PHẦN II: NỘI DUNG NGHIÊN CỨU
Chương 2: THỰC TRẠNG CÔNG TÁC KIỂM SOÁT CHI VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI KHO BẠC NHÀ NƯỚC TỈNH QUẢNG BÌNH
2.4. Đánh giá thực trạng kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước tại Kho bạc Nhà nước Quảng Bình
2.4.1. Kết quả đạt được
2.4.1.1. Về công tác quản lý đầu tư từ ngân sách nhà nước trên địa bàn
Trải qua nhiều giai đoạn điều chỉnh bổ sung, sửa đổi đến nay Nhà nước đã ban hành hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật tương đối đầy đủ nhằm hoàn thiện từng bước công tác quản lý đầu tư công từ NSNN. Hiện nay việc quản lý đầu tưsử dụng vốn Nhà nước chủyếu được quy định tại các văn bản dưới Luật nhưNghị định số 52/1999/NĐ - CP ngày 08/7/1999 của Chính phủ về việc ban hành Quy chế quản lý đầu tư và xây dựng, trong đó có quy định về nội dung kế hoạch đầu tư, quản lý đầu tư các dự án; Nghị định số 12/2009/NĐ-CP ngày 12/02/2009, Nghị định số
Trường Đại học Kinh tế Huế
Quyết định số 135/2009/QĐ-TTg ngày 04/11/2009 của Thủ tướng Chính phủ về ban hành Quy chế quản lý, điều hành thực hiện các Chương trình mục tiêu quốc gia; Nghị định số 113/2009/NĐ-CP ngày 15/12/2009 về giám sát, đánh giá đầu tư…
Trên thực tế, cơ chế quản lý đầu tư công hiện hành đã và đang phát huy hiệu quả tích cực trên nhiều mặt, thúc đẩy hoạt động đầu tư xây dựng ngày càng phát triển, hệ thống kết cấu hạ tầng ngày càng được hoàn thiện, từng bước thiết lập trật tự, kỷ cương trong hoạt động đầu tư, nâng cao nhận thức và ý thức chấp hành pháp luật của các chủ thể tham gia và đã góp phần to lớn vào sự phát triển KT - XH của đất nước nói chungvà Quảng Bình nói riêng.
Cơ cấu kinh tế trên địa bàn chuyển dịch đúng hướng, phù hợp với xu thế chung của cả nước, với xu thế tăng dần tỷ trọng đầu tư cho khu vực công nghiệp - xây dựng và dịch vụ, giảm dần tỷ trọng khu vực nông - lâm - thủy sản.
2.4.1.2. Về công tác kiểm soát cam kết chi, kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản Khobạc Nhà nướcQuảng Bình
Thứ nhất, năm 2013 hệ thống KBNN nói chung, Quảng Bình nói riêng đã chính thức triển khai áp dụng quản lý, kiểm soát cam kết chi theo quy định tại Thông tư số 113/2008/TT - BTC ngày 27/11/2008 của Bộ Tài chính, thông qua đó góp phần giúp đơn vị sử dụng NSNN kế hoạch hóa và quản lý các khoản chi tiêu trong phạm vị dự toán được phân bổ trong từng năm tài chính; đồng thời góp phần, đảm bảo ngân sách để thanh toán cho khoản đã cam kết, làm giảm nợ đọng XDCB;
ngoài ra, đây còn là công cụ giúp cho cơ quan tài chính, các đơn vị dự toán xây dựng ngân sách trung hạn, giúp cho KBNN trong việc dự báo luồng tiền và thực hiện quản lý ngân quỹhiện đại, hiệu quả.
Thứ hai, từng bước cải tiến quy trình kiểm soát chi NSNN theo hướng đơn giản hóa thủ tục hành chính, minh bạch và thống nhất nhằm tạo điều kiện thuận lợi và đáp ứng kịp thời nhu cầu chi của các đơn vị sử dụng NSNN, chủ đầu tư nhưng vẫn đảm bảo kiểm soát chi chặt chẽ đúng quy định; cụ thể: đẩy mạnh thực hiện nguyên tắc “Thanh toán trước, kiểm soát sau” đối với từng lần thanh toán của công việc, hợp đồng thanh toán nhiều lần, theo đó giảm thời gian thanh toán đối với
Trường Đại học Kinh tế Huế
trường hợp này từ 7 ngày xuống còn 3 ngày làm việc; về hồ sơ, tài liệu thanh toán vốn đầu tư cũng được đơn giản hóa. Bên cạnh đó, KBNN cũng triển khai cơ chế “ một cửa” trong kiểm soát chi NSNN qua đó đáp ứng nhanh hơn, kịp thời hơn yêu cầu thanh toán cho các chủ đầu tư. Tuy nhiên, trong cơ chế chính sách quản lý đầu tư XDCB vẫn còn nhiều vướng mắc, bất cập, chồng chéo trong cách lập các phụ lục thanh toán, biểu mẫu chứng từ trùng lắp cấu trúc, thừa thông tin do lặp lại và thiếu thông tin cần thiết để theo dõi kiểm soát.
2.4.2. Hạn chế:
Thứ nhất,hệ thống văn bản quản lý đầu tư XDCB còn thiếu tính đồng bộ và thống nhất, khó thực hiện:
Các quy định hiện hành về quản lý đầu tư XDCB được đề cập ở nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau, có sự mâu thuẫn, chồng chéo, không đầy đủ, thiếu cụ thể và sửa đổi chắp vá, gây khó khăn lúng túng cho các cấp quản lý đầu tư khi thực hiện. Mặc dù Bộ Tài chính đã kịp thời tháo gỡ những vướng mắc do cơ chế chưa đồng bộ, tạo điều kiện thanh toán cho các dự án, nhưng việc kiểm soát thanh toán qua Kho bạc Nhà nước cũng gặp nhiều khó khăn, vướng mắc khi tồn tại cả cơ chế cũ và cơ chế mới trong đầu tư xây dựng.
Mới đây nhất, Nghị định 37/2015/NĐ-CP ngày 22/04/2015 của Chính phủ Quy định chi tiết về Hợp đồng xây dựng, thay thế Nghị định số 48/2010/NĐ-CP ngày 07 tháng 5 năm 2010 của Chính phủ, nhưng đến năm 2016 vẫn chưa có Thông tư hướng dẫn chi tiết của các bộ, ngành để thực hiện.
Trong các văn bản quy phạm pháp luật chưa quy định được các chế tài đủ mạnh, đủ sức răn đe đối với những đối tượng cố tình vi phạm quy trình quản lý vốn đầu tư XDCB và hiện tượng khép kín trong quản lý đầu tư (Chủ đầu tư, tư vấn, nhà thầu cùng trong một Bộ, ngành, địa phương..) cũng như quy định trách nhiệm đi đôi với các chế tài cụ thể cho những người tham gia quản lý đầu tư chưa rõ ràng trong các khâu đây chính là nguyên nhân xảy ra thất thoát, lãng phí tham nhũng… Trong khi cơ chế thanh toán qua kho bạc còn nhiều thủ tục nhưng
Trường Đại học Kinh tế Huế
Thứ hai, chưa có các quy chế về khung chi tiêu trung hạn. Luật NSNN hiện nay quy định việc lập dự toán ngân sách hàng năm. Tuy nhiên, trong thực tế, khi quyết định các chính sách chi hoặc quyết định các dự án chi đầu tư… có nghĩa là hình thành các nhu cầu chi nhiều năm. Như vậy, nếu không xây dựng một khung chi tiêu trung hạn hay ngân sách nhiều năm thì các cơ quan, ban, ngành, địa phương phải đối mặt với mâu thuẫn là nhiệm vụ thì có, nhưng không rõ nguồn tài trợ cho các nhiệm vụ này ở đâu. Ở mức độ khái quát hơn, việc không có được một khung chi tiêu trung hạn, không có các ước tính hợp lý về khả năng nguồn lực dành cho khu vực công có nghĩa là không thể phân tích, đánh giá, lựa chọn các dự án, đề án chi đầu tư tối ưu cho một giai đoạn, không thể đảm bảo tính chủ động trong việc lập kế hoạch, bố trí nguồn vốn một cách hiệu quả. Không dự báo được khả năng nguồn lực cũng chính là nguyên nhân dẫn đến tình trạng các cơ chế, chính sách thường quá tải, không có nguồn lực đối ứng để thực hiện. Hệ quả là nguồn lực có xu hướng bị phân nhỏ, dàn trải cho mỗi cơ chế, chính sách, mỗi lĩnh vực, địa phương một phần nào đó, chứ ít căn cứ vào nhu cầu, mục đích, mục tiêu, nhiệm vụ của địa phương trong việc thực hiện nhiệm vụ phát triển KT - XH từng thời kỳ.
Thứ ba, chưa có những quy định cụ thể về quản lý đầu tư XDCB và các nguồn vốn đầu tư XDCB thể hiện trong Luật NSNN.
Luật NSNN phải là luật gốc, là căn cứ xác định nguồn lực chi cho đầu tư công. Nhưng thực tế hiện nay, vấn đề quản lý vốn đầu tư công chưa được quy định đầy đủ trong Luật NSNN 2002. Chưa có quy định hoặc quy định không rõ về yêu cầu, nội dung cần quản lý trong quá trìnhđầu tư công như: Quy hoạch, kế hoạch, chuẩn bị đầu tư, thực hiện dự án, theo dõi, kiểm tra và đánh giá dự án, quản lý và sử dụng vốn đầu tư, vận hành dự án. Một số loại vốn đầu tư chưa được thể hiện trong các khoản chi NSNN như: vốn vay ODA; vốn phát hành trái phiếu Chính phủ cho đầu tư các công trình quan trọng…
Thứ tư,tổ chức bộ máy quản lý đầu tư bị phân tán, chia cắt. Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì lập kế hoạch đầu tư, phân bổ vốn đầu tư trong khi Bộ Tài chính chỉ
Trường Đại học Kinh tế Huế
quản lý khâu thanh toán và khâu kiểm soát, quyết toán vốn đầu tư, dẫn đến một số hạn chế như sau:
- Không có sự liên kết trong việc bố trí chi đầu tư phát triển và chi sự nghiệp cho các Bộ, địa phương đối với công trình, dự án đầu tư hoàn thành.
Ví dụ: Chi duy tu bảo dưỡng các công trình giao thông, thủy lợi…, bố trí chi thường xuyên đảm bảo vận hành các công trình, sẽ dẫn đến cơ cấu chi đầu tư - thường xuyên trong tổng chi NSNN không hợp lý.
- Nguyên nhân không thống nhất đầu mối về cân đối nguồn lực từ NSNN, dẫn đến tình trạng bố trí thiếu vốn ảnh hưởng đến khả năng điều hành và an toàn tài chính Quốc gia, tình trạng nợ xây dựng cơ bản tăng lên, công trình bị cắt khúc, dàn trải, không hiệu quả.
Thứ năm, công tác kiểm soát cam kết chi còn mới và gặp phải nhiều khó khăn và lúng túng, gây trở ngại cho các đơn vị trong quá trình giải ngân cũng như việc kiểm soát chi của Kho bạc.
- Hầu hết các đơn vị chưa nắm bắt cụ thể quy trình nghiệp vụ và mục tiêu thực hiện cam kết chi theo Thông tư 113/2008/TT-BTC ngày 27/11/2008 của Bộ Tài chính. Do vậy, hồ sơ, thủ tục cam kết chi gửi đến kho bạc chậm, không đúng thời gian quy định.
- Hiện nay chưa có chế tài quy định cụ thể trường hợp vi phạm thời gian thực hiện cam kết chi cũng như quy trách nhiệm cụ thể cho từng cá nhân, đơn vị không chấp hành đúng quy định trong việc kiểm soát cam kết chi.
- Hệ thống báo cáo cam kết chi chưa khai thác được đầy đủ thông tin chi tiết về số cam kết chi, số dự toán đã thực hiện cam kết chi, số dư cam kết chi còn lại cuối kỳ ... vì vậy Kho bạc rất khó khăn trong quá trình đối chiếu và tổng hợp báo cáo cấp trên khi có yêu cầu. Đặc biệt vào những thời điểm cuối năm, đơn vị thường đề nghị bổ sung điều chỉnh tăng giảm cam kết chi.
- Biểu mẫu Giấy đề nghị cam kết chi NSNN và điều chỉnh tăng - giảm:
C2-12/NS; C2-13/NS ban hành kèm theo Thông tư số 08/2013/TT- BTC chưa thể hiện đầy đủ thông tin để kiểm tra dữ liệu trên hệ thống TABMIS. Cụ thể
Trường Đại học Kinh tế Huế
cung cấp.
Thứsáu, cơ chế, chính sách quy trình nghiệp vụ kiểm soát chi đầu tưXDCB qua KBNN Quảng Bình về cách lập phụ lục 03a, phụ lục 05 còn nhiều bất cập; biểu mẫu còn rườm rà, trùng lắp.
- Hiện nay, khi lập phụ lục 03a các đơn vị sử dụng ngân sách đã thực hiện cả hai cách, (cách làm 2 là theo hướng dẫn), song nhiều đơn vị cho rằng làm như thế khi vốn bố trí không đủ thanh toán cho đợt nghiệm thu và cứ mỗi lần có vốn bố trí thanh toán là phải lập phụ lục 03a, chủ đầu tư và nhà thầu ký đóng dấu, trong khi việc thiếu vốn thanh toán không phải do nhà thầu, nhưng họ phải lập Phụ lục 03a nhiều lần mất nhiều thời gian, rườm rà nhiều chứng từ, thủ tục,; đặc biệt về mặt pháp lý, khi khối lượng nghiệm thu hoàn thành, họ chỉ ký nghiệm thu và ký khối lượng đề nghị thanh toán (trên phụ 03a) 1 lần, không thể cùng 1 đợt nghiệm thu nhưng nhà thầu phải ký nhiều lần do thiếu vốn thanh toán (Một đợt nghiệm thu, nhưng nhiều lần thanh toán, cứ mỗi lần thanh toán là một lần phải lập phụ lục 03a).
Vì vậy, nhiều đơn vị thực hiện theo cách làm 1
+ Ở cách làm 2, việc dùng các cụm từ "kỳ này", "thanh toán tạm ứng" trùng lắp trên các chứng từ thanh toán nhưng lại có ý nghĩa và tác dụng khác nhau gây khó hiểu, thiếu tính logic và dễ bị nhầm lẫn cho đơn vị lập chứng từ như: cụm từ
“thanh toán tạm ứng” vừa hiểu là thu hồi tạm ứng (tiêu đề theo mẫu C2-O3/NS) và vừa được hiểu rằng tạm ứng tiếp (mục 6 phần chú thích của phụ lục 03a); Cụm từ
“kỳ này” trong cùng phụ lục 03a, ở cột 6 và cột 10 có ý nghĩa giống nhau, nhưng ở mục 6 (phần chú thích) có ý nghĩa khác với "kỳ này" ở cột 6, cột 10, gây khó hiểu và dễ nhầm lẫn khi hành tự.
+ Ở cách làm 2, khi khối lượng nghiệm thu hoàn thành không đủ vốn thanh toán, nếu bố trí vốn nhiều lần và cứ mỗi lần thanh toán đều phải lập đầy đủ các thủ tục như phiếu giao nhận, phụ lục 03a, phụ lục 05, giấy rút vốn...(như hồ sơ thanh toán mới) tạo ra nhiều chứng từ, nhiều thủ tục rườm rà không phù hợp tinh thần cải cách thủ tục hành chính, tinh giản thủ tục hành chính hiện nay.
- Biểu mẫu phụ lục 03a, phụ lục 05, C2-02/NS- Giấy rút dự toán ngân sách; C2-
Trường Đại học Kinh tế Huế
03/NS- Giấy đề nghị thanh toán tạm ứng, ứng trước; C2-04/NS- Giấy đề nghị thu hồi vốn ứng trước; C3-01/NS- Giấy rút vốn đầu tư; C3-02/NS- Giấy đề nghị thanh toán tạm ứng, ứng trước vốn đầu tư, có từ ngữ chưa thống nhất ý nghĩa sử dụng, nhiều biểu mẫu có cấu trúc gần như giống nhau, có nhiều thông tin trùng lắp trên chứng từ, song lại thiếu một số thông tin cần thiết.(Các biểu mẫu theo Phụ lục 01).
- Việc giao dịch ”một cửa” thực hiện qua ”một điểm” tập trung đầu mối đối với hoạt động có tính đặc thù của KBNN có hiệu quả không cao, tạo ra nhiều vướng mắc, khó khăn cho cả khách hàng và cán bộ ở bộ phận giao dịch, cũng như cán bộ chuyên quản nghiệp vụ khi tác nghiệp. Để tháo gỡ vấn đề này, qua thực tế hoạt động cần có một giải pháp xây dựng một mô hình thực hiện giao dịch ”một cửa”
phù hợp với tính đặc thù nghiệp vụ hoạt động của KBNN mà vẫn đảm bảo được quy chuẩn, mục đích, yêu cầu, nội dung của Chương trình cải cách hành chính của Chính phủ.
Thứbảy, những hạn chếtrong việc ứng dụng công nghệ thông tin và chế độ thông tin báo cáo chi đầu tư XDCB qua KBNN
- Mẫu báo cáo theo Thông tư 99/2013/TT- BTC thiếu cột “Giá trị khối lượng hoàn thành chưa thanh toán từ khởi công” nhằm cung cấp thông tin cho cơ quan quản lý nắm bắt và điều hành về khối lượng xây dựng hoàn thành chưa được bố trí vốn thanh toán để điều hành. Đối với báo cáo mẫu 15-KBNN do vốn đầu tư XDCB tập trung năm trước kéo dài sang năm sau và vốn đầu tư XDCB ứng trước dự toán ngân sách năm sau có tính chất khác nhau nên một số tiêu chí có nội dung và ý nghĩa khác nhau nên không thể lập chung một mẫu báo cáo.
- Trong báo cáo của cơ quan Tài chính (Mẫu số 03-TC), cũng như của KBNN thường có chỉ tiêu Ước thực hiện, tuy nhiên, việc ước thực hiện dựa trên cơ sở nào thì người lập báo cáo thường dựa vào kết quả tình hình giải ngân đến thời điểm báo cáo so kế hoạch vốn bố trí và dựa vào kết quả giải ngân có tính thời vụ của những năm trước (thời điểm của 6 tháng, 12 tháng) như vậy sẽ thiếu tính khoa học, hiện nay đã sử dụng Cam kết chi (dành dự toán), biết được thông tin khối
Trường Đại học Kinh tế Huế
điểm báo cáo để có thể xây dựng bộ tiêu chí làm cơ sở ước thực hiện có tính khoa học hơn.
- Hiện nay kế toán viên đang hạch toán vốn đầu tư XDCB đồng thời trên chương trình TABMIS và KTKB - LAN; cán bộ Kiểm soát chi sử dụng chương trình ĐTKB -LAN vậy tại sao không tạo sự giao diện liên thông giữa 2 chương trình KTKB - LAN với ĐTKB- LAN để chỉ mỗi bộ phận kiểm soát chi nhập thanh toán (như quy trình đang thực hiện) và kế toán viên chỉ kiểm tra, đối chiếu lại trên chứng từ giấy. Được thế, sẽ giảm tải được khối lượng công việc cho kế toán viên, tránh được rủi ro sai số do nhập nhiều lần.
2.4.3. Nguyên nhân dẫn đến những hạn chế trong kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước tại Kho bạc Nhà nước Quảng Bình 2.4.3.1. Nguyên nhân khách quan
Thứ nhất,Hậu quả của cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu.
Hiện nay, tình hình kinh tế thế giới còn diễn biến thất thường, sẽ đối mặt với nguy cơ thắt chặt các điều kiện tài chính toàn cầu, nguy cơ nợ công vẫn chưa có dấu hiệu dừng lại tại các nước đang phát triển, vấn đề này sẽ có tác động bất lợi đối với những nền kinh tế có độ mở lớn như nền kinh tế Việt Nam.
Những năm qua, Việt Nam luôn rơi vào sự trì trệ, tăng trưởng dưới tiềm năng. Đây cũng là giai đoạn khó khăn kéo dài nhất, tính từ đầu thập niên 1990 đến nay. Nền kinh tế tiếp tục tăng trưởng, song tốc độ chậm, tăng trưởng GDP chỉ đạt 5,2 - 5,6%; hiệu quả đầu tư bị giảm sút, khả năng thu hút vốn đầu tư trong và ngoài nước trở nên khó khăn hơn. Đây là một trong những cản trở lớn ảnh hưởng đến công tác quản lý, điều hành ngân sách của nước ta nói chung và tỉnh Quảng Bình nói riêng.
Thứ hai,cơ chế, chính sách của Nhà nước và sự chỉ đạo từ Trung ương.
- Hệ thống văn bản quản lý đầu tư công còn thiếu đồng bộ, thiếu những chế
tài cần thiết.
Hệ thống văn bản quản lý đầu tư và xây dựng trong thời gian qua được các cơ quan ban hành sửa đổi, bổ sung thường xuyên, nhưng nhìn chung còn thiếu đồng
Trường Đại học Kinh tế Huế