiện cho cơ quan giám sát hoạt động theo chức năng của mình, hoặc nêu rõ nghĩa vụ phải công khai những định hướng cho cơ quan giám sát. Đây được coi như là một phần của bản báo cáo hàng năm của chính phủ về các cơ quan giám sát.
(2) Cấu trúc các ban của cơ quan giám sát: Trên cơ sở cấu trúc của chính phủ, cơ quan giám sát nên có một ban giám đốc, ban thanh tra và ban tư vấn. Ban giám đốc nên trực tiếp chịu trách nhiệm về các chính sách quản trị và điều hành đơn vị; chịu trách nhiệm thực hiện nhiệm vụ pháp lý và hoạt động của đơn vị. Trong những trường hợp phải quyết định chính sách quan trọng thì ban thanh tra có nghĩa vụ cố vấn cho ban giám đốc. Qui trình thủ tục bổ nhiệm ban giám đốc và các thành viên của ban thanh tra nên tránh sự xung đột về lợi ích giữa các bên.
(3) Khả năng tiếp cận các nguồn lực: Tiếp cận đầy đủ các nguồn lực là một yêu cầu cần thiết nếu cơ quan giám sát được độc lập. Dường như con đường duy nhất để đảm bảo nguồn lực đầy đủ cho hoạt động giám sát là cơ quan giám sát được phép bù đắp một phần chi phí giám sát trực tiếp thu được từ các tổ chức tài chính bị thanh tra giám sát. Chi phí thành lập ban đầu có thể được đáp ứng một lần từ ngân sách nhà nước để cơ quan giám sát có điều
kiện bắt đầu hoạt động. Do vậy, cơ quan giám sát có thể hoạt động, thực hiện nhiệm vụ chức năng hàng ngày của mình mà không phụ thuộc vào ngân sách chính phủ.
(4) Quyền hạn: Sự độc lập trong hoạt động của cơ quan giám sát chỉ có hiệu quả nếu các hoạtđộng của cơ quan giám sát bao gồm mọi hoạt động về giám sát, thanh tra và cưỡng chế. Điều này cho thấy cơ quan giám sát nên có đủ quyền hạn để thực thi nhiệm vụ mà không cần đến sự hỗ trợ nào từ phía bên ngoài, mặc dù trong một số trường hợp có thể là rất khó. Nguyên tắc IOSCO cũng đã chỉ ra rất rõ vấn đề này: “Trong những trường hợp cần sự cưỡng chế và xét xử, đòi hỏi phải có ý kiến và sự chấp thuận của chính phủ, bộ trưởng và các cơ quan có thẩm quyền khác. Những trường hợp như vậy phải rất rõ ràng và quá trình giám sát phải đủ minh bạch đảm bảo sự công bằng”.
Thậm chí, nếu cơ quan giám sát có đủ thẩm quyền thì hoạt động của nó vẫn có thể xung đột với lợi ích của các cơ quan thẩm quyền khác. Uỷ ban Basel thừa nhận “Nhìn chung, trong những trường hợp giải quyết sự sụp đổ của ngân hàng thì những vấn đề chính trị luôn đi kèm với những quyết định rằng, liệu chính phủ có nên dùng vốn ngân sách để hỗ trợ cho hệ thống ngân hàng hay không và nếu có thì ở mức bao nhiêu. Những vấn đề như vậy không phải lúc nào cũng là trách nhiệm của cơ quan giám sát, tuy nhiên, cũng cần giải quyết khi ngân hàng gặp vấn đề”. Thực tế, cơ quan giám sát cần xác định rõ thủ tục vỡ nợ để giải quyết một cách độc lập bất cứ vấn đề nào mà không thuộc chức năng giám sát. Sự can thiệp mang tính chính trị có thể chẳng bao giờ loại bỏ được, nên cần phải chấp nhận sự ngoại lệ, nhưng phải công khai mọi quyết định liên quan.
Thứ hai, hiệu quả của chi phí nội bộ (bao gồm chi phí thành lập)
Đây là chỉ tiêu quan trọng thứ hai ảnh hưởng lớn tới sự lựa chọn mô hình giám sát tài chính. Một điều cơ bản là cần phải tận dụng tối đa hiệu quả kinh tế theo qui mô. Hai vấn đề quan trọng được đặt ra: (i) Những hoạt động nào nên được giải quyết bởi cùng một cơ quan giám sát? (ii) Cơ cấu tổ chức của cơ quan giám sát nên như thế nào?
- Về vấn đề thứ nhất: Cho đến nay, các hoạt động tài chính khác nhau không chỉ đóng góp duy nhất vào lĩnh vực đặc thù trong hệ thống tài chính. Để có được hiệu quả chi phí nội
bộ của giám sát tài chính thì sự phân phối lao động giữa các cơ quan giám sát nên được cơ cấu lại để tận dụng hiệu quả kinh tế theo qui mô trong cơ quan giám sát.
Phần lớn hiệu quả kinh tế theo qui mô là từ chi phí thành lập cố định và những khoản đầu tư vào nguồn nhân lực. Đây là khoản vốn rất cần thiết để cơ quan giám sát thực hiện nhiệm vụ hiệu quả hơn. Hiệu quả kinh tế theo qui mô có thể nhận thấy rõ trong trường hợp các đối tượng bị giám sát khác nhau, như ngân hàng và công ty bảo hiểm, cùng sử dụng chung cơ sở vật chất (ví dụ cùng sử dụng nguồn IT để lập báo cáo gửi cơ quan giám sát). Đối với giám sát lĩnh vực bảo hiểm, các chuyên gia cho rằng nên tăng mức vốn tối thiểu bởi vì ranh giới giữa ngân hàng và công ty bảo hiểm ngày càng giảm đi. Đối với hoạt động giám sát kinh doanh trực tuyến trên thị trường tài chính cũng dấy lên những quan ngại về vấn đề an toàn khi mà ngân hàng, nhà môi giới trực tuyến và nhiều trung gian tài chính khác sử dụng hệ thống thông tin khác nhau.
- Về vấn đề cơ cấu tổ chức của cơ quan giám sát phải như thế nào để tối đa hoá hiệu quả kinh tế theo qui mô trong hoạt động giám sát tài chính? Khi mà xu hướng liên kết tài chính hiện nay ngày càng mạnh mẽ thì hoạt động giám sát tài chính trong các liên kết tài chính cũng sẽ đem lại hiệu quả kinh tế tiềm năng về qui mô nếu nhân viên giám sát chuyên ngành sẽ làm việc cùng nhau trong một cơ quan giám sát. Sự chuyển tải và trao đổi thông tin trong một tổ chức hợp nhất đó sẽ được thúc đẩy mạnh mẽ bởi vì không cần phải thiết lập cơ chế đặc biệt nào để trao đổi thông tin mà vẫn đảm bảo dữ liệu được giữ bí mật và an toàn.
Thứ ba, hiệu quả chi phí ngoại biên (external cost efficiency)
Chỉ tiêu thứ ba đánh giá giám sát tài chính là mức chi phí từ giám sát tài chính mà các đối tượng bị giám sát phải chịu. Chi phí này được gọi là “chi phí tuân thủ” (compliance costs). Nó bằng giá trị của những nguồn lực bên ngoài (gồm cả thời gian) mà các tổ chức và cá nhân phải bỏ ra nhằm tuân thủ quá trình thanh tra giám sát. Để đánh giá tầm quan trọng của loại chi phí này, cần lưu ý là chi phí này ảnh hưởng tới chi phí của sản phẩm và dịch vụ được cung cấp trên thị trường và do đó, sẽ làm giảm khối lượng giao dịch, thậm chí là không đem lại lợi nhuận đối với một số sản phẩm và dịch vụ tài chính. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
Ví dụ, các đối tượng bị giám sát sẽ mất một khoản chi phí do phải bỏ thời gian để lập các báo cáo gửi cơ quan giám sát. Đối tượng lập báo cáo sẽ phải xác định mức độ của khoản chi phí này. “Chi phí tuân thủ” có hai ý nghĩa đối với giám sát tài chính, đó là: (i) Hạn chế sự phân tán, trùng lắp chồng chéo trong giám sát. Ví dụ, để hạn chế việc cung cấp nhiều lần cùng một thông tin cho các cơ quan giám sát phân tán gây tốn kém, lý tưởng nhất là đối tượng bị giámsát chỉ phải cung cấp một lần cùng một thông tin cho một cơ quan giám sát duy nhất. (ii) Cơ quan giám sát nên thường xuyên phân tích “chi phí tuân thủ” và nên cố vấn cho các đối tượng bị giám sát nhằm giảm thiểu mức chi phí này. Nguyên tắc IOSCO cũng đã đưa ra khuyến nghị tương tự, “Cơ quan giám sát nên tư vấn cho những đối tượng bị giám sát những chi phí phải gánh chịu”.
Thứ tư, sự tương hợp trong nước (sự phối kết hợp trong nước)
Chỉ tiêu thứ tư là sự tương hợp trong nước nghĩa là các cơ quan giám sát khác nhau ở trong nước phối hợp tốt với nhau như thế nào và những phát triển mới trong hệ thống tài chính như sự liên kết tài chính hay những cải tổ hệ thống giám sát tài chính được xử lý ra sao?
Theo Uỷ ban Basel, điều kiện đầu tiên để giám sát ngân hàng hiệu quả là “sự phối hợp chặt chẽ giữa các đơn vị giám sát và sự chia sẻ thông tin hợp lý giữa các cơ quan giám sát cả trong và ngoài nước” Nếu hệ thống giám sát là phân tán thì điều này đòi hỏi sự phối kết hợp chặt chẽ của các cơ quan giám sát các lĩnh vực khác nhau của hệ thống tài chính như ngân hàng, bảo hiểm, thị trường chứng khoán, quĩ đầu tư hay thậm chí là hệ thống thanh toán.
Có nhiều cách khác nhau để thể chế hoá sự liên kết giữa các cơ quan giám sát. Có thể kể đến là hình thức đại diện chéo nghĩa là đại diện của cơ quan giám sát này là thành viên của ban quản trị cơ quan giám sát kia và ngược lại. Điều này tạo nên sự phối kết hợp song phương ở mức độ cao trong việc giải quyết những vấn đề liên quan chính sách chung. Trong khi đó, nhằm đạt được sự phối kết hợp chặt chẽ giữa nhiều cơ quan giám sát thì cần thành lập một uỷ ban đặc biệt. Lấy ví dụ, tại Úc, ba cơ quan giám sát là Ngân hàng Dự trữ Úc (the Reserve Bank of Australia- RBA), Uỷ ban Dịch vụ Tài chính và Hợp tác (the Corporation
and Financial Services Commission) và Uỷ ban Giám sát Thận trọng Úc (the Australian Prudential Regulation Commission) đã phối hợp lập nên Hội đồng Cơ quan Giám sát Tài chính (the Council of Financial Regulators).
Đối với sự phối kết hợp các hoạt động hàng ngày giữa các cơ quan giám sát, thì cấu trúc của những tổ chức này phải tương hợp với nhau. Ví dụ, xem xét hoạt động giám sát của các cơ quan giám sát được chuyên môn hoá đối với một liên kết tài chính. Nếu sự chuyên môn hoá là theo chức năng thì hoạt động giám sát được củng cố một cách dễ dàng, như trong trường hợp một cơ quan giám sát phải đảm bảo qui định an toàn vốn đối với từng đơn vị tài chính riêng lẻ cũng như đối với cả liên kết tài chính.
Tuy nhiên, nếu sự chuyên môn hoá của các cơ quan giám sát là theo thể chế thì sự phối kết hợp giữa chúng khó khăn hơn. Ví dụ, một cơ quan giám sát bảo hiểm giám sát qui định an toàn vốn của công ty bảo hiểm và các liên kết tài chính có liên quan đến hoạt động bảo hiểm, trong khi cơ quan giám sát ngân hàng lại chỉ tập trung vào giám sát hoạt động kinh doanh ngân hàng. Để giám sát tổng thể thì những cơ quan giám sát này sẽ phải trao đổi thông tin với nhau. Với mục đích thể chế hoá việc trao đổi thông tin này, nên thành lập một uỷ ban đặc
Nhìn chung, sự tương hợp trong nước đòi hỏi phải nhanh chóng thích nghi với sự phát triển của ngành và những thay đổi trong hoạt động giám sát. Điều này lại đòi hỏi phải có sự linh hoạt đáng kể của cơ quan giám sát. Cơ quan giám sát cần phải có nhiều kĩ năng mới nhằm đảm bảo sự tuân thủ các nguyên tắc giám sát đối với lĩnh vực quản lý rủi ro và đặc biệt là trong hoạt động giám sát qui định an toàn vốn. Để đáp ứng khả năng thích ứng đó, cần thiết phải lựa chọn một cấu trúc giám sát tài chính được tổ chức chặt chẽ, qua đó hướng sự tập trung giám sát vào các rủi ro trong khu vực tài chính như rủi ro thanh khoản, rủi ro