- Ban Quản lý các dự án đầu tư xây dựng là đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc Văn phòng Quốc hội, có chức năng giúp Chủ nhiệm Văn phòng
3.2.2. xuất một số kiến nghị nhằm hoàn thiện bộ máy giúp việc
Cho đến nay, Văn phòng Quốc hội vẫn được tổ chức theo quy định tại Nghị quyết 417/UBTVQH11, sau một thời gian đã thấy được một số bất cập về cơ cấu tổ chức cũng như phương thức hoạt động. Vì vậy để đáp ứng những yêu cầu đặt ra từ đòi hỏi của công cuộc đổi mới, việc hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của bộ máy giúp việc là vấn đề bức thiết. Trên cương vị một công chức đang công tác tại cơ quan Văn phòng Quốc hội, tác giả xin đưa ra một số kiến nghị nhỏ với mong muốn góp phần cải thiện để tiến tới hoàn thiện bộ máy như sau:
Thứ nhất là, theo quy định hiện hành thì chỉ có Văn phòng Quốc hội được xác định là bộ máy giúp việc Quốc hội và Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Bộ máy này được lập ra dựa trên cơ sở Quốc hội giao cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội thành lập. Vì vậy, việc nhận thức đúng đắn và thống nhất về chức năng của Văn phòng Quốc hội với tư cách là cơ quan tham mưu, giúp việc của Quốc hội từ để đó xác lập đầy đủ nhiệm vụ, quyền hạn của Văn phòng. Vấn đề này có liên quan đến khái niệm "Quốc hội " với ý nghĩa là một chỉnh thể, có đầy đủ các dấu hiệu của những bộ phận cấu thành, bao gồm không chỉ các cơ quan của Quốc hội, các cơ quan của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, mà cả các Đoàn đại biểu Quốc hội và các đại biểu Quốc hội. Trong khi đó, thực tiễn mô hình tổ chức bộ máy tham mưu, giúp việc hiện nay của Quốc hội lại không chỉ có riêng Văn phòng Quốc hội mà còn có các Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội tại 63 tỉnh, thành trong cả nước.
Theo Nghị quyết 416/NQ-UBTVQH11 ngày 25/9/2003 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Văn phòng Đoàn ĐBQH được xác định:
Là cơ quan giúp việc của Đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội; có chức năng tham mưu và tổ chức phục vụ mọi hoạt động của Đoàn đại biểu Quốc hội, Trưởng, Phó Đoàn đại biểu Quốc hội và các đại biểu Quốc hội trong Đoàn đại biểu Quốc hội địa phương [21].
Xét trên bình diện khoa học về tổ chức, Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội không phải là một bộ phận cấu thành của chính quyền địa phương và việc hình thành các Đoàn đại biểu Quốc hội là một phương thức tổ chức có tính lịch sử trong điều kiện Quốc hội hoạt động không thường xuyên. Sự ra đời của Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội là để đáp ứng yêu cầu tham mưu, giúp việc cho Đoàn đại biểu Quốc hội, các đại biểu Quốc hội.
Như vậy, theo phân tích ở trên, thiết nghĩ: đã coi Quốc hội là một chỉnh thể tổ chức thì chỉ nên có một bộ máy giúp việc, đó là Văn phòng Quốc hội. Chính vì thế, trong chức năng của Văn phòng Quốc hội cần có cả nội dung tham mưu, giúp việc cho các Đoàn đại biểu Quốc hội và cả các đại biểu Quốc hội (trong khi vẫn chưa đủ điều kiện để mỗi đại biểu có một văn phòng riêng). Đây là một thực tế đã và đang diễn ra nhưng chủ yếu thể hiện ở trong các kỳ họp Quốc hội. Tại các kỳ họp thì việc tham mưu, giúp việc cho các đại biểu Quốc hội hầu hết là do Văn phòng Quốc hội đảm nhiệm, lúc đó vai trò của các Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội rất mờ nhạt. Đặc biệt là việc hỗ trợ trong lĩnh vực chuyên môn cũng như việc cung cấp thông tin, tài liệu tới tay đại biểu Quốc hội diễn ra tại các kỳ họp đều do cán bộ, công chức của Văn phòng Quốc hội chịu trách nhiệm còn các chuyên viên đi theo phục vụ Đoàn chỉ đơn thuần làm nhiệm vụ trung gian, chuyển tiếp mọi luồng thông tin đến tay đại biểu Quốc hội của địa phương mình. Do đó, về mặt tổ chức, theo tác giả nên quan niệm và đưa vào trong văn bản quy định Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội chỉ là một cơ cấu tổ chức của Văn phòng Quốc hội hoạt động tại địa phương chứ không tách rời như hiện nay nhằm thống nhất chức năng của bộ máy phục vụ Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội trong thời gian tới.
Thứ hai là, cần quy định rõ ràng trong các văn bản pháp luật cũng như trong quy chế hoạt động của Văn phòng Quốc hội về nhiệm vụ, quyền hạn để tránh tình trạng song trùng lãnh đạo như hiện nay: Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội và Chủ nhiệm Ủy ban cùng lãnh đạo, chỉ đạo. Cách đây không lâu - năm 2006, Văn phòng Quốc hội có tổ chức một hội thảo về "Tăng cường năng lực bộ máy giúp việc Quốc hội trong thời kỳ mới". Tại hội thảo này đã nhắc đến thực trạng về chế độ song trùng lãnh đạo bộ máy giúp việc, tham luận tại hội thảo có nhận định:
Bộ máy của các nước khác thì dễ hoạt động hơn vì Ủy ban có thảo luận, tranh luận lúc ấy mới ra báo cáo. Ở mình thì bộ máy phải làm báo cáo trước và sau đó trình Ủy ban thành ra chế độ hai thủ trưởng. Chế độ hai thủ trưởng là một vấn đề chưa xử lý được trong bộ máy của ta hiện nay gây khó khăn trong giải quyết chế độ chính sách và bảo đảm tính kế thừa về năng lực, kinh nghiệm của bộ máy [16]. Các thảo luận cũng như tranh luận tại hội thảo đều đặt ra yêu cầu cải tiến, khắc phục nhưng thực tế cho đến nay, thực trạng vẫn là thực trạng chưa thấy có chuyển biến gì mấy thậm chí có thể nói vẫn "giậm chân tại chỗ".
Thêm một điểm đáng lưu ý nữa về sự lãnh đạo đồng thời của cả Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội và Thường trực Hội đồng Dân tộc, Thường trực các Ủy ban (đứng đầu là Chủ tịch Hội đồng Dân tộc và Chủ nhiệm Ủy ban) thì theo Nghị quyết 417/NQ-UBTVQH11 quy định việc tuyển chọn cán bộ, công chức, bổ nhiệm, cách chức… đối với các vụ trực tiếp giúp việc Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội quyết định và Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội là người ra quyết định. Trong các trường hợp này, nếu có khiếu nại đối với quyết định của Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội hoặc khởi kiện ra tòa án trong trường hợp công chức bị Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội ra quyết định thôi việc thì người bị khiếu nại hay bị đơn trong trường hợp này là Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội hay Thường trực Hội đồng Dân tộc, Thường trực các Ủy ban của Quốc hội? Điều đáng lưu ý nữa là theo quy định hiện hành thì toàn bộ vấn đề về nhân sự,
chuyên môn do Thường trực Hội đồng Dân tộc, Thường trực các Ủy ban quyết định nhưng về chế độ chính sách, tiền lương đối với cán bộ thì vẫn do Văn phòng Quốc hội đảm nhiệm…. Ngoài ra, cơ cấu giúp việc của Thường trực Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban như trên đã phân tích là có các vụ chuyên môn giúp việc trực thuộc Văn phòng Quốc hội và đứng đầu là vụ trưởng cũng biên chế thuộc Văn phòng Quốc hội. Nhưng thực tế hoạt động cho thấy, Thường trực Ủy ban thường can thiệp sâu thậm chí chỉ đạo, điều hành trực tiếp (có thể nói là "qua mặt" lãnh đạo vụ) đến cán bộ, chuyên viên của vụ trong khi đúng ra việc chỉ đạo mang tính chất hành chính này thuộc quyền của lãnh đạo vụ. Như vậy, vô hình chung trong nhiều trường hợp, vai trò của lãnh đạo vụ chỉ mang tính hình thức mà không có thực quyền trong khi đó Lãnh đạo Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban lại trở thành thủ trưởng đơn vị hành chính.
Từ thực tế (thực tế này xuất phát từ quy định trong Nghị quyết 417/NQ-UBTVQH11) cho thấy, nên phân chia cụ thể hơn nữa về phạm vi nhiệm vụ và quyền hạn giữa hai cấp lãnh đạo là Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội, lãnh đạo của các vụ chuyên môn và Chủ nhiệm Ủy ban để tránh tình trạng khi có sự vụ xảy ra thì không biết quy trách nhiệm về đâu. Đồng thời, việc phân định không rõ ràng này sẽ dẫn đến nhiều khó khăn, trước hết là những băn khoăn, lúng túng khi thừa hành nhiệm vụ cấp trên của cán bộ, công chức phục vụ đồng thời cũng là khó khăn trong việc xác định quyền hạn và trách nhiệm của chính các cấp lãnh đạo khi gặp phải những bất cập như đã nêu trên.
Thứ ba là, về công chức phục vụ Quốc hội cũng là một vấn đề cần đến một nghiên cứu nghiêm túc và có giải pháp tổng thể, bởi lẽ: Nói đến công chức là nói đến một nghề như bao nghề khác trong xã hội, xét trên phương diện lý thuyết thì công chức ở mỗi cơ quan nhà nước được tuyển dụng và đào tạo là khác nhau sao cho phù hợp với công việc chuyên môn để phục vụ đúng chức năng hoạt động của cơ quan mình. Tuy nhiên, trên thực tế hiện nay tại cơ quan Văn phòng Quốc hội, tất cả công chức trong hệ thống cơ quan đều không được đào tạo. Các công chức đều được học và thi cử như những công
chức hành pháp, được đào tạo để phục vụ cho các cơ quan hành pháp trong khi đó, chức năng, nhiệm vụ của Văn phòng Quốc hội lại mang tính đặc thù. Như Tiến sĩ Nguyễn Sĩ Dũng - Phó Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội - nhận xét: Các công chức đều được học để làm công chức hành pháp, cũng thi cử như hành pháp và không đặt vấn đề cần hiểu về quy trình của Quốc hội như thế nào, tranh luận của Quốc hội như thế nào, tiếp xúc cử tri như thế nào, đại diện như thế nào, lý thuyết lập pháp như thế nào, phân tích chính sách như thế nào. Như vậy là không đi theo cái mà Quốc hội cần mà vẫn đẩy bộ máy theo cái của Chính phủ cần. Cuối cùng thì chúng ta vẫn chưa có được một bộ máy thành thạo cho Quốc hội. Như vậy, để đáp ứng ngày càng tốt hơn vai trò phục vụ của một công chức công tác tại cơ quan lập pháp thì yêu cầu đặt ra đối với mỗi người là không ngừng học hỏi, nghiên cứu trao đổi kinh nghiệm liên quan đến vấn đề lập pháp. Bản thân tác giả là một công chức công tác tại Văn phòng Quốc hội cũng được tuyển dụng và đào tạo như những công chức làm việc trong các cơ quan nhà nước chứ thực sự chưa được đào tạo bài bản trong lĩnh vực lập pháp để trở thành một công chức Quốc hội theo đúng nghĩa.
Chính vì vậy, qua thực tế tuyển dụng của bản thân cũng như trải nghiệm của quá trình công tác, tác giả xin có kiến nghị sau: Văn phòng Quốc hội ngay từ khâu tuyển dụng nên có quy chế riêng về thi tuyển và đào tạo công chức lập pháp (thay vì việc tuyển dụng đầu vào chỉ đơn thuần là công chức hành pháp như hiện nay), cũng như việc thường xuyên bồi dưỡng, nâng cao trình độ của cán bộ, công chức theo hướng chuyên sâu vào đặc thù công tác phục vụ hoạt động của Quốc hội; thêm nữa đó là việc Văn phòng Quốc hội nên tạo điều kiện cho các cán bộ, công chức có thể tham gia sớm và sâu hơn vào quá trình soạn thảo, chỉnh lý các dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Như vậy công chức Quốc hội sau khi được đào tạo sẽ phải là những người có kiến thức chuyên môn rộng, đồng thời sâu về một lĩnh vực, thành thạo trong việc tổ chức phục vụ các hoạt động của Quốc hội, cơ quan của Quốc hội, hiểu biết về quy trình thủ tục của Quốc hội.
Nhờ có kiến thức chuyên môn rộng thì việc luân chuyển công tác của công chức giữa các vụ, đơn vị sẽ tạo ra được khả năng phát huy năng lực của bản thân ở mỗi vị trí công tác cũng như khẳng định được điểm mạnh của mình là ở lĩnh vực chuyên môn nào, từ đó Văn phòng sẽ xem xét và bố trí công việc đúng với năng lực, sở trường công tác và trình độ của công chức. Nhìn ra các nước bạn, Quốc hội một số nước còn đảm bảo cho công chức của mình một cơ chế đặc biệt: đó là sự ổn định về công việc cũng như khả năng thăng tiến. Quốc hội Pháp, Hà Lan cho phép công chức Quốc hội được thay đổi vị trí công tác sau 3 năm làm việc ở một bộ phận nào đó. Thậm chí, có nơi như Quốc hội Đức, việc luân chuyển cán bộ qua nhiều bộ phận phục vụ tương ứng với chuyên môn để thử thách và phát hiện năng lực thực sự của họ là một chính sách được áp dụng phổ biến. Hiện nay, giống như Quốc hội các nước, Quốc hội Việt nam cũng đang đứng trước thách thức ngày càng lớn trong một thế giới có tốc độ phát triển cao và có nhiều biến động nhanh chóng về chất lượng lao động, về cung và cầu sức lao động. Vấn đề đặt ra là làm sao có thể tuyển lựa được những người có khả năng đảm đương công việc và có thể tận dụng hết những nguồn nhân lực hiện có. Vì vậy, cần có sự đầu tư cả về thời gian và nguồn lực cho việc tuyển chọn, bố trí, sử dụng công chức làm việc cho Quốc hội.
Thứ tư là, đó là vấn đề về chế độ đãi ngộ đối với công chức Quốc hội nói riêng và cả bộ máy phục vụ Quốc hội nói chung cần được quan tâm hơn nữa, sao cho đảm bảo cơ bản về mặt đời sống để cán bộ, công chức, viên chức yên tâm công tác và nhiệt tình cống hiến. Ở Quốc hội một số nước có chế độ đảm bảo cho viên chức của mình sự độc lập cao về mặt xã hội, tức là họ được hưởng một hệ thống bảo hiểm xã hội đặc biệt (như ở Italia, Pháp, Anh...) hoặc cũng có thể hưởng hệ thống bảo hiểm chung như các công chức hành chính khác, nhưng bên cạnh đó họ còn được hưởng các chế độ bảo hiểm bổ sung và các quyền lợi khác. Các nước áp dụng phương thức này quan niệm rằng cần phải có những chế độ đặc biệt cho công chức Quốc hội để họ đáp ứng được các công việc phù hợp với vị trí của bộ máy giúp việc cho Quốc hội.
Thứ năm là, nguồn nhân lực phục vụ ngày càng tăng dẫn đến tình trạng cơ cấu nhân sự của bộ máy giúp việc bị phình to đáng kể. Trong đó, chiếm số lượng không nhỏ là số nhân sự phục vụ trong các lĩnh vực thuộc loại hình dịch vụ. Vì vậy, việc áp dụng hình thức ký kết hợp đồng thuê ngoài đối với một số loại hình dịch vụ là rất nên (qua tham khảo, một số bộ, ngành đã làm rất thành công mô hình thuê ngoài này). Thực hiện được điều này, bộ máy phục vụ một phần sẽ bớt cồng kềnh, nguồn nhân lực chủ yếu chỉ là các cán bộ, chuyên viên tập trung vào hoạt động tham mưu, trợ giúp theo mảng công việc được phân công, phần khác đó là công tác quản lý nhân sự cũng sẽ bớt phức tạp hơn nhiều so với trước.
Cũng về vấn đề sử dụng dịch vụ thuê ngoài, từ thực tế công việc, tác giả thấy do tính chất giúp việc mang tính đặc thù (tham mưu, trợ giúp trong lĩnh vực lập pháp) của Văn phòng Quốc hội nên việc áp dụng hình thức "thuê" chuyên gia tư vấn trong lĩnh vực làm luật cũng là việc rất nên. Chẳng hạn, một Ủy ban được giao chủ trì một dự án luật nhưng bản thân các đại biểu là thành viên Ủy ban và ngay cả vụ chuyên môn giúp việc Ủy ban cũng không thể bao quát được hết các nội dung cần thiết để có thể xây dựng nên một luật (hoặc bộ luật) đầy đủ thì tại sao không thể thuê người đang hoạt động trong lĩnh vực đó và am hiểu về lĩnh vực đó cùng tham gia trong quá trình soạn thảo để có được một văn bản luật vừa có giá trị pháp lý cao lại vừa đảm bảo được giá trị thực tế khi văn bản đi vào đời sống…?
Trên đây là một số kiến nghị nhỏ của bản thân tác giả - một chuyên