Chương 2: THỰC TRẠNG THỰC HIỆN PHÁP LUẬT HÒA GIẢI Ở CƠ SỞTRÊN ĐỊA BÀN TỈNH LONG AN
2.1. Quá trình hình thành và phát triển của hòa giải ở cơ sở tại Việt Nam
Xuất phát từ ý nghĩa quan trọng của công tác hoà giải, từ tình hình tổ chức và hoạt động hoà giải trong thời gian qua và từ thực trạng pháp luật hiện hành về lĩnh vực này, ngày 25/12/1998, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đã thông qua Pháp lệnh về tổ chức và hoạt động hoà giải ở cơ sở (viết tắt là Pháp lệnh về hòa giải), có hiệu lực từ ngày 08/01/1999. Ngày 18/10/1999, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 160/1999/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều của Pháp lệnh về tổ chức và hoạt động hoà giải ở cơ sở (viết tắt là Nghị định số 160/1999/NĐ-CP), có hiệu lực từ ngày 01/11/1999. Đây là hai văn bản pháp luật có hiệu lực pháp lý cao quy định đầy đủ và đồng bộ các vấn đề về tổ chức và hoạt động hoà giải ở cơ sở, thể hiện tính kế thừa, tính liên tục của truyền thống hoà giải ở nước ta; tạo cơ sở pháp lý cho việc tiếp tục củng cố tổ chức, xây dựng đội ngũ tổ viên tổ hoà giải và tăng cường vai trò, trách nhiệm của các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội khác, cơ quan nhà nước, đơn vị lực lượng vũ trang và công dân đối với công tác hoà giải ở cơ sở.
Thực hiện Pháp lệnh hòa giải và Nghị định số 160/1999/NĐ-CP, hệ thống cơ quan quản lý nhà nước từ Trung ương đến địa phương được thành lập và hoạt động trên phạm vi cả nước, cụ thể :
Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về công tác hòa giải trong phạm vi cả nước. Bộ Tư pháp chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước về công tác hòa giải ở cơ sở; chỉ đạo và hướng dẫn Ủy ban nhân dân các cấp thực hiện quản lý nhà nước về công tác hòa giải ở địa phương.
Bộ Tư pháp có trách nhiệm: Dự thảo văn bản quy phạm pháp luật về tổ chức và hoạt động hòa giải trình Chính phủ ban hành hoặc ban hành theo thẩm quyền;
hướng dẫn về tổ chức và hoạt động hòa giải trong phạm vi cả nước; tổ chức bồi dưỡng và hướng dẫn các Sở Tư pháp tổ chức bồi dưỡng về đường lối, chính sách
30
của Đảng, pháp luật của Nhà nước, nâng cao nghiệp vụ hòa giải cho người làm công tác hòa giải; sơ kết, tổng kết công tác hòa giải của tổ hòa giải trong phạm vi cả nước.
Ở địa phương: Ủy ban nhân các cấp thực hiện quản lý nhà nước về công tác hòa giải theo sự chỉ đạo và hướng dẫn của Bộ Tư pháp.
2.1.2. Giai đoạn từ tháng 6/2013 đến nay
Hoạt động hòa giải ở cơ sở đã ngày càng khẳng định được vị trí, vai trò của nó trong xã hội. Tuy nhiên, bên cạnh những thành tựu đã đạt được, công tác hòa giải ở cơ sở trong thời gian qua đã bộc lộ một số tồn tại hạn chế cần được hoàn thiện như: Pháp lênh về tổ chức và hoạt động hòa giải ở cơ sở năm 1998 và Nghị định số 160/1999/NĐ-CP ngày 18 tháng 10 năm 1999 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Pháp lệnh này chưa quy định cụ thể, đầy đủ về cơ chế, chính sách cho công tác hòa giải ở cơ sở, trong đó có quyền và nghĩa vụ của hòa giải viên, năng lực của đội ngũ hòa giải viên nhìn chung chưa đáp ứng được yêu cầu, ảnh hưởng đến kết quả hòa giải ở một số địa phương; việc khen thưởng, chế độ đãi ngộ, thù lao đối với hòa giải viên chưa được ghi nhận; chính sách hỗ trợ về kinh phí cho hoạt động của Tổ hòa giải chưa được quy định. Do đó, hoạt động của Tổ hòa giải gặp nhiều khó khăn; vai trò của Mặt trận tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận với cơ quan tư pháp từ trung ương đến địa phương không rõ ràng, dẫn đến tình trạng nhiều nơi cho rằng công tác hòa giải ở cơ sở là công việc, là trách nhiệm của ngành Tư pháp; trách nhiệm của các Bộ, ngành liên quan trong hoạt động hòa giải ở cơ sở chưa được quy định; trách nhiệm của UBND các cấp trong việc thực hiện quản lý nhà nước về công tác hòa giải còn chung chung.
Ngày 20 tháng 6 năm 2013, tại Kỳ họp thứ 5, Quốc hội khóa XIII đã thông qua Luật hòa giải ở cơ sở. Luật có hiệu lực thi hành từ ngày 01tháng 01 năm 2014.
Để triển khai thi hành Luật hòa giải ở cơ sở, ngày 27 tháng 02 năm 2014, Bộ Tư pháp đã tham mưu Chính phủ ban hành các văn bản quy phạm pháp luật như sau:
- Nghị định số 15/2014/NĐ-CP ngày 27/02/2014 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật hòa giải ở cơ sở;
31
- Nghị quyết liên tịch số 01/2014/NQLT/CP-UBTƯMTTQVN ngày 18/11/2014 của Chính phủ, Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam hướng dẫn phối hợp thực hiện một số quy định của pháp luật hòa giải ở cơ sở.
- Bộ Tài chính phối hợp Bộ Tư pháp ban hành Thông tư liên tịch số 100/2014/TTLT-BTC-BTP ngày 30/7/2014 quy định việc lập dự toán, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí ngân sách nhà nước thực hiện công tác hòa giải ở cơ sở.
Trên cơ sở quy định tại Thông tư liên tịch số 100/2014/TTLT-BTC-BTP, các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương đã ban hành văn bản quy định cụ thể lập dự toán, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí ngân sách nhà nước thực hiện công tác hòa giải ở cơ sở tại địa phương.
Căn cứ các văn bản của Trung ương, văn bản của tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, Ủy ban nhân dân các quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh đã ban hành Kế hoạch, công văn chỉ đạo, hướng dẫn về xây dựng, củng cố, kiện toàn tổ hòa giải, bồi dưỡng kiến thức pháp luật cho hòa giải viên, hướng dẫn các đơn vị sử dụng kinh phí thực hiện hoạt động hòa giải ở cơ sở.
Ở cấp xã, hàng năm, Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn đều ban hành các kế hoạch triển khai công tác hòa giải ở cơ sở (thực hiện lồng ghép trong kế hoạch công tác phổ biến, giáo dục pháp luật; hòa giải ở cơ sở; chuẩn tiếp cận pháp luật của người dân tại cơ sở; xây dựng và thực hiện hương ước, quy ước tại địa phương).
Để hướng dẫn và triển khai Luật hòa giải ở cơ sở được đồng bộ, hiệu quả, tạo tiền đề cho việc thi hành Luật, nâng cao nhận thức của cán bộ, đảng viên và nhân dân về vị trí, vai trò, ý nghĩa của công tác hòa giải ở cơ sở, khuyến khích người dân sử dụng nhiều hơn phương thức hòa giải ở cơ sở trong giải quyết mâu thuẫn, tranh chấp, vi phạm pháp luật thuộc phạm vi hòa giải ở cơ sở, ngay sau khi Luật ban hành, ở địa phương, 63/63 Sở Tư pháp đã tham mưu cho Ủy ban nhân dân cấp tỉnh tổ chức hội nghị triển khai Luật và các văn bản hướng dẫn thi hành cho đại diện lãnh đạo các sở, ban, ngành, đoàn thể cấp tỉnh; đại diện lãnh đạo Ủy ban nhân dân cấp huyện; báo cáo viên cấp tỉnh; công chức tư pháp cấp huyện; công chức tư pháp - hộ tịch cấp xã; đồng thời chỉ đạo, hướng dẫn Ủy ban nhân dân cấp huyện thường
32
xuyên tổ chức tuyên truyền, phổ biến Luật bằng nhiều hình thức đa dạng, phong phú phù hợp với điều kiện cụ thể của địa phương cũng như phù hợp với đối tượng được phổ biến, tuyên truyền như mở hội nghị, sao gửi văn bản, tuyên truyền trên hệ thống truyền thanh cơ sở; xây dựng các chuyên trang, chuyên mục, tin bài hoạt động về công tác hòa giải ở cơ sở... Nhiều địa phương có cách làm hay đã đưa Luật hòa giải ở cơ sở thật sự đi vào cuộc sống, góp phần nâng cao nhận thức của toàn xã hội, đặc biệt là người dân về vị trí, vai trò và ý nghĩa quan trọng của công tác này, từ đó sử dụng ngày càng nhiều hơn biện pháp hòa giải để giải quyết các tranh chấp, mâu thuẫn, vi phạm pháp luật thuộc phạm vi hòa giải ở cơ sở trong cộng đồng dân cư.
Đội ngũ quản lý nhà nước về hòa giải ở cơ sở được quan tâm củng cố, kiện toàn. Thực hiện chức năng quản lý nhà nước về hòa giải ở cơ sở, Bộ Tư pháp hàng năm đều có văn bản hướng dẫn các địa phương tiến hành rà soát, củng cố, kiện toàn đội ngũ cán bộ, công chức thực hiện quản lý công tác hòa giải ở cơ sở. Trên cơ sở đó, Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đều thống nhất giao Sở Tư pháp tham mưu thực hiện quản lý nhà nước về hòa giải ở cơ sở trên địa bàn tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (phân công Phòng Phổ biến, giáo dục pháp luật là đơn vị chức năng thuộc Sở Tư pháp, có công chức thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước về công tác hòa giải ở cơ sở). Ở cấp huyện, Ủy ban nhân dân cấp huyện giao Phòng Tư pháp thực hiện nhiệm vụ quản lý công tác hòa giải ở cơ sở (Phòng Tư pháp phân công công chức quản lý công tác hòa giải ở cơ sở trên địa bàn). Ở cấp xã, công chức Tư pháp - Hộ tịch thực hiện chức năng tham mưu Ủy ban nhân dân cấp xã thực hiện quản lý nhà nước về hòa giải ở cơ sở.
Tại các tổ chức chính trị - xã hội, đội ngũ cán bộ, công chức tham gia thực hiện theo dõi, hướng dẫn công tác hòa giải ở cơ sở luôn được quan tâm củng cố, kiện toàn theo sự phân công chức năng, nhiệm vụ của các ban, đơn vị trực thuộc, như tại Trung ương Hội nông dân Việt Nam, Ban Kiểm tra là đơn vị đầu mối được phân công theo dõi, hướng dẫn thực hiện công tác hòa giải ở cơ sở theo hệ thống
33
Hội. Ở các cấp Hội, đội ngũ cán bộ làm công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật đồng thời theo dõi, hướng dẫn công tác hòa giải ở cơ sở.
Bên cạnh đó, cơ quan tư pháp các cấp đã thực hiện rà soát, thống kê số liệu về tổ chức và hoạt động hòa giải trên địa bàn, kịp thời hướng dẫn, phối hợp với Mặt trận Tổ quốc cùng cấp có biện pháp củng cố, kiện toàn, phát triển và nâng cao chất lượng hoạt động của các tổ hoà giải ở địa phương.
Qua hơn 15 năm thực hiện Pháp lệnh, 03 năm thực hiện Luật hòa giải ở cơ sở, tổ chức hoạt động hòa giải ở cơ sở của cả nước nói chung, của tỉnh Long An nói riêng từng bước được nâng lên. Sau các đợt tập huấn và qua thực tế hoà giải về các lĩnh vực dân sự, hôn nhân gia đình, đất đai và các tranh chấp khác trong nhân dân, áp dụng qua các cuộc hoà giải ở cơ sở, từ đó, trình độ hoà giải viên được nâng lên, thông qua công tác hoà giải để kết hợp tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật có tác động giảm thiểu các tranh chấp nhỏ trong cộng đồng dân cư, giảm được số vụ khiếu kiện của nhân dân lên cấp trên hoặc Toà án giải quyết, ngăn chặn được tình trạng vi phạm pháp luật, giữ gìn sự đoàn kết gắn bó tình làng, nghĩa xóm ở cộng đồng dân cư.
Về nội dung và phương pháp hoà giải ở cơ sở luôn luôn bảo đảm tính khách quan, đúng quy định của pháp luật. Các Tổ hoà giải và từng Hoà giải viên lựa chọn phương pháp hòa giải linh động phù hợp với truyền thống tình làng, nghĩa sớm; tùy theo đối tượng, tùy từng trường hợp mà Hòa giải viên lựa chọn phương thức hòa giải khác nhau nhằmđem lại kết quả cao nhất trong hoạtđộng hòa giải như vậnđộng, thuyết phục,… nhiều Tổ hòa giải và hoà giải viên hoạt động khá tiêu biểu được nhân dân tin cậy.
Tóm lại, thông qua khái niệm, đặc điểm, vai trò cũng như nguyên tắc hoạt động của tổ Hòa giải ơ cơ sở, đống thời phân tích quá trình hình thành và phát triển của hoạt động Hòa giải ở cơ sở đến nay có thể khẳng định rằng hòa giải nói chung và hòa giải ở cơ sở nói riêng đều đóng vai trò quan trọng trong đời sống xã hội. Hòa giải ở cơ sở là một trong hình thức hòa giải có vai trò rất tích cực, thiết thực để giúp các bên tự nguyện, giải quyết mâu thuẫn, tranh chấp có hiệu quả, một cách nhẹ
34
nhàng, có lý, có tình vừa hạn chế khắc phục được hậu quả, vừa giữ gìn được tình làng, nghĩa xóm, tình đoàn kết tương thân, tương ái trong cộng đồng.
Hòa giải ở cơ sở còn trực tiếp tác động đến việc nâng cao ý thức chấp hành pháp luật của nhân dân. Khi hòa giải (dù là hình thức nào), hòa giải viên đứng ra hòa giải đều phải vận dụng các quy định pháp luật để giải thích, hướng dẫn các bên tranh chấp, giúp họ hiểu được quyền và nghĩa vụ của mình để từ đó xử sự phù hợp với quy định pháp luật, chuẩn mực đạo đức xã hội.
2.2. Thực hiện pháp luật về hòa giải cơ sở từ thực tiễn tỉnh Long An
Nhằm triển khai, thi hành những quy định của pháp luật hòa giải ở cơ sở, đồng thời để thực hiện tốt công tác quản lý, chỉ đạo hoạt động hòa giải tại địa phương, Hội đồng nhân dân, UBND tỉnh Long An đã ban hành nhiều văn bản chỉ đạo, hướng dẫn về công tác này, tạo nên một hệ thống khá đồng bộ các văn bản pháp luật về tổ chức và hoạt động hòa giải ở cơ sở. Chẳng hạn, Nghị quyết số 156/2014/NQ-HĐND ngày 10/12/2014 về mức chi thực hiện công tác hòa giải trên địa bàn tỉnh Long An; Quyết định số 06/2015/QĐ-UBND ngày 20/01/2015 về việc quy định lập dự toán, quản lý, sử dụng, và quyết toán kinh phí ngân sách Nhà nước thực hiện công tác hòa giải ở cơ sở trên địa bàn tỉnh Long An;Chương trình phối hợp số 2519/CTPH-UBND-UBMTTQVN ngày 16/6/2015 giữa UBND tỉnh và UBMTTQ Việt Nam tỉnh về việc thực hiện Nghị quyết liên tịch số 01/2014/NQLT/CP-UBTƯMTTQVN ngày 18/11/2014 của Chính phủ và Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam về việc hướng dẫn phối hợp thực hiện một số quy định của pháp luật hòa giải ở cơ sở trên địa bàn tỉnh Long An; Văn bản số 1162/UBND-NC ngày 03/4/2015 của UBND tỉnh về việc thực hiện một số nội dung về công tác hòa giải ở cơ sở trên địa bàn tỉnh; Kế hoạch số 1406/KH-UBND ngày 22/4/2016 của UBND tỉnh về việc tổ chức Hội thi Hòa giải viên giỏi tỉnh Long An lần thứ IV; Văn bản số 741/STP-PBGDPL ngày 03/7/2014 của Sở Tư pháp về việc hướng dẫn nội dung tập huấn nghiệp vụ Luật Hòa giải ở cơ sở 2014;Văn bản số
35
10/HD-MTTQ ngày 14/4/2014 về việc hướng dẫn công tác củng cố, kiện toàn hoạt động Tổ hòa giải ở cơ sở trên địa bàn tỉnh.
Nhìn chung, văn bản do UBND tỉnh Long An ban hành chủ yếu đưa ra các chỉ tiêu, cơ cấu tổ chức hoạt động của Tổ hòa giải, kinh phí chi cho công tác hòa giải và chỉ đạo các cơ quan, ban ngành, các tổ chức thành viên của Mặt trận, UBND cấp huyện và xã căn cứ vào chức năng nhiệm vụ của từng cơ quan, đơn vị để có trách nhiệm tham gia xây dựng, quản lý, hướng dẫn nghiệp vụ công tác HGCS ở các Tổ hòa giải tại ấp, khu vực, tổ dân phố, cụm dân cư đi vào hoạt động có nề nếp và mang lại hiệu quả thiết thực trên địa bàn. Qua đó, các cơ quan, đơn vị liên quan đã ban hành văn bản hướng dẫn cụ thể chuyên môn, nghiệp vụ cho cơ quan cấp dưới thực hiện. Cụ thể như: Sở Tư pháp có trách nhiệm chủ trì, phối hợp với các cơ quan, đơn vị, tổ chức có liên quan nghiên cứu, tham mưu cho UBND tỉnh ban hành cơ chế, chính sách phục vụ cho công tác hòa giải ở cơ sở phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội ở tỉnh trong từng giai đoạn; biên soạn và cung cấp tài liệu pháp luật, kỹ năng, nghiệp vụ hòa giải cho các Tổ hòa giải ở cơ sở; hướng dẫn củng cố và đầu tư trang bị sách, tài liệu pháp luật cho Tủ sách pháp luật xã, phường, thị trấn; quan tâm xây dựng mô hình Tủ sách pháp luật tại nhà văn hóa ấp, khu vực, điểm đọc sách tại ấp, khu vực, tổ dân phố và cụm dân cư... để tổ viên Tổ hòa giải có điều kiện tự tìm hiểu, nghiên cứu nhằm nâng cao kiến thức pháp luật cũng như kỹ năng, nghiệp vụ hòa giải ở cơ sở. Định kỳ tham mưu cho UBND tỉnh tổ chức Hội thi hòa giải viên giỏi; sáu tháng, hàng năm xây dựng kế hoạch kiểm tra công tác hòa giải ở cơ sở.
Ngoài ra, Sở Tư pháp cũng có văn bản chỉ đạo, hướng dẫn UBND và cơ quan chuyên môn cấp dưới thực hiện công tác HGCS và phối hợp với Sở Tài chính có văn bản hướng dẫn mức chi thù lao cho mỗi vụ việc hòa giải thành, không thành.
Phòng Tư pháp: Xây dựng kế hoạch, tổ chức tập huấn, bồi dưỡng, hướng dẫn nghiệp vụ thực hiện công tác quản lý nhà nước về hòa giải ở cơ sở; về chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước và kỹ năng nghiệp vụ hòa giải cho hòa giải viên ở cơ sở; thường xuyên rà soát, kiện toàn và thống kê tình hình tổ chức và tổ viên Tổ hòa giải ở cơ sở; tổng kết, đánh giá hoạt động hòa giải tại địa