của tỉnh Bắc Kạn thời kỳ ổn định 2011 - 2015
*/Những ưu điểm của cơ chế phân cấp quản lý ngân sách nhà nước của tỉnh
Bắc Kạn thời kỳ ổn định 2011 - 2015:
So với cơ chế phân cấp thời kỳ 2006 - 2010 thì cơ chế phân cấp thời kỳ này đã thực sự rõ nét hơn và mạnh mẽ hơn:
- Nguồn thu được phân cấp rõ ràng hơn, đã quy định rõ: + Các khoản thu ngân sách cấp tỉnh hưởng 100%;
+ Các khoản thu ngân sách cấp huyện hưởng 100%; + Các khoản thu ngân sách cấp xã hưởng 100%;
+ Các khoản phân chia theo tỷ lệ phần trăm giữa ngân sách các cấp ngân sách địa phương.
- Nhiệm vụ chi của từng cấp NS cũng được quy định chi tiết, rõ ràng hơn. - Đã thực hiện phân cấp nguồn thu mạnh hơn cho ngân sách cấp huyện và ngân sách cấp xã (xem số liệu chi tiết tại biểu 3.6)
Thuế giá trị gia tăng, thuế thu nhập doanh nghiệp thu từ doanh nghiệp nhà nước trung ương, doanh nghiệp nhà nước địa phương, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài là khoản thu phân chia giữa ngân sách cấp tỉnh và ngân sách cấp huyện ( thu từ các đối tượng do cấp nào quản lý thì cấp đó hưởng 100%). Do vậy, năm 2011 ngân sách cấp huyện đã được hưởng thêm những khoản thu này góp phần đáng kể trong việc tăng tổng thu ngân sách của huyện.
- Đã thực hiện phân cấp nhiệm vụ chi đầu tư xây dựng các trường phổ thông quốc lập các cấp, điện chiếu sáng, cấp thoát nước, giao thông đô thị, vệ sinh đô thị và các công trình phúc lợi công cộng khác đối với thị xã thuộc tỉnh.
- Việc phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương của tỉnh đã quan tâm đến đặc điểm kinh tế, địa lý, dân cư của từng vùng.
*/Những hạn chế của cơ chế phân cấp quản lý ngân sách nhà nước của
tỉnh Bắc Kạn thời kỳ ổn định 2011 - 2015
* Năm 2011, thu ngân sách của tỉnh vẫn đạt thấp, tỷ lệ tự cân đối không tăng hơn so với thời kỳ ổn định 2006 – 2010, nguyên nhân dẫn đến thu ngân sách thấp:
- Xuất phát điểm nền kinh tế Bắc Kạn còn thấp, tăng trưởng không ổn định, nguồn thu hạn hẹp, kinh tế thuần nông, tỷ lệ hộ nghèo còn cao, thu nhập và sức mua của dân cư còn thấp.
- Do việc hạn chế quyền của chính quyền địa phương trong việc tạo nguồn thu độc lập trong hệ thống giao nhiệm vụ hiện hành ở Việt Nam. Mọi quyết định về thuế suất và loại thuế đều do Trung ương quy định. Nguồn thu độc lập duy nhất của các tỉnh là một số loại phí mà chính quyền địa phương được phép định ra. Do đó, chính quyền địa phương không có khả năng linh hoạt để phân bổ nguồn lực theo yêu cầu đặt ra của địa phương.
- Các quyết định thu và chi ngân sách trên địa bàn tỉnh nhiều khi còn thiếu tính khả thi. Nguyên nhân này là do các quyết định thu và chi phải thực hiện theo định mức hặc theo quyết định của Trung ương. Từ đó làm giảm tính linh hoạt và chủ động trong việc quyết định các chương trình chi tiêu của địa phương, làm giảm hiệu quả và tinh thần trách nhiệm của chính quyền địa phương.
- Những khoản thu do chính quyền địa phương được phép định ra và địa phương được hưởng 100% còn rất hạn chế (một số loại phí), tuy nhiên những khoản thu này chiếm tỷ lệ rất nhỏ, dưới 5% tổng chi ngân sách địa phương. Do đó những khoản thu do chính quyền địa phương được phép định ra không phải là yếu tố chính bảo đảm cho các khoản chi ngân sách của địa phương.
* Phân cấp nhiệm vụ chi giữa các cấp chính quyền địa phương thiếu tính khách quan, mang tính chủ quan áp đặt từ trên xuống. Phương pháp xác định chi tiêu là một yếu tố quan trọng xác định hiệu quả về mặt phân bổ, nhưng trong quá trình lập ngân sách thì chính quyền địa phương chỉ được lập dự toán những yêu cầu chi tiêu trên cơ sở những định mức chi do Bộ Tài chính quy định cùng với các định mức vật chất và định mức nhân sự trong tựng lĩnh vực cụ thể do các Bộ chủ quản quy định.
Tính không khách quan còn thể hiện ở khía cạnh do trung ương quy định một số định mức chi còn chưa thật sự hợp lý và hiệu quả và tỉnh Bắc Kạn cũng quy định trên cơ sở của trung ương làm cơ sở phân bổ ngân sách đã làm ảnh hưởng đến tính hiệu quả và bình đẳng trong phân cấp ngân sách. Ví dụ như định mức chi giáo dục tính theo dân số sẽ không khuyến khích tăng số học sinh; định mức chi trên đầu học sinh sẽ thiên vị cho những địa phương có tỷ lệ đi học cao hơn.
* Phân cấp nhiệm vụ chi thiếu tính linh hoạt: Đối với tỉnh Bắc Kạn là một tỉnh nghèo, khi các chính quyền cấp huyện, xã nhận được kinh phí để phân bổ cho những ưu tiên đã được xác định sẵn cho các lĩnh vực chi khác nhau, nhưng trong thực tế chi lương được ưu tiên hàng đầu đã chiếm phần lớn số chi ngân sách và sau khi đã đáp ứng đầy đủ nhu cầu chi lương thì nguồn chi cho các hạng mục khác còn rất ít.
* Những khoản thu được chỉ định nhiệm vụ chi có xu hướng gia tăng làm cho ngân sách địa phương có khó khăn trong cân đối chung: thu phạt vi phạm hành chính, tịch thu, các khoản thu khác…
*Việc tính toán tỷ lệ phần trăm phân chia giữa các cấp chính quyền địa phương còn mang nặng tính ước lượng, chủ quan trong khi chưa có những căn cứ và mô hình tính toán tối ưu như là dự báo chính xác nguồn thu của mỗi địa phương. Chính vì vậy việc xác định tỷ lệ phần trăm các khoản thu phân chia giữa các cấp chính quyền địa phương chưa đạt được sự công bằng và khách quan.
* Mặc dù nguồn thu nhỏ nhưng cơ chế phân cấp của tỉnh vẫn có những bất cập, chưa hạn chế được nhiều những nhược điểm của cơ chế phân cấp thời kỳ ổn định trước:
- Nhiệm vụ chi tăng nhanh hơn nguồn thu do đó tỷ lệ khả năng tự cân đối của các huyện vẫn còn rất thấp:
Xem biểu số liệu 3.8 có thể thấy tổng dự toán thu ngân sách huyện, thị xã được hưởng như sau:
Năm 2011 là 136.701 triệu đồng Năm 2012 là 151.687 triệu đồng Năm 2013 là 166.571 triệu đồng Năm 2014 là 178.569 triệu đồng Năm 2015 là 202.898 triệu đồng
Mỗi năm tăng bình quân khoảng 16.549 triệu đồng
Xem biểu số 3.9 có thể thấy tổng dự toán chi ngân sách huyện, thị xã như sau: Năm 2011 là 953.281 triệu đồng Năm 2012 là 1.000.945 triệu đồng Năm 2013 là 1.061.002 triệu đồng Năm 2014 là 1.103.442 triệu đồng Năm 2013 là 1.175.166 triệu đồng
Mỗi năm tăng bình quân khoảng 55.471 triệu đồng
Như vậy có thể thấy rằng số tăng thu ngân sách huyện bình quân hàng năm nhỏ hơn rất nhiều số tăng chi ngân sách huyện, điều này làm cho khả năng tự cân đối của ngân sách huyện còn gặp rất nhiều khó khăn.
- Chưa thực hiện phân cấp mạnh nguồn thu cho ngân sách cấp huyện và ngân sách cấp xã, từ đó chưa thực sự tăng cường nguồn lực tại chỗ và chưa thực sự phát huy tính chủ động sáng tạo trong quản lý ngân sách của các cấp chính quyền địa phương đặc biệt là cấp xã.
Chưa hạn chế được việc phải nhận bổ sung từ ngân sách cấp trên. Tất cả các huyện đều có khoản thu phải điều tiết cho ngân sách cấp tỉnh (cột ngân sách nhà nước lớn hơn cột ngân sách huyện xã). Như vậy để cân đối được thu chi thì tất cả các huyện đều phải nhận trợ cấp từ ngân sách cấp tỉnh. Điều này gây phức tạp
trong việc hạch toán, nguồn thu nhỏ nhưng lại phải điều tiết cho nhiều cấp và đã được minh chứng bằng số liệu rất cụ thể tại biểu số liệu 3.8 và 3.9
Năm 2015 nếu toàn bộ số thu 136.979 triệu đồng phát sinh trên địa bàn mà ngân sách thị xã được hưởng 100% thì cơ bản số thu đó đáp ứng được phần lớn nhiệm vụ chi (198.033 triệu đồng) khi đó khả năng tự cân đối của ngân sách thị xã không phải là 49,64% mà là 69,17%, đồng thời không phải hạch toán cho nhiều cấp hưởng sẽ đơn giản hơn trong công tác kế toán và quản lý nguồn thu.
Đối với ngân sách xã cũng xảy ra trường hợp tương tự như vậy:
Thị xã Bắc Kạn: Xem biểu 3.10 thấy rằng nếu năm 2012 và 2013 mà ngân
sách xã được phân cấp mạnh hơn nữa thì khả năng tự cân đối của một số phường trên địa bàn thị xã Bắc Kạn là hoàn toàn có thể:
Ví dụ: Năm 2013
Phƣờng Minh Khai:
Số thu phát sinh trên địa bàn: 1.154 triệu đồng Số ngân sách phường được hưởng: 511 triệu đồng Số chi ngân sách: 1666 triệu đồng
Số thu bổ sung cân đối ngân sách: 1.155triệu đồng
Phƣờng Sông Cầu:
Số thu phát sinh trên địa bàn: 2.117 triệu đồng Số ngân sách phường được hưởng: 689 triệu đồng Số chi ngân sách: 1732 triệu đồng
Số thu bổ sung cân đối ngân sách: 1.043 triệu đồng
Huyện Chợ Đồn năm 2012: Xem biểu 3.11
Tại thị trấn Bằng Lũng:
Số thu phát sinh trên địa bàn: 945 triệu đồng Số ngân sách phường được hưởng: 376 triệu đồng Số chi ngân sách: 870,4triệu đồng
Số thu bổ sung cân đối ngân sách: 494,4 triệu đồng
Nếu được phân cấp nhiều hơn thì ngân sách cấp xã sẽ không phải điều tiết về ngân sách huyện và đồng thời cũng không phải nhận trợ cấp cân đối từ cấp trên, từ đó sẽ đơn giản hơn trong việc quản lý, hạch toán và theo dõi nguồn thu.
- Việc phân cấp nguồn thu và quy định tỷ lệ phần trăm phân chia nguồn thu giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương của tỉnh chưa thật sự phù hợp với đặc điểm kinh tế, địa lý, dân cư của từng vùng. HĐND tỉnh đã quy định chung tỷ lệ phân chia áp dụng cho tất cả các huyện, thị xã trong tỉnh và tất cả các xã trong toàn tỉnh mà trên thực tế thì từng huyện trong tỉnh và từng xã trong các huyện lại có những đặc điểm kinh tế xã hội rất khác nhau, có sự chênh lệch lớn về mọi mặt kinh tế - xã hội.
Chỉ có tiền thu sử dụng đất trong phân cấp có tính tới đặc điểm kinh tế, địa lý, dân cư.
Có thể nói giữa các xã trong cùng một huyện đã có nhiều chênh lệch thì giữa các xã trong cả tỉnh còn có sự chênh lệch lớn hơn rất nhiều như: năm 2012, trong khi phường Đức Xuân, phường Chí Kiên của thị xã Bắc Kạn có thể tự cân đối ngân sách 90 đến 94% thì khả năng tự cân đối của xã Tân Lập và xã Rã Bản huyện Chợ Đồn chỉ là 1 - 2%.
- Phân cấp quản lý ngân sách cho cấp huyện mang tính hình thức:
Tuy được phân chia nguồn thu nhưng quy mô ngân sách huyện rất nhỏ, tất cả các huyện không tự cân đối được, phải trông chờ vào bổ sung của ngân sách cấp trên.
Cấp huyện có chi phối lớn đến hoạt động của ngân sách cấp xã vì được giao là cấp có quyền quyết định phân bổ dự toán cấp mình trong đó có mức bổ sung cho ngân sách từng địa phương cấp dưới. Huyện là cấp trung gian nhận số bổ sung từ ngân sách cấp trên về phân bổ cho các xã, dẫn đến các xã thường xuyên
bị động, phụ thuộc vào huyện, không phát huy được tính độc lập tự chủ trong việc khai thác và sử dụng nguồn thu trên địa bàn.
- Ngân sách xã không phát huy được vai trò là một cấp ngân sách cơ sở: Ngân sách xã luôn bị đẩy vào thế bị động không phát huy được vai trò của một cấp ngân sách cơ sở. Cấp xã chưa đáp ứng được những yêu cầu cơ bản nhất về quản lý tài chính - ngân sách của chính quyền xã. Các xã của tỉnh Bắc Kạn phần lớn là các xã nghèo, vùng sâu, vùng xa, xã đặc biệt khó khăn. Theo dự toán năm 2012 của tỉnh chỉ có 2/ 122 xã có thể tự cân đối ngân sách.
Các khoản thu phân chia giữa ngân sách xã và ngân sách cấp trên là quá thấp, chiếm tỷ lệ nhỏ trong tổng số thu ngân sách phát sinh trên địa bàn.
Qua số liệu tại biểu 3.6 thấy rằng năm 2011 kết quả các khoản thu trên so với tổng thu ngân sách địa phương như sau:
+ Thuế chuyển quyền sử dụng đất: 158/490.035 triệu đồng bằng 0,032%. + Thuế nhà, đất: 3.978/490.035 triệu đồng bằng 0,811%.
+ Thuế sử dụng đất nông nghiệp: 576/490.035 triệu đồng bằng 0,117%. + Lệ phí trước bạ nhà, đất: 1.763/490.035 triệu đồng bằng 0,359%. + Thuế môn bài: 2.031/490.035 triệu đồng bằng 0,414%.
Có thể nói địa phương chưa thực sự coi trọng vai trò của ngân sách cấp xã nên không mạnh dạn trong phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi cho các xã. Mặt khác cấp tỉnh và cấp huyện chưa có những biện pháp thiết thực nhằm làm cho cán bộ cấp xã nhận thức được những yêu cầu đổi mới của công tác phân cấp quản lý ngân sách theo Luật ngân sách nhà nước năm 2002 để từ bỏ những thói quen quản lý ngân sách xã trước đây, vẫn tồn tại tư tưởng ỷ lại, thụ động trông chờ vào nguồn trợ cấp của ngân sách cấp trên.
- Cách phân chia nguồn thu giữa các cấp ngân sách hiện nay chủ yếu dựa theo tiêu thức tính chất, mức độ của các khoản thu, đối tượng quản lý thu chứ chưa thật chú ý đến nơi phát sinh nguồn thu. Nếu như vậy sẽ dẫn đến tình trạng
một số khoản thu nhỏ, phân tán, gắn liền với cấp dưới lại được điều tiết về cho cấp trên. Điều này thường làm hạn chế nỗ lực của chính quyền cơ sở trong việc tích cực khai thác đầy đủ các nguồn thu, có tư tưởng "tiền của cấp trên mình không được hưởng nên thu hay không cũng không quan trọng".
Chẳng hạn, tiền sử dụng đất phát sinh tại địa bàn các xã, phường nhưng ngân sách xã, phường không được hưởng mà điều tiết cho ngân sách cấp huyện và ngân sách cấp tỉnh.
Thuế GTGT và thuế TNDN hiện nay quy định:
+ Thuế giá trị gia tăng, thuế thu nhập doanh nghiệp thu từ các đối tượng do cấp tỉnh quản lý phân chia cho ngân sách cấp tỉnh hưởng 100% tổng số thu do ngân sách trung ương phân chia cho tỉnh;
+ Thuế giá trị gia tăng, thuế thu nhập doanh nghiệp thu từ các đối tượng do cấp huyện, cấp xã quản lý phân chia cho ngân sách cấp huyện hưởng 100% tổng số thu do ngân sách trung ương phân chia cho tỉnh;
Với quy định như trên thì những đối tượng do tỉnh quản lý (đăng ký kinh doanh tại tỉnh) có thể kinh doanh trên địa bàn các huyện hoặc xây dựng các công trình ở các huyện, khi đó số thu phát sinh ở các huyện do cấp huyện thu nhưng phải điều tiết cho ngân sách cấp tỉnh hưởng là không hợp lý.
Nhận xét chƣơng 3
Xem xét quá trình phân cấp quản lý ngân sách của tỉnh Bắc Kạn trong thời kỳ ổn định ngân sách 2006- 2010 và thời kỳ 2011 - 2015 cho thấy nội dung về phân cấp ngân sách ở địa phương đã theo đúng quy định của Luật ngân sách nhà nước năm 2002. Tuy nhiên trong quá trình thực hiện nảy sinh một số vấn đề bất cập, vì vậy cơ chế phân cấp quản lý ngân sách của tỉnh cần phải được cải tiến, hoàn thiện hơn. Việc đưa ra những hạn chế trong cơ chế phân cấp hiện hành là cơ sở thực tiễn quý báu từ đó có những định hướng và những giải pháp để khắc phục tình trạng đó.
CHƢƠNG 4: