1. Sự cần thiết phải hoàn thiện pháp luật về xử lý vi phạm hành chính tronglĩnh
1.1. Một số vướng mắc, bất cập trong công tácxử lý vi phạm hành chính tronglĩnh
hiện quyết định xử phạt thực hiện chưa đúng quy định của pháp luật. Như ban hành quyết định cưỡng chế cùng ngày với ngày ra quyết định xử phạt, việc tổ chức thực hiện quyết định cưỡng chế và quyết định xử phạt cũng chưa được nghiêm túc nên người dân sau một thời gian dài mới nộp phạt. Ví dụ, vụ việc xử phạt vi phạm hành chính đối với ông Trần Văn Hào trú tại xã X, huyện Thủy Nguyên, thành phố Hải Phòng: Ngày 30/12/2008, UBND xã lập biên bản vi phạm hành chính đối với hành vi làm móng nhà trái phép trên đất canh tác. Ngày 30/12/2008, UBND xã ban Quyết định số 72/QĐ-UBND về việc xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai, phạt tiền 500.000đ và biện pháp khắc phục hậu quả là tháo dỡ san lấp trả lại mặt bằng đất canh tác. Ngày 30/12/2008, UBND xã ban hành Quyết định số 73/QĐ-UBND về việc áp dụng biện pháp cưỡng chế thi hành Quyết định số 72/QĐ-UBND ngày 30/12/2008. Ngày 10/11/2009, ông Hào mới nộp 500.000đ tiền phạt vào ngân sách xã. Việc nộp tiền vào ngân sách xã trong trường hợp này cũng chưa đúng quy định của pháp luật.
III.XÁC ĐỊNH NHỮNG NỘI DUNG DỰ THẢO LUẬT ĐẤT ĐAI (SỬA ĐỔI) GIAO CHÍNH PHỦ HƯỚNG DẪN VỀ XỬ PHẠT VI PHẠM HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI
1. Sự cần thiết phải hoàn thiện pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai trong lĩnh vực đất đai
1.1. Một số vướng mắc, bất cập trong công tác xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai trong lĩnh vực đất đai
1.1.1. Vướng mắc, bất cập trong các quy định của pháp luật
Qua nghiên cứu thực trạng của pháp luật hiện hành về xử lý vi phạm hành chính về đất đai nêu trên, chúng ta xác định còn một số vướng mắc bất cập như: có một số quy định về xử phạt vi phạm hành chính trái với các Luật và pháp lệnh, mâu
thuẫn chồng chéo, không có tính khả thi, không được áp dụng trên thực tế. Cụ thể như sau:
Thứ nhất, nhiều chủ thể bị xử phạt vi phạm hành chính (đối tượng áp dụng của Nghị định số 105/2009/NĐ-CP) không bị xử phạt trên thực tế do các chủ thể này là các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội,.... các tổ chức này đều sử dụng tiền từ ngân sách nhà nước nên việc xử phạt khó thực hiện, mặt khác nếu có phạt được thì cũng không mang tính răn đe, giáo dục thuyết phục bởi vì tiền xửphạt vẫn là tiền của nhà nước.
Thứ hai, quy định thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai là hai (02) năm kể từ ngày có hành vi vi phạm hành chính được thực hiện như Điều 4 của Nghị định số 105/2009/NĐ-CP và Điều 10 của Pháp lệnh xử lývi phạm hành chính hiện hành là không hợp lý, không phù hợp với lĩnh vực đất đai dẫn đến hậu quả là nhiều vi phạm xảy ra rõ ràng nhưngngười có thẩm quyền không thể xử phạt vì hết thời hiệu. Bởi vì, không giống như các ngành khác hành vi vi phạm xảy ra và chấm dứt ngay lập tức, và cơ quan nhà nước có thẩm quyền tổ chức đủ lực lượng để thường xuyên phát hiện, lập biên bản và xử phạt, trong lĩnh vực đất đai hành vi vi phạm thường có các dạng là: Hành vi hành động xảy ra và chấm dứt luôn: đổ chất thải làm hủy hoại đất; Hành vi hành động xảy ra và kéo dài nhiều năm: sử dụng đất không đúng mục đích, lấn chiếm đất...; Hành vi ở dạng không hành động ví dụ: không đăng ký quyền sử dụng đất lần đầu, không đăng ký biến động sử dụng đất... do lực lượng của cơ quan quản lý đất đai mỏng, nhiều người sử dụng đất vi phạm trong một thời gian dài đến khi cơ quan cơ quan quản lý đi kiểm tra mới phát hiện thì người sử dụng đất vẫnthực hiện hành vi vi phạm này mà chưa chấm dứt hành vi vi phạm (ví dụ: xây dựng nhà ở, công trình trên đất lấn chiếm, tự ý chuyển mục đích sử dụng đất từ đất nông nghiệp sang đất ở hoặc làm mặt bằng sản xuất kinh doanh trái phép...). Nhưng người vi phạm chỉ cần khai tăng thời điểm bắt đầu vi phạm lên hơn 2 năm là người có thẩm quyền không thể xử phạt.
Thứ ba, Điều 5 và Điều 23 củaNghị định số 105/2009/NĐ-CP quy định cấm hành nghề tư vấn về lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là hình thức xử phạt bổ sung là không đúng quy định của pháp luật. Bởi vì, Điều 28 của Bộ Luật Hình sự năm 1999 quy định “Hình phạt bổ sung bao gồm: a) Cấm đảm nhiệm chức vụ, cấm hành nghề hoặc làm công việc nhất định;” Hơn nữa,việc quy định này là trái với nguyên tắc: “Hình phạt được quy định trong Bộ luật hình sự và do Tòa án quyết
định”15.Cùng với đó là hình thức xử phạt bổ sung khác là tước giấy phép, chứng chỉ hành nghề được Nghị định số 105/2009/NĐ-CP quy định nhưng không quy định cụ thể thủ tục tước và việc tước có thời hạn hay không có thời hạn.
Thứ tư, hành vi chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho quyền sử dụng đất hoặc thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng quyền sử dụng đất mà không thực hiện đúng thủ tục hành chính theo quy định của pháp luật về đất đai được quy định tại Điều 12 của Nghị định số 105/2009/NĐ-CP là khó xử phạt trên thực tế. Bởi lẽ, trước đây Bộ luật Dân sự năm 1995 và pháp luật đất đai quy định việc chuyển nhượng phải xin phép cơ quan nhà nước có thẩm quyền, nhưng từ khi Luật Đất đai năm 2003 ban hành việc chuyển nhượng không phải xin phép, người sử dụng đất căn cứ vào các điều kiện do pháp luật quy định để chuyển quyền cho nhau. Các bên chuyển quyền giao kết hợp đồng thông qua cơ quan công chứng sau đó mang hồ sơ đến UBND cấp xã hoặc Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất thuộc Phòng TNMT cấp huyện đối với hộ gia đình, cá nhân và Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất cấp tỉnh đối với tổ chức để đăng ký. Nếu hồ sơ không hợp lệ cơ quan tiếp nhận hồ sơ sẽ yêu cầu bổ sung đến khi hồ sơ hợp lệ sẽ giải quyết theo quy định của pháp luật. Trường hợp các bên có thực tế chuyển quyền cho nhau nhưng không tiến hành đăng ký chuyển quyền theo quy định thì về mặt pháp luật quyền sử dụng đất vẫn thuộc về bên chuyển quyền mà chưa được chuyển sang cho bên nhận chuyển quyền. Các bên chỉ cần nêu lý do là các bên không có việc chuyển quyền, việc quản lý sử dụng đất chỉ là trông nom giúp bên có quyền thì cơ quan có thẩm quyền cũng khó có căn cứ để xử phạt.
Thứ năm, quy định tịch thu lợi ích có được do vi phạm là một biện pháp khắc phục hậu quả tại Điều 5 và Điều 13 Nghị định số 105/2009/NĐ-CP là không hợp lýbiện pháp khắc phục hậu quảtịch thu lợi ích có được do vi phạm không mang tính chất khắc phục hậu quả mà mang tính chất xử phạt (bằng tiền) nhiều hơn. Mặt khác, nhà làm luật đã có nhầm lẫn trong việc quy định “tịch thu lợi ích có được do vi phạm” tại khoản 1 Điều 26 Nghị định số 105/2009/NĐ-CP là một trong những hình thức xử phạt bổ sung thuộc thẩm quyền áp dụng của Thanh tra viên đất đai đang thi hành công vụ trong khi đây là một trong những biện pháp khắc phục hậu quả được quy định tại Điều 5 của Nghị định số 105/2009/NĐ-CP.
15
Quốc hội (1999), Bộ Luật Hình sự, Điều 26, Hà Nội.
Thứ sáu, thẩm quyền xử phạt được quy định phù hợp với Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính hiện hành nhưng không phù hợp với thực tiễn: “thẩmquyềnáp dụng mức phạt tiền của người trực tiếp thi hành công vụ, nhiệm vụ còn quá thấp” 16 cần kiến nghị sửa đổi bổ sung trong thời gian tới. Cụ thể, Nghị định số 105/2009/NĐ-CP quy định Thanh tra viên đất đai đang thi hành công vụ có quyền phạt đến 500.000 đồng. Tuy nhiên, chỉ có điểm a khoản 1 Điều 8 là thỏa mãn điều kiện này còn lại hầu hết các mức phạt được quy định trong Nghị định đều có mức tối đa của khung tiền phạt lớn hơn 500.000 đồng. Chủ tịch UBND cấp xã chỉ được xử phạt đến 2000.000 đồng, tịch thu tang vật, phương tiện được sử dụng để vi phạm hành chính có giá trị đến hai triệu (2.000.000) đồng. Thiết nghĩ cần tăng thẩm quyền cho Chủ tịch UBND cấp xã có thể xử lý nghiêm các vi phạm, ngăn chặn sớm và có hiệu quả các hành vi vi phạm xảy ra.
Thứ bảy, trình tự thủ tục xử phạt vi phạm hành chính và tổ chức thi hành chưa được Nghị định số 105/2009/NĐ-CP quy định cụ thể cho phù hợp với đặc thù của ngành đất đai mà dẫnchiếu ngược lại Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính hiện hành là không hợp lý và không đúng với nguyên tắc ban hành văn bản quy phạm pháp luật vì Nghị định của chính phủ là văn bản “Quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước”17. Mặt khác, việc dẫn chiếu này gây khó khăn, lúng túng cho các cán bộ áp dụng văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương như cấp xã, cấp huyện.... vì trình độ am hiểu pháp luật còn hạn chế, thường làm theo kinh nghiệm, ít nghiên cứu, tìm hiểu đầy đủ các văn bản quy phạm pháp luật để áp dụng.
1.1.2. Vướng mắc, bất cập trong thực tiễn xử lý vi phạm hành chính
Những hạn chế, bất cập trong các quy định của pháp luật là một trong những nguyên nhân chính dẫn đến những vướng mắc, bất cập trong công tác xử lý vi phạm hành chínhtrong lĩnh vực đất đai trong thời gian qua:
Thứ nhất, công tác thanh tra, kiểm tra để phát hiện và xử phạt vi phạm không được tiến hành thường xuyên do hạn chế về kinh phí và lực lượng. Cấp Trung ương
16
Ths. Nguyễn Ngọc Bích (2007), Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính và những bất cập trong quy định pháp luật hiện hành, Tạp chí Luật học (7), Hà Nội.
17
Quốc hội (2008), Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Điều 14, Hà Nội.
là Thanh tra Bộ và Thanh tra Tổng cục Quản lý đất đai trung bình chỉ được cấp kinh phí để thực hiện 4 đoàn thanh tra việc chấp hành pháp luật đất đai trong phạm vi cả nước; địa phương cấp tỉnh nhiệm vụ này chủ yếu giao cho Thanh tra Sở Tài nguyên và Môi trường; cấp huyện giao cho Thanh tra huyện; cấp xã do cán bộ địa chính và xây dựng tiến hành kiểm tra và báo cáo Chủ tịch UBND cấp huyện, cấp xã xử phạt nhưng cũng không có đủ điều kiện để tổ chức thường xuyên. Trong quá trình thanh tra, kiểm tra phát hiện vi phạm, việc lập biên bản và mức xử lý còn biểu hiện nể nang, ngại va chạm, nhiều trường hợp bỏ qua lỗi của đối tượng vi phạm.
Thứ hai, việc chấp hành quyết định xử phạt, quyết định thu hồi đất của người bị xử phạt còn hạn chế. Đặc biệt, việc chấp hành phần nội dung liên quan đến các hình thức phạt bổ sung và biện pháp khắc phục hậu quả ghi trong quyết định khó thực hiện triệt để vì tính chất phức tạp, khó khăn, đòi hỏi chi phí cả về tài chính, nhân lực và thời gian. “Nhiềutrường hợp người vi phạm nộp tiền phạt nhưng không chấp hành hình thức phạtbổ sungvà biệnphápkhắcphục hậu quả, nhất là đối với các quyết định xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực nhạy cảm như đất đai, xây dựng…”18
.
Thứ ba, công tác tổ chức cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt trên thực tế có nhiều khó khăn, vướng mắc do thiếu các văn bản hướng dẫn cụ thể về trình tự thủ tục và kinh phí cho việc tổ chức cưỡng chế.
1.2. Nguyên nhân của những vướng mắc, bất cập trong công tácxử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai