2.2.2.1. Chất lượng quy hoạch phát triển kinh tế xã hội chưa đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn đặt ra
Quy hoạch được lập ra không theo kịp sự phát triển của xã hội, nhiều quy hoạch phải điều chỉnh ngay sau khi phê duyệt, có những quy hoạch được điều chỉnh bổ sung nhiều lần. Công tác dự báo, nhất là dự báo dài hạn còn yếu đã
52
làm ảnh hưởng đến chất lượng của các dự án quy hoạch (nhất là các dự báo về thị trường, về khoa học và công nghệ, tính liên kết và hội nhập quốc tế,...). Các dự báo về nhu cầu của thị trường, sức ép cạnh tranh cũng như tác động tích cực cũng như tiêu cực khác của các yếu tố bên ngoài chưa đạt yêu cầu, dẫn đến các định hướng phát triển chưa đủ căn cứ. Các mục tiêu phát triển nhiều khi chỉ xuất phát từ mong muốn chủ quan hơn là từ các yêu cầu của thị trường và các nguồn lực có được.
Bất chấp những thay đổi trong nền qui hoạch phương Tây và cả tại Nga, qui hoạch Viêt Nam vẫn đi theo phương pháp lỗi thời. Các bản qui hoạch là những bản vẽ tương đối cụ thể với ít nghiên cứu về hiện trạng và hạn chế về khả năng dự báo tương lai. Ngoài ra phương pháp qui hoạch hiện nay tách rời các lĩnh vực chuyên môn vốn gắn kết với nhau như qui hoạch giao thông và qui hoạch sử dụng đất là một hiện tượng điển hình. Những hạn chế này dẫn đến việc các bản qui hoạch thường xa rời thực tế, mang nặng tính hình thức và do đó, luôn bị thay đổi và không giúp giải quyết các vấn nạn đô thị hiện tại.
Nội dung tổ chức lãnh thổ các hoạt động kinh tế - xã hội trong các quy hoạch còn mờ nhạt, làm giảm tỉnh khả thi của quy hoạch. Nội dung báo cáo quy hoạch còn dàn trải, chưa có trọng tâm, trọng điểm. Các nội dung trong quy hoạch chưa liên kết với nhau chặt chẽ, chưa đảm bảo yêu cầu của lôgic phát triển (ví dụ từ đánh giá tài nguyên - hiện trạng - phương hướng - giải pháp phát triển chưa có sự kết nối chặt chẽ).
2.2.2.2. Quản lý quy hoạch phát triển kinh tế xã hội còn nhiều bất cập
Hoạt động quy hoạch dù là quy hoạch vật thể hay quy hoạch kinh tế xã hội đều phải tổ chức theo hệ thống nhất quán từ trên xuống thì mới đạt được hiệu quả. Song ở nước ta hiện nay, các quy hoạch phát triển kinh tế xã hội được lập riêng rẽ và không theo trật tự nào. Chưa có quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội cả nước, quy hoạch ngành lĩnh vực mới dừng lại chủ yếu ở nội dung dự báo phát triển, trong khi đó yếu tố tổ chức không gian các hoạt động
53
kinh tế, xã hội và môi trường đóng vai trò quan trọng nhất trong một bản quy hoạch phát triển kinh tế xã hội lại thiếu.
Hệ thống các dự án ưu tiên đầu tư đề cập trong quy hoạch nhiều, đòi hỏi nguồn vốn đầu tư quá lớn, trong khi nguồn lực không có khả năng đáp ứng để thực thi quy hoạch, dẫn đến tình trạng các dự án không được triển khai.
Hệ thống thông số đầu vào cho quy hoạch còn thiếu, nhất là đối với đánh giá kinh tế tài nguyên. Một ví dụ cụ thể là khi đánh giá các tài nguyên khoáng sản, mới chỉ mô tả chung chung về các loại khoáng sản có trên địa bàn vùng (tỉnh), chưa đánh giá đầy đủ trữ lượng, phân bố khoáng sản, tình hình khai thác hiện tại, khả năng khai thác trong giai đoạn tới, các điều kiện cho khai thác (kết cấu hạ tầng, nguồn nhân lực, vấn đề môi trường...), để sau này có đủ cơ sở để định hướng phát triển công nghiệp khai thác, chế biến các loại khoáng sản trên.
Chưa có sự phân biệt rõ ràng về nội dung của quy hoạch cấp vùng, cấp tỉnh, cấp huyện cả ở mặt lý luận cũng như thể chế hóa. Đến nay vẫn chưa có công trình nghiên cứu đủ mức về vấn đề này.
2.2.2.3. Thông tin quy hoạch còn thiếu tính công khai, minh bạch
Theo quy định tại khoản 7, điều 1, Nghị định số 04/2008/NĐ-CP sửa đổi điều 11 nghị định số 92/2006/NĐ-CP “7. Quy hoạch sau khi được phê duyệt, Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước trình quy hoạch có trách nhiệm tổ chức thông báo, công bố công khai quy hoạch (trừ quy hoạch có nội dung bí mật quốc gia) cụ thể như sau:
a) Bộ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư chịu trách nhiệm công bố, thông báo công khai bằng văn bản quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội các vùng, các lãnh thổ đặc biệt.
b) Các Bộ trưởng quản lý ngành chịu trách nhiệm công bố, thông báo công khai bằng văn bản quy hoạch ngành, sản phẩm chủ yếu thuộc lĩnh vực mình quản lý cho Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và các Bộ, ngành liên quan.
54
c) Chủ tịch Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương chịu trách nhiệm công bố, thông báo công khai về quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội cấp tỉnh.
d) Thủ trưởng sở, ngành chịu trách nhiệm công bố, thông báo công khai về quy hoạch phát triển ngành, lĩnh vực, sản phẩm chủ yếu cấp tỉnh.
đ) Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện chịu trách nhiệm công bố, thông báo công khai về quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội cấp huyện.
Nội dung các loại quy hoạch trên phải được công bố, thông báo công khai, tạo điều kiện thuận lợi để công dân, doanh nghiệp, các nhà đầu tư trong và ngoài nước dễ dàng tiếp cận nghiên cứu, khai thác. Đồng thời, làm căn cứ để theo dõi, giám sát, kiến nghị những bổ sung cần thiết; tránh tình trạng triển khai thực hiện sai lệch quy hoạch” . Ngoài ra thời hạn công bố công khai quy hoạch cũng đã được quy định cụ thể tại khoản 5 điều 18, khoản 5 điều 21, khoản 5 điều 24, khoản 6 điều 28 Nghị định số 92/2006/NĐ-CP “ Thông báo quy hoạch trong vòng 30 ngày sau khi đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt cho các Bộ, ngành địa phương, các doanh nghiệp làm căn cứ hiệu chỉnh và triển khai lập các quy hoạch cụ thể”.
Với quy định như trên thì sau khi quy hoạch được cấp có thẩm quyền phê duyệt thì các Bộ, ngành và địa phương có trách nhiệm phải công bố, thông báo công khai quy hoạch để các tổ chức và nhân dân có nhu cầu tiếp cận quy hoạch được duyệt. Tuy nhiên trên thực tế, việc công bố, thông báo công khai quy hoạch chưa được các Bộ, ngành và địa phương thực hiện nghiêm túc, nhiều bộ, ngành và địa phương chưa thực hiện việc công bố, thông báo công khai quy hoạch sau khi được phê duyệt; đồng thời việc quy định thông báo công khai quy hoạch bằng văn bản chưa đến được với mọi tầng lớp nhân dân có quan tâm, nên quá trình triển khai quy hoạch chỉ diễn ra một chiều chưa có sự tham gia góp ý và giám sát của cộng đồng dân cư.
Thông tin về quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội của các Bộ, ngành và địa phương chưa được công khai rộng rãi. Một số bộ, ngành và địa phương tuy
55
đã cung cấp thông tin quy hoạch cho các cá nhân và đơn vị có nhu cầu, nhưng thông tin chưa được đầy đủ và chưa có sự đồng nhất giữa các loại quy hoạch; mặt khác thông tin được cung cấp dưới nhiều hình thức khác nhau, một số loại thông tin chưa đáp ứng được yêu cầu của các tổ chức và cá nhân có quan tâm đến lĩnh vực quy hoạch. Do thiếu thông tin quy hoạch và thông tin không đồng nhất nên công tác quản lý quy hoạch của các ngành, các cấp vẫn còn những hạn chế nhất định.
2.2.3.Nguyên nhân của những hạn chế
2.2.3.1. Phương pháp lập quy hoạch còn nhiều hạn chế
Phương pháp tiếp cận, phương pháp nghiên cứu ở không ít quy hoạch phát triển kinh tế xã hội chậm được đổi mới, chưa theo kịp nhịp độ phát triển về khoa học quy hoạch của thế giới, còn bất cập so với yêu cầu thực tiễn và giai đoạn phát triển kinh tế - xã hội của nước ta, đặc biệt trong bối cảnh hội nhập, toàn cầu hóa. Các phương pháp nghiên cứu, lập quy hoạch áp dụng các phần mềm công nghệ thông tin chuyên dụng để xử lý, phân tích thông tin và dự báo bao gồm cả các thông tin số và thông tin ảnh mới được sử dụng rất ít, phương pháp tiếp cận phân tích kịch bản là cốt lõi trong nghiên cứu, xây dựng các quy hoạch phát triển đến nay vẫn chưa được áp dụng hoặc mới áp dụng theo cách giản đơn ở nhiều quy hoạch phát triển ngành. Các nội dung phân tích, luận chứng quy hoạch phần nhiều vẫn theo kiểu cũ, một số yếu tố đầu vào- đầu ra như vốn đầu tư, nhân lực, thị trường, bối cảnh tác động có được đề cập nhưng chưa đủ độ cần thiết và thiếu gắn kết logic để làm rõ các cơ sở, luận cứ, luận chứng của quy hoạch. Phân tích lợi thế so sánh, cạnh tranh, đánh giá hiệu quả đầu tư là một nội dung quan trọng nhưng rất ít quy hoạch đề cập. Nội dung một số báo cáo quy hoạch ngành còn chung chung, không rõ bước đi, khuôn khổ hành động, phạm vi quy hoạch, định hướng cơ chế huy động nguồn lực dẫn đến trong chỉ đạo, quản lý, điều hành thực hiện quy hoạch gặp những khó khăn.
56
Thông tin, số liệu đầu vào cho việc lập quy hoạch chưa đầy đủ cả về số lượng và chất lượng do hạn chế trong công tác điều tra cơ bản cũng như hạn chế về kinh phí dành cho việc lập quy hoạch.
Việc tổ chức tham vấn, lấy ý kiến các bên liên quan đến quy hoạch còn bất cập. Trong thời gian vừa quan việc tham vấn, lấy ý kiến cộng đồng, nhất là lấy ý kiến của các chủ thể tham gia vào thực hiện quy hoạch như khu vực doanh nghiệp, nhân dân còn chưa đạt yêu cầu, chưa đóng góp nhiều cho việc nâng cao chất lượng và tính khả thi của các quy hoạch.
2.2.3.2. Nguồn nhân lực cho lập và quản lý quy hoạch phát triển kinh tế xã hội còn thiếu và yếu.
Hình 2.4. Mức độ hiểu biết về kỹ thuật lập quy hoạch phát triển kinh tế xã hội (ở vùng Trung du miền núi phía Bắc)
Nguồn : B7
Kết quả điều tra cán bộ liên quan trực tiếp tới công tác quy hoạch ở cấp tỉnh (Vùng Trung du miền núi phía Bắc cho thấy, chỉ có 2,51% đối tương được hỏi là hiểu biết tường tận về kỹ thuật xây dựng quy hoạch phát triển kinh tế xã hội, cán bộ làm công tác tham mưu chỉ có 1,99% và chuyên viên kỹ thuật chỉ có 7,69% hiểu biết tường tận về kỹ thuật xây dựng QHPTKTXH.
57
Về quản lý quy hoạch, chỉ có 1,67% số cán bộ cấp tỉnh (Vùng Trung du miền núi phía Bắc) hiểu biết tường tận, trong đó cán bộ lãnh đạo 1,89%; cán bộ tham mưu 1,99%, chuyên viên kỹ thuật 0%
Hình 2.5. Mức độ hiểu biết về quy trình quản lý quy hoạch phát triển kinh tế xã hội (ở vùng Trung du miền núi phía Bắc)
Nguồn : B7
Hầu như cán bộ quản lý, tham mưu và kỹ thuật ở các địa phương mới quen với quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội cấp vùng, tỉnh.
Nhiều cán bộ cấp tỉnh và cấp huyện chưa biết đến quy hoạch phát triển ngành. Có tới 48% cán bộ chưa biết đến quy hoạch khoa học công nghệ, 68% chưa biết đến quy hoạch quốc phòng an ninh, 15% chưa biết đến quy hoạch các ngành sản xuất; 52% chưa biết tới quy hoạch môi trường.
Về công tác tư vấn quy hoạch, Công tác tư vấn quy hoạch còn bị bỏ ngỏ, thiếu hành lang pháp lý điều chỉnh các hoạt động của tư vấn (quy định về năng lực chuyên môn, quy trình đấu thầu tư vấn, cơ chế phối hợp và tham vấn cộng đồng trong quá trình xây dựng và giám sát thực hiện quy hoạch…). Thiếu quy định cụ thể về các loại quy hoạch được thuê tư vấn nước ngoài. Đội ngũ tư vấn quy hoạch thiếu về số lượng và hạn chế về chất lượng, hầu hết không được đào tạo bài bản về quy hoạch và thiếu kinh nghiệm trong công tác này, đặc biệt là ở các địa phương.
58
Bảng 2.6. Sự hiểu biết của đội ngũ cán bộ, nhân viên các cơ quan liên quan tới các loại QHPTKTXH
Các quy hoạch đã được biết Lãnh
đạo Tham mưu Kỹ thuật Trung bình
Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội cấp vùng
100% 100% 100% 100%
Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội cấp tỉnh
100% 100% 100% 100%
Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội cấp huyện
100% 80% 64% 80%
Quy hoạch phát triển các ngành sản xuất 80% 90% 70% 85% Quy hoạch phát triển các ngành dịch vụ 80% 90% 70% 85% Quy hoạch phát triển các lĩnh vực xã hội 80% 90% 60% 83% Quy hoạch phát triển khoa học công nghệ 70% 60% 30% 52%
Nguồn : [B7]
Bảng 2.7. Tổng hợp số cán bộ phải đào tạo, trang bị những kiến thức về QHPTKTXH Đơn vị : Người Số TT Năm 2010 Năm 2015 Ghi chú
1 Số cán bộ quy hoạch phải đào tạo mới 956 Cả của các ngành
2 Số cán bộ quy hoạch phải đào tạo lại 1014 Cả của các ngành
3 Kiến thức cần trang bị*
- Kinh tế vĩ mô 45/45 45/45 100%
- Tổ chức lãnh thổ kinh tế 45/45 45/45 100%
59
- Kinh tế tài nguyên 35/45 35/45 77,7%
- GIS 30/45 30/45 66,7%
- Phân vùng kinh tế 45/45 45/45 100%
- Quy hoạch tổng thể kinh tế - xã hội 45/45 45/45 100%
- Đô thị hoá 43/45 43/45 95,6%
- Kết cấu hạ tầng 45/45 45/45 100%
- Phương pháp dự báo 45/45 45/45 100%
Nguồn : [B4]
Bảng 2.8. Tổng hợp nhu cầu đào tạo QHPTKTXH theo vùng trên phạm vi cả nước (chỉ tính của tỉnh và chưa gộp của các Bộ ngành)
Đơn vị : Người
STT Vùng Năm 2015 Trung bình năm
1 Trung du và miền núi Bắc Bộ 173 35
2 Đồng bằng sông Hồng 154 31
3 Bắc Trung Bộ (Khu 4) 59 12
4 Duyên hải miền Trung 97 19
5 Tây Nguyên 52 10
6 Đông Nam Bộ và Đồng bằng sông Cửu Long 251 50
Nguồn : [B4]
2.2.3.3. Bất cập trong định mức và phân bổ nguồn vốn cho lập và quản lý quy hoạch phát triển kinh tế xã hội
Định mức kinh phí trung bình để lập quy hoạch tổng thể kinh tế xã hội cấp tỉnh là khoảng 2,5 tỷ đồng và quy hoạch phát triển ngành lĩnh vực là 378 triệu đồng. Trong khi đó tỉnh Ninh Thuận thuê các tập đoàn quốc tế là Monitor (Hoa Kỳ) và ARUP (Vương quốc Anh) lập quy hoạch tổng thể bằng phương pháp và cách thức tiếp cận mới, với tổng trị giá 3 triệu USD (hiện tại tương đương khoảng hơn 63 tỷ đồng); tỉnh Hà Tĩnh cũng thuê chuyên gia nước ngoài
60
để lập quy hoạch tổng thể với chi phí 3,2 triệu USD (hiện tại tương đương khoảng 67,5 tỷ đồng).
Nguồn vốn lập quy hoạch và quản lý nhà nước về quy hoạch do 2 cơ quan quản lý khác nhau, dẫn đến tình trạng không cân đối nguồn lực đúng với yêu cầu (vốn lập quy hoạch sử dụng từ nguồn sự nghiệp kinh tế do Bộ Tài Chính quản lý, trong khi xác định nhu cầu và tính cấp thiết quy hoạch do bộ KHĐT thực hiện); vốn thực hiện quy hoạch chưa được đáp ứng kịp thời, kể cả các dự án quan trọng quốc gia nằm trong quy hoạch vẫn chưa được cân đối đủ nguồn vốn thực hiện, dẫn đến tình trạng đầu tư dàn trải, kém hiệu quả.
Hiện nay, định mức kinh phí để lập các quy hoạch phát triển ngành, lĩnh vực, sản phẩm chủ yếu được quy định chưa đảm bảo để có được những bản quy hoạch thực sự có chất lượng. Việc xác định định mức chưa tính đúng giá thành sức lao động khoa học của những chuyên gia quy hoạch, chưa tính đến