1.2.3.1. Khái niệm chính sách và chính sách phát triển nông nghiệp Qua nghiên cứu tài liệu cho thấy thực tế đang tồn tại nhiều quan niệm, ý kiến khác nhau về chính sách, chẳng hạn nhƣ: Chính sách là cái mà Chính phủ lựa chọn làm hay không làm (Thomas R. Dye 1984); Chính sách là một
quá trình hành động có mục đích mà một cá nhân hoặc một nhóm theo đuổi một cách kiên định trong việc giải quyết vấn đề (James Anderson 2003)...
Ở Việt Nam, một số tài liệu cho rằng: Chính sách là hệ thống các phương pháp, cách thức, biện pháp của Nhà nước cụ thể hóa đường lối của Đảng trong mọi lĩnh vực của đời sống xã hội với nhằm đạt đƣợc các mục tiêu trong mỗi giai đoạn lịch sử.
Từ đó chúng rôi cho rằng: Chính sách phát triển nông nghiệp là hệ thống các phương pháp, cách thức, biện pháp cụ thể của nhà nước áp dụng vào nông nghiệp nhằm xây dựng một nền nông nghiệp lớn mạnh, bền vững theo hướng công nghiêp hoá, hiện đại hoá, nâng cao đời sống nông dân dựa trên những quan điểm, đường lối của Đảng và tình hình phát triển của nông nghiệp hiện tại .
Như vậy, tùy theo định hướng mục tiêu lâu dài hay trước mắt mà nhà nước có những biện pháp thích hợp để tác động vào nông nghiệp coi đó như là công cụ để quản lý, điều tiết sự phát triển của nông nghiệp.
1.2.3.2. Phân loại chính sách phát triển nông nghiệp
Trong thực tế đang tồn tại nhiều cách phân loại chính sách đối với nông nghiệp, trong đó những cách phân loại phổ biến bao gồm:
*Theo địa chỉ tác động của chính sách, ta có:
- Chính sách hỗ trợ đầu vào của sản xuất nông nghiệp, gồm: Chính sách về trợ giá giống cây trồng vật nuôi, trợ giá phân bón, thuốc bảo vệ động thực vật; chính sách hỗ trợ xây dựng kết cấu hạ tầng nông thôn; chính sách miễn giảm thuế sử dụng đất nông nghiệp...
- Chính sách điều chỉnh đầu ra của sản xuất nông nghiệp, gồm: Chính sách về bảo hiểm nông sản, chính sách bảo hộ nông sản, chính sách miễn
giảm thuế nông sản, chính sách miễn giảm thuế buôn bán nông sản, chính sách khuyến khích mở rộng thị trường tiêu thụ nông sản...
* Theo mức độ quan trọng của mục tiêu cần đạt tới của chính sách:
- Chính sách phục vụ mục tiêu cơ bản, nhƣ chính sách đất đai, chính sách hỗ trợ xuất khẩu, chính sách chuyển dịch cơ cấu kinh tế...
- Chính sách phục vụ mục tiêu thứ yếu.
- Chính sách phục vụ mục tiêu tổng hợp, nhƣ chính sách khuyến nông, chính sách cho người nghèo vay vốn tín dụng ưu đãi...
* Theo thời gian của mục tiêu:
- Nhóm chính sách có tác động dài hạn, nhƣ: Chính sách đất đai; chính sách bảo hiểm nông sản...
- Nhóm chính sách có tác động trung hạn, nhƣ: Chính sách khuyến nông hỗ trợ sản phẩm mới, chính sách tín dụng thực hiện các chương trình phát triển nông nghiệp theo mục tiêu và có thời hạn xác định.
- Nhóm chính sách có tác động ngắn hạn, nhƣ: Chính sách miễn giảm thuế hay hỗ trợ nông nghiệp khi thiên tai, dịch bệnh, chính sách hỗ trợ giống nuôi trồng mới, chính sách bảo trợ nông sản....
Từ các cách thức phân loại trên và tình hình thực tiễn những vấn đề nổi bật trong nông nghiệp, kiến thức về quản lý kinh tế đã được học, trong phạm vi của để tài chúng tôi lựa chọn một số chính sách kinh tế cụ thể để nghiên cứu, đánh giá, phân tích, gồm có:
(1) Chính sách đất nông nghiệp.
(2) Chính sách phát triển khoa học công nghệ ngành nông nghiệp.
(3) Chính sách huy động vốn đầu tƣ cho phát triển nông nghiệp.
(4) Chính sách liên kết sản xuất gắn với chế biến và tiêu thụ nông sản
1.2.3.3. Đặc điểm của chính sách nông nghiệp
Chính sách nông nghiệp của các quốc gia, khu vực, vùng miền đều mang những nét đặc thù với màu sắc riêng. Chính sách nông nghiệp thường bao hàm cả chính sách kinh tế và chính sách phi kinh tế. Ngày nay nông nghiệp không chỉ là nơi sản xuất ra của cải vật chất mà còn là địa bàn có số lượng dân cư rất đông. Nông nghiệp, nông thôn là nơi lưu giữ các giá trị văn hóa tinh thần của xã hội, là nơi thực hiện các quá trình bảo vệ môi trường, bảo vệ tài nguyên quốc gia. Nông nghiệp không chỉ sản xuất ra của cải cho xã hội mà còn là môi trường tự nhiên, môi trường xã hội cho phát triển bền vững. Vì vậy, chính sách phát triển của các quốc gia đều mang những đặc trƣng riêng.
Các chính sách này không chỉ nhằm phát triển kinh tế mà còn phải góp phần giải quyết hàng loạt vấn đề liên quan đến văn hóa, xã hội, truyền thống. Đảm bảo cho nông nghiệp phát triển bền vững chính là đảm bảo sự cân bằng của xã hội. Trên thực tế nông dân luôn là lực lƣợng bị thiệt thòi nhất trong quá trình tăng trưởng và phát triển kinh tế. Do đất đai bị thu hẹp, do năng suất lao động thấp, sản xuất nông nghiệp phụ thuộc nhiều vào thiên nhiên... cho nên thu nhập của người nông dân thường thấp trong xã hội. Các chính sách phát triển nông nghiệp ngoài mục đích kinh tế còn phải hướng vào xóa đói giảm nghèo, nâng cao dân trí, lưu giữ và bảo vệ các giá trị văn hóa tinh thần...
1.2.3.4. Những nhân tố ảnh hưởng đến chính sách phát triển nông nghiệp
Một là, nhân tố quan trọng và chi phối trước tiên đến chính sách nông nghiệp là thể chế chính trị xã hội của mỗi quốc gia. Đó chính là chế độ chính trị - xã hội của các quốc gia đƣợc hiến pháp qui định với bản chất và hình thức tổ chức của nhà nước. Mỗi chế độ chính trị - xã hội khác nhau có bản chất và hình thức tổ chức nhà nước khác nhau và cũng có những khác biệt
nhất định khi xây dựng và thực thi hệ thống chính sách kinh tế - xã hội, trong đó có chính sách phát triển nông nghiệp.
Hai là, chính sách nông nghiệp chịu sự tác động và chi phối của việc định hướng, chiến lược phát triển của nhà nước. Nhà nước thể chế hóa đường lối, chiến lƣợc phát triển của Đảng thành những chính sách cụ thể nhằm thực hiện thành công chủ trương lớn đó.
Ba là, quá trình toàn cầu hóa và hội nhập kinh tế tác động mạnh đến chính sách phát triển nông nghiệp. Trong xu thế hội nhập, toàn cầu hóa hiện nay, nền kinh tế nói chung và khu vực kinh tế nông nghiệp nói riêng của các quốc gia không thể không hòa nhập vào khu vực và toàn cầu, các sản phẩm từ nông nghiệp đang đƣợc toàn cầu hóa. Nó chi phối mạnh mẽ các chính sách nông nghiệp; chẳng hạn nhƣ chính sách nhằm nâng cao năng suất lao động, chất lƣợng sản phẩm, hạ giá thành nông sản... Do vậy, trong xu thế toàn cầu hóa hiện nay, nền nông nghiệp nước ta không thể không hòa nhập vào nền kinh tế nông nghiệp thế giới.
Bốn là, sự tác động của cuộc cách mạng khoa học kỹ thuật đến chính sách nông nghiệp. Quá trình hoạch định và thực hiện chính sách kinh tế nông nghiệp chịu tácđộng của những thành tựu khoa học, công nghệ của quốc gia đó và của thế giới. Khoa học kỹ thuật ngày nay đã thực sự trở thành một lực lượng sản xuất trực tiếp, trở thành động lực cho sự tăng trưởng kinh tế của các quốc gia. Chính mức độ và quy mô áp dụng trình độ khoa học - kỹ thuật vào sản xuất nông nghiệp của một quốc gia sẽ quy định việc xây dựng và thực hiện chính sách nông nghiệp. Khoa học kỹ thuật phát triển sẽ tạo ra động lực và mục tiêu cho việc xây dựng và thực hiện chính sách nông nghiệp cho mỗi quốc gia.
Năm là, điều kiện tự nhiên bao gồm khí hậu, thời tiết, môi trường, địa
nông nghiệp. Chính sách nông nghiệp ở một quốc gia mà hội tụ các điều kiện tự nhiên thuận lợi cho sản xuất nông nghiệp sẽ khác với các nước có điều kiện tự nhiên không thuận lợi cho sản xuất nông nghiệp.
Sáu là, quy mô, tốc độ gia tăng dân số có tác động đến việc xây dựng và thực hiện chính sách nông nghiệp của một quốc gia. Một quốc gia mà có quy mô dân số lớn, có tốc độ gia tăng dân số nhanh thì nhu cầu về lương thực, thực phẩm là rất lớn, do đó sẽ có cách quan tâm tương đối đặc thù so với một quốc gia quy mô dân số nhỏ, tốc độ gia tăng chậm.
Bảy là, chính sách nông nghiệp còn chịu sự tác động của điều kiện thực hiện bản thân chính sách. Chính sách nông nghiệp đƣợc xây dựng phải dựa trên điều kiện kinh tế, trình độ phát triển của một quốc gia cụ thể. Các mục tiêu và giải pháp của chính sách nông nghiệp không thể vƣợt quá các điều kiện kinh tế - xã hội của đất nước và từng khu vực, vùng miền. Nếu thoát ly điều kiện thực thi chính sách nông nghiệp sẽ khó có cơ hội thành công.
1.2.3.5. Vai trò của chính sách nông nghiệp đối với sự phát triển kinh tế - xã hội
Một là, chính sách nông nghiệp tạo lập môi trường thuận lợi, phát huy quyền chủ động trong sản xuất kinh doanh của các hộ gia đình, tổ chức, cá nhân, góp phần quan trọng trong việc giải phóng mọi năng lực sản xuất. Nó huy động và thúc đẩy việc sử dụng hiệu quả các nguồn lực nhƣ vốn, đất đai, khoa học công nghệ, sức lao động... để thúc đẩy nông nghiệp phát triển.
Hai là, chính sách nông nghiệp có tác động thúc đẩy quá trình chuyển dịch cơ cấu kinh tế, nông nghiệp, nông thôn theo hướng CNH, HĐH.
Ba là, chính sách nông nghiệp tác động trực tiếp đến các hộ gia đình, tổ chức và cá nhân trong việc điều chỉnh cơ cấu sản xuất trong nông nghiệp, khai thác tiềm năng ở nông thôn. Đồng thời, điều chỉnh cơ cấu đầu tƣ cho
phát triển nông nghiệp, thúc đẩy quá trình xây dựng kết cấu hạ tầng nông thôn, xây dựng nông thôn mới theo hướng hiện đại, văn hóa, văn minh.
Bốn là, chính sách nông nghiệp có vai trò thúc đẩy cho sự sản xuất hàng hóa tập trung của người nông dân, góp phần không ngừng nâng cao đời sống vật chất và tinh thần cho người dân nông thôn.
Năm là, chính sách nông nghiệp làm cơ sở cho việc thực hiện các giải pháp khác nhằm không ngừng phát triển kinh tế - xã hội ở khu vực nông thôn.
1.2.3.6. Thực hiện chính sách phát triển nông nghiệp trên địa bàn tỉnh Lĩnh vực nông nghiệp bao gồm nhiều hoạt động khác nhau và chịu sự tác động của nhiều nhân tố. Sự phát triển của nông nghiệp không thể tách rời sự phát triển của các ngành kinh tế khác. Không chỉ có vậy, sự phát triển của nông nghiệp còn chịu sự tác động của các nhân tố xã hội, nhân tố phi kinh tế.
Do đó, chính sách phát triển nông nghiệp đòi hỏi phải có một hệ thống chính sách, bao gồm chính sách kinh tế của các ngành khác và chính sách xã hội tác động tương hỗ lẫn nhau nhằm thúc đẩy kinh tế nông nghiệp phát triển. Tất cả các chính sách có tác động trực tiếp vào các lĩnh vực có liên quan đến nông nghiệp hợp thành một hệ thống chính sách nông nghiệp.
Thực tiễn đã khẳng định, mỗi chính sách ra đời và phát huy tác dụng theo những qui luật nhất định, với những giới hạn nhất định. Do thực tiễn biến đổi phát triển không ngừng, cho nên mỗi một chính sách ra đời và phát huy đến một thời điểm nhất định sẽ không còn phù hợp với yêu cầu. Vì vậy, cần phải xây dựng một chính sách mới phù hợp với những yêu cầu và nhiệm vụ mới. Thực chất của chính sách nông nghiệp là biện pháp tác động nhằm thực hiện các chủ trương, đường lối của Đảng, Nhà nước để thúc đẩy nông nghiệp phát triển ở một giai đoạn nhất định nào đó. Theo đó, quá trình xây dựng và thực hiện chính sách nông nghiệp phải đảm bảo tính đồng bộ, tính hệ thống,
tính thực tiễn và thường xuyên được kiểm tra, đánh giá, tổng kết, bổ sung, sửa đổi và hoàn thiện cho phù hợp với vận động của thực tiễn. Đây là vấn đề có tính quy luật mà các nhà quản lý cần phải nắm vững trong quá trình hoạch định và tổ chức thực hiện chính sách. Chu trình vận động của chính sách bao gồm ba giai đoạn chính, đó là: Giai đoạn hoạch định chính sách; giai đoạn tổ chức thực hiện chính sách và giai đoạn kiểm tra, đánh giá, điều chỉnh chính sách.
Sơ đồ 1.1. Quá trình chính sách
Tổ chức thực thi chính sách là công đoạn chính trong quá trình ban hành, chỉ đạo thực hiện chính sách. Có chính sách đúng chƣa đủ, muốn đạt mục tiêu của chính sách thì phải đặc biệt coi trọng quá trình tổ chức thực thichính sách, nhằm biến chính sách thành hoạt động và kết quả trong thực tiễn. Quá trình tổ chức thực thi chính sách là một quá trình phức tạp có ý nghĩa quyết định đến sự thành công hay thất bại của chính sách, là điều kiện quyết định để đƣa chính sách vào cuộc sống. Quá trình tổ chức thực thichính sách kinh tế chịu tác động, chi phối của nhiều nhân tố nhƣ: vấn đề mà chính sách giải quyết; đối tƣợng mà chính sách tác động; hoàn cảnh chính trị, xã hội, kinh tế trong nước và quốc tế; tiềm lực kinh tế, các nguồn lực và điều kiện để thực thi chính sách; công tác tuyên truyền, năng lực trình độ của bộ máy và cán bộ làm nhiệm vụ tổ chức thực hiện chính sách; thể chế hành chính và thái độ của nhân dân trước chính sách đã ban hành...
Hoạch định chính
sách
Tổ chức thực hiện chính sách
Kiểm tra, đánh giá chính sách
Quá trình thực thi chính sách bao gồm nhiều bước triển khai: chuẩn bị triển khai chính sách - chỉ đạo thực hiện chính sách. Trong đó, bước chuẩn bị triển khai chính sách đƣợc xác định là thực hiện nhiệm vụ chuẩn bị tổ chức và cán bộ cho triển khai chính sách. Các cơ quan nhà nước liên quan đến việc thực hiện chính sách kinh tế nông nghiệp phải có đầy đủ năng lực, trách nhiệm và nguồn lực để thực hiện. Nếu chính sách kinh tế nông nghiệp tác động đến nhiều ngành thì cần phải đảm bảo tốt khâu phối kết hợp, phân công trách nhiệm rõ ràng giữa các thành viên tham gia.
Sau khi đã thực hiện bước chuẩn bị triển khai, các cơ quan liên quan tiến hành bước chỉ đạo thực hiện chính sách nông nghiệp. Đưa các chính sách này vào cuộc sống thông qua các tổ chức Đảng và chính quyền các cấp; thông qua hệ thống truyền thông đại chúng, xây dựng và thực hiện các dự án chính sách, tổ chức một hệ thống các tổ chức sự nghiệp và dịch vụ... để thực hiện chính sách.
Chủ thể tham gia vào quá trình thực thi chính sách kinh tế nông nghiệp bao gồm các doanh nghiệp và các tổ chức liên quan đến nông nghiệp, các cơ quan nhà nước như: nông nghiệp và phát triển nông thôn, kế hoạch đầu tư; tài chính; khoa học công nghệ; công thương; tài nguyên và môi trường...
Để thực hiện thắng lợi chính sách kinh tế nông nghiệp cần đảm bảo đồng thời nhiều điều kiện, yếu tố. Trước hết, chính sách đó phải là đúng đắn, phù hợp. Đồng thời, phải có nền hành chính công đủ mạnh, với sức mạnh tổng hợp từ trên xuống dưới, với đội ngũ cán bộ có đủ năng lực và phẩm chất để thực hiện. Cũng nhƣ phải phát huy cao độ sự tham gia tích cực của những người được hưởng lợi.
Kiểm tra, đánh gíá, tổng kết và điều chỉnh chính sách là giai đoạn cuối của chu trình chính sách. Kiểm tra, đánh giá, tổng kết và điều chỉnh chính
của chính sách, đồng thời cho chúng ta biết cần phải làm gì ở các bước tiếp theo. Trong quá trình triển khai thực hiện chính sách, trên cơ sở thu thập các thông tin về thực hiện chính sách, tiến hành đánh giá việc thực hiện chính sách về hiệu lực, hiệu quả của chính sách kinh tế đã ban hành và thực hiện.
Từ đó có thể nghiên cứu bổ sung, điều chỉnh chính sách cho phù hợp với quá trình vận động của thực tiễn, đảm bảo cho chính sách đã ban hành phù hợp, phát huy hiệu quả cao nhất trong thực tiễn. Sự điều chỉnh chính sách bao gồm cả về mục tiêu cần đạt của chính sách, các giải pháp và công cụ của chính sách; điều chỉnh các điều kiện phục vụ cho việc thực hiện chính sách đảm bảo đƣợc liên tục, không bị gián đoạn và đi đến thành công...
Việc tổng kết thực hiện chính sách là bước cuối cùng của giai đoạn triển khai thực hiện chính sách kinh tế. Công tác tổng kết thực hiện chính sách nhằm đánh giá lại toàn bộ mục tiêu và tiến trình triển khai, đánh giá mặt đƣợc của chính sách và đề xuất những điều cần sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện chính sách hoặc đề xuất chính sách mới để tiếp tục thực hiện mục tiêu đã đề ra.