Khi nhà nước được xác lập, con người luôn tìm cách sử dụng quyền lực đó một cách có hiệu quả. Trong lịch sử có hai phương pháp tổ chức quyền lực nhà nước đó là tập trung quyền lực và phân chia quyền lực.
Cách thứ nhất, diễn ra phổ biến trong xã hội phong kiến, quyền lực nhà nước tập trung trong tay một người đó là ông vua. Vua có quyền tuyệt đối trong xã hội, ông ban hành các luật lệ nhưng lại không phụ thuộc vào quyền lực mà mình ban ra. Ông vua có quyền tuyệt đối đứng trên luật pháp và thực thi quyền lực một cách chuyên quyền độc đoán. Trong xã hội, quyền tự do, dân chủ của nhân dân hầu như không được nhắc đến, nhân
dân không có quyền tham gia công việc của nhà nước mà tuyệt đối phục tùng những mệnh lệnh cứng nhắc từ trên xuống dưới. Với sự tồn tại của chế độ phong kiến tập quyền sinh ra sự áp bức, bất công về kinh tế - xã hội, kìm hãm sự tự do của nhân dân.
Cách thứ hai, để tổ chức bộ máy nhà nước đó là phân chia quyền lực thành các quyền: lập pháp, hành pháp và tư pháp. Đây là kết quả đấu tranh lâu dài, trong đó giai cấp tư sản với vai trò là người lãnh đạo cuộc đấu tranh đó. Cuộc cách mạng tư sản thành công đem lại những thành tựu lớn lao, đặc biệt xây dựng được nhà nước dân chủ tư sản trong đó quyền lập pháp thuộc về nhà nước với đa số người (quốc hội, nghị viện) tham gia. Giai cấp tư sản nhận thấy rằng, muốn có dân chủ thì không thể tuyệt đối tập trung quyền lực vào tay bất kỳ một cá nhân nào mà phải phân chia quyền lực. Vì vậy quan điểm tập trung quyền lực (quân chủ chuyên chế) trong thời kỳ phong kiến trở nên lỗi thời không còn phù hợp với điều kiện mới của thời đại khai sáng châu Âu.
Các nhà Khai sáng là những người đi đầu trong việc đặt cơ sở lý thuyết cho việc tổ chức quyền lực trong bộ máy nhà nước tư sản. Cùng với sự phát triển xã hội, vai trò của cá nhân con người trong xã hội ngày càng được đề cao đòi hỏi phải có nền dân chủ dẫn đến luật và các thiết chế lập pháp đại diện cho quyền lực nhân dân được hình thành. Các quyền tự do, bình đẳng của con người được đề cao và được coi là quyền tự nhiên của con người được nhà nước công nhận và đảm bảo thực hiện bằng pháp luật. Để chống lại sự chuyên quyền độc đoán thì cần phải có sự phân chia quyền lực mà thực chất đó là quyền lực của nhân dân để không một cơ quan nào nắm toàn bộ quyền lực nhà nước, mà mỗi cơ quan đều phải nằm trong sự kiểm tra giám sát từ các cơ quan khác.
Người có ảnh hưởng đến Locke trong quan niệm về quyền lực nhà nước là Hobbes. Theo Hobbes, quyền lực nhà nước muốn đạt được mục
đích đảm bảo cho mọi người đạt được hòa bình, bảo tồn sự sống thì phải có sự tham gia của đa số nhân dân và tạo ra một "khối thịnh vượng chung; cũng vì thế họ tạo ra những dây xích nhân tạo, gọi là "luật dân sự" [3, 315]. Từ khối thịnh vượng chung phát sinh quyền và mọi khả năng của con người hay đại hội mà nhân dân đặt ra tối cao vào các cơ quan quyền lực của nhà nước.
Tiếp thu tư tưởng của Hobbes, John Locke cho rằng, một cộng đồng quốc gia thành lập thì việc đầu tiên cần phải làm là thiết lập một cơ quan quyền lực lập pháp. Ông xem đây là một quyền lực thiêng liêng và là nền tảng của bất kỳ một cộng đồng quốc gia nào, ông viết: "Luật xác thực đầu tiên và là nền tảng của mọi cộng đồng quốc gia, là việc thiết lập quyền lực của cơ quan lập pháp; cũng như là luật tự nhiên đầu tiên và làm nền tảng để cai quản ngay cả chính cơ quan lập pháp, là sự bảo toàn của xã hội và của mỗi cá thể trong đó" [24, 183]. Cơ quan lập pháp có quyền tối cao và được xem là linh hồn trong toàn bộ hệ thống chính trị, là cơ sở để mọi công dân có thể xác định được gới hạn, phạm vi quyền lực của mình.
Nhấn mạnh tầm quan trọng của cơ quan lập pháp, Locke khẳng định: "Cơ quan lập pháp này không những là quyền lực tối cao của cộng đồng quốc gia, mà còn là quyền lực thiêng liêng và không thể hoán đổi một khi cộng đồng đã đặt nó vào cương vị đó; mà cũng không thể có bất kỳ sắc lệnh nào - của bất kỳ cơ quan nào… có được sức mạnh và nghĩa vụ của một luật định, khi mà sắc lệnh đó vốn không có sự phê chuẩn của cơ quan lập pháp mà công chúng đã chọn và chỉ định" [24, 183]. Cơ quan lập pháp có quyền cao nhất, không có một cơ quan nào có thể thay thế nó và có đủ sức mạnh để xây dựng lên hệ thống luật pháp. Thông qua luật pháp bất kỳ một công dân nào cũng phải thực hiện theo những luật mà cơ quan lập pháp ban hành. Vì cơ quan này chính là quyền lực của nhân dân, do nhân dân chuyển nhượng bằng khế ước xác định nên đều bị hạn chế bởi những khế
ước đó và không được vượt qua giới hạn và đi ngược với lợi ích của công dân. Nhân dân thông qua quyền lực của cơ quan lập pháp để xây dựng lên hệ thống pháp luật, đó là những quy tắc chung cho xã hội, đại diện cho ý chí cộng đồng nên không thể là sự thể hiện của một ý chí tùy tiện.
Cơ quan lập pháp có quyền tối cao nhưng không phải là vô hạn mà vẫn bị hạn chế bởi những điều kiện nhất định vì sự phát triển của xã hội: "Tất cả quyền lực có duy nhất là vì lợi ích của xã hội, nên nó không được mang tính chuyên quyền và tùy thích cũng ngang bằng với việc nó được thực thi bằng các luật được thiết định và ban hành chính thức" [24, 191]. Cơ quan lập pháp đại diện cho ý chí của xã hội nên nó cũng phải tuân theo nhiều quy tắc nhất định. Việc ban hành luật pháp là một trong những điều kiện quan trọng nhất để cơ quan lập pháp quản lý xã hội nhưng không phải vì thế mà cơ quan này không bị giới hạn bởi luật pháp. Cũng giống như bất kỳ cơ quan nào khác trong xã hội, cơ quan lập pháp cũng phải chấp hành luật chính mình ban hành. Nếu như Hobbes tuyệt đối đề cao quyền cai trị của chúa tể thể hiện bằng hình ảnh Leviathan - một con Thuỷ quái có sức mạnh vạn năng, vua của muôn loài. Quyền lực tối cao đặt trong tay chúa tể, phải có thanh kiếm của công lí để xoá bỏ đặc quyền trong xã hội. Còn với Locke, ông cũng đồng ý phải có quyền lực tối cao nhưng quyền lực đó được ông đặt vào cơ quan lập pháp, đại diện là nghị viện. Nghị viện phải họp định kỳ để thông qua các đạo luật nên không thể can thiệp vào việc thực thi chúng mà phải giao cho cơ quan khác đảm nhiệm đó là cơ quan hành pháp, tức chính phủ.
Locke không chỉ giải thích về nguồn gốc, mục đích của cơ quan lập pháp mà còn chỉ ra những giới hạn nhất định cho cơ quan quyền lực nhà nước này.
Thứ nhất, nó không phải mà cũng không thể là quyền lực độc đoán, chuyên chế đặt trên cuộc sống và vận mệnh của nhân dân, sự tồn tại của nó
chỉ là một quyền lực liên kết của các thành viên trong xã hội đã nhượng lại cho cá nhân hay một nghị viện đóng vai trò là nhà lập pháp đó [xem 25, 185]. Nhân dân trao quyền cho cơ quan lập pháp vì lợi ích chung của xã hội bảo toàn sở hữu và cộng đồng nên mục đích cao nhất của cơ quan này không ngoài mục đích nào khác là phải bảo vệ lợi ích của nhân dân. Chính vì thế, cơ quan này không được chuyên quyền độc đoán, đứng trên nhân dân hay có ý định nô dịch hoặc làm bần cùng hóa nhân dân.
Thứ hai, cơ quan lập pháp, hay thẩm quyền tối cao này không thể nắm lấy cho mình quyền lực cai trị bằng những sắc lệnh chuyên quyền và tùy tiện, mà bị ràng buộc với việc phân phát sự công bằng, việc đưa ra những quyết định về các quyền của thần dân, bằng các đạo luật thường trực đã ban hành, và từ những quan tòa được trao quyền [xem 24, 187-190].
Cơ quan lập pháp phải thể hiện quyền lực của mình thông qua các luật đã được ban hành chứ không phải cai trị bằng những quyền lực một cách tùy tiện. Mục đích của nhân dân khi gia nhập vào xã hội dân sự là trao quyền lập pháp cho những người mà nó cho là phù hợp, đồng thời luôn hy vọng phải có hệ thống luật pháp phù hợp, thường trực, ổn định. Nếu cơ quan lập pháp công bố nhiều đạo luật mà con người trong xã hội đó không được bảo vệ thì chẳng khác nào họ vẫn sống trong trạng thái tự nhiên hỗn loạn. Vì vậy, luật pháp phải đảm bảo được sự công bằng, bình đẳng đồi với mọi cá nhân trong xã hội.
Thứ ba, quyền lực tối cao đó không thể lấy đi của bất kỳ ai phần sở hữu nào mà không có sự chấp nhận của anh ta, vì bảo toàn sở hữu là mục đích của chính quyền - và do điều này mà con người gia nhập vào xã hội, nên nhất thiết đòi hỏi con người cần có sở hữu [xem 24, 191]. Con người tham gia xã hội để bảo toàn sở hữu nên không một ai được lấy đi bất kỳ phần của cải nào của họ mà không có sự chấp thuận của chính họ.
Locke cho rằng, thật là nguy hiểm nếu như cơ quan lập pháp là một nghị viện lâu dài, tồn tại trong tay một con người mà bản thân họ có quyền lợi tách khỏi cộng đồng bằng việc lấy đi sở hữu của họ.Vua hoặc nghị viện có quyền điều chỉnh quan hệ tài sản giữa mọi người trong xã hội nhưng cũng không được lấy đi phần sở hữu nếu như không được sự đồng ý của họ. Trước Locke, Hobbes cũng đã từng khẳng định quyền bảo vệ tài sản của con người là một trong những quyền quan trọng như bảo vệ mạng sống của con người: “Sự bình đẳng về hy vọng đạt được các mục đích của chúng ta, xuất hiện từ sự bình đẳng về năng lực. Đó là lý do tại sao nếu hai người cùng muốn một vật mà họ không thể cùng nhau sở hữu, họ sẽ trở thành kẻ thù của nhau" [dẫn theo 21, 384]. Theo Hobbes, con người có khuynh hướng trả thù mãnh liệt khi bị xâm phạm vào phần tài sản thuộc sở hữu riêng của họ, đó cũng chính là nguyên nhân gây ra chiến tranh.
Cả hai nhà triết học, Locke và Hobbes đều đồng tình với quyết định bảo vệ quyền sở hữu của con người là một trong những tiêu chí để đảm bảo sự bình đẳng trong xã hội dân sự. Nhưng Locke tiến xa hơn Hobbes khi ông cho rằng lập pháp có quyền tối cao nhưng quyền quyết định vẫn nằm trong tay nhân dân. Như vậy, ông đặt lợi ích nhân dân chính là mục đích của bất kỳ chính quyền nào.
Thứ tư, cơ quan lập pháp không thể chuyển giao quyền làm luật vào tay bất kỳ ai khác vì nó chỉ là quyền lực được ủy nhiệm từ nhân dân, nên những người có quyền đó không được chuyển giao quyền lực vào tay bất kỳ ai khác…Quyền lực của cơ quan lập pháp xuất phát từ nhân dân - từ một sự chuyển nhượng [theo sự thoả thuận đôi bên] mang tính tự nguyện, xác thực và cùng với một chế định… điều vốn chỉ để làm luật mà không phải là làm nên các nhà lập pháp, do vậy cơ quan lập pháp có quyền gì để chuyển giao thẩm quyền làm luật của họ và đặt nó vào tay người khác [xem 24, 195 -196]. Theo Locke, nhân dân là người đã đặt quyền lực của họ dưới
quyền lực nhà nước và chấp nhận sự cai quản của luật pháp nên ngoài những luật được ban hành thì nhân dân không chịu sự khuất phục dưới bất kỳ một quyền lực nào khác.
Tuy nhiên, khi luật pháp được ban hành rộng rãi thì việc thực thi sẽ như thế nào? Locke cho rằng, cần phải có sự phân chia quyền lực nhà nước để tránh sự lạm dụng quyền lực vì: “Những người làm luật có xu hướng thâu tóm quyền lực, để cũng có trong tay quyền thực thi chúng; nhờ đó họ có thể miễn trừ cho chính họ khỏi việc tuân thủ những luật mà họ làm nên, và rồi đồng bộ hóa pháp luật cả ở việc xây dựng luật và thực hiện luật, cho lợi thế tư riêng của chính họ" [24, 199].
Quyền lực nhà nước không thể tập trung trong tay bất kỳ một cá nhân nào được mà phải có sự tách biệt giữa quyền lập pháp và hành pháp: “Nhất thiết phải là một quyền lực luôn hiện diện để quan sát việc thực thi các luật đã được làm nên và duy trì bằng vũ lực. Và do vậy, cơ quan lập pháp và quyền lực hành pháp thường được tách rời nhau” [24, 200]. Locke cho rằng, cơ quan hành pháp bao gồm cả nhiệm vụ thi hành và giám sát pháp luật, nó được duy trì và củng cố bởi sức mạnh cưỡng chế của pháp luật trong một số cộng đồng quốc gia, việc hành pháp được trao vào tay của một cá nhân duy nhất có thể tham gia vào quyền lập pháp và bản thân cá nhân đó có quyền hành pháp tối cao thì cũng vẫn phải tuân theo luật pháp. Locke kế thừa quan điểm của các nhà triết học đi trước để hoàn thiện hơn quan điểm của mình, đặc biệt là Mchiavelli có ảnh hưởng lớn đến tư tưởng Locke. Machiavelli đề cao sức mạnh của luật pháp và nhà nước chỉ có thể dựa trên nền tảng của pháp quyền mới đảm bảo cho sự phát triển của quốc gia. Đến Locke, ông không chỉ đề cao vai trò của pháp luật mà ông còn đặt nhiệm vụ đó vào từng bộ phận trong hệ thống chính trị. Nếu cơ quan lập pháp thông qua nghị viện để làm luật thì cơ quan hành pháp giữ vai trò là pháp luật thực hiện trong thực tế.
Theo Locke, không có nhà lập pháp tối cao mà chỉ có nhà hành pháp tối cao, bởi vì đó chính là sự liên kết quyền lực giữa người hành pháp và người khác và nhà hành pháp tối cao đó có quyền hạn không gì khác ngoài sự tuân thủ pháp luật. Một nhà hành pháp muốn nhân dân tuân thủ luật pháp thì trước tiên bản thân người hành pháp phải tuân thủ luật pháp một cách tự giác để đảm bảo lợi ích công của xã hội.
Locke không chỉ đặt ra nhiệm vụ của các nhà lập pháp mà còn khẳng định vai trò không thể thay thế được của cơ quan hành pháp, ông viết: “Bình thường thì quyền triệu tập cơ quan lập pháp được đặt vào cơ quan hành pháp, và có một trong hai giới hạn về thời gian: hoặc là hiến pháp gốc cần đến sự nhóm họp và hoạt động của họ vào giữa hai kỳ họp, sau đó cơ quan lập pháp chỉ việc đưa ra những phương hướng điều hành cụ thể cho việc bầu chọn và hội họp của họ theo đúng thể thức” [24, 209]. Thông qua các kỳ họp của nghị viện, cơ quan hành pháp có quyền triệu tập cơ quan lập pháp, định ra phương hướng để thay đổi luật pháp hiện hành khi nó không còn phù hợp với lợi ích của nhân dân nữa.
Locke cũng đưa ra sự cảnh báo, quyền thực thi luật pháp này không được vượt quá phạm vi của luật pháp và chống lại lợi ích nhân dân vì việc sử dụng vũ lực không có thẩm quyền khi đã đặt các nhà hành pháp vào trạng thái chiến tranh và nhân dân không thể lấy lại quyền lập pháp khi thực thi quyền lực của họ. Khi cơ quan lập pháp đặt việc thực thi pháp luật vào nhà hành pháp nào đó mà bản thân họ không đủ khả năng để thực hiện nhiệm vụ của cơ quan lập pháp giao cho thì cơ quan lập pháp có lí do để