gian qua
2.2.1. Chính sách tín dụng nhà nước ở Việt Nam thời gian qua
2.2.1.1. Bối cảnh ra đời chính sách tín dụng nhà nước ở Việt Nam
Trước thời kỳ đổi mới kinh tế ở Việt Nam, trong giai đoạn 1976 - 1985, một mặt nền kinh tế vừa trải qua chiến tranh, một mật do những yếu kém, khuyết điểm trong quản lý kinh tế, đồng thời nguồn vốn, vật tư, thiết bị, máy móc viện trợ từ các nước XHCN giảm mạnh, trong khi đó lại chưa thu hút được các nguồn lực trong dân, chưa thu hút được đầu tư nước ngoài, nền kinh tế không có tích luỹ nội bộ, do vậy vào lúc đó, nền kinh tế nước ta thiếu vốn đầu tư nghiêm trọng, nền kinh tế rơi vào tình trạng khủng hoảng.
Với đặc điểm nền kinh tế thực hiện theo cơ chế kế hoạch hóa tập trung, bao cấp nên tất cả các hoạt động kinh tế xã hội, trong đó đặc biệt là hoạt động đầu tư phát triển, xây dựng cơ bản, thiết lập hệ thống cơ sở hạ tầng, nhà máy, xí nghiệp kinh tế quốc dân đều do nhà nước đảm nhận, cung cấp. Nguồn vốn đầu tư cho các công trình, dự án đều dựa vào NSNN. Trong khi đó, hệ thống thuế chưa phát triển. Nguồn thu không có bởi vì nền kinh tế chủ yếu gồm hai thành phần kinh tế cơ bản là kinh tế tập thể (hợp tác xã) và kinh tế quốc doanh (các xí nghiệp quốc hữu), mà bản thân các xí nghiệp quốc doanh chủ yếu là nhận vốn từ NSNN. Do vậy, việc động viên nguồn thu vào NSNN từ thu thuế quốc doanh và thu thuế công thương nghiệp hầu như không đáng kể. Chính vì vậy, việc bố trí nguồn vốn từ ngân sách cho các công trình rất nhỏ bé và phân tán. Phần lớn các công trình xây dựng dở dang, thời gian kéo dài. Cả nước chỉ có một vài công trình, dự án lớn (cũng nằm trong tinh trạng thời gian xây dựng kéo dài) như Nhà máy thuỷ điện Trị An, Nhà máy nhiệt điện Phả Lại, Nhà máy kính Đáp Cầu, Nhà máy phân đạm Hà Bắc...
Trong những năm 1986-1990, bên cạnh nguồn vốn đầu tư XDCB tập trung từ NSNN theo kế hoạch giao, các bộ, ngành trung ương, các tính thành phố đã tự huy động thêm được một lượng vốn tương đối lớn để đầu tư. Đến lượt mình, ở cơ sở, các quận, huyện, xí nghiệp quốc doanh trung ương và địa phương quản lý cũng đã huy động thêm được nguồn vốn khá để đầu tư, chủ yếu là các công trình, hạng mục ngoài kế hoạch được cấp trên giao. Tổng số vốn các bộ, ngành, địa phương, xí nghiệp quốc doanh huy động chiếm xấp xỉ khoảng 40-45% tổng mức đầu tư kế hoạch của nhà nước. Khu vực tập thể và nhân dán cũng huy động được một phần vốn để đầu tư cho các công trinh gắn với cộng đồng dân cư, đời sống tập thể.
Đồng thời, trong giai đoạn này, Luật đầu tư nước ngoài tại Việt Nam cũng được ban hành năm 1987, tạo khung pháp lý để mở rộng hợp tác kinh tế với nước ngoài, phát triển kinh tế quốc dân, đẩy mạnh xuất khẩu trên cơ sở khai thác có hiệu quả tài nguyên, lao động và tiềm năng khác của đất nước. Trong 3 năm 1988 - 1990, đã có 217 dự án được cấp giấy phép đầu tư với tổng số vốn là 1.470 triệu USD.
Thực tiễn đã cho thấy nhược điểm của cơ chế cấp phát vốn NSNN cho đầu tư phát triển không có tính hoàn trả, nếu không mạnh dạn xoá bỏ dần cơ chế bao cấp vốn đầu tư từ NSNN thì nền kinh tế không thể mở rộng “vòng quay” vốn đầu tư cho phát triển để đẩy mạnh đầu tư, tạo cơ sờ vật chất kỹ thuật của nền kinh tế, đưa đất nước ra khỏi khủng hoảng, phát triển kinh tế. Mặt khác, thực tiễn cũng đã cho thấy kết quả bước đầu của việc thu hút vốn từ khu vực dân cư, từ khu vực đầu tư nước ngoài, đã củng cố thêm hướng phát triển mới theo đó có thể áp dụng các hình thức thu hút, huy động nguồn nội lực và cả ngoại lực cho đầu tư phát triển.
Từ những lý do đó, bắt đầu từ những năm 1990, nhà nước chủ trương chuyển một bộ phận vốn đầu tư XDCB từ NSNN dành bố trí cho các dự án đầu tư sản xuất kinh doanh của các ngành kinh tế có khả năng thu hổi vốn sang thực hiện cơ chế vay vốn. Nhà nước khuyến khích các doanh nghiệp quốc doanh tự đầu tư, đổi mới trang thiết bị, mở rộng sản xuất theo cơ chế
tự vay, tự trả, tự chịu trách nhiệm về kế hoạch, thực hiện đầu tư. Đối với những dự án nhà nước cần khuyến khích đầu tư, nằm trong tổng thể chủ trương phát triển kinh tế, chuyển dịch cơ cấu kinh tế quốc dân, Chính phú không thực hiện bố trí thông qua cấp phát như trước đây mà thực hiện bố trí kế hoạch đầu tư thông qua cơ chế cho vay đầu tư có hoàn trả. Vốn NSNN dành cho đầu tư XDCB được Nhà nước thực hiện thông qua 02 kênh: thứ nhất là cấp phát trực tiếp cho dự án đầu tư theo hình thức không hoàn lại (ví dụ như cấp phát vốn xây dựng mới trụ sở hành chính, nhà làm việc của UBND các cấp, xây dựng mới một số trường học, bệnh viện...); thứ hai là cho vay ưu đãi có hoàn lại vốn và lãi theo kế hoạch nhà nước (ví dụ cho các cơ sở sản xuất kinh doanh, dịch vụ của nhà nước vay...).
Hình thức cho vay đầu tư với lãi suất ưu đãi theo kế hoạch của nhà nước chính là hình thức tín dung đầu tư nhà nước. Và bắt đầu từ những năm đầu thập kỷ 1990, cụm từ “tín dụng đầu tư nhà nước” được sử dụng trong các văn bản chế độ quản lý về đầu tư xây dựng, quản lý tài chính nhà nước ở Việt Nam. Tín dụng nhà nước cho đầu tư phát triển chính là “sản phẩm” của đường lối đổi mới, xóa bao cấp trong quản lý kinh tế nói chung, xoá bao cấp trong lĩnh vực đầu tư phát triển kinh tế xã hội của Đảng ta.
Ngay từ những năm đầu thập kỷ 1990, bên cạnh việc phát triển hình thức tín dụng nhà nước cho đầu tư phát triển, xoá bao cấp trong lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản, để thực hiện các chức năng kinh tế xã hội của mình, nhà nước cũng đã sớm thực hiện chính sách tín dụng ưu đãi trong việc triển khai thực thi các chương trinh kinh tế xã hội nhằm mục tiêu khắc phục các mặt trái của nền kinh tế thị trường, xoá đói, giảm nghèo cho các vùng, các địa bàn kinh tế xã hội khó khăn, thực hiện Chiến lược phát triển kinh tế xã hội với phương châm phát triển kinh tế nhanh, có hiệu quá và bền vững, giải quyết tốt các vấn đề xã hội, thông qua các chương trình như:
+ Chương trình giải quyết việc làm theo Nghị quyết số 120/HĐBT ngày 11/4/1992 của Hội đồng bộ trưởng;
+ Chương trình sử dụng đất trống, đồi núi trọc, rừng, bãi bồi ven biển và mặt nước (chương trình phủ xanh đất trống đổi núi trọc) theo Quyết định số 327-CT ngày 15/9/1992 của Chủ tịch Hội đồng bộ trưởng (nay là Thủ tướng Chính phủ);
+ Chương trình phát triển nhà đồng bằng sông Cửu Long theo Quyết định số 256/TTg ngày 24/4/1996 của Thủ tướng Chính phủ;
+ Chương trình đánh bắt hải sản xa bờ theo Quyết định số 393/TTg ngày 9/6/1997 của Thủ tướng Chính phủ;
+ Chương trình cho vay học sinh, sinh viên có hoàn cảnh khó khăn; + Chương trình phát triển kinh tế xã hội các xã đặc biệt khó khăn miền núi và vùng sâu, vùng xa theo Quyết định số 135/1998/QĐ-TTg ngày 31/7/1998 của Thủ tướng Chính phủ;
+ Chương trình tín dụng phục vụ nóng nghiệp, nông thôn theo Quyết định số 67/1999/QĐ-TTg ngày 3/3/1999 của Thủ tướng Chính phủ.
2.2.ỉ .2. T ổ chức thực hiện tin dụng nhà nước
Tín dụng nhà nước ra đời được định hình với 02 hướng chính là: - Tín dụng nhà nước cho đầu tư phát triển và hỗ trợ xuất khẩu.
- Tín dụng nhà nước đối với người nghèo và các đối tượng chính sách khác.
Tương ứng với hai loại hình tín dụng chính sách này là 02 tổ chức thực hiện tín dụng chính sách là:
- Ngân hàng chính sách xã hội thực hiện tín dụng ưu đãi đối với người nghèo và các đối tượng chính sách khác. Ngân hàng chính sách xã hội được thành lập trên cơ sở tổ chức lại Ngân hàng phục vụ người nghèo (được thành lập theo Quyết định số 230/QĐ-NH5 ngày 01/9/1995 của Thống đốc Ngân hàng nhà nước Việt Nam).
- Ngân hàng phát triển Việt Nam thực hiện chính sách tín dụng đầu tư phát triển và tín dụng xuất khẩu của nhà nước. Ngân hàng phát triển Việt Nam được thành lập trên cơ sở tổ chức lại Quỹ hỗ trợ phát triển (được thành lập theo Nghị định số 50/1999/NĐ-CP ngày 08/7/1999 của Chính phủ).
khác
Trong giai đoạn đầu những năm 1990 khi nhà nước bắt đầu thực hiện chính sách tín dụng ưu đãi để thực hiện các chương trình hỗ trợ giải quyết việc làm, phủ xanh đất trống đồi trọc, hỗ trợ phát triển kinh tế xã hội các xã đặc biệt khó khăn miền núi và vùng sâu, vùng xa, việc cấp phát vốn hỗ trợ trực tiếp cho dự án hoặc cho vay vốn đối với các đối tượng thuộc phạm vi của chương trình được giao cho Kho bạc nhà nước - là cơ quan quản lý vốn NSNN - làm đầu mối thực hiện.
Tháng 8/1995 Thủ tướng Chính phủ ra quyết định số 252/QĐ-TTg về việc thành lập Ngân hàng phục vụ người nghèo để giúp người nghèo vay vốn phát triển sản xuất, giải quyết đời sống, góp phần thực hiện mục tiêu xoá đói giảm nghèo. Ngày 1/9/1995 Thống đốc Ngân hàng nhà nước ra quyết định số 230/QĐ-NH5 về việc thành lập Ngân hàng phục vụ người nghèo.
Sau khi Ngân hàng phục vụ người nghèo được thành lập và đi vào hoạt động, phần lớn việc cho vay, tài trợ vốn cho các đối tượng thuộc phạm vi của các chương trình giải quyết việc làm, xoá đói giảm nghèo được giao cho Ngân hàng phục vụ người nghèo đảm nhận thực hiện.
Tháng 5/2001 Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định 71/2001/QĐ-TTg về các chương trình mục tiêu quốc gia giai đoạn 2001- 2005 và phân công cơ quan quản lý, triển khai thực hiện chương trình. Các chương trình mục tiêu quốc gia giai đoạn này bao gồm:
- Chương trình mục tiêu quốc gia Xoá đói giảm nghèo và Việc làm; - Chương trình mục tiêu quốc gia Nước sạch và vệ sinh môi trường nông thôn;
- Chương trình mục tiêu quốc gia Dân số và kế hoạch hoá gia đình; - Chương trình mục tiêu quốc gia Phòng, chống một số bệnh xã hội, bệnh dịch nguy hiểm và HIV/AIDS;
- Chương trình mục tiêu quốc gia Vãn hoá;
- Chương trình mục tiêu quốc gia Giáo dục và đào tạo.
Theo quyết định này của Thủ tướng Chính phủ, Ngân hàng Nhà nước được giao nhiệm vụ phối hợp với các bộ, ngành liên quan chỉ đạo Ngân hàng Phục vụ người nghèo quản lý, tổ chức thực hiện dự án Tín dụng cho hộ nghèo vay vốn để phát triển sản xuất, kinh doanh thuộc Chương trình mục tiêu quốc gia Xoá đói giảm nghèo và Việc làm.
Tháng 10/2002 Chính phủ ban hành Nghị định số 78/2002/NĐ-CP về tín dụng đối với người nghèo và các đối tưọng chính sách khác, theo đó:
- Tín dụng đối với người nghèo và các đối tượng chính sách khác khác là việc sử dụng các nguồn lực tài chính do Nhà nước huy động để cho người nghèo và các đối tượng chính sách khác vay ưu đãi phục vụ sản xuất, kinh doanh, tạo việc làm, cải thiện đời sống; góp phần thực hiện Chương trình mục tiêu quốc gia xoá đói, giảm nghèo, ổn định xã hội;
- Người nghèo và các đối tượng chính sách khác được vay vốn tín dụng ưu đãi gồm:
1). Hộ nghèo.
2). Học sinh, sinh viên có hoàn cảnh khó khăn đang học đại học, cao đẳng, trung học chuyên nghiệp và học nghề.
3). Các đối tượng cần vay vốn để giải quyết việc làm theo Nghị quyết 120/HĐBT ngày 11 tháng 04 năm 1992 của Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ).
4). Các đối tượng chính sách đi lao động có thời hạn ở nước ngoài. 5). Các tổ chức kinh tế và hộ sản xuất, kinh doanh thuộc hải đảo; thuộc khu vực n, III miền núi và thuộc Chương trình Phát triển kinh tế - xã hội các xã đặc biệt khó khăn miền núi, vùng sâu, vùng xa (sau đây gọi là Chương trình 135).
6). Các đối tượng khác khi có quyết định của Thủ tướng Chính phủ. - Thành lập Ngân hàng Chính sách xã hội để thực hiện tín dụng ưu đãi đối với người nghèo và các đối tượng chính sách khác trên cơ sở tổ chức lại Ngân hàng Phục vụ người nghèo được thành lập theo Quyết định số
230/QĐ-NH5 ngày 01 tháng 9 năm 1995 của Thống đốc Ngân hàng Nhà nước Việt Nam.
Trên cơ sở đó, ngày 04/10/2002, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 131/2002/QĐ-TTg về việc thành lập Ngân hàng Chính sách xã hội để thực hiện tín dụng ưu đãi đối với người nghèo và các đối tượng chính sách khác trên cơ sở tổ chức lại Ngân hàng Phục vụ người nghèo.
Như vậy, sau khi Ngân hàng Chính sách xã hội được thành lập, việc cho vay ưu đãi đối với người nghèo và các đối tượng chính sách khác nói chung và việc cho vay ưu đãi để thực hiện các chương trình kinh tế xã hội của nhà nước về xoá đói giảm nghèo, tạo việc làm, tín dụng cho học sinh, sinh viên, tín dụng cho các tổ chức kinh tế và hộ gia đình thực hiện các dự án thuộc Chương trình Phát triển kinh tế - xã hội các xã đặc biệt khó khăn miền núi, vùng sâu, vùng xa (Chương trình 135)...từ nay được tập trung vào một đầu mối cho vay là Ngân hàng Chính sách xã hội.
* Tín dụng nhà nước cho đầu tư phát triển và hỗ trợ xuất khẩu
- Giai đoạn 1990 - 1994
Từ những năm 1990, khi nhà nước chủ trương chuyển một bộ phận vốn đầu tư thuộc NSNN từ cơ chế cấp phát sang thực hiện cơ chế cho vay ưu đãi có hoàn lại vốn và lãi theo kế hoạch nhà nước, cơ chế này được giao cho Ngân hàng Đầu tư và phát triển Việt Nam thực hiện đầu tiên với số vốn ban đầu Chính phủ giao là 300 tỷ đồng.
- Giai đoạn 1995-1999
Sau khi cơ chế tín dụng nhà nước cho đầu tư phát triển được giao cho Ngân hàng Đầu tư và phát triển Việt Nam thực hiện một thời gian, cho thấy tính tích cực của cơ chế tín dụng nhà nước so với cơ chế cấp phát, đồng thời để mở rộng nữa sự nghiệp đầu tư phát triển, tạo đà tăng tốc phát triển kinh tế xã hội, Chính phủ quyết định thành lập một cơ quan chuyên môn về đầu tư phát triển với hệ thống thống nhất trong toàn quốc. Trong bối cảnh đó, tháng 12/1994, Tổng cục Đầu tư phát triển được thành lập theo Nghị định số 187/CP ngày 10/12/1994, là tổ chức trực thuộc Bộ Tài chính có nhiệm vụ
giúp Bộ trưởng Bộ Tài chính thực hiện chức năng quản lý nhà nước về tài chính đầu tư phát triển, tổ chức thực hiện cấp phát vốn NSNN đầu tư và vốn tín dụng ưu đãi của nhà nước đối với các dự án, mục tiêu, chương trình theo danh mục do Chính phủ quyết định hàng năm. Tổng cục Đầu tư phát triển chính thức đi vào hoạt động từ 01/01/1995.
Tiếp đó, tháng 12/1995, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định sô' 808/TTg ngày 9/12/1995 về việc thành lập Quỹ hỗ trợ đầu tư quốc gia.