2. Phương hướng, giải pháp hoàn thiện quy Định pháp luật về xử lý vi phạm hành chính và nâng cao hiệu quả áp dụng các quy định đó đối với người chưa thành niên
2.1. Phương hướng
Nghị quyết số 48-NQ/TW của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 đặt ra mục tiêu "xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi công khai, minh bạch". Một trong những định hướng quan trọng là "xây dựng và hoàn thiện pháp luật về giáo dục - đào tạo, khoa học - công nghệ, y tế, văn hoá - thông tin, thể thao, dân tộc, tôn giáo, dân số, gia đình, trẻ em, và chính sách xã hội".
Việc hoàn thiện hệ thống pháp luật về xử lý vi phạm hành chính nói chung, xử lý vi phạm hành chính đối với người chưa thành niên nói riêng cũng không nằm ngoài mục tiêu đó.
Trong bối cảnh kinh tế - xã hội hiện nay, cùng với sự phát triển về mọi mặt, hệ thống pháp luật Việt Nam cần phải ngày càng hoàn thiện, đặc biệt là pháp luật về xử lý vi phạm hành chính vì nó liên quan đến mọi lĩnh vực quản lý của Nhà nước. Đây là một yêu cầu khách quan đòi hỏi chúng ta cần có những phương hướng, giải pháp cụ thể để pháp luật Việt Nam thực sự phục vụ cho quá trình hội nhập quốc tế.
Đã có rất nhiều văn bản pháp luật quy định về xử lý vi phạm hành chính được ban hành. Tuy nhiên văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhất là Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính. Xét về mặt hiệu lực pháp lý, việc quy định như vậy là chưa phù hợp. Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính quy định những vấn đề liên quan trực tiếp đến các quyền cơ bản của công dân như: tạm giữ người (Điều 44); khám người (Điều 47); khám nơi cất giấu phương tiện vi phạm hành chính (Điều 49)…Do đó thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật về xử lý vi phạm hành chính phải thuộc về Quốc hội, điều đó có nghĩa là việc xây dựng một Bộ luật hoặc Luật về xử lý vi phạm hành chính để thay thế cho Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính là cần thiết. Xuất phát từ yêu cầu dó, Bộ luật xử lý vi phạm hành chính cần khẩn trương được ban hành. Trong đó, các quy định về xử lý vi phạm hành chính với người chưa thành niên là một phần có vị trí đặc biệt quan trọng. Ngoài những quy định chung, phải xây dựng những quy định riêng phù hợp với đặc điểm tâm sinh lí của đối tượng này, hạn chế tối đa việc áp dụng các biện pháp cưỡng chế mang tính trừng phạt.
Để làm được điều đó phải căn cứ vào tình hình thực tế áp dụng các quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính đối với người chưa thành niên, từ đó rút ra những mặt được, những mặt chưa được, tạo điều kiện cho việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật, bởi pháp luật phải xuất phát từ đời sống thực tế, ngược lại có như vậy mới đi vào thực tế và có tính khả thi. Cùng với việc xây dựng, hoàn thiện các quy định pháp luật cần đơn giản hoá trình tự, thủ tục áp dụng các quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính đối với người chưa thành niên.
Khi đã có cơ sở pháp lý đầy đủ, cần tổ chức thực hiện có hiệu quả những quy định của pháp luật về các biện pháp xử lý vi phạm hành chính nói chung, biện pháp xử lý vi phạm hành chính đối với người chưa thành niên nói riêng. Đòi hỏi có sự tham gia tích cực của mỗi cá nhân, tổ chức trong xã hội.
Do người chưa thành niên là đối tượng "đặc biệt" nên sau khi bị áp dụng các biện pháp xử lý hành chính, nhất là các biện pháp xử lý hành chính khác như giáo dục tại xã, phường, thị trấn, đưa vào trường giáo dưỡng, cần phải có sự quan tâm nhất định để các em có thể sống hoà nhập với cộng đồng. Nếu công tác này được làm tốt sẽ góp phần nâng cao hiệu quả của việc áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác đối với người chưa thành niên.
2.2.1. Hoàn thiện các quy định pháp luật về xử lý vi phạm hành chính đối với người chưa thành niên
- Trong thời gian qua, việc thực hiện các quy định pháp luật về biện pháp xử lý vi phạm hành chính đối với người chưa thành niên đã góp phần rất quan trọng trong việc giáo dục, phòng ngừa và ngăn chặn vi phạm pháp luật ở đối tượng này. Tuy nhiên cần có một số sửa đổi bổ sung cho phù hợp, nhằm giải quyết những khó khăn vướng mắc trong thực tiễn áp dụng các quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính đối với người chưa thành niên.
+ Về xử phạt vi phạm hành chính đối với người chưa thành niên, cụ thể là hình thức phạt tiền. Trong nhiều trường hợp người chưa thành niên không có đủ điều kiện chấp hành biện pháp xử phạt này, ví dụ người chưa thành niên sống lang thang, không gia đình, không có người giám hộ. Do đó, bên cạnh việc quy định người chưa thành niên từ đủ 16 tuổi đến dưới 18 tuổi có thể bị áp dụng hình thức phạt tiền, cần quy định những trường hợp được miễn, giảm khi họ không có điều kiện nộp phạt. Việc quy định như vậy sẽ phù hợp với thực tế và tránh tình trạng quy định của pháp luật không có tính khả thi.
+ Về Điều 23, so với Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 1995, đối tượng bị áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn đã được quy định cụ thể hơn với bốn nhóm đối tượng, trong đó đối tượng là người chưa thành niên gồm: người từ đủ 12 tuổi đến dưới 16 tuổi thực hiện hành vi có dấu hiệu của một tội phạm nghiêm trọng do cố ý quy định trong Bộ luật Hình sự (theo điểm a khoản 2) và người từ đủ 12 tuổi đến dưới 18 tuổi nhiều lần có hành vi trộm cắp vặt, lừa đảo nhỏ, đánh bạc nhỏ, gây rối trật tự công cộng (theo điểm b khoản 2). Tuy nhiên việc quy định bằng cách liệt kê như vậy khiến cho nhiều đối tượng bị "bỏ lọt"; mặt khác dẫn đến sự mâu thuẫn với điểm b khoản 2 Điều 24 Pháp lệnh. Theo quy định tại điểm b khoản 2 Điều 24, một trong những đối tượng bị áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng là "người chưa thành niên từ đủ 12 tuổi đến dưới 16 tuổi thực hiện hành vi có dấu hiệu của một
tội phạm ít nghiêm trọng…quy định tại Bộ luật Hình sự mà trước đó đã bị áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn hoặc chưa bị áp dụng biện pháp này nhưng không có nơi cư trú nhất định" nhưng Điều 23 lại không quy định "người chưa đủ 12 tuổi đến dưới 16 tuổi thực hiện hành vi có dấu hiệu của một tội phạm ít nghiêm trọng quy định tại Bộ luật Hình sự" là đối
tượng bị áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn. Như vậy, cần phải sửa đổi bổ sung Điều 23 cho phù hợp với Điều 24 của Pháp lệnh theo hướng mở rộng đối tượng bị áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn bao gồm cả người chưa thành niên từ đủ 12 tuổi đến dưới 16 tuổi thực hiện hành vi có dấu hiệu của một tội phạm ít nghiêm trọng quy định tại Bộ luật Hình sự. Bên cạnh đó, về mặt hình thức pháp lý, việc xử dụng các cụm từ "trộm cắp
vặt, lừa đảo nhỏ, đánh bạc nhỏ" là chưa chính xác, gây khó khăn trong việc xác định đối tượng
+ Về Điều 26 Pháp lệnh, đối tượng bị áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở chữa bệnh là người nghiện ma tuý và người bán dâm có tính chất thường xuyên, trong đó người chưa thành niên bị áp dụng biện pháp này là người chưa thành niên từ đủ 16 tuổi đến dưới 18 tuổi bán dâm có tính chất thường xuyên (theo điểm b khoản 2 Điều 26); người chưa thành niên nghiện ma tuý không là đối tượng bị áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở chữa bệnh, quy định này hoàn toàn phù hợp với quy định của Luật phòng chống ma tuý mà theo đó, việc đưa người chưa thành niên từ đủ 12 tuổi đến dưới 18 tuổi nghiện ma tuý vào cơ sở chữa bệnh không coi là việc xử lý vi phạm hành chính. Tuy nhiên, theo chúng tôi, người chưa thành niên nghiện ma tuý ít nhiều cũng phải chịu trách nhiệm về hành vi nghiện ma tuý của mình như việc phải chịu trách nhiệm về việc thực hiện một số hành vi vi phạm pháp luật khác, do đó, nên coi việc đưa vào cơ sở chữa bệnh cũng là một biện pháp xử lý vi phạm hành chính đối với người chưa thành niên nghiện ma tuý. Điều này cần được lưu ý khi xây dựng Bộ luật xử lý vi phạm hành chính, trong đó xây dựng các quy định về xử lý vi phạm hành chính đối với người chưa thành niên.
+ Về Điều 113, đây là một quy định hoàn toàn mới so với Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 1995, quy định về xử lý trường hợp một người vừa thuộc đối tượng đưa vào cơ sở giáo dục, vừa thuộc đối tượng đưa vào cơ sở chữa bệnh hoặc vừa thuộc đối tượng đưa vào trường giáo dưỡng, vừa thuộc đối tượng đưa vào cơ sở chữa bệnh, theo đó người này chỉ bị áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở chữa bệnh. Tuy nhiên trong thực tiễn áp dụng, việc quy định như trên đã gây không ít khó khăn, vướng mắc cần giải quyết (như trình bày tại mục 3.1.4). Do đó quy định này là chưa phù hợp, cần sửa đổi, bổ sung. Có ý kiến cho rằng, thay vì quy định như thế nên xây dựng những mô hình lồng ghép: trong A có B, trong B có A (trong các cơ sở chữa bệnh đồng thời tổ chức thực hiện chức năng như ở trường giáo dưỡng hoặc trong các trường giáo dưỡng đồng thời tổ chức thực hiện chức năng như ở các cơ sở chữa bệnh) sẽ giảm đáng kể số lượng người bị áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở chữa bệnh, để không còn tình trạng "quá tải" tại các cơ sở chữa bệnh.
+ Việc quy định thời hạn tối thiểu áp dụng một số biện pháp xử lý hành chính khác đối với người chưa thành niên còn quá ngắn, chưa phát huy tối đa mục đích của việc áp dụng các quy định của pháp luật, như quy định thời hạn áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng là từ sáu tháng đến hai năm. Tuy nhiên, thời hạn đó là chưa đủ để có thể giáo dục người chưa thành niên có hành vi vi phạm pháp luật (phần lớn là đã vi phạm pháp luật nhiều lần) trở thành công dân lương thiện, sống có ích cho xã hội. Mặt khác thực tế cho thấy, các cơ quan có thẩm quyền rất ít khi quyết định đưa vào trường giáo dưỡng với thời hạn sáu tháng vì hiệu quả không cao, trong khi các cơ quan mất rất nhiều thời gian, công sức để xác minh, theo dõi một thời gian dài mới hoàn chỉnh được hồ sơ, đủ điều kiện để đưa một đối tượng vào trường giáo dưỡng. Tương tự, việc quy định thời hạn áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở chữa bệnh với người bán
dâm có tính chất thường xuyên là từ ba tháng đến mười tám tháng nhưng thời hạn ba tháng rất ít được áp dụng, thời hạn đó không đủ để chữa bệnh và dạy nghề cho người vi phạm. Việc quy định như vậy sẽ không phát huy tối đa hiệu quả của của việc áp dụng pháp luật với các đối tượng.
+ Ngoài ra, cần cụ thể các quy định về trách nhiệm bồi thường thiệt hại do người chưa thành niên vi phạm hành chính gây ra. Hiện nay Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002 chỉ quy định chung chung: "người chưa thành niên vi phạm hành chính gây thiệt hại thì phải
bồi thường theo quy định của pháp luật" (khoản 3 Điều 7). Nghị định số 134/2004/NĐ-CP quy
định chi tiết thi hành một số điều của Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính có quy định cụ thể hơn: "người chưa thành niên vi phạm hành chính mà gây thiệt hại thì trách nhiệm bồi thường
được thực hiện theo quy định tại Điều 40 của Luật hôn nhân và gia đình và các khoản 2, 3 Điều 611 của Bộ luật Dân sự". Tuy nhiên Bộ luật Dân sự năm 2005 chỉ quy định việc bồi
thường thiệt hại do "người dưới 15 tuổi trong thời gian học tại trường mà gây thiệt hại thì
trường học phải bồi thường thiệt hại xảy ra" (khoản 1 Điều 621).
- Trong khuôn khổ của Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính, với 124 điều, việc xây dựng một chương riêng quy định đối với người chưa thành niên khó có thể thực hiện được dù điều đó là cần thiết. Điều 7 của Pháp lệnh dành quy định về xử lý người chưa thành niên vi phạm hành chính nhưng đó là những quy định chung nhất về độ tuổi, các biện pháp xử lý hành chính có thể áp dụng với người chưa thành niên, trách nhiệm hành chính mà người chưa thành niên phải gánh chịu khi vi phạm hành chính. Muốn đi sâu tìm hiểu, phải xem xét từng quy định cụ thể của Pháp lệnh để tìm ra những quy định riêng đối với người chưa thành niên. Do đó, khi xây dựng Bộ luật xử lý vi phạm hành chính trong tương lai, cần có một chương riêng quy định đối với người chưa thành niên. Có thể tham khảo quy định tại chương X của Bộ luật Hình sự năm 1999 quy định đối với người chưa thành niên phạm tội, trong đó quy định những vấn đề cụ thể như: nguyên tắc xử lý đối với người chưa thành niên phạm tội; các biện pháp tư pháp, các hình phạt được áp dụng với người chưa thành niên phạm tội…hoặc chương XI của Bộ luật Lao động với những quy định riêng đối với lao động chưa thành niên và một số loại lao động khác. Khi xây dựng những quy định riêng đối với người chưa thành niên cần:
+ Căn cứ vào những đặc điểm tâm sinh lí của đối tượng này trên cơ sở của những nghiên cứu khoa học do đặc điểm tâm sinh lí là một trong những yếu tố quyết định đến hành vi của người chưa thành niên. Muốn vậy, phải tổ chức nghiên cứu cơ bản, toàn diện về người chưa thành niên nói chung, người chưa thành niên có hành vi trái pháp luật nói riêng và pháp luật về xử lý vi phạm hành chính với đối tượng này của các nước khác.
+ Căn cứ vào những đặc điểm nhân thân của người chưa thành niên. Những đặc điểm về nhân thân như độ tuổi, giới tính, hoàn cảnh gia đình…đặc biệt là hoàn cảnh gia đình của
người chưa thành niên. Rất nhiều người chưa thành niên vi phạm pháp luật là do tác động của điều kiện gia đình không thuận lợi, do đó phải có những quy định riêng với người chưa thành niên mới đảm bảo được quyền và lợi ích hợp pháp của họ.
2.2.2. Nâng cao hiệu quả; khắc phục khó khăn, vướng mắc trong thực tiễn áp dụng các quy định của pháp luật đối với người chưa thành niên
- Với biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn: Cần quy định biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn như một biện pháp độc lập; không nên coi đây là điều kiện để áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác như đưa vào trường giáo dưỡng hay đưa vào cơ sở chữa bệnh.
Khi áp dụng biện pháp này, phải có sự kết hợp chặt chẽ giữa chính quyền địa phương, các tổ chức xã hội và gia đình tạo điều kiện để những người được giáo dục sửa chữa sai phạm, trở thành người sống có ích cho xã hội.
- Biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng: hiện nay có rất nhiều người chưa thành niên vi phạm pháp luật bị áp dụng biện pháp này. Tại trường, các em có điều kiện để học văn hoá, được giáo dục hướng nghiệp, học nghề, lao động và sinh hoạt. Để nâng cao hiệu quả của biện pháp này, các trường giáo dưỡng cần thực hiện một số giải pháp sau: