Cơ sở thực tiễn về quyền sử dụng đất

CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU

1.2. Cơ sở thực tiễn về quyền sử dụng đất

1.2.1. Tại một số quốc gia trên thế giới

1.2.1.1. Quyền sở hữu và sử dụng đất tại Thụy Điển

Tại Thụy Điển, toà án thực hiện đăng ký quyền sở hữu khi có các chuyển nhượng về tài sản. Người mua phải xin đăng ký quyền sở hữu của mình trong vòng 3 tháng sau khi mua thông qua việc hợp đồng chuyển nhượng. Toà án sẽ xem xét, đối chiếu với Sổ đăng ký đất nếu hợp pháp, sẽ tiến hành đăng ký quyền sở hữu để người mua là chủ sở hữu đất đai mới. Các bản sao của hợp đồng chuyển nhượng đó sẽ lưu tại toà án, bản gốc do người mua giữ. Toà án cũng xem xét các hạn chế về chuyển nhượng của bên bán. Đăng ký đất là bắt buộc nhưng hệ quả pháp lý quan trọng lại xuất phát từ hợp đồng mua bán chứ không phải từ việc đăng ký. Ở Thụy Điển, hầu như tất cả các chuyển nhượng đều được đăng ký ở cơ quan nhà nước.

Theo pháp luật về thế chấp, có 3 thủ tục để thực hiện thế chấp:

Người sở hữu đất đai phải làm đơn xin thế chấp để vay một khoản tiền nhất định. Nếu đơn được duyệt thì thế chấp đó sẽ được đăng ký và toà án sẽ cấp cho chủ sở hữu một văn bản xác nhận đủ điều kiện thế chấp. Văn bản xác nhận đủ điều kiện thế chấp này sẽ được sử dụng cho một cam kết thế chấp thực tế được thực hiện sau khi đăng ký.

Văn bản xác nhận đủ điều kiện thế chấp được gửi cho bên cho vay. Yêu cầu đối với thế chấp chỉ được xét đến khi thực sự sử dụng bất động sản để vay vốn (bước 2). Bên đi vay phải là chủ sở hữu bất động sản; bên cho vay cần đặt ra các điều kiện cho bên đi vay. Bên đi vay phải cam kết việc thực hiện thế chấp và bên cho vay sẽ giữ văn bản thế chấp. Nếu không đáp ứng các yêu cầu này thì thế chấp sẽ không hợp pháp.

Khi không được thanh toán theo đúng hợp đồng, bên cho vay sẽ làm đơn xin tịch thu tài sản để thế nợ. Việc này sẽ do một cơ quan có thẩm quyền đặc biệt thực hiện, đó là cơ quan thi hành pháp luật.

Khi nhà nước thu hồi đất, giá trị bồi thường được tính dựa trên giá thị trường. Người sở hữu còn được bồi thường các thiệt hại khác. Chủ sở hữu đất được hưởng các lợi ích kinh tế từ tài sản mình sở hữu. Họ có thể bán tài sản và

được hưởng lợi nhuận nếu bán được với giá cao hơn khi mua nhưng phải nộp thuế cho việc chuyển dịch đó. Họ cũng được quyền giữ lại tài sản của mình, tuy nhiên chủ đất cũng có thể bị buộc phải bán tài sản khi đất đó cần cho các mục đích chung của xã hội. Trong trường hợp đó sẽ là bắt buộc thu hồi và chủ đất được quyền đòi bồi thường dựa trên giá trị thị trường của tài sản mình sở hữu.

1.2.1.2. Quyền sở hữu và sử dụng đất tại Đức

Tại Đức, mục tiêu chuyển đổi sang thị trường đối với lĩnh vực bất động sản được xác định rất rõ ràng, Chính phủ thực hiện sự cam kết với chương trình hành động cụ thể, cũng như việc hình thành khuôn khổ pháp lý bảo đảm cho quá trình chuyển đổi. Ở Đức, quyền có nhà ở của công dân được quy định trong Liên bang;

đất và nhà không tách rời và được mua, bán dựa trên nguyên tắc của thị trường.

Hiến pháp Đức quy định quyền sở hữu đất và quyền thừa kế xây dựng được Nhà nước bảo đảm, tuy nhiên, chủ sở hữu có nghĩa vụ sử dụng không đi ngược với lợi ích của toàn xã hội. Khái niệm về sở hữu đất và nhà ở Đức là thống nhất với ngoại lệ là: Thứ nhất, quyền thừa kế xây dựng (người được hưởng quyền thừa kế xây dựng có thể xây dựng và sử dụng công trình trên mảnh đất của chủ khác bên giao quyền thừa kế xây dựng) theo hợp đồng với thời hạn tối đa là 99 năm. Người mua quyền có nghĩa vụ phải trả hàng năm cho chủ đất khoản tiền bằng 6 - 7% giá trị của mảnh đất. Quyền thừa kế xây dựng được thế chấp và hết hạn hợp đồng thì chủ đất mua lại nhà. Hai là, sở hữu từng phần - áp dụng trong trường hợp một người mua căn hộ trong một toà nhà thì được quyền sở hữu căn hộ và một phần đất trong khuôn viên toà nhà. Phần đất này được quy định theo tỷ lệ phần trăm của toàn bộ diện tích đất, mặc dù không chỉ rõ ở vị trí cụ thể nào. Tỷ lệ này phụ thuộc vào diện tích và vị trí không gian của căn hộ trong toà nhà (Lê Xuân Bá, 2003).

1.2.1.3. Quyền sở hữu và sử dụng đất tại Ôxtrâylia

Trước 1/1/1875, luật pháp Ôxtrâylia quy định 2 loại đất thuộc sở hữu của Nhà nước (đất Nhà nước) và đất thuộc sở hữu tư nhân (đất tư nhân). Đất Nhà nước là đất do Nhà nước làm chủ, cho thuê và dự trữ. Đất tư nhân là đất do Nhà nước chuyển nhượng lại cho tư nhân (đất có đăng kí bằng khoán thời gian sau 1/1/1875).

Như vậy, về hình thức sở hữu, luật pháp của Ôxtrâylia quy định Nhà nước và tư nhân đều có quyền sở hữu bất động sản trên mặt đất, không phân chia giữa nhà và đất. Về phạm vi, người sở hữu có quyền sở hữu khoảng không và độ sâu được quyền sử dụng có thể từ 12 đến 60m (theo quy định cụ thể của pháp luật). Toàn bộ khoáng sản có trong lòng đất như: bạc, vàng, đồng, chì, kẽm, sắt, ngọc, than đá, dầu mỏ, phốt phát,... đều thuộc sở hữu Nhà nước (Sắc lệnh về đất đai 1933); nếu Nhà nước thực hiện khai thác khoáng sản phải ký hợp đồng thuê đất với chủ đất và phải đền bù thiệt hại tài sản trên đất.

Về quyền lợi và nghĩa vụ, luật pháp Ôxtrâylia thừa nhận quyền sở hữu tuyệt đối, không bắt buộc phải sử dụng đất. Chủ sở hữu có quyền chuyển nhượng, thế chấp, cho thuê hoặc chuyển quyền theo di chúc mà không có sự trói buộc hoặc ngăn trở nào.

Nhà nước có quyền trưng dụng đất để xây dựng hoặc thiết lập các công trình công cộng phục vụ quốc kế dân sinh nhưng chủ sở hữu được Nhà nước bồi thường. Việc sử dụng đất phải tuân theo quy hoạch và phân vùng và đất phải được đăng kí chủ sở hữu, khi chuyển nhượng phải nộp phí trước bạ và đăng kí tại cơ quan có thẩm quyền (Trần Thị Minh Hà, 2000; Nguyễn Thanh Trà & Nguyễn Đình Bồng, 2005).

1.2.1.4. Quyền sở hữu và sử dụng đất tại Malayxia

Theo Bộ Luật Đất đai của Malaisia, cá nhân, tổ chức muốn được công nhận là người sở hữu đất phải đăng ký tại cơ quan đăng ký đất đai của liên bang để có một văn bản chứng nhận gọi là bằng khoán. Bằng khoán điền thổ là bằng chứng để kết luận cá nhân hoặc tổ chức đã đăng ký trong đó chính là chủ sở hữu được mô tả trong bằng khoán. Trước khi đăng ký vào bằng khoán, đất đai vẫn là đất của bang.

Mọi giao dịch (chuyển nhượng, trả tiền, cho thuê,...) đều phải đăng ký, nếu không thì đó chỉ là hợp đồng giữa các bên liên quan. Nó sẽ không được Chính phủ công nhận là vĩnh viễn cho đến khi được đăng ký hợp pháp.

Các loại bằng khoán mà bang có thể chuyển nhượng là:

Bằng khoán đăng ký và Bằng khoán Phòng đất đai dùng khi đất đã được đo đạc xong. Chủ sở hữu đất có Bằng khoán hoàn chỉnh sẽ có những quyền sau: Bằng

khoán được cấp là vĩnh viễn; Có quyền chia, ngăn hoặc hợp nhất đất đai; Có quyền tiến hành các giao dịch (chuyển nhượng, cho thuê, đóng tiền,...) trên đất đai của mình; Có quyền ngăn chia ngôi nhà nào có từ 2 tầng trở lên để có được các bằng khoán riêng cho các phần diện tích riêng trong ngôi nhà; Có quyền để lại đất hoặc phần tài sản không phân chia nào khác trên đó theo di chúc.

- Bằng khoán hạn chế dùng khi đất chưa được đo hoàn chỉnh. Chủ sở hữu đất có Bằng khoán hạn chế có những quyền như Bằng khoán hoàn chỉnh ngoại trừ:

Ranh giới đất còn là tạm thời; Trừ khi có quy định thêm trong Bộ Luật Đất đai, chủ sở hữu không được chia, ngăn hoặc hợp nhất đất đai và không được ngăn chia các ngôi nhà nhiều tầng trên đất của mình.

Chính phủ có thể thu hồi lại đất đã được giao cấp bằng biện pháp thu hồi bắt buộc hoặc mua lại từ các chủ sở hữu. Khi bị thu hồi đất các chủ sở hữu được đền bù thỏa đáng. Bất kỳ cá nhân nào có yêu sách đối với đất bị thu hồi có thể phản đối về việc đo đạc diện tích đất, số tiền đền bù, người được đền bù hoặc việc chia tiền đền bù. Những phản đối này chỉ được đưa ra nếu như cá nhân đó đã khiếu nại với Cơ quan quản lý đất đai khi được thẩm vấn và vụ việc sẽ được chuyển sang Tòa án. Sau khi trả tiền đền bù, cơ quan tổ chức sẽ có được đất đai hợp pháp cho dù còn có các phản đối (Chu Tuấn Tú, 2020).

1.2.1.5. Quyền sở hữu và sử dụng đất tại Trung Quốc

Sở hữu tập thể và sở hữu nhà nước về đất đai đã được thiết lập ở Trung Quốc từ thập kỷ 50 của thế kỷ XX. Năm 1978, Nhà nước tiến hành giao đất cho hộ nông dân để tổ chức sản xuất, thay cho mô hình nông trang tập thể. Đất đai ở Trung Quốc thuộc sở hữu nhà nước, gồm sở hữu nhà nước và sở hữu tập thể, trong đó toàn bộ đất đai thành thị thuộc về sở hữu nhà nước. Đất nông thôn và ngoại ô thành phố, ngoài phần đất do pháp luật quy định thuộc về sở hữu nhà nước, phần còn lại là sở hữu tập thể.

Tuy không thừa nhận tư hữu đất đai nhưng theo Điều 2 của Hiến pháp được sửa đổi năm 1988, quy định việc Nhà nước giao đất cho tổ chức, cá nhân sử dụng dưới dạng giao QSDĐ. QSDĐ đã được phép chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp… tức là đã cho phép NSDĐ được quyền định đoạt về đất đai, Nhà nước

chỉ khống chế bằng mục đích sử dụng đất và thời gian sử dụng đất (từ 40 – 70 năm). "Đạo luật tạm thời về bán và chuyển nhượng QSDĐ nhà nước tại các thành phố và thị trấn”, ban hành năm 1990 quy định cụ thể điều kiện để chủ sử dụng đất được phép chuyển nhượng sau khi được giao đất là: nộp đủ tiền sử dụng đất cho Nhà nước; đã được cấp GCNQSDĐ; đã đầu tư vào sử dụng đất theo đúng mục đích được giao. Chủ sử dụng đất nếu không thực hiện đúng các quy định sẽ bị thu hồi đất (Nguyễn Trọng Tuấn, 2016).

Việc chuyển nhượng QSDĐ có thể được thực hiện thông qua thoả thuận, đấu thầu hoặc đấu giá. Khi đã có được QSDĐ, NSDĐ có thể thực hiện giao dịch đất đai qua các hình thức sau:

- Chuyển nhượng QSDĐ: chuyển nhượng QSDĐ là hoạt động dân sự, cho nên chính quyền chỉ đóng vai trò giám sát mà không can thiệp bằng biện pháp hành chính, trừ những trường hợp thực sự cần thiết. Nhìn chung, có ba điều kiện cơ bản để được chuyển nhượng, đó là: đã hoàn thành nghĩa vụ tài chính để có QSDĐ; có GCNQSDĐ và đã bỏ vốn thực hiện hoạt động đầu tư ở một mức độ nhất định, thông thường là ít nhất 25% tổng số vốn đầu tư cho việc sử dụng theo dự án (Lưu Quốc Thái, 2006). Trong 15 ngày kể từ ngày ký hợp đồng, người nhận chuyển nhượng QSDĐ phải đăng ký QSDĐ tại Phòng quản lý Nhà nước về đất đai, kèm với việc nộp phí chuyển nhượng tương ứng.

Nhà nước không can thiệp vào giá cả chuyển nhượng. Không có quy định nào của pháp luật nhằm xác định giá chuyển nhượng này, mà nó do bên chuyển nhượng và bên nhận chuyển nhượng thoả thuận. Tuy nhiên, trong trường hợp giá cả chuyển nhượng “thấp một cách đáng nghi ngờ”, chính quyền địa phương có thể có quyền ưu tiên mua QSDĐ trong trường hợp này. Quy định này nhằm tránh những tiêu cực, gian dối trong chuyển nhượng QSDĐ.

- Cho thuê QSDĐ: NSDĐ có thể cho thuê QSDĐ để nhận tiền cho thuê. Giao dịch này phải được thực hiện thông qua hợp đồng. Hai bên trong giao dịch phải đến cơ quan quản lý nhà nước về đất đai để đăng ký việc cho thuê trong thời hạn 20 ngày sau khi hợp đồng có hiệu lực. Nội dung chính của hợp đồng là bên thuê phải sử dụng đất đúng theo thời hạn, điều kiện mà bên cho thuê đã cam kết trước

đây để có được QSDĐ (Lưu Quốc Thái, 2006).

- Thế chấp QSDĐ: NSDĐ có thể thế chấp QSDĐ thông qua GCN QSDĐ tại các tổ chức tín dụng ở địa phương để vay vốn. Giao dịch thế chấp phải được thực hiện thông qua hợp đồng giữa NSDĐ và chủ thể cho vay. Nếu đến hạn thanh toán mà người thế chấp không trả được nợ, bên cho vay có thể phải đăng ký quyền sử dụng với tư cách là NSDĐ mới.

Đối với NSDĐ nước ngoài, việc thế chấp QSDĐ để vay vốn từ các tổ chức tín dụng địa phương vẫn còn khó khăn, bởi họ thường được coi là nguồn cấp vốn cho thị trường trong nước, chứ không phải là người đi vay tiền của Trung Quốc (Lưu Quốc Thái, 2006).

1.2.2. Quá trình hình thành và phát triển quyền sử dụng đất ở Việt Nam

Pháp luật đầu tiên quy định về đất đai của Nhà nước Việt Nam là Luật cải cách ruộng đất năm 1953. Luật Đất đai đầu tiên năm 1987 đã thể chế hoá đường lối, chính sách của Đại hội lần thứ VI của Đảng và Hiến pháp 1980 (Điều 19 và 20) khẳng định đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước thống nhất quản lý, qua đó đã điều chỉnh các quan hệ về quản lý, sử dụng đất trong thời kỳ đất nước bước vào giai đoạn đổi mới. Trong đó quy định về nội dung QSDĐ: Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất đối với mọi loại đất, người được giao đất chỉ được hưởng những kết quả đầu tư trên đất. Họ không có quyền chuyển QSDĐ đai dưới mọi hình thức khác nhau. Luật quy định: “Nghiêm cấm mua, bán, lấn chiếm đất đai, phát canh thu tô dưới mọi hình thức, nhận đất được giao mà không sử dụng, sử dụng không đúng mục đích, tự tiện sử dụng đất nông nghiệp, đất có rừng vào mục đích khác, làm huỷ hoại đất đai” (Quốc hội Nước CHXHCNVN, 1987).

Thực tế thi hành Luật đất đai 1987 đã nảy sinh những bất cập, đó là NSDĐ thực sự không có quyền đối với đất được giao, kể cả quyền thừa kế, chuyển nhượng. Họ chỉ được chuyển QSDĐ khi vào hoặc ra hợp tác xã, tập đoàn sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp; khi hợp tác xã, tập đoàn sản xuất nông nghiệp và cá thể thoả thuận đổi đất cho nhau để tổ chức lại sản xuất; khi người được giao đất chuyển đi nơi khác hoặc đã chết mà thành viên trong hộ của người đó vẫn tiếp tục sử dụng đất đó. Vì chưa đáp ứng được nhu cầu của NSDD nên thực tế vẫn xảy ra

hiện tượng mua bán đất đai trá hình. Luật điều chỉnh các quan hệ đất đai ở trạng thái tĩnh. Nhà nước chỉ quản lý về mặt hành chính đơn thuần mà chưa thể hiện được đầy đủ quản lý về mặt kinh tế đối với đất đai.

Ngoài ra, trong thời gian này Nhà nước đã ban hành nhiều chính sách mở cửa để thu hút vốn đầu tư trong và ngoài nước. Quốc hội thông qua Luật đầu tư nước ngoài tại Việt Nam; Nghị quyết số 05-NQ/HNTW ngày 10/06/1993 của Ban chấp hành Trung ương khoá VII: “Tiếp tục đổi mới và phát triển kinh tế - xã hội nông thôn đã khẳng định cho NSDĐ được thực hiện các quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp QSDĐ”.

Hiến pháp 1992 quy định: “Tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất có quyền chuyển QSDĐ theo quy định của pháp luật”. Luật Đất đai năm 1993 được Quốc hội thông qua ngày 14/07/1993 đã bổ sung một nội dung mới cho phép NSDĐ được thực hiện 5 quyền: Chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp QSDĐ. Như vậy, những quy định đã thay đổi theo xu hướng ngày càng mở rộng quyền của NSDĐ và cho họ định đoạt hạn chế QSDĐ của mình. Nghĩa là chuyển QSDĐ phải tuân theo điều kiện, nội dung, hình thức do Bộ luật dân sự và pháp luật về đất đai quy định.

Năm 1998 Luật Đất đai được sửa đổi, bổ sung thêm quyền góp vốn bằng giá trị QSDĐ, quyền cho thuê lại QSDĐ. Tổ chức, hộ gia đình, cá nhân được Nhà nước cho thuê đất đã trả tiền sử dụng đất cho cả thời gian đầu tư hoặc tiền thuê đất đã trả trước còn lại là 05 năm cũng được thực hiện các QSDĐ như chuyển nhượng, thế chấp, góp vốn, cho thuê lại QSDĐ. Riêng tổ chức, hộ gia đình, cá nhân mới trả tiền thuê đất hàng năm thì chỉ được chuyển nhượng, thế chấp tài sản thuộc sở hữu của mình gắn liền với QSDĐ.

Thực hiện Nghị quyết về cải cách hành chính của Quốc hội và để đồng bộ với Luật khuyến khích đầu tư trong nước, Luật Đầu tư nước ngoài tại Việt Nam, thì Luật Đất đai cũng cần được sửa đổi, bổ sung cho phù hợp và ngày 29/06/2001 Quốc hội đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai. Trong đó đã cho phép NSDĐ được chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp sang mục đích khác; được chuyển đổi cơ cấu cây trồng vật nuôi đối với đất