Thủ tục hành chính trong quản lý đất đai là một loại quy phạm pháp luật quy định trình tự về thời gian, về không gian khi thực hiện một thẩm quyền nhất định của bộ máy Nhà nước đối với tài nguyên đất, là cách thức giải quyết công việc của các cơ quan Nhà nước trong mối quan hệ với các cơ quan, tổ chức và cá nhân công dân lĩnh vực đất đai.
Hiện nay thủ tục hành chính lĩnh vực quản lý đất đai ở nước ta còn những nhược điểm: Hình thức đòi hỏi quá nhiều giấy tờ, gây phiền hà cho nhân dân; nặng nề, nhiều cửa, nhiều cấp trung gian, rườm rà, không rõ ràng về trách nhiệm; không phù hợp với yêu cầu của thời kỳ mở cửa và hội nhập. Thủ tục hành chính thiếu thống nhất, thường bị thay đổi một cách tuỳ tiện, thiếu công khai, minh bạch. Hậu quả của nhược điểm trên là gây phiền hà cho
việc thực hiện quyền tự do, lợi ích và công việc chung của cơ quan, gây trở ngại cho việc giao lưu và hợp tác giữa nước ta với nước ngoài, gây ra tệ cửa quyền, bệnh giấy tờ trong hệ thống cơ quan hành chính, là nơi thuận lợi cho nạn tham nhũng, lãng phí phát sinh, hoành hành. Chính vì vậy, cải cách thủ tục hành chính là yêu cầu bức xúc của nhân dân, doanh nghiệp, của các tổ chức và nhà đầu tư nước ngoài, là khâu đột phá của tiến trình cải cách hành chính Nhà nước.
Để đáp ứng yêu cầu của hành chính phát triển và hội nhập cần phải xây dựng những cơ chế thích hợp cho việc thực hiện các thủ tục hành chính lĩnh vực quản lý đất đai đã ban hành.
1.2 Quản lý đất đai 1.2.1. Khái niệm
“Quản lý nhà nước là hoạt động thực thi quyền lực nhà nước do các cơ quan nhà nước thực hiện nhằm xác lập một trật tự ổn định và phát triển xã hội theo những mục tiêu mà tầng lớp cầm quyền theo đuổi;
Quản lý nhà nước được hiểu theo nghĩa rộng bao gồm toàn bộ hoạt động của cả bộ máy nhà nước từ lập pháp, hành pháp đến tư pháp vận hành như một thực thể thống nhất. Theo nghĩa hẹp là hướng dẫn chấp pháp, điều hành, quản lý hành chính do cơ quan hành pháp thực hiện bảo đảm bằng sức mạnh cưỡng chế của Nhà nước“;[6]
Trên cơ sở khái niệm về quản lý nhà nước nói chung được đề cập trên đây, khái niệm về quản lý đất đai và quản lý nhà nước đối với đất đai cụ thể như sau:
- "Quản lý đất đai là hoạt động bao gồm việc thiết lập các cơ chế, các chính sách và các công cụ quản lý, các biện pháp quản lý và việc vận hành cơ
chế đó nhằm quản lý và sử dụng đất hợp lý, tiết kiệm và đạt hiệu quả kinh tế cao";[11]
- " Quản lý nhà nước đối với đất đai là tổng hợp các hoạt động của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền để thực hiện và bảo vệ quyền sở hữu nhà nước về đất đai";[11]
Nội dung quản lý nhà nước đối với đất đai được quy định tại Điều 6 Luật đất đai Việt Nam năm 2003.
1.2.2. Đặc điểm của quản lý nhà nước về đất đai
Nghiên cứu về quản lý nhà nước về đất đai cho thấy hình thức quản lý này có một số đặc điểm cơ bản sau đây:
Thứ nhất, hình thức quản lý nhà nước về đất đai xuất hiện và gắn liền với sự ra đời của Nhà nước, trước hết nhằm bảo vệ những lợi ích của Nhà nước, của giai cấp thống trị trong lĩnh vực đất đai. Nếu Nhà nước đại diện cho lợi ích của toàn thể nhân dân thì mục đích của quản lý nhà nước đối với đất đai không chỉ bảo vệ lợi ích của giai cấp cầm quyền mà còn bảo vệ lợi ích của người dân liên quan đến đất đai;
Thứ hai, quản lý nhà nước về đất đai do Nhà nước thực hiện thông qua bộ máy các cơ quan nhà nước dựa trên cơ sở quyền lực nhà nước (quyền lực công hay còn được gọi là công quyền). Trong quá trình quản lý đất đai, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền có quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật đất đai buộc các đối tượng chịu sự quản lý là tổ chức, hộ gia đình, cá nhân SDĐ phải tuân theo;
Thứ ba, phạm vi của hoạt động quản lý nhà nước về đất đai là lãnh thổ của từng cấp đơn vị hành chính và toàn bộ vốn đất đai nằm trong đường biên giới quốc gia. Hoạt động quản lý nhà nước về đất đai mang tính vĩ mô thể
hiện ở việc xây dựng, hoạch định chiến lược, chính sách về quản lý và SDĐ chứ không hướng vào các hoạt động SDĐ mang tính tác nghiệp cụ thể.
1.3. Kinh nghiệm cải cách thủ tục hành chính ở một số nước trên thế giới và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam
1.3.1 Kinh nghiệmcải cách thủ tục hành chính ở một số nước trên thế giới
1.3.1.1 Kinh nghiệm cải cách thủ tục hành chính ở một số nƣớc
- Cải cách thủ tục hành chính ở Singapore
Vào những năm 80, Singapore đã đề ra phong trào “hướng tới sự thay đổi” mà trọng tâm là đổi mới cơ chế quản lý để thích ứng với sự thay đổi. Đến năm 1991 Singapore khởi động chương trình cải cách mang tên “Nền công vụ thế kỷ 21” nhằm xây dựng nền công vụ có hiệu quả, hiệu lực với lực lượng công chức liêm chính, tận tuỵ, có năng suất lao động và chất lượng dịch vụ cao. Một số biện pháp đồng bộ đã được áp dụng, đó là:
Áp dụng bộ quy chuẩn ISO 9000 trong bộ máy hành chính, coi đó vừa là công cụ cải tiến lề lối làm việc, cải cách thủ tục hành chính vừa là công cụ đánh giá hiệu quả, phân loại công chức.
Đưa tinh thần “doanh nghiệp” vào hoạt động của bộ máy hành chính
đặc biệt là trong cải cách thủ tục hành chính và cung ứng dịch vụ công mà cốt lõi là lấy hiệu quả làm thước đo.
Thành lập Uỷ ban hỗ trợ doanh nghiệp nhằm tìm hiểu, đánh giá và đề xuất phương án giải quyết các kiến nghị của doanh nghiệp.
Đề ra Chương trình xoá bỏ cách làm việc quan liêu, nhiều tầng nấc của bộ máy hành chính với mục tiêu là việc gì cũng phải có cơ quan chịu trách nhiệm.
Thường xuyên rà soát thủ tục hành chính để loại bỏ những quy định lỗi thời không còn phù hợp.
Đặc biệt chú trọng công tác đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ công chức, coi đó là giải pháp cơ bản nhất để xây dựng nền công vụ có hiệu quả.
Tập trung phát triển cơ sở hạ tầng kỹ thuật cho công nghệ thông tin, tăng cường năng lực cho đội ngũ công chức để áp dụng công nghệ mới, hiện đã cung cấp dịch vụ công thông qua Internet và dự kiến tiến tới giải quyết công việc của dân qua điện thoại di động trong mọi thời điểm. Theo đánh giá của giới chuyên môn, hiện nay Singapore đứng ở nhóm những nước dẫn đầu về tốc độ phát triển chính phủ điện tử và đang bước sang giai đoạn “phát triển công dân điện tử”.
- Cải cách thủ tục hành chính ở Trung Quốc
Từ khi thực hiện đường lối mở cửa (1978), Trung Quốc đã trải qua 6 lần cải cách hành chính. Thành tựu nổi bật về cải cách TTHC qua các lần cải cách đó là:
Thứ nhất, không ngừng hoàn thiện chức năng quản lý xã hội và dịch vụ công của chính quyền. Hoàn thiện chức năng dịch vụ công của chính quyền, tiến một bước dài trong lĩnh vực dịch vụ công và các sự nghiệp xã hội; đầu tư vào dịch vụ công không ngừng gia tăng, diện bao phủ của dịch vụ công không ngừng mở rộng và đạt hiệu quả rõ rệt. Ví dụ, số người tham gia bảo hiểm dưỡng lão ở thành phố và thị trấn tăng từ 57 triệu người năm 1989 lên 219 triệu người năm 2008. Tỷ lệ nhập học tiểu học đúng độ tuổi của trẻ em Trung Quốc tăng lên 99%, quy mô sinh viên đại học năm 2008 tăng lên 27 triệu người, đứng đầu thế giới.
hành chính. Những năm gần đây, theo yêu cầu của Đại hội Đại biểu nhân dân và “Luật xem xét lại về mặt hành chính”, chính quyền và các cơ quan quản lý ở tất cả các cấp đã liên tục cải thiện hệ thống phối hợp và thủ tục chi tiết để xem xét lại về mặt hành chính, cho phép xem xét lại về mặt hành chính trong giải quyết tranh chấp hành chính, xây dựng mối liên kết chặt chẽ hơn giữa chính quyền và nhân dân, giảm bớt mâu thuẫn xã hội, duy trì sự ổn định và hài hòa xã hội.
Thứ ba, Chương trình tin học hoá và xây dựng Chính phủ điện tử: Cho đến nay, các bộ đều đã xây dựng được mạng nội bộ. Giao dịch bằng điện tử đã được thực hiện giữa các bộ với các tỉnh, khu tự trị trực thuộc trung ương. Các bộ, các tỉnh và khu tự trị cũng xây dựng được trang Web riêng. Ở một số thành phố lớn, người dân đã có thể truy cập được thông tin của Chính phủ trên mạng Internet. Ở một số khu vực kinh tế phát triển và đô thị, những dịch vụ hành chính công chủ yếu như đăng ký thuế, hải quan… đã thực hiện thông qua mạng điện tử.
Thứ 4, Đối với TTHC trong quản lý đất đai: Nhà đầu tư nước ngoài có thể sở hữu các công trình trên đất khi mua hoặc khi được hưởng quyền sử dụng đất cho một mục đích và thời hạn cụ thể. Quyền sử dụng đất không bao gồm quyền sử dụng tài nguyên, khoáng sản hoặc tài nguyên dưới lòng đất. Thông thường, công trình trên đất phải được sở hữu bởi cùng một đối tượng được quyền sử dụng đất.
Trung Quốc quy định 3 loại quyền sử dụng đất:
- Quyền sử dụng đất được cấp: là hình thức quyền sử dụng đất phổ biến nhất và ban đầu thường có được trực tiếp từ các chính quyền địa phương thông qua việc nộp lại một khoản phí cố định. Thời hạn sử dụng tối đa phụ thuộc vào mục đích sử dụng đất: 40 năm đối với đất thương mại, du lịch và
nghiệp, giáo dục, khoa học, công nghệ, văn hóa, y tế hoặc thể thao; 70 năm cho đất ở. Quyền sử dụng đất được cấp nhìn chung có thể chuyển nhượng, thế chấp tự do không cần xin phép cơ quan có thẩm quyền, nhưng các giao dịch này cần được đăng ký tại cơ quan quản lý đất đai. Đơn xin gia hạn cấp quyền sử dụng đất phải được nộp ít nhất trước 1 năm trước khi hết thời hạn được cấp.
- Quyền sử dụng đất được được giao: là hình thức quyền sử dụng đất được nhà nước giao không thu tiền cho một giai đoạn nhất định, thông thường là giới hạn mục đích sử dụng ví dụ như sử dụng cho mục đích quân sự, chính phủ, các dự án hạ tầng và công trình công cộng. Luật pháp không cấm các công ty và cá nhân nước ngoài xin giao quyền sử dụng đất. Tuy nhiên do bị các hạn chế về sử dụng và chuyển nhượng, các cá nhân và tổ chức nước ngoài thường không sử dụng các quyền này (trừ các dự án hạ tầng hoặc công trình công cộng là ngoại lệ). Nhìn chung, quyền sử dụng đất được giao trước tiên nên được chuyển thành quyền sử dụng đất được cấp để có thể thực hiện chuyển nhượng, nhưng đây là một quy trình cồng kềnh và khó khăn.
- Thuê công trình và quyền sử dụng đất: Các công ty nước ngoài thông thường hay thuê trụ sở (văn phòng hoặc trụ sở cùng với các quyền sử dụng đất tương ứng) hơn là mua quyền thanh toán một lần. Thời hạn thuê tối đa là 20 năm và có thể được gia hạn khi hết hạn.
-Cải cách thủ tục hành chính ở nước Anh
Cải cách TTHC nước Anh hướng tới mục tiêu: Đơn giản hoá các thủ tục hành chính và quy định pháp luật. Để đơn giản hoá các thủ tục hành chính, điều đầu tiên chính phủAnh xác định là phải xác định được chính xác các thủ tục hành chính cần đơn giản. Ai là người xác định các thủ tục này? Bên cạnh đó kiểm soát chặt chẽ việc thực hiện quy trình lập pháp, việc ban hành văn
khi ban hành Luật và những lợi ích mà Luật đó mang lại. Trong quản lý đất đai kinh nghiệm của Anh là hệ thống đăng ký đất đai là hệ thống đăng ký bất động sản (đất đai và tài sản khác gắn liền với đất) tổ chức đăng ký theo một hệ thống thống nhất có Văn phòng chính tại Luân Đôn và 14 văn phòng khác phân theo khu vực (địa hạt) phân bổ đồng đều trên toàn bộ lãnh thổ Anh Quốc và Xứ Wales. Mọi hoạt động của hệ thống đăng ký hoàn toàn trên hệ thống máy tình nối mạng theo một hệ thống thống nhất (máy làm việc không kết nối với INTERNET, chỉ nối mạng nội bộ để bảo mật dữ liệu).
Cơ sở của đăng ký được quy định rất chặt chẽ trong Luật đăng ký đất đai (Land Registration Act) được sửa đổi và ban hành mới vào năm 2002, có hướng dẫn chi tiết vào năm 2003 (Registration Rules) và được cập nhật, chỉnh sửa bổ sung vào năm 2009. Trước năm 2002 Văn phòng đăng ký đất đai hoạt động theo địa hạt. Bất động sản thuộc địa hạt nào thì đăng ký tại Văn phòng thuộc địa hạt đó. Tuy nhiên, từ khi có Luật đăng ký mới (năm 2002) và khi hệ thống đăng ký hoạt động theo hệ thống đăng ký điện tử thì khách hành có thể lựa chọn bất kỳ Văn phòng đăng ký nào trên lãnh thổ Anh.
Một điểm nổi bật trong quản lý đất đai của nước Anh có quy định rất chặt chẽ về đăng ký, bất kỳ người nào sở hữu đất đai và bất động sản trên lãnh thổ Anh đều phải đăng ký tại Văn phòng đăng ký đất đai; Nhà nước chỉ bảo hộ quyền sở hữu hợp pháp của chủ sở hữu có tên trong hệ thống đăng ký.
Hệ thống đăng ký được tự động qua hệ thống máy tính nối mạng, dùng dữ liệu số. Dữ liệu số là dữ liệu có tính pháp lý nếu dữ liệu đó do Văn phòng đăng ký đất đai cung cấp. Điều này được quy định cụ thể trong Luật đăng ký và Luật đất đai.
1.3.2 Một số bài học cho Việt Nam
Đẩy mạnh cải cách hành chính công là nội dung lớn, trong phạm vi luận văn này, tác giả chỉ đề cập đến một số bài học rút ra từ kinh nghiệm cải cách thủ tục hành chính nói chung, CCTTHC trong quản lý đất đai nói riêng ở một số nước trên thế giới.
Thứ nhất, bài học về kiện toàn bộ máy, tinh giản, tối ưu hoá cơ cấu tổ chức chính quyền (Chúng ta đã triển khai sắp xếp, kiện toàn bộ máy, nhưng chưa mang lại kết quả như mong muốn; Hiện tượng giảm số Bộ nhưng số Tổng cục lại tăng, biên chế tại hầu hết các cơ quan hành chính đều tăng...). Đồng thời cần phải xây dựng cơ cấu tổ chức bộ máy chuyên trách về cải cách TTHC. Trung Quốc có 24 cơ quan chuyên môn về TTHC thuộc Quốc vụ viện là một mô hình chúng ta có thể tham khảo.
Thứ hai, bài học về phương thức cung ứng thủ tục hành chính: Cơ quan thực hiện cung cấp các TTHC trong quản lý đất đai là Văn phòng đăng ký QSD đất cần phải được quản lý thống nhất (như mô hình ở nước Anh). Đồng thời Văn phòng đăng ký QSD đất cũng thiết lập hệ thống cung ứng TTHC điện tử đồng bộ, không theo địa hạt mà có thể cung cấp TTHC cho hách hàng ở bất cứ nơi đâu.
Thứ ba, về phương pháp tiến hành cải cách TTHC: Bài học rút ra là để đơn giản hoá TTHC thì cần xác định thủ tục nào cần đơn giản? vậy ai xác định vấn đề này? Kinh nghiệm cho thấy là không nên giao cho các cơ quan nhà nước với các cán bộ trực tiếp thực hiện TTHC làm. Hiện tượng này tương tự trong khâu kiểm tra phản hồi, kiểm soát việc thực thi TTHC. Đồng thời, chúng ta cần xây dựng bộ tiêu chí đánh giá cụ thể, mang tính định lượng về