của chính quyền tỉnh Quảng Ninh.
2.3.1. Nhƣ̃ng hạn chế:
Mặc dù đã đạt được những kết quả tích cực trong công tác đối ngoại và quản lý đối ngoại trên địa bàn tỉnh trong thời gian qua và được đánh giá và khẳng định qua nhiều văn kiện và hội nghị, sự đóng góp của hoạt động đối ngoại vào sự ổn định và phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh Quảng Ninh.
Tuy nhiên, bên cạnh những thành tựu đạt được đó cũng còn nhiều những hạn chế, tồn tại trong quản lý hoạt động đối ngoại của tỉnh Quảng Ninh. Những tồn tại, hạn chế này đang là những nguyên nhân gây cản trở cho quá trình quản lý phát triển của đối ngoại của địa phương, cụ thể:
a] Về công tác xây dựng và ban hành văn bản trong lĩnh vực quản lý lĩnh vực đối ngoại:
Giai đoạn từ 2000 – 2011, công tác xây dựng thể chế còn hạn chế, ý thức về quy trình, nhiệm vụ xây dựng văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến hoạt động đối ngoại của Trung ương nói chung, của tỉnh nói riêng chưa được quan tâm thực hiện đầy đủ. Hệ thống văn bản thiếu về số lượng, yếu về
kết cấu, thể chế chưa được coi công cụ hữu hiệu và đòn bẩy cho công tác quản lý về hoạt động đối ngoại của chính quyền cấp tỉnh. Trong 02 nhiệm kỳ liên tiếp (2000- 2005, 2005- 2010) Hội đồng nhân dân tỉnh chưa ban hành được bất kỳ Nghị quyết chuyên đề nào về hoạt động đối ngoại, đồng thời cũng chưa thực hiện bất kỳ chuyến giám sát nào trong lĩnh vực này, đặc biệt tập trung giám sát vào mục đích, hiệu quả của các chuyến công tác nước ngoài, ký kết và thực hiện thoả thuận quốc tế, ký kết các văn bản hợp tác của các ngành và địa phương cơ quan trong tỉnh [57].
Từ 2000- 2005, UBND tỉnh chính thức ban hành rất ít văn bản QPPL là Chỉ thị số 33/CT- UBND năm 1998, Quyết định về biện pháp bảo đảm đầu tư và khuyến khích đầu tư nước ngoài. Từ năm 2005 đến 2011 đã ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến lĩnh vực đối ngoại hơn so với năm 2000 – 2005, tuy nhiên tính ổn định, minh bạch và công khai trong thủ tục hành chính cũng cần phải đánh giá và xem xét lại bởi tính ứng dụng và khả thi, đồng thời tính thống nhất, dễ hiểu của trong nội dung các văn bản pháp luật của tỉnh Quảng Ninh chưa đáp ứng bởi đang trong quá trình hoàn thiện đáp ứng thể chế kinh tế thị trường cho nên đã bộc lộ những hạn chế yếu kém thể hiện:
- Việc ban hành văn bản vẫn chạy theo hình thức và ở tình trạng mạnh ngành nào ngành đó trình, chưa thực sự có sự tham gia và phản biện của các cơ quan chuyên môn và chuyên gia pháp luật vào quá trình xây dựng, cơ chế thẩm định không được thực hiện nghiêm túc hoặc văn bản ban hành không được thực hiện đầy đủ quy trình lập và tham gia ý kiến của các đối tượng chịu sự tác động của văn bản. Do vậy, vẫn có tình trạng trạng cài cắm lợi ích ngành vào trong văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân tỉnh.
- Vấn đề chồng chéo trong thực hiện nhiệm vụ đối ngoại vẫn còn tồn tại do chưa phân định rõ chức năng, nhiệm vụ của các ngành về lĩnh vực đối
ngoại, cho nên tình trạng một nhiệm vụ đối ngoại được giao cho nhiều ngành, nhưng lại không có ngành chủ trì ví dụ như công tác QLNN về vận động kêu gọi đàm phán, vận động và quản lý nguồn viện trợ phi chính phủ theo Quyết định 64/QĐ- TTg của Thủ tướng Chính phủ, phần dự án được giao cho Sở Kế hoạch và đầu tư, phần phi dự án được giao cho Sở Ngoại vụ theo dõi dẫn đến tình trạng việc quản lý không thống nhất, hiệu quả. Công tác về người VNONN chưa giao chủ trì cho đơn vị nào, Uỷ ban mặt trận theo dõi công tác đoàn kết người Việt Nam nói chung, quản lý theo dõi Hội thân nhân Việt Kiều, Sở Ngoại vụ theo dõi công tác nắm tình hình, chủ trì phối hợp với các cơ quan liên quan nghiên cứu đề xuất các chính sách nhằm vận động, thu hút nguồn lực từ bà con Kiều bào về xây dựng quê hương.
- Văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực đối ngoại của Trung ương là cơ sở để ban hành văn bản QPPL của địa phương và để áp dụng pháp luật chưa thực sự dễ hiểu, còn mang tính chất định tính hoặc còn giải thích thiếu đối tượng (Pháp lệnh số 33/2007/PL- UBTVQH). Trong nhiều trường hợp, ở địa phương còn có nhiều cách hiểu khác nhau về văn bản QPPL, dẫn đến tình trạng hướng dẫn thực hiện và áp dụng khác nhau và việc phân biệt văn bản QPPL với các văn bản có tính chất cá biệt chưa thống nhất về nhận thức. Trên thực tế, nhiều cơ quan tham mưu xây dựng ban hành văn bản còn khá lúng túng trong việc phân biệt giữa văn bản QPPL và văn bản áp dụng pháp luật.
- Vẫn có tình trạng nội dung quy định về thẩm quyền của chính quyền địa phương khi ban hành văn bản về một lĩnh vực cụ thể còn chưa được thống nhất trong văn bản của Trung ương, cụ thể là: Có văn bản thì hướng dẫn thuộc thẩm quyền của UBND tỉnh, có văn bản lại hướng dẫn thuộc thẩm quyền của Chủ tịch UBND tỉnh. Việc hướng dẫn chưa được thực hiện thống nhất này dẫn đến nhiều cách hiểu khác nhau trong việc nhận biết văn bản QPPL và văn bản có tính cá biệt. Qua kiểm tra, hiện nay có những văn bản đã sai về thuật
ngữ sử dụng khi văn bản viện dẫn để ban hành ra chúng đã không còn hiệu lực pháp lý, nhưng không được cơ quan chuyên môn xem xét sửa đổi.
- Kinh phí dành cho hoạt động xây dựng văn bản Quy phạm pháp luật của địa phương thấp, không tạo được sự khuyến khích cho các Sở, ngành và cơ quan chuyên môn đăng ký xây dựng Nghị quyết, các văn bản Quy phạm pháp luật của HĐND, UBND trong các hoạt động đối ngoại.
b) Sự bất cập từ mô hình tổ chức làm công tác đối ngoại:
Hệ thống cơ quan làm công tác đối ngoại được tổ chức không nhất quán trong cả nước cũng là một những bất cập cho các Sở Ngoại vụ là cơ cấu cơ quan chuyên môn được tổ chức theo tính chất mềm, nên thiếu sự nhất quán về mặt tổ chức trên toàn quốc, đến nay mới có 41/64 Sở Ngoại vụ trên cả nước được thành lập. Chính vì vậy tạo nên sự không nhất quán, không đầy đủ và không đủ mạnh cho các Sở Ngoại vụ hoạt động đảm bảo chức năng cơ quan tham mưu quản lý về đối ngoại trên địa bàn.
- Thiếu biên chế thực hiện nhiệm vụ được giao thực hiện nhiệm vụ đối ngoại cho cả cấp uỷ đảng và chính quyền, Sở Ngoại vụ tỉnh Quảng Ninh mới chỉ được giao 26 biên chế Quản lý nhà nước với 06 phòng và các đơn vị trực thuộc, trong khi nhiệm vụ nhiều, lẽ ra phải có thêm 02 phòng chuyên môn nữa mới có thể đáp ứng công việc.
- Bất cập từ quy mô, tổ chức cơ quan chuyên môn phù hợp với thực tiễn của địa phương. Mặc dù là cơ quan chuyên môn của Uỷ ban nhân dân tỉnh, nhưng hiện nay Sở Ngoại vụ tỉnh Quảng Ninh đang phục vụ cả hoạt động đối ngoại của Tỉnh uỷ, Hội đồng nhân dân và Đoàn đại biểu quốc hội tỉnh, tuy nhiên trong không được quy định trong Quyết định về chức năng nhiệm vụ, giao thêm biên chế, kinh phí, phương tiện và cơ sở vật chất để thực hiện. Sở Ngoại vụ đã gặp không ít khó khăn trong việc trong phục vụ hoạt động đối ngoại của 3 cơ quan trong hệ thống chính trị của địa phương...
- Nhiều hoạt động đối ngoại nằm ở các cơ quan khác nhau, song sau quá trình cải cách tổ chức bộ máy và thể chế vẫn chưa giải quyết triệt để vấn đề chồng chéo nhiệm vụ đối ngoại giữa Sở Ngoại vụ và các cơ quan chuyên môn khác.
- Pháp luật hiện hành không có bộ máy, nhân sự làm công tác đối ngoại của các Sở, Ban, Ngành trực thuộc Uỷ ban nhân dân, Uỷ ban nhân dân các huyện, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh,các địa phương biên giới trên bộ và trên biển của Quảng Ninh (Hải Hà, Bình Liêu, Móng Cái và thành phố Hạ Long, Cẩm Phả, Vân Đồn, Cô Tô) là những địa phương biên giới phải giải quyết nhiều hoạt động liên quan đến đối ngoại và quản lý biên giới...
- Bộ phận tham mưu về đối ngoại nhân dân nằm trong Liên hiệp các tổ chức ữu nghị tỉnh, do vậy sự phối hợp thực hiện quản lý sự thống nhất và phối kết hợp giữa đối ngoại đảng, nhà nước và nhân dân kém hiệu quả do gặp nhiều lý do khác nhau.
Cũng chính sự chưa phù hợp, chưa đầy đủ của mô hình tổ chức hệ thống cơ quan làm công tác đối ngoại, hệ thống văn bản pháp luật về công tác đối ngoại đã không được quan tâm thích đáng và không theo kịp với nhu cầu quản lý, nhiệm vụ đối ngoại bị xé lẻ, phân tán ở nhiều ngành khác nhau dẫn đến không thống nhất quản lý hoạt động đối ngoại địa phương, đi ngược lại với mục tiêu của cải cách hành chính nên hiệu quả không cao.
c) Trình độ đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác đối ngoại:
Đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác đối ngoại của tỉnh Quảng Ninh hiện nay còn thiếu về số lượng và yếu về chuyên môn nghiệp vụ so với yêu cầu công việc hiện nay và trong tương lai.
Qua khảo sát trong 150 cán bộ làm công tác đối ngoại trong cả tỉnh (cả kiêm nhiệm và chuyên trách tại các cơ quan sở, ban, ngành và địa phương cấp huyện của tỉnh) chỉ có 6 % được đào tạo cử nhân quan hệ quốc tế chính quy, gần 40% có trình độ ngoại ngữ có thể tự giao dịch và làm việc với các
đối tác nước ngoài, trong số đó có 20% là cán bộ, công chức thuộc Sở Ngoại vụ tỉnh. Trong 39 cán bộ, viên chức của Sở Ngoại vụ tỉnh, có 30 % biết ngoại ngữ, 5% tốt nghiệp chuyên ngành quan hệ quốc tế. Trong khi đó, việc cử CBCC,VC đi học tập ở nước ngoài để nâng cao trình độ gặp khó khăn nhất định về nhận thức của lãnh đạo, về kinh phí và nhân sự thay thế làm việc trong thời gian cử cán bộ, công chức đi nước ngoài.
Chính vì vậy, công tác tham mưu giải quyết các công việc về đối ngoại, trình độ ngoại ngữ của CBCC,VC làm công tác đối ngoại yếu do không có môi trường tiếp xúc, rèn luyện nâng cao kỹ năng ngoại ngữ và chuyên môn được thực hiện. Công tác tham mưu dự báo và nghiên cứu tình hình quan hệ chính trị, thiết lập mạng lưới dữ liệu thông tin về đối ngoại với các cơ quan đại diện ngoại giao Việt Nam ở nước ngoài của tỉnh Quảng Ninh thời gian qua rất yếu.
d) Xây dựng chương trình, duyệt thực hiện chương trình đối ngoại hàng năm, các đề án lớn về công tác đối ngoại:
Thực hiện Quyết định 28/2005/QĐ- TTG ngày 1/2/2005 của Thủ tướng chính phủ (từ năm 2011 là Quyết định 67/ 2011/QĐ – TTg) hàng năm UBND tỉnh Quảng Ninh đã chủ động xây dựng Chương trình hoạt động đối ngoại từ năm 2006 đến nay để trình Bộ Ngoại giao và Thủ tướng Chính phủ, tuy nhiên các chương trình này chưa được phê duyệt theo đúng qui định, gây khó khăn, bị động và tạo sự tuỳ tiện cho công tác tổ chức thực hiện tại địa phương, đặc biệt là những Đề án và Chương trình đối ngoại lớn của tỉnh chưa được Trung ương phê duyệt kịp thời để làm cơ sở thực hiện. Đồng thời, tỉnh Quảng Ninh chưa phê duyệt chương trình hoạt động đối ngoại của các sở, ngành, địa phương trực thuộc tỉnh hàng năm để làm căn cứ thực hiện. Tình trạng các đơn vị không xây dựng chương trình hoạt động đối ngoại của năm trước vẫn được phê duyệt thực hiện các hoạt động động đối ngoại phát sinh của năm sau, thậm chí vẫn được duyệt cấp kinh phí phát sinh cho các hoạt động đối ngoại
này một cách dễ dàng, dẫn đến ý thức chấp hành xây dựng và đề nghị phê duyệt chương trình hoạt động đối ngoại chưa cao gây tốn kém, lãng phí và hiệu quả thấp trong quá trình quản lý. Đây là một trong những điểm hết sức bất hợp lý dẫn đến chất lượng các hoạt động đối ngoại và vấn đề chấp hành chế độ xây dựng chương trình và phê duyệt chương trình hoạt động đối ngoại không được thực hiện nghiêm túc và còn kém hiệu quả [58].
Đến nay, các Đề án, Chiến lược phát triển công tác đối ngoại theo giai đoạn chưa được xây dựng và thông qua, tỉnh Quảng Ninh mới chỉ xây dựng chương trình đối ngoại hàng năm, do vậy tính định hướng và dự báo nhiệm vụ trọng tâm, nội dung lớn của đối ngoại địa phương theo từng giai đoạn không được thực hiện, sự gắn kết được các quy trình quản lý đối ngoại địa phương hiệu quả không được thực hiện.
e) Công tác giám sát đối với việc thực hiện nhiệm vụ đối ngoại địa phương của Hội đồng nhân dân tỉnh:
Việc xây dựng Nghị quyết chuyên đề về đối ngoại cũng như việc xây dựng chương trình kiểm tra, giám sát việc điều hành, tổ chức thực hiện đối ngoại địa phương chưa được thực hiện, chưa đánh giá được mội cách tổng quát việc thực hiện, triển khai nhiệm vụ quản lý nhà nước về hoạt động đối ngoại trên địa bàn tỉnh có phù hợp, có hiệu quả thực sự cho phát triển kinh tế - xã hội và ổn định của địa phương hay không? Câu hỏi này đến nay vẫn chưa có lời giải.
Chính vì vậy, nhiều nhiệm vụ hoạt động đối ngoại địa phương đến nay vẫn chưa có sự thống nhất giữa các cơ quan trên địa bàn tỉnh (như vấn đề ký kết và thực hiện thoả thuận và điều ước quốc tế, việc xây dựng, duyệt và thực hiện chương trình đối ngoại, cử cán bộ, công chức đi nước ngoài...) mặc dù các vi phạm trong quản lý hoạt động xuất nhập cảnh, hoạt động quản lý phóng viên báo chí nước ngoài, hoạt động của các tổ chức cá nhân nước ngoài trên địa bàn tỉnh thời gian qua diễn ra tương đối nhiều.
f) Công tác cải cách hành chính trong lĩnh vực đối ngoại
Là một địa phương thực hiện nghiêm túc công tác cải cách hành chính giai đoạn 2001- 2010 và hoàn thành Đề án 3 về đơn giản hoá thủ tục hành chính sớm nhất so với cả nước, song nếu đánh giá một cách thực sự về chất lượng, hiệu quả và tính chính xác của thủ tục hành chính nói chung và về đối ngoại nói riêng còn có hạn chế nhất định:
- Nhiều thủ tục hành chính trong công tác đối ngoại đã thể hiện sự lạc hậu và trì trệ, không minh bạch nhưng không được cơ quan chuyên môn kiểm tra, rà soát lại. CBCC làm công tác chuyên môn giải quyết các thủ tục hành chính của cán bộ phụ trách chưa có chuyên môn sâu, chưa đáp ứng được yêu cầu hướng dẫn, giải đáp thông tin của người dân và doanh nghiệp.
- Chưa có hệ thống tra cứu thông tin về việc xử lý thủ tục hành chính đang thực hiện, do việc phê duyệt dự án đầu tư liên quan đến nhiều cấp ngành và địa phương, vì vậy tình trạng chậm trễ trong quy trình phê duyệt các hoạt động đối ngoại chưa được cải thiện đáng kể, môi trường thể chế và chính sách chưa thực sự thông thoáng để thúc đẩy các lĩnh vực khác có động lực phát triển.
- Cải cách tổ chức bộ máy, cải cách thể chế: Việc sắp xếp chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan chuyên môn của UBND tỉnh về công tác đối ngoại nói riêng chưa rành mạch hoặc phân công, phân nhiệm rõ ràng, do vậy vẫn còn tình trạng chồng chéo chức năng, nhiệm vụ đối ngoại giữa các cơ quan chuyên môn