CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ CÔNG TÁC KIỂM SOÁT
1.2 KHO BẠC NHÀ NƯỚC VÀ CÔNG TÁC KIỂM SOÁT CHI ĐẦU TƯ XÂY
1.2.3 Công tác ki ểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản từ Ngân sách nhà nước qua
1.2.3.1 Một số khái niệm
• Khái niệm về quản lý chi Ngân sách nhà nước
TR ƯỜ NG ĐẠ I H Ọ C KINH
T Ế HU Ế
Quản lý được hiểu một cách chung nhất là quá trình hoạch định, tổ chức thực hiện, lãnh đạo, kiểm tra giám sát hoạt động của một tổ chức nhằm đảm bảo cho tổ chức đó đạt được mục tiêu và hiệu quả cao nhất. Công tác quản lý bao gồm 04 chức năng cơ bản đó là: Lập kế hoạch, tổ chức, lãnh đạo, kiểm soát.
Xét về khía cạnh quản lý NSNN mà ở đây tổ chức chính là Nhà nước và đối tượng là các khoản chi NSNN thì quản lý chi NSNN là quá trình Nhà nước thông qua thẩm quyền và sử dụng các công cụ của mình để thực hiện việc phân bổ và sử dụng quỹ NSNN nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước đạt hiệu quả cao nhất. Theo nghĩa hẹp hơn, quản lý chi NSNN chính là việc quản lý đầu ra NSNN thông qua các hệ thống chính sách, pháp luật của Nhà nước.
Như vậy, Quản lý chi NSNN là cả quá trình có hệ thống bao gồm từ khâu lập kế hoạch ngân sách cho đến khâu cuối cùng là kiểm soát và sử dụng ngân sách từ cấp trung ương cho đến địa phương nhằm đảm bảo cho việc chi NSNN đạt hiệu quả tối ưu nhất, phục vụ cho các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.
• Khái niệm về kiểm soát chi và kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản từ Ngân sách nhà nước
Kiểm soát là một trong những chức năng quan trọng của công tác quản lý nói chung và đối với công tác quản lý chi NSNN nói riêng. Để đảm bảo hiệu quả kinh tế cuối cùng của các hoạt động trong mỗi tổ chức, đơn vị thì cần phải kiểm tra, rà soát, xem xét các mục tiêu hoạt động của mình, đối chiếu số liệu, soát xét lại các thông tin thực hiện để điều chỉnh kịp thời trong tất cả các khâu.
Kiểm soát chi NSNN là quá trình các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền thực hiện thẩm định, thẩm tra, kiểm soát các khoản chi NSNN theo chính sách, chế độ, tiêu chuẩn và chi tiêu do Nhà nước quy định dựa trên cơ sở những nguyên tắc, hình thức và phương pháp quản lý tài chính trong từng giai đoạn.
Kiểm soát chi đầu tư XDCB từ NSNN là tổng thể các hoạt động của cá nhân và tổ chức có trách nhiệm nhằm bảo đảm cho các khoản chi đầu tư XDCB từ ngân sách thực hiện đúng quy định, đúng mục đích, đúng đối tượng và tiết kiệm. Luật NSNN hiện hành quy định khi có nhu cầu chi, Thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách
TR ƯỜ NG ĐẠ I H Ọ C KINH
T Ế HU Ế
gửi chứng từ thanh toán (đồng thời là lệnh chuẩn chi) tới KBNN cùng với hồ sơ thanh toán, KBNN thẩm định, kiểm tra, kiểm soát tính hợp pháp các tài liệu cần thiết của các khoản chi đầu tư XDCB từ NSNN theo các chính sách, chế độ, định mức quy định.
1.2.3.2 Mục đích kiểm soát chi đầu tư XDCB từ Ngân sách nhà nước
Mục đích của kiểm soát, thanh toán vốn đầu tư XDCB từ NSNN là phải đảm bảo sử dụng vốn đúng mục đích, đúng đối tượng, đúng nguyên tắc, đúng tiêu chuẩn, định mức, chế độ quy định và có hiệu quả cao. Đối với vốn đầu tư XDCB từ NSNN hiệu quả không đơn thuần là lợi nhuận hay hiệu quả kinh tế nói chung mà là hiệu quả tổng hợp, hiệu quả KT-XH. Như vậy, kiểm soát chi đầu tư XDCB nhằm các mục đích sau:
+ Tất cả các khoản chi phải đúng đối tượng, đúng nội dung của dự án đã được phê duyệt, theo đúng đơn giá hợp đồng ký kết giữa chủ đầu tư (bên A) với nhà thầu (bên B), góp phần chống lãng phí, thất thoát trong công tác quản lý chi đầu tư XDCB, nâng cao hiệu quả vốn đầu tư.
+ Thông qua công tác kiểm soát chi đầu tư làm cho các chủ đầu tư hiểu rõ hơn để thực hiện đúng chính sách, chế độ về quản lý đầu tư và xây dựng, góp phần đưa công tác quản lý đầu tư và xây dựng đi vào nề nếp, đúng quỹ đạo, từ đó nâng cao vai trò và vị thế của KBNN là cơ quan kiểm soát, thanh toán các khoản chi đầu tư XDCB từ NSNN qua KBNN.
+ Công tác kiểm soát chi đầu tư XDCB từ NSNN, KBNN đóng góp tích cực và có hiệu quả đối với các cấp chính quyền khi xây dựng chủ trương đầu tư, xây dựng kế hoạch đầu tư dài hạn, trung hạn và hàng năm sát với tiến độ thực hiện dự án. Tham mưu với các Bộ, ngành trong việc hoạch định chính sách quản lý đầu tư, thu hút được các nguồn vốn đầu tư.
1.2.3.3 Ý nghĩa của kiểm soát chi đầu tư XDCB từ Ngân sách nhà nước
+ Góp phần đảm bảo vốn đầu tư được thanh toán đúng thực tế, đúng hợp đồng giữa chủ đầu tư, ban quản lý dự án (bên A) và nhà thầu (bên B) đã ký kết.
Thông qua quá trình kiểm soát chi đầu tư đã góp phần quan trọng trong việc tiết
TR ƯỜ NG ĐẠ I H Ọ C KINH
T Ế HU Ế
kiệm chi cho NSNN,góp phần tránh thất thoát, lãng phí trong đầu tư XDCB.
+ Góp phần đảm bảo thực hiện dự án theo đúng tiến độ: Vì thông qua kiểm soát chi đầu tư XDCB cơ quan kiểm soát chủ động nắm bắt tình hình thực hiện của các dự án, qua đó tham mưu cho các Bộ, ngành, Trung ương và địa phương, các chủ đầu tư, cơ quan cấp trên của chủ đầu tư kịp thời tháo gỡ, giải quyết nhiều khó khăn vướng mắc phát sinh trong triển khai chi đầu tư, góp phần đảm bảo dự án thực hiện theo đúng tiến độ, như vậy sẽ hạn chế các chi phí phát sinh do kéo dài thời gian thực hiện dự án và nâng cao hiệu quả sử dụng vốn.
+ Góp phần đảm bảo thực hiện đầu tư tập trung theo định hướng của Nhà nước, từ đó tham mưu cho các cấp chính quyền điều chỉnh, điều hoà kế hoạch vốn đúng đối tượng, làm lành mạnh nền tài chính Nhà nước, từ đó giúp quyết toán đúng chính sách, chế độ, thời gian, sớm đưa dự án vào khai thác sử dụng.
+ Góp phần hoàn thiện các quy định về quản lý đầu tư xây dựng của Nhà nước. Tham gia với các bộ, ngành liên quan để nghiên cứu, sửa đổi và hoàn thiện các quy định về quản lý đầu tư và xây dựng của Nhà nước, tạo hành lang pháp lý cần thiết cho công tác đầu tư và xây dựng; Nâng cao hiệu quả hoạt động của bộ máy Nhà nước, thông qua kiểm soát chi, KBNN thực hiện tốt chức năng tham mưu, đề xuất cho các cấp chính quyền, địa phương thực hiện cải cách các thủ tục hành chính trong đầu tư xây dựng, đảm bảo đơn giản, dễ thực hiện nhưng vẫn đúng theo quy định của pháp luật. Từ đó nâng cao năng lực, hiệu quả hoạt động của các cơ quan quản lý Nhà nước về đầu tư xây dựng.
Do yêu cầu mở cửa và hội nhập với nền tài chính khu vực và thế giới, việc áp dụng quy trình kiểm soát chi đầu tư XDCB từ NSNN đến từng đối tượng sử dụng là cần thiết, góp phần minh bạch hoá hoạt động quản lý chi tiêu công, đồng thời thúc đẩy quá trình lành mạnh hoá các hoạt động giao dịch trong nền kinh tế.
1.2.3.4. Nguyên tắc kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản từ Ngân sách nhà nước
• Nguyên tắc kiểm soát, thanh toán các khoản chi đầu tư XDCB
TR ƯỜ NG ĐẠ I H Ọ C KINH
T Ế HU Ế
Theo Thông tư số 86/2011/TT-BTC ngày 17/6/2011 của Bộ Tài chính - Hướng dẫn về quản lý, thanh toán vốn đầu tư và vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư thuộc nguồn vốn Ngân sách nhà nước như sau:
Thứ nhất, trên cơ sở hồ sơ đề nghị thanh toán của chủ đầu tư, KBNN căn cứ vào các điều khoản thanh toán được quy định trong hợp đồng (số lần thanh toán, giai đoạn thanh toán, thời điểm thanh toán và các điều kiện thanh toán) và giá trị từng lần thanh toán để thanh toán cho chủ đầu tư. Chủ đầu tư tự chịu trách nhiệm về tính chính xác, hợp pháp của khối lượng thực hiện, định mức, đơn giá, dự toán các loại công việc, chất lượng công trình; KBNN không chịu trách nhiệm về các vấn đề này. KBNN căn cứ vào hồ sơ thanh toán và thực hiện thanh toán theo hợp đồng.
Thứ hai, KBNN thực hiện kiểm soát thanh toán theo nguyên tắc “thanh toán trước, kiểm soát sau” cho từng lần thanh toán và “kiểm soát trước, thanh toán sau” đối với lần thanh toán cuối cùng của hợp đồng. Căn cứ vào nguyên tắc này, KBNN hướng dẫn cụ thể phương thức kiểm soát thanh toán trong hệ thống KBNN, đảm bảo tạo điều kiện thuận lợi cho chủ đầu tư, nhà thầu và đúng quy định của Nhà nước.
Thứ ba, trong thời hạn 07 ngày làm việc đối với trường hợp “kiểm soát trước, thanh toán sau” và trong 03 ngày làm việc đối với trường hợp “thanh toán trước, kiểm soát sau” kể từ khi nhận đủ hồ sơ thanh toán theo quy định của chủ đầu tư, căn cứ vào hợp đồng (hoặc dự toán được duyệt đối với các công việc được thực hiện không thông qua hợp đồng) và số tiền chủ đầu tư đề nghị thanh toán, KBNN kiểm soát, cấp vốn thanh toán cho dự án và thu hồi vốn tạm ứng theo quy định.
Thứ tư, kế hoạch vốn năm của dự án đầu tư XDCB chỉ thanh toán cho khối lượng hoàn thành được nghiệm thu đến ngày 31 tháng 12 của năm kế hoạch; thời hạn thanh toán khối lượng hoàn thành đến hết ngày 31 tháng 01 của năm sau (trong đó có thanh toán để thu hồi vốn đã tạm ứng), trừ các dự án được cấp có thẩm quyền cho phép kéo dài thời gian thực hiện và thanh toán.
Thứ năm, các dự án đầu tư sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA), nếu Điều ước quốc tế mà cơ quan, tổ chức có thẩm quyền của nước Cộng hoà Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam ký kết có những quy định về quản lý thanh toán,
TR ƯỜ NG ĐẠ I H Ọ C KINH
T Ế HU Ế
quyết toán vốn khác với các quy định của Thông tư này thì thực hiện theo các quy định tại Điều ước quốc tế.
Thứ sáu,số vốn thanh toán cho từng công việc, hạng mục công trình, công trình không được vượt dự toán được duyệt hoặc giá gói thầu; tổng số vốn thanh toán cho dự án không được vượt tổng mức đầu tư đã được phê duyệt. Số vốn thanh toán cho dự án trong năm (bao gồm cả thanh toán tạm ứng và thanh toán khối lượng hoàn thành) không được vượt kế hoạch vốn cả năm đã bố trí cho dự án. Riêng đối với dự án ODA việc thanh toán tạm ứng và thanh toán khối lượng hoàn thành, không bị hạn chế bởi kế hoạch tài chính hàng năm của dự án nhưng không vượt quá kế hoạch tài chính chung của toàn dự án.
Thứ bảy, đối với một số dự án đặc biệt quan trọng cần phải có cơ chế tạm ứng, thanh toán vốn khác với các quy định trên đây, sau khi có ý kiến của cấp có thẩm quyền, Bộ Tài chính sẽ có văn bản hướng dẫn riêng.
• Nguyên tắc về kiểm soát các thủ tục thanh toán
Chủ đầu tư (Ban quản lý dự án) được mở tài khoản cấp phát vốn đầu tư tại KBNN thuận tiện cho việc kiểm soát chi đầu tư của KBNN và thuận tiện cho giao dịch của chủ đầu tư. Thủ tục mở tài khoản được thực hiện theo quy định tại Thông tư số 61/2014/TT-BTC ngày 12 tháng 05 năm 2014 của Bộ Tài chính và hướng dẫn của KBNN.
+ KBNN có trách nhiệm kiểm tra, kiểm soát chặt chẽ trong quá trình thanh toán, đảm bảo chi kịp thời, đầy đủ, đúng quy định. Định kỳ và đột xuất kiểm tra các chủ đầu tư tình hình chấp hành chế độ chính sách về quản lý chi phí đầu tư xây dựng, về tình hình sử dụng vốn đầu tư. Được phép tạm dừng chi hoặc thu hồi số vốn mà chủ đầu tư sử dụng sai mục đích, không đúng đối tượng hoặc trái với chế độ quản lý tài chính của Nhà nước; đồng thời báo cáo KBNN cấp trên để tổng hợp báo cáo Bộ Tài chính xem xét, xử lý.
+ Trong quá trình kiểm soát chi đầu tư nếu phát hiện quyết định của các cấp có thẩm quyền trái với quy định hiện hành, phải có văn bản gửi cấp có thẩm quyền đề nghị xem xét lại và nêu rõ ý kiến đề xuất. Nếu quá thời hạn đề nghị mà không
TR ƯỜ NG ĐẠ I H Ọ C KINH
T Ế HU Ế
nhận được trả lời thì được quyền giải quyết theo đề xuất của mình. Nếu được trả lời mà xét thấy không thoả đáng thì vẫn phải giải quyết theo ý kiến của cấp có thẩm quyền, đồng thời phải báo cáo lên cơ quan có thẩm quyền cao hơn và báo cáo cơ quan tài chính để xem xét, xử lý.
+ Cán bộ kiểm soát chi đầu tư của KBNN khi kiểm soát chi cho dự án phải đảm bảo đúng quy trình. Khi cần thiết phải chủ động báo cáo xin ý kiến lãnh đạo để phối hợp với chủ đầu tư đi kiểm tra thực tế để nắm bắt tình hình thực hiện tiến độ dự án để đôn đốc, hướng dẫn chủ đầu tư hoàn thiện hồ sơ, thủ tục thanh toán.
+ Thanh toán số vốn cho dự án trong năm không được vượt quá kế hoạch vốn cả năm đã bố trí cho dự án. Số vốn thanh toán cho từng công việc, hạng mục công trình không vượt quá dự toán hoặc giá trúng thầu, tổng dự toán của dự án (đối với chi phí nằm trong tổng dự toán). Tổng số vốn thanh toán cho dự án không được vượt tổng mức đầu tư đã được phê duyệt. Trường hợp số vốn thanh toán vượt kế hoạch vốn cả năm đã được bố trí (do điều chỉnh kế hoạch, do dự án phân bổ không đúng quy định...), KBNN phải phối hợp với chủ đầu tư để thu hồi số vốn đã thanh toán vượt kế hoạch theo đúng quy định.
+ Việc kiểm soát chi vốn đầu tư XDCB qua KBNN các khoản chi phải thực hiện chuyển khoản trực tiếp đến đơn vị thụ hưởng trừ một số khoản được chi bằng tiền mặt qua KBNN như sau:Chi cho công tác đền bù, giải phóng mặt bằng, bao gồm các khoản chi cho hội đồng giải phóng mặt bằng, các khoản chi đền bù cho người dân, cho các tổ chức, các đơn vị không có tài khoản; Đối với chi phí ban quản lý dự án, ngoài các chi phí mua sắm bằng hợp đồng, các khoản mua sắm hàng hoá dịch vụ thanh toán chuyển khoản trực tiếp cho nhà cung cấp, các khoản chi phí thanh toán cho cá nhân và chi phí thường xuyên nhỏ lẻ; Chi xây dựng các công trình của xã do dân được phép tự làm, chi mua sắm một số vật tư do nhân dân khai thác và cung ứng được chính quyền địa phương và chủ đầu tư chấp thuậnđược chi bằng tiền mặt.
+ KBNN thực hiện thanh toán trước, kiểm soát sau đối với từng lần thanh toán của công việc, hợp đồng thanh toán nhiều lần và kiểm soát trước, thanh toán sau đối với công việc, hợp đồng thanh toán 1 lần và lần thanh toán cuối cùng của công việc, hợp đồng thanh toán nhiều lần.
TR ƯỜ NG ĐẠ I H Ọ C KINH
T Ế HU Ế
+ Việc giao nhận hồ sơ giữa Phòng Kiểm soát chi đầu tư và Phòng Kế toán do giám đốc KBNN các cấp chủ động quy định, Phòng Kế toán chỉ có trách nhiệm xem xét các chứng từ kế toán như giấy rút vốn đầu tư, giấy đề nghị chi tạm ứng đầu tư (trường hợp nếu có thanh toán tạm ứng), các tài liệu khác được Phòng kiểm soát chi đầu tư kẹp thành tập hồ sơ theo từng nội dung thanh toán cụ thể để trình lãnh đạo KBNN, Phòng Kế toán không có trách nhiệm xem xét.
+ Trên cơ sở hồ sơ đề nghị thanh toán của chủ đầu tư, KBNN căn cứ vào các điều khoản thanh toán được quy định trong hợp đồng (số lần thanh toán, giai đoạn thanh toán, thời điểm thanh toán và các điều kiện thanh toán) để thanh toán theo đề nghị của chủ đầu tư. Chủ đầu tư tự chịu trách nhiệm về tính chính xác, hợp pháp của đối tượng thực hiện, định mức, đơn giá, dự toán các loại công việc, chất lượng công trình, KBNN không chịu trách nhiệm về các vấn đề này. KBNN căn cứ vào hồ sơ thanh toán và thực hiện thanh toán theo hợp đồng.
+ Kiểm soát chi đầu tư XDCB phải đúng luật và chống thất thoát, lãng phívốn cho từng dự án phải kiểm soát chặt chẽ, giải ngân kịp thời đúng chế độ, đúng thời gian quy định, tăng cường kiểm tra giám sát và đánh giá kết quả. Mặt khác công việc kiểm soát vốn đầu tư XDCB là rất lớn và lệ thuộc vào hàng loạt chế độ chính sách quy định của Nhà nước, do đó việc xác định chức năng, nhiệm vụ phải rõ ràng, khoa học, phân công, phối hợp chặt chẽ, thống nhất, có nguyên tắc, đúng luật thì mới nâng cao hiệu quả đầu tư.
1.2.3.5. Cam kết chi và kiểm soát cam kết chi
• Khái niệm về cam kết chi và kiểm soát cam kết chi
Cam kết chi NSNN là việc KBNN thực hiện giữ lại một phần hoặc toàn bộ dự toán ngân sách (đối với chi thường xuyên) hoặc kế hoạch vốn (đối với chi đầu tư XDCB) để đảm bảo cho việc thực hiện hợp đồng đã được đơn vị ký kết.
Cam kết chi đầu tư là việc các chủ đầu tư cam kết sử dụng kế hoạch vốn đầu tư được giao hàng năm (có thể một phần hoặc toàn bộ kế hoạch vốn được giao trong năm) để thanh toán cho hợp đồng đã được ký giữa chủ đầu tư với nhà cung cấp. Giá trị của khoản cam kết chi đầu tư bằng số kinh phí dự kiến bố trí cho hợp đồng trong
TR ƯỜ NG ĐẠ I H Ọ C KINH
T Ế HU Ế