Nhận xét về thực trạng thực hiện pháp luật hòa giải ở cơ sở trên địa bàn tỉnh

Chương 2: THỰC TRẠNG THỰC HIỆN PHÁP LUẬT HÒA GIẢI Ở CƠ SỞTRÊN ĐỊA BÀN TỈNH LONG AN

2.4. Nhận xét về thực trạng thực hiện pháp luật hòa giải ở cơ sở trên địa bàn tỉnh

2.4.1. Những thành tựu đã đạt được

Trong những năm qua, tổ chức và hoạt động hòa giải ở cơ sở trên địa bàn tỉnh Long An đã được sự quan tâm lãnh đạo, chỉ đạo của cấp ủy Đảng, UBND, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc, các đoàn thể các cấp trong việc triển khai, tập huấn, trang bị tài liệu, hỗ trợ kinh phí... từ đó công tác tổ chức triển khai thực hiện Luật Hòa giải ở cơ sở và các văn bản hướng dẫn thi hành luật được tiến hành kịp thời, hiệu quả và tiết kiệm.

Từ đó, nhận thức của các cấp, các ngành, địa phương về vị trí, vai trò của hoạt động hòa giải ở cơ sở được nâng lên. Tổ hòa giải, Hòa giải viên được củng cố, kiện toàn và duy trì hoạt động. Thường xuyên tập huân nghiệp vụ, bồi dưỡng kiến thức pháp luật, biên soạn cung cấp tài liệu cho các tổ hòa giải, hòa giải viên. Tổ chức rút kinh nghiệm, động viên, khen thưởng kịp thời các cá nhân, tập thể có thành tích xuất sắc trong công tác hòa giải ở cơ sở.

Trong các phương thức thực hiện pháp luật hòa giải ở cơ sở (chấp hành, tuân thủ, sử dụng và áp dụng pháp luật về hòa giải) thì hình thức chấp hành và sử dụng

49

được sử dụng tương đối hiệu quả bởi các chủ thể thực hiện pháp luật, mang tính chủ động từ các phía: UBND cấp xã, người dân khi tham gia tranh chấp cũng dần chủ động, tích cực tham gia vào quá trình hòa giải ở cơ sở. Điều đó góp phần làm nên thành tựu ngày càng được củng cố trong quá trình áp dụng pháp luật hòa giải của chính quyền địa phương.

2.4.2. Những khó khăn, vướng mắc trong thực hiện pháp luật hòa giải cơ sở ở tỉnh Long An

2.4.2.1. Những khó khăn, vướng mắc về thể chế:

Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật hòa giải ở cơ sở chưa thật sự đầy đủ và đồng bộ, vẫn còn nhiều bất cập:

Thứ nhất, Luật Hòa giải ở cơ sở chỉ điều chỉnh về tổ chức và hoạt động của các Tổ hòa giải ở cơ sở mà không nói gì về Ban hòa giải ở các xã, phường, thị trấn.

Trong khi đó, trên thực tế Ban hòa giải ở cấp xã đã giải quyết rất nhiều vụ việc do Tổ hòa giải chuyển lên, nhất là từ khi Luật Đất đai năm 2003 ra đời (nay được thay thế bởi Điều 202 Luật Đất đai năm 2013), trong đó có quy định:

Nhà nước khuyến khích các bên tranh chấp đất đai tự hòa giải hoặc giải quyết tranh chấp đất đai thông qua hòa giải ở cơ sở. Tranh chấp đất đai mà các bên tranh chấp không hòa giải được thì gửi đơn đến UBND cấp xã nơi có đất tranh chấp để hòa giải. Chủ tịch UBND cấp xã có trách nhiệm tổ chức việc hòa giải tranh chấp đất đai tại địa phương mình; trong quá trình tổ chức thực hiện phải phối hợp với Ủy ban MTTQ Việt Nam cấp xã và các tổ chức thành viên của Mặt trận, các tổ chức xã hội khác. Thủ tục hòa giải tranh chấp đất đai tại Ủy ban nhân cấp xã được thực hiện trong thời hạn không quá 45 ngày, kể từ ngày nhận được đơn yêu cầu giải quyết tranh chấp đất đai.

Việc hòa giải phải được lập thành biên bản có chữ ký của các bên và có xác nhận hòa giải thành hoặc hòa giải không thành của UBND cấp xã. Biên bản hòa giải được gửi đến các bên tranh chấp, lưu tại UBND cấp xã nơi có đất tranh chấp. Đối với trường hợp hòa giải thành mà có thay đổi hiện trạng về ranh giới, người sử dụng đất thì UBND cấp xã gửi biên bản hòa giải đến Phòng Tài nguyên và Môi trường

50

đối với trường hợp tranh chấp đất đai giữa hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư với nhau; gửi đến Sở Tài nguyên và Môi trường đối với các trường hợp khác.

Nhằm thực hiện tốt công tác hòa giải trong lĩnh vực đất đai và các mâu thuẫn, tranh chấp nhỏ trong cộng đồng dân cư, nhiều địa phương ở Long An đã thành lập tổ chức hòa giải ở hai cấpvới các quy định:

- Ban hòa giải ở các xã, phường, thị trấn có nhiệm vụ hòa giải các tranh chấp theo đúng quy định của Luật Đất đai và các mâu thuẫn, xích mích trong nội bộ nhân dân, những vụ việc do Tổ hòa giải chuyển lên.

- Các tranh chấp phát sinh giữa công dân với công dân, giữa công dân với tổ chức đều khuyến khích các bên tranh chấp tự hòa giải hoặc thông qua Tổ hòa giải để hòa giải tranh chấp giữa các bên (có hay không có đơn yêu cầu), nếu hòa giải không thành thì chuyển lên cơ quan có thẩm quyền giải quyết. Riêng đối với tranh chấp đất đai hoặc tài sản gắn liền với đất thì phải chuyển lên Ban hòa giải xã, phường, thị trấn để tiến hành hòa giải theo quy định.

Theo quy định trên thì ngoài việc giải quyết các tranh chấp đất đai do Tổ hòa giải chuyển lên, Ban hòa giải còn có nhiệm vụ hòa giải các mâu thuẫn, xích mích trong nội bộ nhân dân, những vụ việc do Tổ hòa giải chuyển lên. Như vậy giữa Tổ hòa giải và Ban hòa giải có mối quan hệ chặt chẽ với nhau, nhưng Pháp lệnh về hòa giải cũng như Luật Hòa giải ở cơ sở chưa có quy định nào về mối quan hệ giữa Tổ hòa giải và Ban hòa giải, cũng như về tổ chức và hoạt động của Ban hòa giải, điều này đã gây khó khăn cho hoạt động của Ban hòa giải.

Thứ hai,về tiêu chuẩn hòa giải viên. Theo quy định tại Điều 7 Luật Hòa giải ở cơ sở, người được bầu làm hòa giải viên phải là công dân Việt Nam thường trú tại cơ sở, tự nguyện tham gia hoạt động hòa giải và có các tiêu chuẩn sau: “Có phẩm chất đạo đức tốt; có uy tín trong cộng đồng dân cư;Có khả năng thuyết phục, vận động nhân dân; có hiểu biết pháp luật”.Có thể nói, nếu so với Pháp lệnh về tổ chức và hoạt động hòa giải ở cơ sở năm 1998, tiêu chuẩn hòa giải viên trong Luật Hòa giải ở cơ sở đã có nhiều điểm mới, tiến bộ. Pháp lệnh hòa giải năm 1998 chỉ quy định hòa giải viên là người:

51

Có phẩm chất đạo đức tốt, nghiêm chỉnh chấp hành chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước và có uy tín trong nhân dân; Có khả năng thuyết phục, vận động nhân dân thực hiện chính sách, pháp luật; Tự nguyện tham gia tổ chức Hòa giải, có tinh thần trách nhiệm, nhiệt tình trong công tác Hòa giải.

Kế thừa quy định của Pháp lệnh Hòa giải ở cơ sở, Luật Hòa giải đặt thêm tiêu chuẩn đối với hòa giải viên phải là người “có hiểu biết pháp luật”. Qua đó đã khắc phục được tình trạng hòa giải viên chỉ biết vận dụng hương ước, quy ước, phong tục, tập quán, kinh nghiệm của bản thân để hướng dẫn các bên tranh chấp giải quyết mâu thuẫn, xích mích mà không dựa vào các quy định của pháp luật, dẫn đến kết quả hòa giải đôi khi chưa mang lại hiệu quả như mong muốn. Hơn nữa nước ta hiện nay là “Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa” thì yêu cầu mọi người phải

“sống và làm việc theo pháp luật” là rất quan trọng và cần thiết.

Tuy nhiên, trong quá trình kiện toàn, củng cố lại đội ngũ hòa giải viên Tổ hòa giải, các địa phương đã gặp không ít khó khăn trong việc xác định người có

“hiểu biết pháp luật” để giới thiệu, bầu vào thành viên của Tổ hòa giải cho phù hợp theo quy định của Luật Hòa giải ở cơ sở. Hòa giải viên là người thường trú tại cơ sở, được lựa chọn trong số thành viên của các tổ chức, đoàn thể chính trị - xã hội, người về hưu, người có uy tín trong cộng đồng dân cư... và phần lớn trình độ văn hóa của họ từ trung học cơ sở trở xuống, trình độ chuyên môn, nghiệp vụ như: trung cấp, cao đẳng, đại học... còn rất hạn chế. Vậy căn cứ vào tiêu chí nào để đánh giá một người có hiểu biết pháp luật và mức độ hiểu biết pháp luật như thế nào mới đủ tiêu chuẩn bầu vào thành viên Tổ hòa giải. Trong khi đó, Luật Hòa giải ở cơ sở, Nghị định số 15/2014/NĐ-CP của Chính phủ cũng chưa hướng dẫn cụ thể về nội dung này.

Thứ ba, Khoản 2 Điều 20 Luật Hòa giải ở cơ sở năm 2013 quy định “Trong thời hạn 03 ngày, kể từ ngày được phân công, hòa giải viên bắt đầu tiến hành hòa giải, trừ trường hợp cần thiết phải hòa giải ngay khi chứng kiến vụ, việc hoặc các bên có thỏa thuận khác về thời gian”. Đây là điểm mới so với Pháp lệnh về tổ chức và hoạt động hòa giải ở cơ sở, nhưng điều Luật lại không quy định thời gian từ khi

52

Tổ trưởng Tổ hòa giải tiếp nhận yêu cầu của các bên tranh chấp đến khi phân công hòa giải viên tiến hành hòa giải là bao nhiêu ngày. Đây cũng là điểm bất cập của Luật Hòa giải ở cơ sở, vì nếu một trong hai bên tranh chấp là người có quan hệ thân thích hoặc có liên quan đến quyền và nghĩa vụ với Tổ trưởng Tổ hòa giải và nếu đem vụ việc ra hòa giải sẽ dẫn đến bất lợi cho mình, cho người thân, bạn bè... của mình hoặc vì một lý do nào đó. Trong trường hợp này, Tổ trưởng Tổ hòa giải sẽ kéo dài thời gian, không phân công hòa giải viên tiến hành hòa giải vụ việc, dẫn đến sự việc tranh chấp chậm được hòa giải. Và thực tế, có những vụ việc tranh chấp đất đai mà theo quy định thì được khuyến khích hòa giải ở các Tổ hòa giải, nếu hòa giải không thành thì chuyển đến Hội đồng hòa giải (Ban hòa giải) xã để hòa giải. Như vậy, các vụ việc tranh chấp đất đai phải hòa giải ở Hội đồng hòa giải là một thủ tục bắt buộc, còn hòa giải ở các Tổ hòa giải thì chỉ khuyến khích. Và thực tế có nhiều địa phương (xã, phường, thị trấn) chỉ nhận đơn hòa giải khi có biên bản hòa giải không thành của Tổ hòa giải. Từ đó làm ảnh hưởng đến quyền, nghĩa vụ của các bên tranh chấp nếu các vụ việc đó không được đem ra hòa giải ở các Tổ hòa giải hoặc hòa giải không thành thì chuyển về Hội đồng hòa giải.

2.4.2.2. Những khó khăn, vướng mắc về tổ chức hòa giải

Qua thực tiễn thực hiện pháp luật hòa giải cơ sở ở tỉnh Long An cho thấy một số luật chuyên ngành cũng có các quy định liên quan đến hòa giải ở cơ sở với cách thức tổ chức, hoạt động hòa giải có những điểm khác với quy định của Luật hòa giải ở cơ sở (ví dụ Luật đất đai, Luật bảo vệ môi trường…) dẫn đến sự không thống nhất, đồng bộ trong tổ chức và hoạt động hòa giải ở cơ sở. Nhất là việc hòa giải tranh chấp đất đai thường không hiệu quả. Thêm nữa, hòa giải tranh chấp đất đai lại bắt buộc qua Ủy ban nhân dân cấp xã (không qua một thiết chế phi nhà nước là trung tâm hòa giải cộng đồng chuyên nghiệp) sau khi hòa giải cơ sở không có có kết quả, đã phần nào hành chính hóa việc giải quyết tranh chấp đất đai. Vì nhìn chung, người dân cũng không mặn mà với cách giải quyết này do hiệu lực thấp, nhiều lúc không khách quan do bị những yếu tố như dòng họ, bè phái ở nông thôn… chi phối. Người có tranh chấp mong kiện ra tòa án để giải quyết dứt điểm.

53

Ngoài ra, có một thực tế là nhiều địa phương đã thành lập Tổ hoà giải ở 2 cấp: cấp xã - "Ban hoà giải hoặc Hội ðồng hoà giải" và Tổ hoà giải ở ấp, khu vực, tổ dân phố...như một cấp hòa giải thứ hai. Các vụ việc không hòa giải được ở cơ sở lại đưa đến Hội đồng hòa giải hay Ban hòa giải cấp xã giải quyết. Điều đó trái với các quy định của Luật Hòa giải ở cơ sở nhưng đến nay vẫn chưa giải quyết được.

-Những khó khăn, vướng mắc về nhân lực, vật lực

Thứ nhất, về kinh phí hỗ trợ cho công tác hòa giải: Chế độ thù lao cho hòa giải viên hiện nay còn thấp và rất khó thực hiện. Ngày 05/8/2005 Bộ Tài chính ban hành Thông tư số 63/2005/TT-BTC hướng dẫn việc quản lý và sử dụng kinh phí bảo đảm cho công tác phổ biến, giáo dục pháp luật, trong đó kinh phí chi cho hoạt động hòa giải ở cơ sở bao gồm: Chi thù lao hòa giải viên; Sơ kết, tổng kết các hoạt động hòa giải; Chi thi đua, khen thưởng, mua tài liệu, văn phòng phẩm phục vụ cho hòa giải viên, in ấn các biểu mẫu, sổ sách báo cáo. Mức chi thù lao hòa giải viên cơ sở là 50.000 - 100.000 đồng/01 vụ/Tổ hòa giải do ngân sách mỗi cấp thực hiện. Có thể nói, đây là lần đầu tiên văn bản quy phạm pháp luật Trung ương quy định về chế độ bồi dưỡng cho hòa giải viên.

Sau gần 05 năm thực hiện, Bộ Tài chính - Bộ Tư pháp đã phối hợp ban hành Thông tư liên tịch số 73/2010/TTLT-BTC-BTP hướng dẫn việc lập, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí bảo đảm cho công tác phổ biến, giáo dục pháp luật thay thế Thông tư số 63/2005/TT-BTC của Bộ Tài chính. Theo đó, mức thù lao hòa giải được nâng lên 150.000 đồng/vụ việc; bên cạnh đó, mức kinh chí hỗ trợ cho mỗi Tổ hòa giải trong việc mua văn phòng phẩm, sổ sách... phục vụ cho công tác hòa giải, cũng được quy định cụ thể là 100.000 đồng/tổ/tháng.

Ngày 30/7/2014, liên Bộ Tài chính - Tư pháp ban hành Thông tư liên tịch số 100/2014/TTLT-BTC-BTP quy định việc lập dự toán, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí ngân sách nhà nước thực hiện công tác hòa giải ở cơ sở (có hiệu lực từ ngày 15/9/2014). Qua đó, thù lao cho hòa giải viênmức chi là 200.000 đồng cho mỗi vụ việc hòa giải. Cũng theo Thông tư này mức chi quy định là mức tối đa; căn cứ khả năng ngân sách và tình hình thực tế ở địa phương, UBND tỉnh, thành phố

54

trực thuộc Trung ương trình Hội đồng nhân dân cùng cấp quy định cụ thể mức chi của các cơ quan, đơn vị thuộc địa phương.

Cũng như Thông tư 73/2010/TTLT-BTC-BTP trước đây, Thông tư 100/2014/TTLT-BTC-BTP hiện nay vẫn quy định “Căn cứ khả năng ngân sách và tình hình thực tế ở địa phương, UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trình Hội đồng nhân dân cùng cấp quy định cụ thể mức chi của địa phương nhưng không vượt quá mức chi tối đa quy định tại Thông tư liên tịch này”. Tuy nhiên do ngân sách địa phương còn hạn chế nên vẫn áp dụng theo quy định cũ, do đó, phần nào cũng khó khăn cho công tác hòa giải ở cơ sở.

Thứ hai, về đầu tư nguồn nhân lực: Hệ thống cơ quan tư pháp cơ sở (Phòng Tư pháp cấp huyện, công chức Tư pháp - Hộ tịch cấp xã) tổ chức chưa ổn định, nhiệm vụ ngày càng nặng nề, phần lớn phải kiêm nhiệm nhiều việc. Ở các xã, phường, thị trấn chỉ có một hoặc hai công chức tư pháp - hộ tịch chuyên trách, nhưng phải đảm nhận rất nhiều việc (hộ tịch, chứng thực, phổ biến giáo dục pháp luật, trợ giúp pháp lý, tủ sách pháp luật, hòa giải,... và các công việc khác do UBND phân công), nên các cán bộ tư pháp không có thời gian, điều kiện chuyên thực hiện các nhiệm vụ công tác hòa giải; trình độ chuyên môn nghiệp vụ còn nhiều hạn chế, phần lớn chỉ mới tốt nghiệp trung học phổ thông, số lượng được đào tạo trung cấp luật hoặc trung cấp chuyên ngành khác và trình độ đại học còn thấp. Mặt khác, cán bộ tư pháp thường thay đổi, người mới được phân công nhiều khi lại không nắm vững kiến thức pháp luật, nghiệp vụ hòa giải và kinh nghiệm công tác hòa giải nên khó bắt nhịp để chỉ đạo, tham mưu giúp cho cấp ủy, chính quyền chỉ đạo hoạt động hòa giải.

Các hòa giải viên ở các Tổ hòa giải có tính không ổn định, thường xuyên thay đổi; năng lực, trình độ, kiến thức pháp luật của các hòa giải viên còn nhiều hạn chế nên ảnh hưởng ít nhiều đến công tác hòa giải. Việc bồi dưỡng kiến thức pháp luật và nghiệp vụ hòa giải ở một số địa phương chưa được quan tâm đúng mức. Phần lớn tổ viên Tổ hòa giải chưa được bồi dưỡng kiến thức pháp luật, những lĩnh vực pháp luật liên quan đến công tác hòa giải và nghiệp vụ hòa giải thường xuyên. Bên