Chương 2: THỰC TIỂN GIẢI QUYẾT KHIẾU KIỆN HÀNH CHÍNH VỀ ĐẤT ĐAI TẠI THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH
2.1. Khiếu kiện hành chính về đất đai và tổ chức bộ máy xét xử khiếu kiện tại Thành phố Hồ Chí Minh
2.1.1. Bối cảnh và tình hình khiếu kiện hành chính về đất đai
Về vị trí địa lý, thành phố Hồ Chí Minh tiếp giáp với 6 tỉnh: Phía bắc và phía đông là các tỉnh Bình Dương, Đồng Nai và một phần tỉnh Bà Rịa- Vũng Tàu; phía tây là các tỉnh Tây Ninh, Long An và tỉnh Tiền Giang. Về phía nam, thành phố tiếp giáp với Biển Đông, mà trực tiếp là vịnh Đồng Tranh và vịnh Gành Rái. Hiện nay, Thành phố Hồ Chí Minh bao gồm 19 quận và 5 huyện, tổng diện tích 2.095,06 km².
Thành phố Hồ Chí Minh là trung kinh tế lớn của cả nước, có thể nói thành phố là hạt nhân trong vùng Kinh tế trọng điểm phía Nam và trung tâm đối với vùng Nam Bộ. Hơn nữa, thành phố Hồ Chi Minh còn có một vị trí địa lý, kinh tế đặc biệt quan trọng có hệ thống mạng lưới cơ sở hạ tầng kinh tế kỹ thuật và xã hội đồng bộ; là nơi kết nối giao thông thuận lợi về đường bộ, đường sông, đường biển và hàng không giữa 2 miền Đông và Tây Nam bộ với khu vực Đông Nam Á, liên thông vào mạng lưới chung về giao thông với Châu Á và thế giới; ở giữa khu vực Đông Nam Á có các điều kiện thuận lợi để phát triển kinh tế, văn hoá, trong đó thành phố có tốc độ phát triển kinh tế hàng hoá, dịch vụ nhanh nhất và ổn định nhất cả nước .
Về đất đai, quy mô yêu cầu đất đai của thành phố Hồ Chí Minh ngày càng lớn do quy mô và số lượng các công trình tăng lên, cơ cấu nhu cầu đất đang thay đổi với tốc độ nhanh, do số lượng các nhu cầu mới tăng nhanh, cũng như sự gia tăng của các nhu cầu sử dụng đất có tốc độ rất khác nhau, tính chất các nhu cầu sử dụng đất cũng khác đi theo thời gian và nhịp độ phát
triển kinh tế, xã hội của thành phố. Thành phố Hồ Chí Minh với mật độ dân số cao nhất nước, kinh tế tăng trưởng cao, tốc độ đô thị hóa diễn ra khá nhanh và ngày càng phức tạp, thị trường bất động sản không ổn định, “nóng lạnh thất thường”. Trong khi đó, công tác quản lý đất đai là một nhiệm vụ cơ bản và trọng tâm để định hướng cho đô thị phát triển theo đúng quy hoạch, điều này đã đặt ra cho ngành quản lý đất đai nhiều thách thức. Hàng năm thành phố chuyển đổi mục đích sử dụng đất từ nông nghiệp sang phi nông nghiệp khoảng 10.000 ha và tiến hành giao đất hoặc cho thuê đất để thực hiện khoảng trên 100.000 dự án đầu tư. Chính nhu cầu bức bách về đất đai đã làm cho các tranh chấp về đất đai ở đây cũng tăng đột biến. Các dự án xây dựng kênh Tham Lương, kênh Tàu Hủ (Quận 8), các dự án xây dựng Khu công nghệ cao (Quận 9), Đại lộ Đông Tây, xây dựng khu công nghiệp…trong việc thu hồi, giải tỏa, bồi thường đã có không ít sai sót của cơ quan Nhà nước trong quá trình áp giá đền bù hoặc sự cố tình không chấp hành của người dân đã dẫn đến tình trạng khiếu kiện có xu hướng tăng lên.
Cũng giống như các địa phương khác của cả nước, thành phố Hồ Chí Minh trong quá trình thực hiện chính sách cải tạo, chính sách đất đai đã tạo sự thay đổi lớn về tình trạng sở hữu và sử dụng đất. Sự tác động của pháp luật đất đai lên các quan hệ quản lý và sử dụng đất luôn gắn liền với hoạt động các cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân, hộ gia đình và khi tham gia quan hệ này đã làm xuất hiện các mâu thuẫn là nguyên nhân phát sinh các tranh chấp về đất đai.
Nguyên nhân cụ thể của việc này là do việc sử dụng đất thiếu ổn định.
Bên cạnh đó, chính sách, pháp luật về quản lý, sử dụng đất đai qua các thời kỳ có nhiều thay đổi bất cập, trong thời gian ngắn có nhiều văn bản được ban hành gây lúng túng trong việc tổ chức thực hiện; việc văn bản được ban hành sau lại quy định theo hướng có lợi hơn cho người sử dụng đất gây ra sự so bì,
cố tình không bàn giao đất và nhận tiền bồi thường để khiếu nại, yêu cầu được áp dụng chính sách mới [12, tr.46].
Một nguyên nhân quan trọng khác là do công tác lãnh đạo, chỉ đạo về giải quyết khiếu nại, tố cáo tại một số địa phương còn thiếu quyết liệt, nhận thức về pháp luật và trách nhiệm trong giải quyết của một bộ phận cán bộ còn yếu, thiếu tinh thần trách nhiệm hoặc chưa quan tâm đến quyền và lợi ích chính đáng của người khiếu nại, thậm chí có động cơ không trong sáng nên giải quyết vụ việc chưa khách quan, chính xác, kịp thời. Ngoài ra, nhận thức của người dân về chính sách, pháp luật về khiếu nại, tố cáo nhìn chung còn nhiều hạn chế; nhiều trường hợp người dân mặc dù hiểu rõ các quy định của pháp luật, song cố tình không chấp hành; một số trường hợp bị kích động hoặc lợi dụng việc khiếu kiện để kích động khiếu nại đông người, gây sức ép đối với cơ quan Nhà nước trong khi đó việc xử lý lại không nghiêm.
Từ những đặc điểm về điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội và văn hóa nêu trên của thành phố Hồ Chí Minh đã ảnh hưởng không nhỏ đến quá trình khiếu kiện và giải quyết khiếu kiện hành chính về đất đai tại thành phố Hồ Chí Minh.
Hiện nay khiếu kiện đất đai đang là một thách thức đối với các cơ quan nhà nước có thẩm quyền tại thành phố. Việc giải quyết dứt điểm, có hiệu quả vấn đề này có ý nghĩa rất quan trọng trong việc duy trì sự ổn định chính trị, trật tự an toàn xã hội trong cả nước và ở từng địa phương. Tại thành phố Hồ Chí Minh tình hình khiếu kiện về đất đai đang được lãnh đạo thành phố chủ trọng. Tiếp công dân là giai đoạn đầu của công tác giải quyết khiếu kiện đóng vai trò quan trọng như là một khâu then chốt góp phần giải quyết có hiệu quả việc giải quyết khiếu kiện của công dân, qua đó bảo vệ lợi ích của tập thể, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Với nhận thức về tầm quan trọng của công tác tiếp dân, trong nhiều năm qua Đảng và chính quyền thành phố Hồ
Chí Minh đã ban hành nhiều văn bản pháp luật về công tác này nhằm giải quyết tốt khiếu kiện của công dân, đặc biệt là trong lĩnh vực đất đai. Các cấp chính quyền đã có nhiều cố gắng và giải quyết được phần lớn các vụ việc khiếu nại, tố cáo ngay tại địa phương, cơ sở, được nhân dân đồng tình, ủng hộ.
Những bên cạnh những mặt tích cực đã đạt được, vẫn còn nhiều tồn tại, yếu kém như: chưa bảo đảm sự thống nhất giữa các quy định của pháp luật về khiếu kiện với các quy định của một số luật chuyên ngành trong việc giải quyết kiện hành chính về đất đai tại đây. Chủ trương, chính sách, pháp luật về đất đai hiện hành còn một số nội dung chưa đủ rõ, chưa thật đồng bộ. Một số văn bản hướng dẫn thi hành luật chưa kịp thời, chưa đầy đủ. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, định giá đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng, hỗ trợ và tái định cư, các thủ tục hành chính về đất đai còn nhiều hạn chế, chưa bảo đảm lợi ích của Nhà nước và người dân có đất bị thu hồi. Tham nhũng, tiêu cực trong lĩnh vực đất đai còn lớn. Có nhiều quyết định hành chính về đất đai chưa bảo đảm trình tự, thủ tục, hình thức, thẩm quyền, nội dung theo quy định của pháp luật, làm ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân.
Việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất còn chậm, có nhiều sai sót.
Hiệu lực, hiệu quả giải quyết khiếu kiện hành chính về đất đai chưa cao. Một bộ phận cán bộ, công chức thiếu gương mẫu, sa sút về phẩm chất đạo đức;
công tác tuyên truyền, giáo dục và quán triệt các chủ trương, chính sách pháp luật về đất đai còn kém hiệu quả. Việc thanh tra, giám sát chưa thường xuyên và xử lý các hành vi sai phạm về đất đai chưa nghiêm, còn sai sót.
Thời gian qua, việc đẩy mạnh triển khai các công trình dự án trọng điểm đã tạo ra nhiều điều kiện thuận lợi cho thành phố Hồ Chí Minh phát triển kinh tế xã hội, nâng cao đời sống vật chất tinh thần cho nhân dân. Song bên cạnh đó cũng làm gia tăng các khiếu kiện hành chính liên quan đến công
tác đền bù, thu hồi, giải phóng mặt bằng tái định cư và các vấn đề khác liên quan đến đất đai. Trong quá trình xây dựng và phát triển thành phố theo hướng công nghiệp hòa, hiện đại hóa thành phố Hồ Chí Minh có tốc độ đầu tư cao, với nhiều dự án quy mô lớn như: Khu đô thị mới Thủ Thiêm, Khu công nghệ cao, đường Đại lộ Đông Tây, hầm vượt Thủ Thiêm, cầu Khánh Hội, cầu Rạch Chiếc.... Tuy nhiên, việc thu hồi đất để triển khai các dự án theo quy hoạch đã ảnh hưởng nhất định đến quyền lợi và đời sống của một bộ phận dân cư, trong khi giá bồi thường không theo kịp tốc độ tăng giá nhiều lần do biến động của thị trường bất động sản, làm phát sinh khiếu kiện. Cũng chính từ đó, số vụ việc khiếu kiện gia tăng và diễn biến rất phức tạp, có nơi mang tính chất gay gắt, bức xúc, kéo dài, trở thành điểm "nóng", là áp lực thường xuyên đối vởi sự chỉ đạo, điều hành của Ủy ban nhân dân thành phố và các cấp, các ngành trong đó Tòa án thành phố Hồ Chí Minh là đơn vị giải quyết trực tiếp.
Thẩm quyền giải quyết khiếu kiện khiếu kiện hành chính về đất đai tại thành phố Hồ Chí Minh đó là Tòa án nhân dân các cấp tại thành phố Hồ Chí Minh giải quyết. Thông qua cơ quan Tòa án tình hình giải quyết khiếu kiện hành chính về đất đai tại thành phố Hồ Chí Minh đã có những kết quả đáng kể, góp phần không nhỏ trong việc ổn định tình hình kinh tế, chính trị tại thành phố Hồ Chí Minh.
Trong tình hình như vậy, thời gian từ năm 2011 đến năm 2016 TAND hai cấp tại thành phố Hồ Chí Minh đã thụ lý, giải quyết 1328/1746 vụ án hành chính về đất đai theo thủ tục sơ thẩm và phúc thẩm. Ngoài các vụ án đã được TAND hai cấp thụ lý, giải quyết còn số lượng rất nhiều đơn khởi kiện đang trong quá trình được Tòa án xem xét để thụ lý, giải quyết. Số liệu trên minh chứng, thủ tục tố tụng hành chính tại Tòa án đã được người dân tin tưởng lựa chọn, Luật tố tụng hành chính đã phát huy hiệu quả và thực tế nó vừa bảo đảm cho việc bảo vệ pháp luật, vừa bảo vệ được các quyền và lợi ích hợp
pháp của công dân. Đồng thời, việc quy định thẩm quyền giải quyết vụ án theo Luật tố tụng hành chính của Tòa án theo phương pháp loại trừ đã tạo điều kiện thuận lợi cho người dân cả về chi phí của người khởi kiện và cả về phí Tòa án khi thụ lý giải quyết vụ án [37, tr.13]. Phần lớn các khiếu kiện hành chính chủ yếu tập trung ở các địa bàn như: Quận 9, quận Bình Tân, Quận 2, Quận 8, huyện Củ Chi.. là những địa phương đang trong quá trình triển khai các công trình dự án trọng điểm; trong đó, có nhiều vụ việc hết sức phức tạp, số lượng người tham gia đông rất khó khăn cho hoạt động giải quyết của TAND hai cấp, cũng như ảnh hưởng đến tình hình chính trị địa phương.
Các hình thức khiếu kiện hành chính về đất đai tại thành phố Hồ Chí Minh rất đa dạng và nhận thức pháp luật của người dân về pháp luật cũng chưa đồng đều nên việc áp dụng pháp luật vẫn còn bị hạn chế. Tại thành phố Hồ Chí Minh, các dạng khiếu kiện hành chính về đất đai chủ yếu tại thành phố Hồ Chí Minh là: Khiếu kiện Quyết định hành chính về giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, trưng dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng; Khiếu kiện quyết định bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng, tái định cư; Khiếu kiện việc cấp hoặc thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; Khiếu kiện quyết định xử phạt vi phạm hành chính về vi phạm chế độ quản lý, sử dụng đất đai; Khiếu kiện hành vi hành chính trong quản lý đất đai bị khiếu kiện là hành vi của cán bộ, công chức nhà nước khi giải quyết công việc.
2.1.2. Hệ thống Tòa án nhân dân trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh
(Nguồn: TAND thành phố Hồ Chí Minh).
Tòa án nhân dân thành phố Hồ Chí Minh thuộc đơn vị hành chính cấp tỉnh, có cơ cấu tổ chức của hệ thống cơ quan hành chính Nhà nước cũng như hệ thống cơ quan tư pháp ở cấp quận, huyện.
Các Tòa án nhân dân trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh gồm: Tòa án nhân dân thành phố Hồ Chí Minh, các tòa chuyên trách và các tòa án quận, huyện. Mô hình Tòa án nhân dân thành phố Hồ Chí Minh gồm có: Chánh án, hai Phó chánh án, Chánh, Phó các Tòa chuyên trách, Phòng nghiệp vụ kiểm tra, Phòng tổ chức cán bộ, văn phòng Tòa án nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh. Có 24 Tòa án quận, huyện, mỗi Tòa án quận, huyện có 01 chánh án và 02 hoặc 03 phó chánh án tùy theo biên chế của đơn vị.
Hoạt động của Tòa án nhân dân thành phố Hồ Chí Minh do Chánh án lãnh đạo.
TÒA LAO ĐỘNG
TÒA ÁN NHÂN DÂN Thành phố HCM
VĂN PHÒNG
PHÒNG TỔ CHỨC CÁN BỘ TÒA
DÂN SỰ
TÒA HÀNH CHÍNH
TÒA KINH
TẾ
PHÒNG GIÁM
ĐỐC KIỂM
TRA
TÒA HÌNH
SỰ
TÒA ÁN NHÂN DÂN QUẬN,
HUYỆN
Hiện nay, toàn ngành Tòa án nhân dân thành phố Hồ Chí Minh có tổng số hơn 1.000 biên chế cán bộ công chức trong đó có 1 Chánh án, 02 Phó chánh án; 24 chánh án quận huyện và các phó; 05 chánh Tòa chuyên trách và các phó Tòa chuyên trách; 650 Thẩm phán (bao gồm cả Thẩm phán Trung cấp và Thẩm phán sơ cấp) còn lại là thư ký Tòa án, thẩm tra viên và các chuyên viên khác. Có 5 Tòa chuyên trách gồm Tòa hình sự, Tòa dân sự, Tòa hành chính, Tòa kinh tế, Tòa lao động; có 3 phòng giúp việc là Văn phòng, Phòng tổ chức cán bộ và Phòng giám nghiệp vụ kiểm tra); 24 Tòa án quận, huyện.
Với cơ cấu tổ chức, hoạt động của Tòa án nhân dân ở thành phố Hồ Chí Minh, hàng năm đã hoàn thành nhiệm vụ giải quyết các loại án Hình sự, dân sự, kinh doanh thương mại, hành chính, lao động. Trong đó án hành chính là loại án có tính chất phức tạp đặc biệt các khiếu kiện hành chính về đất đai có số lượng lớn.
Công tác giải quyết khiếu kiện hành chính về đất đai tại các Tòa án thành phố Hồ Chí Minh cũng có những biến động về thẩm quyền giải quyết do sự thay đổi của Luật. Cụ thể, trước thời điểm ngày 01/7/2016 theo Luật tố tụng hành chính năm 2010 (có hiệu lực từ ngày 01/7/2011) thì tất các các khiếu kiện hành chính về đất đai đối với các khiếu kiện Quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước từ cấp huyện trở xuống trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Tòa án hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước đó đều thuộc thẩm quyền của Tòa án nhân dân cấp huyện giải quyết. Quy định này đã làm cho việc giải quyết án hành chính ở đây còn nhiều khó khăn, các Thẩm phán giải quyết vụ án còn mang tính nể nang khi hủy các quyết định của Ủy ban nhân dân cùng cấp, điều này làm giảm lòng tin đối với nhà nước và pháp luật. Chính vì vậy Luật tố tụng hành chính 2015 ra đời đã có sự thay đổi lớn về thẩm quyền giải quyết, chính sự thay đổi này đã tạo ra sự quá tải đối với Tòa chuyên trách Hành chính
thuộc Tòa án nhân dân thành phố Hồ Chí Minh gây tình trạng quá tải công việc ở đây. Số lượng án tăng rất nhiều dẫn đến thiếu nhân sự, thiếu cơ sở vật chất để giải quyết án. Vì vậy trong năm 2016, 2017 Tòa án nhân dân thành phố Hồ Chí Minh đã tăng cường rất nhiều Thẩm phán và Thư ký về Tòa hành chính, bổ sung nhân sự để giải quyết các khiếu kiện hiện nay.